對(duì)中國(guó)住房制度改革若干政策的反思

　住房是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，解決群眾住房問(wèn)題是建設(shè)和諧社會(huì)的重要方面。經(jīng)過(guò)多年改革，目前我國(guó)城鎮(zhèn)住房實(shí)物分配的福利體制已經(jīng)基本終止，貨幣化住房分配、市場(chǎng)化和社會(huì)化供給體系也已大體建立。改革在取得一定成績(jī)的基礎(chǔ)上，也積累了諸多矛盾，發(fā)展到今天，居民住房困難的矛盾反而更為尖銳。不斷攀高的房?jī)r(jià)雖與加速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化帶來(lái)的住房需求和土地供應(yīng)剛性等客觀因素有關(guān)，但房改過(guò)程中的某些政策失當(dāng)也難辭其咎，這不得不引起我們對(duì)相關(guān)政策的反思.

　 我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的進(jìn)程及相關(guān)政策

　 改革之前，我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”的公有住房實(shí)物分配制度。應(yīng)該說(shuō)，這種制度模式在當(dāng)時(shí)較低水平的消費(fèi)層次上，較好地滿足了職工的基本住房需求。

　 住房制度改革起始于１９８０年鄧小平關(guān)于住房問(wèn)題的講話，當(dāng)時(shí)談到住宅問(wèn)題，鄧小平說(shuō)：“要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以購(gòu)買(mǎi)房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房?jī)r(jià)調(diào)整房租，使人考慮買(mǎi)房合算”。此后，房改大致經(jīng)歷了試點(diǎn)售房（１９７９～１９８５年）、提租補(bǔ)貼（１９８６～１９９０年）和以售帶租（１９９１～１９９３年）等改革階段，以及全面推進(jìn)住房市場(chǎng)化改革的確立（１９９４－１９９７年）

　階段。

　 １９９４年７月國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國(guó)發(fā)度改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，目標(biāo)是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化；把各單位建設(shè)、分配、維修、管理住房的體制改變?yōu)樯鐣?huì)化、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)行的體制；把住房實(shí)物福利分配的方式改變?yōu)橐园磩诜峙錇橹鞯呢泿殴べY分配方式；建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系；同時(shí)，建立住房公積金制度，建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系。

　 而房改具有里程碑意義的文件則是１９９８年７月３日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)件宣布全國(guó)城鎮(zhèn)從１９９８下半年開(kāi)始停止住房實(shí)物分配，全面實(shí)行住房分配貨幣化，同時(shí)建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。

　 再往后，為了促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)更好、更快地發(fā)展，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供應(yīng)政策，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買(mǎi)或承租普通商品住房。

　 應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度市場(chǎng)化改革的推進(jìn)是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的總體要求而為，但除此之外，還有其特殊的背景和內(nèi)在動(dòng)因。這主要是，在當(dāng)時(shí)舊的福利分房制度條件下，由于租金低廉，無(wú)法維持正常的房屋維護(hù)，而且使政府背負(fù)著沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)；而與此同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)東南亞金融危機(jī)，國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政

　策并配以收入分配調(diào)整政策，以增加和刺激社會(huì)總需求，而住房貨幣化的登臺(tái)，正好可以成為拉動(dòng)內(nèi)需的最好辦法，啟動(dòng)消費(fèi)需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改善結(jié)構(gòu)。

　 住房制度改革政策中存在的一些誤區(qū)

　 （一）過(guò)度地賦予了住房的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能

　 我國(guó)房改從實(shí)施開(kāi)初就在某種程度上擔(dān)負(fù)了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能。

