行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的法治意義解讀

　作為黨的十八屆四中全會之后國家立法機關(guān)所進行的首次重大修法活動，《行政訴訟法》的修改備受社會各界關(guān)注。總體而言，全國人大常委會最終通過的修正案體現(xiàn)了濃郁的本土特色和實踐智慧，將一些經(jīng)長期司法實踐檢驗行之有效的審判經(jīng)驗上升為國家法律的強制性規(guī)定，有望進一步推動中國本土行政審判模式的生成。新《行政訴訟法》總則篇中有關(guān)“被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴”的規(guī)定就是其中的一大亮點，體現(xiàn)出修法者在解決行政審判難問題上的中國智慧，具有相當重要的宣示意義，有必要在法治國家的語境中加以深入解讀。

　一、緣起：從邊緣走向中心的行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度

　相比較行政訴訟立法目的調(diào)整、受案范圍擴大、原告資格放寬、行政法院設(shè)立、裁判方式完善、公益訴訟建構(gòu)、審理程序優(yōu)化等“高大上”的修法議題而言，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴實在是一個極不起眼的邊緣性制度。無論從修改前的《行政訴訟法》的立法規(guī)定還是行政訴訟法學的理論研究來看，都缺乏應(yīng)有的關(guān)注。但是，最近幾年，這一制度卻在行政審判實踐中“異軍突起”，受到了行政審判實務(wù)部門的廣泛推崇。特別是在江蘇“海安”樣本的引領(lǐng)之下，全國各地紛紛以規(guī)范性文件形式加以確定，使其逐漸成為行政審判制度變革的新寵，并被譽為“執(zhí)政為民的試金石”、“法治政府建設(shè)的風向標”、“社會矛盾化解的大智慧”和“政府自身建設(shè)的好抓手”。

　不過，在《行政訴訟法》的修改過程中，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的規(guī)定卻出現(xiàn)了戲劇性變化。在草案“一審稿”中，“被訴行政機關(guān)應(yīng)當依法應(yīng)訴”作為與“行政機關(guān)不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件”相并列的詞句，一起寫入總則之中，至于行政機關(guān)負責人是否應(yīng)當出庭應(yīng)訴則并未涉及。在草案“二審稿”中，二者已經(jīng)被拆分，其中，第 3 條第 3 款規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭。不能出庭的，也可以委托相應(yīng)的工作人員出庭。”在草案三審之前的學術(shù)討論中，很多學者對二審稿的這一規(guī)定表示質(zhì)疑，認為強行要求行政機關(guān)負責人親自出庭應(yīng)訴有違基本的訴訟法原理和行政組織法原理，既不利于行政機關(guān)合理安排自身活動，也不利于行政案件的處理，寫上去完全屬于“好看不中用”的擺設(shè)。但在草案三審的過程中，全國人大常委會很多委員則對該款規(guī)定寄予厚望，甚至認為需要輔以更加嚴厲的措辭和要求迫使行政機關(guān)負責人認真對待出庭應(yīng)訴，以避免該款規(guī)定的虛化。在最終通過的修正案中，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度實際上被表述為兩個條款：一是總則篇中第 3 條第 3 款規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭。不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”二是第七章中第 66 條第 2 款規(guī)定：“人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機關(guān)或者被告的上一級行政機關(guān)提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。”這種結(jié)構(gòu)安排有助于增強行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的實效，努力實現(xiàn)行政訴訟制度“解決行政爭議”的預(yù)設(shè)目標。

　行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴從一個微不足道的具體訴訟機制上升為舉足輕重的基本訴訟制度，個中因緣值得深究。筆者認為，修法者對行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的垂青主要基于三個方面的考慮：第一，這一制度體現(xiàn)了“地方首創(chuàng)、自下而上”的生長路徑。行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度始于我國局部地區(qū)的創(chuàng)新，逐步得到推廣，并獲得最高人民法院的認可。在《行政訴訟法》的修改過程中，其制度價值不斷被接受，已經(jīng)成為呼之欲出的基本訴訟制度。從行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴

　制度的演進軌跡上看，它體現(xiàn)了我國行政審判制度變遷的另一種圖景，值得加以進一步的理論提煉。第二，這一制度彰顯出“中國智慧、本土經(jīng)驗”的理論氣質(zhì)。如何破解行政審判難的問題，行政法理論界先后提出過多種思路。行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴之所以能夠受到青睞，緣于其自身表現(xiàn)出的“本土智慧”——“老大難，老大重視就不難”。只有將行政機關(guān)負責人逼上法庭，才能使其真正掌握所在機關(guān)的具體行政執(zhí)法信息，進而為行政爭議化解和執(zhí)法過錯追究奠定基礎(chǔ)。第三，這一制度傳遞出“見微知著、模式轉(zhuǎn)型”的變革信號�！缎姓�訴訟法》實施二十多年來，遭遇到重大的挫折，“行動中”的《行政訴訟法》與“文本上”的《行政訴訟法》之間漸行漸遠;包括行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度、司法建議制度在內(nèi)的諸多微觀制度的創(chuàng)新孕育著行政審判模式轉(zhuǎn)型的契機，一種新的以開放合作為特質(zhì)的行政審判模式依稀形成。從某種意義上說，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的高調(diào)寫入，與《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》有關(guān)“堅持從中國實際出發(fā)”的法治建構(gòu)原則是完全契合的。

　二、解讀：行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的價值意蘊

　一般來說，一部法律的總則篇內(nèi)容主要涉及立法目的、適用范圍、基本原則等重要事項。作為《行政訴訟法》總則篇中的唯一新增條款，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度具有重要的宣示價值和引領(lǐng)作用，對切實化解行政審判難問題、重塑司法公信力有望取得明顯成效。在全面深化改革和推進依法治國的時代背景下，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度具有重要的價值意蘊。

　首先，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴有助于領(lǐng)導干部法治思維的錘煉。黨的十八大報告明確提出“提高領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。領(lǐng)導干部法治思維的形成既可以通過外在的法制宣傳和考核，也可以通過內(nèi)在的親身實踐。實踐證明，行政機關(guān)負責人親自出庭應(yīng)訴、在法庭上與原告面對面地展開論辯，比多次被動學法更有成效。推廣行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度，就是培養(yǎng)領(lǐng)導干部“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的良好習慣。換言之，領(lǐng)導干部法治思維的形成需要借助一定的“虛招”，但更需要采取特殊的“實招”。例如，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在加強法治工作隊伍建設(shè)部分，就提出了“把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領(lǐng)導崗位上來”、“把法治建設(shè)成效納入政績考核指標體系”、“相同條件下優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部”等諸項硬性要求。很顯然，把行政機關(guān)負責人“逼上”法庭就是塑造法治思維“萬里長征”的第一步，能夠迅速調(diào)動行政機關(guān)負責人學法、知法、懂法、用法的積極性。

　其次，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴有助于行政爭議的實質(zhì)性化解。在社會轉(zhuǎn)型的時代背景下，面對行政爭議大量涌現(xiàn)、社會和諧遭受挑戰(zhàn)的新形勢，行政審判必須直面社會生活，逐漸形成以行政爭議實質(zhì)性解決為導向的司法政策。一般認為，行政糾紛實質(zhì)性化解具有三層含義：一是行政案件已經(jīng)裁決終結(jié);二是當事人之間的矛盾真正地得以解決，沒有留下后遺癥;三是通過行政案件的審理，明晰了此類案件的處理界限，行政機關(guān)和社會成員能夠自覺根據(jù)法院的判決調(diào)整自身行為。作為龐大行政資源的掌控者、行政爭議預(yù)防的責任者和被訴行政行為的知情者，行政機關(guān)負責人親自出庭應(yīng)訴展現(xiàn)了行政機關(guān)放下身段尋求問題解決的誠意，從而為行政爭議的實質(zhì)性化解提供了可能。鑒于我國目前行政案件上訴率、申訴率居高不下的現(xiàn)狀，必須大力推行行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度，使更多的行政爭議能夠在官與民的直接交鋒中得到妥善化解，盡可能降低行政相對人維權(quán)的成本并節(jié)約有限的司法資源。