　《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)產(chǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。在各地，“房地產(chǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”被地方政府推至極致并演變成畸形的增長(zhǎng)模式。地方政府熱衷于批租土地，包括農(nóng)地征用用于大規(guī)模的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)。依靠房地產(chǎn)投資來(lái)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，并通過(guò)土地收益、房地產(chǎn)稅費(fèi)來(lái)直接填充地方財(cái)政。一些地方政府將房地產(chǎn)作為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支柱產(chǎn)業(yè)，過(guò)于功利性地重視房地產(chǎn)對(duì)“經(jīng)營(yíng)城市”的貢獻(xiàn)，經(jīng)營(yíng)土地成為投資增長(zhǎng)和財(cái)政收入增加的重要法寶。其主要行為包括：一是大搞形象工程、“造城運(yùn)動(dòng)”，盲目擴(kuò)大拆遷規(guī)模，人為制造需求旺盛、拉動(dòng)房?jī)r(jià)；二是炒賣(mài)地皮，一些地方政府低價(jià)征地，轉(zhuǎn)手高價(jià)出讓?zhuān)�賣(mài)地越多，財(cái)政收入越多，甚至少數(shù)地方政府暗中操盤(pán)，唆使開(kāi)發(fā)商哄抬地價(jià)；三是對(duì)房?jī)r(jià)求高棄低，一些政府官員視房?jī)r(jià)高為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的標(biāo)志，將本地房?jī)r(jià)與其他地區(qū)盲目攀比，一些城市政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房棄而不建，而把興趣用于批建高檔住宅上，導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)居高不下。

　 在這種政策和利益機(jī)制導(dǎo)向下，全國(guó)各地房地產(chǎn)投資持續(xù)高漲。從房地產(chǎn)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)速度來(lái)看，２０００年開(kāi)始急劇增長(zhǎng)為２１．５％，２００３年為３０．３％，２００４年為２９．６％，２００５年中西部地區(qū)增長(zhǎng)，高達(dá)３３％以上。國(guó)際上公認(rèn)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重一般是在１０％以下，

　但我國(guó)從１９９８年開(kāi)始，這一比重穩(wěn)步上升，２００４年為１８．７８％，２００５年為２０．９８％，２００６年１－４月份為２２．９３％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)１０％的國(guó)際警戒線。另外，國(guó)際公認(rèn)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占ＧＤＰ比重不能超過(guò)５％，但國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)投資占ＧＤＰ的比重從２００４年就已經(jīng)達(dá)到９．６％，一些城市甚至于高達(dá)５０％以上。如果以房地產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)并將其推向極端，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來(lái)的影響是不言而喻的。盡管表面上會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)的繁榮，但中長(zhǎng)期困境和問(wèn)題定會(huì)隨之而來(lái)。

　 （二）市場(chǎng)化過(guò)度，超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段

　 從國(guó)際的視野來(lái)考察住房制度，可以發(fā)現(xiàn)各國(guó)在不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展階段，往往采取不同的住房政策。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，由于物資、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱以及技術(shù)力量有限，私人沒(méi)有足夠的儲(chǔ)蓄，很難獨(dú)立建造和擁有自主住房，這時(shí)公房比例往往較高（我國(guó)建國(guó)以來(lái)至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革全面推開(kāi)以來(lái)，公房占絕對(duì)比重也印證了這一點(diǎn)）；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的程度，尤其是當(dāng)整個(gè)社會(huì)出現(xiàn)較大的中產(chǎn)階級(jí)，也即社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)橄欖型形態(tài)，住房市場(chǎng)化和私有化就具備了條件，此時(shí)，私有住房的比重往往較高，如現(xiàn)階段的美國(guó)、西歐國(guó)家。當(dāng)然，土地資源的豐缺狀況也是影響住房私有率的重要因素，例如，日本和英國(guó)即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，在倫敦和東京，也保留了較大比例的公房。不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段要求實(shí)行不同的住房政策。

　 然而，我國(guó)在目前經(jīng)濟(jì)尚不充分發(fā)達(dá)，社會(huì)收入分配差距較大的發(fā)展階段，卻把住房改革的重點(diǎn)放在了產(chǎn)權(quán)私有化上，把住房市場(chǎng)化簡(jiǎn)單地等同于住房產(chǎn)權(quán)私有化，直接把“居者有其屋”變成了“居者有其產(chǎn)”，改革認(rèn)識(shí)上存在較嚴(yán)重偏差。在住房制度改革過(guò)程中，無(wú)論是按成本價(jià)出售存量住房，還是供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房或普通

　商品房，在住房產(chǎn)權(quán)的保有形式上，基本上都是在強(qiáng)調(diào)住房產(chǎn)權(quán)的私有化或自有化。我國(guó)２００５年僅個(gè)人購(gòu)買(mǎi)商品住房消費(fèi)就達(dá)１．４２萬(wàn)億元，居民私有住房的比例已經(jīng)達(dá)到７２．８％。根據(jù)加拿大豐業(yè)銀行

�。铮� Ｎｏｖａ Ｓｃｏｔｉａ也剛過(guò)６０％，而歐洲一些國(guó)家的住房私有率則在４０％左右。相對(duì)于私有化特征顯著的西方國(guó)家而言，中國(guó)卻擁有最高的住房私有率。

　 作為房改綱領(lǐng)性文件的國(guó)發(fā)用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”和“中低收入家庭購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房”的商品住房”，政策所體現(xiàn)的市場(chǎng)化程度更濃。就目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、居民收入水平和土地供應(yīng)的總體情況而言，要實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買(mǎi)或承租普通商品住房，不僅超越了客觀經(jīng)濟(jì)條件，似乎也是政府?dāng)[脫住房保障職責(zé)的隱含體現(xiàn)。

�。ㄈ�）貨幣化分配不能到位，職工住房消費(fèi)能力與市場(chǎng)房?jī)r(jià)嚴(yán)重脫節(jié)

　 住房補(bǔ)貼制度與住房公積金制度是增強(qiáng)職工住房消費(fèi)能力，實(shí)現(xiàn)住房分配貨幣化的兩項(xiàng)基本制度。這兩項(xiàng)制度的相繼建立，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下住房制度改革的需要。其目的是從根本上改變住房實(shí)物分配的格局，通過(guò)長(zhǎng)期性支付能力的積累和政策性住房金融的支持，使住房消費(fèi)變成一種個(gè)人選擇性的自主行為。兩項(xiàng)制度的實(shí)質(zhì)是將職工工資收入中本應(yīng)包含的住房消費(fèi)部分，通過(guò)不同的政策渠道還原給職工個(gè)人。

　 在多數(shù)城市，職工住房補(bǔ)貼建立的依據(jù)是：房?jī)r(jià)收入比（即本地區(qū)一套建筑面積為６０平方米的經(jīng)濟(jì)適用住房的平均價(jià)格與雙職工家庭年平均工資之比）在４倍

　以上，且財(cái)政、單位原有住房建設(shè)資金可轉(zhuǎn)化為住房補(bǔ)貼的地區(qū)，可以對(duì)無(wú)房和住房面積未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的職工實(shí)行住房補(bǔ)貼。受制于各地財(cái)力的限制，各地出臺(tái)的住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的房?jī)r(jià)都大大低于當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)房?jī)r(jià)，有的地區(qū)甚至出現(xiàn)行政事業(yè)單位職工拒領(lǐng)住房補(bǔ)貼的現(xiàn)象。而且從補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)來(lái)看，現(xiàn)行的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)政策設(shè)計(jì)當(dāng)時(shí)（大多數(shù)城市為２０００年以前）的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)制定的，遠(yuǎn)落后于市場(chǎng)形勢(shì)的變化。因此，住房補(bǔ)貼政策從其實(shí)施開(kāi)初，在住房貨幣消費(fèi)上，國(guó)家和單位就對(duì)職工欠了一大塊賬。而對(duì)于廣大的企業(yè)職工來(lái)說(shuō)，由于勞動(dòng)力市場(chǎng)整體供過(guò)于求，勞動(dòng)工資常常被壓低，工資中住房消費(fèi)的含量更是嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能支撐其在市場(chǎng)上購(gòu)房、租房的需求。所以從總體上說(shuō)，目前住房補(bǔ)貼實(shí)施很不到位，貨幣化補(bǔ)貼舉步維艱，完全到位更是遙遙無(wú)期。在這種情況下，新的制度不能完全建立起來(lái)，舊的路又一下子被堵死，造成政策斷檔，大量弱勢(shì)群體的住房成為一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。

　 另外，住房公積金制度所發(fā)揮的住房金融支持效能甚微，沒(méi)有真正發(fā)揮其住房政策性金融的支持作用。例如，我國(guó)的公積金存貸利差高達(dá)２．８７個(gè)百分點(diǎn)，而新加坡的公積金存貸利差只有０．１個(gè)百分點(diǎn)，臺(tái)灣地區(qū)的也在０．２個(gè)百分點(diǎn)，相差１０到２０倍。此外，住房公積金貸款以個(gè)人賬戶繳存余額的一定倍數(shù)來(lái)確定其貸款額度，這就必然導(dǎo)致收入高、繳存高的成員所獲得的公積金貸款也就多，而低收入者所得到的貸款資助低，有的甚至無(wú)法逾越其首付門(mén)檻，從而使得公積金政策無(wú)法真正起到政策性金融的“雪中送炭”的扶助作用。從總體來(lái)看，住房公積金的使用效率十分之低，截至２００４年６月，全國(guó)住房公積金歸集余額４３０６．７億元，累計(jì)提取額２０６０．９億元，個(gè)人貸款總額２８１７．２億元，貸款余額

　１８５４．２億元，全國(guó)住房公積金沉淀資金余額達(dá)１９５９．２億元，占?xì)w集余額的４５．５％。

　 （四）沒(méi)有有效區(qū)分住房政策和房地產(chǎn)政策，基本住房保障嚴(yán)重缺位

　 從政策屬性上看，房地產(chǎn)政策是一種經(jīng)濟(jì)政策，它歸根到底主要著眼于市場(chǎng)效率；住房政策則屬于社會(huì)政策范疇，更注重社會(huì)公平和居民的基本住房訴求，它要解決的問(wèn)題是用什么手段，使不同收入狀況的市民居者有其屋。多數(shù)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，住房既要靠市場(chǎng)手段，也要依靠大量的公共政策手段。住房政策的根本目標(biāo)是讓人們各得其所，基本努力方向：一是建立“便于進(jìn)入”的市場(chǎng)，一是幫助中低收入者獲得“能夠支付”的住房。

　 然而，我國(guó)住房改革沒(méi)有把住房和房地產(chǎn)這兩個(gè)表面相似而實(shí)質(zhì)屬于不同范疇的事物區(qū)別開(kāi)，沒(méi)有把住房和房地產(chǎn)、市場(chǎng)和保障予以有效區(qū)別。政府忽視了普通民眾最基本的住房需求，住房保障職責(zé)缺位，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)滯后；在土地供應(yīng)、市場(chǎng)監(jiān)管、住房金融政策等諸多方面，政府所應(yīng)發(fā)揮的功能也嚴(yán)重缺失。而一個(gè)健康的住房政策的合理政策導(dǎo)向應(yīng)是，對(duì)具有保障性質(zhì)的住房建設(shè)和供應(yīng)，政府通過(guò)公共政策手段，嚴(yán)格根據(jù)住房需求，科學(xué)確定住房供應(yīng)。而房地產(chǎn)市場(chǎng)（例如高檔商品住房、別墅等）則屬于完全市場(chǎng)化的范疇，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，由市場(chǎng)決定供應(yīng)和需求，以達(dá)到均衡價(jià)格。

　 目前，我國(guó)９４％的住房開(kāi)發(fā)定性為“商品房”，“經(jīng)濟(jì)適用房”只占６％，其性質(zhì)卻是微利“商品房”，而廉租房制度根本就沒(méi)有真正建立起來(lái)，截至２００５年底，全國(guó)累計(jì)用于最低收入家庭住房保障的資金為４７．４億元，僅有３２．９萬(wàn)戶最低收入家庭被納入廉租住房保障范圍。北京迄今為止也只總共建了１４０００

　多套廉租房，相對(duì)１４００多萬(wàn)人口來(lái)說(shuō)，不足１％。全國(guó)有１３個(gè)�。▍^(qū)）沒(méi)有將廉租住房制度建設(shè)納入省級(jí)人民政府對(duì)市（區(qū)）、縣人民政府工作的目標(biāo)責(zé)任制管理，７０個(gè)地級(jí)以上城市（占總數(shù)的近１／４比重）根本就沒(méi)有建立廉租住房制度。

　 （五）住房分配體制轉(zhuǎn)換造成不同社會(huì)群體利益的極大失衡

　 住房改革初期的重點(diǎn)在出售公有住房。就多數(shù)地方而言，當(dāng)時(shí)實(shí)施的改革主要特點(diǎn)有：一是停止單位自建住房，并相繼出臺(tái)了住房貨幣化分配的具體方案，改分房子為發(fā)補(bǔ)貼；二是以大大低于市場(chǎng)的房改價(jià)格出售公有住房，基本不考慮級(jí)差地租因素。

　 從實(shí)際執(zhí)行來(lái)看，這種按房改價(jià)出售的存量住房基本上都是以事實(shí)占有為基礎(chǔ)，事實(shí)上固化了不合理的既得利益差距。很多單位職工購(gòu)買(mǎi)住房獲得了各種各樣的補(bǔ)貼和折價(jià)。特別是在房改初期，住房?jī)r(jià)格機(jī)制沒(méi)有到位，很多住房都是以大大低于當(dāng)時(shí)市場(chǎng)價(jià)格的水平轉(zhuǎn)到私人手里。采用行政性的福利分配辦法，以實(shí)際占用為基礎(chǔ)的出售，實(shí)際上是以產(chǎn)權(quán)的形式將既得利益予以固化，是國(guó)家對(duì)社會(huì)一部分群體的“送禮”行為，造成極大的社會(huì)不公平。特別是在單位制明顯的時(shí)代，使得不同單位職工住房差距相差懸殊。其次，以統(tǒng)一的房改價(jià)格購(gòu)買(mǎi)不同狀況、不同區(qū)位的住房也導(dǎo)致福利得失嚴(yán)重失衡。

　 在公共部門(mén)領(lǐng)域，主要是行政事業(yè)單位，住房分配單位制的特征明顯，單位之間苦樂(lè)不均情況相當(dāng)嚴(yán)重。同樣為國(guó)家公職人員，住房資源豐裕的單位職工與房源短缺單位的職工住房待遇差距相當(dāng)大，有的獲得了一套以上的房改房，有的則成為了無(wú)房老職工，造成了分配上的極大不公平。

　 另外，原有實(shí)物住房分配“只售不租”的政策需要反思。“只售不租”政策，這

　是對(duì)既得利益的承認(rèn)和鞏固，而對(duì)未得利益群體考慮不夠，拉大了不同群體的利益分化。目前全國(guó)大多數(shù)地區(qū)的公房已經(jīng)出售完畢，總體上出售率達(dá)到９５％以上，而新參加工作的職工和無(wú)房老職工，其住房問(wèn)題則無(wú)從解決，成為體制改革下的利益“犧牲者”。

　 （六）土地出讓制度存在較嚴(yán)重的缺陷

　 在現(xiàn)行體制下，由土地產(chǎn)生的資產(chǎn)性收益和大部分稅費(fèi)都基本歸地方所有，造成地方政府高度依賴土地收益。例如，２００５年，全國(guó)土地出讓金總價(jià)款高達(dá)５５０５億元，占同期地方本級(jí)財(cái)政收入１５０９２億元的１／３還強(qiáng)，土地收益在一些地區(qū)已成為典型的“第二財(cái)政”。一些地方政府在利益驅(qū)動(dòng)下，或明或暗地支持甚至助推房?jī)r(jià)上漲，這是造成房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序不規(guī)范的重要因素。

　 目前的土地出讓制度把７０年土地使用權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商再把這筆費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到購(gòu)房者身上，無(wú)疑抬高了住房消費(fèi)的門(mén)檻。而地方政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，通過(guò)所謂的“招、拍、掛”等方式哄抬地價(jià)，獲取巨大收益，且美其名曰“經(jīng)營(yíng)城市”。地方政府一次性收�。罚澳甑耐恋厥褂脵�(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，實(shí)質(zhì)上是本屆政府透支了往后十幾屆政府的收入，寅吃卯糧。在目前這種土地出讓制度下，地方政府與開(kāi)發(fā)商結(jié)成了利益共同體，共同推高房?jī)r(jià)和地價(jià)。地方政府在房?jī)r(jià)輪番上漲中，通過(guò)土地凈收益和各種名目的稅費(fèi)獲益很大，但卻沒(méi)有將這部分收益還原于社會(huì)，特別是對(duì)低收入階層的住房保障上。

　 （七）房改推進(jìn)過(guò)程中形成了極不合理的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)體制

　 改革以前，我國(guó)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)主要通過(guò)計(jì)劃、財(cái)政、土管、建設(shè)銀行等部門(mén)按基本建設(shè)計(jì)劃來(lái)組織實(shí)施，同時(shí)也包括２０世紀(jì)８０年代“放權(quán)讓利”之后各

　單位、企業(yè)自行安排的住宅基建并向職工分配住房�？傮w上說(shuō)，在當(dāng)時(shí)，公共部門(mén)統(tǒng)管了整個(gè)房地產(chǎn)融資、開(kāi)發(fā)建設(shè)和分配的全過(guò)程。房改實(shí)施后，在取消福利住房分配制度、住房供應(yīng)主要依靠市場(chǎng)來(lái)提供的背景下，我國(guó)形成了基本上是世界上獨(dú)一無(wú)二的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)體制。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商以運(yùn)用土地和資金進(jìn)行房屋建設(shè)、商品房屋倒賣(mài)為主，是一種基本不創(chuàng)造任何社會(huì)價(jià)值的企業(yè)模式，實(shí)質(zhì)是房地產(chǎn)中間商、皮包商（曹建海，２００６）。到２００４年底，我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)法人企業(yè)已達(dá)５．９萬(wàn)家，已經(jīng)形成一個(gè)異常龐大、整體性獲取超額壟斷利潤(rùn)的利益集團(tuán)（在中國(guó)房地產(chǎn)服務(wù)業(yè)里面，開(kāi)發(fā)商所占利潤(rùn)和銷(xiāo)售額占到９０％），而且在政府政策決策中取得了越來(lái)越重要的話語(yǔ)權(quán)，左右甚至“要挾”政府決策行為。

　 現(xiàn)今中國(guó)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)模式并非上世紀(jì)８０年代初創(chuàng)時(shí)設(shè)想的“建筑＋金融”模式，既不實(shí)施建筑安裝活動(dòng)，也不提供金融服務(wù)，惟一進(jìn)行的只是房屋建設(shè)的組織和銷(xiāo)售。在開(kāi)發(fā)資金來(lái)源方面，如果沒(méi)有銀行的信貸、建筑企業(yè)的墊款、消費(fèi)者的預(yù)購(gòu)房款，開(kāi)發(fā)公司將無(wú)從運(yùn)作。所以，中國(guó)當(dāng)前的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)并不是真正意義上的企業(yè)，它們通過(guò)壟斷房屋開(kāi)發(fā)的組織管理功能，攫取超額利潤(rùn)，而這些功能本應(yīng)由政府或者由政府設(shè)立的事業(yè)單位來(lái)承擔(dān)。

　 另外，多年以來(lái)，我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地供應(yīng)實(shí)行土地批租制度，土地的級(jí)差地租是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共政策等的客觀原因而形成的，并不反映任何個(gè)人對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。而批地私人開(kāi)發(fā)卻將這些級(jí)差地租集中起來(lái)轉(zhuǎn)移到極少數(shù)開(kāi)發(fā)商手中，導(dǎo)致了極大的社會(huì)不公平和制度性的官商腐敗。

　 （八）經(jīng)濟(jì)適用房制度定位模糊，管理監(jiān)督失控

　 經(jīng)濟(jì)適用住房是政府用轉(zhuǎn)移支付的方式

　格的磚頭補(bǔ)貼來(lái)解決中低收入家庭住房問(wèn)題的特殊政策。經(jīng)濟(jì)適用房中包含了大量的政府補(bǔ)貼，面向中低收入群體出售，帶有明顯的收入轉(zhuǎn)移因素。從理論上看，有助于彌補(bǔ)因低收入群體支付能力有限所造成的購(gòu)房困難。但是，這個(gè)政策存在很多先天的缺陷，不僅僅體現(xiàn)在政策本身，更主要地還是體現(xiàn)在政策執(zhí)行過(guò)程中。

　 首先，經(jīng)濟(jì)適用房政策的目標(biāo)并不明確。政策中所規(guī)定的受益群體是中低收入群體，但是這個(gè)界定沒(méi)有跟政府補(bǔ)貼的能力掛鉤。住房是帶有不可分割性的，經(jīng)濟(jì)適用房把大量的政府補(bǔ)貼凝固在每一套住宅上�？紤]到補(bǔ)貼的金額，基本上沒(méi)有哪個(gè)政府有能力以這個(gè)補(bǔ)貼方式解決低收入群體的住房問(wèn)題，更不要說(shuō)包括中等收入群體。模糊的受益面必然導(dǎo)致供不應(yīng)求甚至誘發(fā)黑市運(yùn)作。

　 其次，經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行過(guò)程失當(dāng)、失控的情況嚴(yán)重。由于政策執(zhí)行面的模糊，經(jīng)濟(jì)適用房政策的實(shí)際受益人并不能與政策初衷相吻合。在一些城市，經(jīng)濟(jì)適用房的受益群體收入上限規(guī)定過(guò)高，例如，北京有資格購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房的家庭年收入可達(dá)６萬(wàn)元，明顯超出社會(huì)中低收入水平，經(jīng)濟(jì)適用房供不應(yīng)求，反而成為商業(yè)炒作的對(duì)象。在實(shí)踐中，政府很難有效地核實(shí)購(gòu)房者的實(shí)際收入水平。實(shí)際的結(jié)果往往是，政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的補(bǔ)貼被中高收入群體截獲。一些家庭在獲得經(jīng)濟(jì)適用房后，將其出租或上市交易（ＲＥＩＣＯ工作室的調(diào)查報(bào)告《經(jīng)濟(jì)適用房政策評(píng)價(jià)》顯示，２００５年北京經(jīng)濟(jì)適用房的自用率僅為５１．３４％，出租率高達(dá)４０％以上），將從政府通過(guò)住房所轉(zhuǎn)移的利益迅速變現(xiàn)。顯然這是再一次違背了利用經(jīng)濟(jì)適用房解決無(wú)能力購(gòu)房者的住房困難的初衷。

　 再次，以地生財(cái)?shù)挠^念和以ＧＤＰ增長(zhǎng)率論政績(jī)的干部考核體系也使得地方政府對(duì)支持經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)嚴(yán)重缺乏積極性。特別是在不少地區(qū)，地方政府甚至以沖

　擊當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格為由，明令禁止職工集資建房、合作建房，也阻止向經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)劃撥土地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，２００４年，全國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房投資就開(kāi)始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資的比重由上年的６．１％下降到４．６％。２００５年一季度，全國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房完成投資６０億元，同比下降１３．８％，占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資的比重進(jìn)一步下降到２．６％。１９９８年到２００３年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房累計(jì)竣工面積４．７７億平方米，只累計(jì)解決６００多萬(wàn)戶家庭的住房問(wèn)題（由于大部分城市經(jīng)濟(jì)適用住房制度對(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買(mǎi)對(duì)象等的把關(guān)不嚴(yán)等問(wèn)題，且還不能肯定地說(shuō)這６００萬(wàn)戶家庭均為中低收入家庭）。所有這些因素，使得經(jīng)濟(jì)適用住房客觀上并沒(méi)有發(fā)展成為供應(yīng)主渠道。

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