　 最后，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴有助于形成社會共識凝練的制度平臺。“民告官不見官”、“法官審案不見官”是長期困擾行政審判工作的難題。盡管外在原因和內(nèi)在心態(tài)復(fù)雜，但被訴行政機關(guān)負責人的“不在場”多少還是透露出權(quán)力機關(guān)的傲慢姿態(tài)。當民眾將行政爭議提交法院尋求解決時，至少表明其對體制內(nèi)的正式權(quán)利救濟方式依舊保有認同。如果行政機關(guān)的負責人不親自出庭應(yīng)訴，原告就難免對“訴權(quán)平等”、“程序公正”的訴訟理念產(chǎn)生懷疑，更無法將自己的遭遇、訴求乃至怨氣直接傳遞給行政機關(guān)負責人，其與行政機關(guān)之間的心結(jié)就難以真正解開。長此以往，民眾與行政機關(guān)之間的裂痕就無法得到彌合，社會戾氣極易擴散。因此，大力推行行政機關(guān)負責人親自出庭應(yīng)訴，就能夠真正體現(xiàn)官與民之間形式意義上的平等，使行政訴訟制度真正成為官與民之間共同上演的“擂臺戲”。通過原告與被告之間的公開論辯和理性交鋒，不僅能夠有效緩解原告心中的怨氣，而且還能展示行政機關(guān)作出相應(yīng)行政行為的真實考量，進而尋求行政爭議和解的可能。同時，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴也彰顯出對司法機關(guān)的尊重，能夠在法院的主導下就行政爭議的解決達成廣泛的共識。相比較無序的街頭抗爭和信訪維權(quán)而言，法庭論辯更能凸顯行政爭議化解的公正性，進而成為彌合官民裂痕、凝練社會共識的制度平臺。

　三、展望：行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的配套機制

　法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。被寄予厚望的行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度能否達到預(yù)期的目標，不僅考驗著新《行政訴訟法》的實效，而且還決定著行政審判困境能否擺脫。因此，在《行政訴訟法》修改正式施行前后，最高人民法院還可以就行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度具體運作的配套機制作出專門規(guī)定。筆者認為，如下三項機制對于行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的有效實施是不可或缺的。

　第一，行政機關(guān)負責人“不能出庭”司法裁量機制�！缎姓�訴訟法》修改雖然確立了“被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴”的原則，但又肯定了“不能出庭的”例外情形。問題在于，究竟何種情形屬于“不能出庭”的例外?應(yīng)當由哪個機關(guān)判斷“不能出庭”?很顯然，行政訴訟法對此預(yù)留了充分的解釋適用空間，最高人民法院當理直氣壯地就此作出相應(yīng)的細則性規(guī)定，以防止原則性規(guī)定被架空。在行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的運行過程中，人民法院應(yīng)當持有“哪些案件必須由行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴”的裁量自由。原因在于，人民法院是法律問題、訴訟問題的處理專家，行政相對人將行政爭議訴至法院時，人民法院在第一時間即獲得了案件嚴重與否、緊迫與否以及難易程度等基礎(chǔ)性信息。當人民法院經(jīng)過審慎裁量決定行政機關(guān)負責人應(yīng)該出庭應(yīng)訴時，可以寫出高水平的司法建議及時發(fā)送行政機關(guān)，真正說服行政機關(guān)負責人自覺落實出庭應(yīng)訴的規(guī)定。此外，“被訴行政機關(guān)負責人”、“行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員”等概念也應(yīng)該有較為清晰的內(nèi)涵，如到底是指行政機關(guān)最高負責人還是分管負責人?是具體的行政執(zhí)法人員還是負責法規(guī)工作的人員?為了確保這一條款設(shè)置目的的實現(xiàn)，需要對行政機關(guān)負責人不能出庭、委托工作人員出庭的情形和理由進一步作出明確規(guī)定，防止行政機關(guān)負責人無正當理由任意委托工作人員出庭而自己不出庭，進而導致“被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴”的規(guī)定形同虛設(shè)。

　第二，行政機關(guān)負責人庭審表現(xiàn)主審法官評價機制。行政機關(guān)負責人出庭之后是否“出聲”、出聲之后是否“出彩”,不僅決定著行政訴訟個案庭審的實際效果，而且也決定著行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的命運。從以往各地的司法實踐來看，有的行政機關(guān)負責人雖然親自出庭了，但很多時候要么一言不發(fā)，要么發(fā)言不得要領(lǐng)，使出庭應(yīng)訴淪為一種擺設(shè)。對于當下某些脫離講話稿就無法講

　話的行政機關(guān)負責人而言，在法庭上直接與原告方展開激烈論辯確實具有很大的挑戰(zhàn)性。為了進一步倒逼行政機關(guān)負責人提前做好充分應(yīng)對準備、提高庭審效率，有必要賦予主審法官對行政機關(guān)負責人庭審表現(xiàn)的評價機制。在這方面，“海安樣本”中“承辦法官對行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴百分評定”的有益經(jīng)驗就值得推廣。主審法官對行政機關(guān)負責人庭審表現(xiàn)的評價結(jié)果，可以通過司法建議或公函等形式發(fā)送行政機關(guān)，以便行政機關(guān)及其負責人全面了解出庭表現(xiàn)的客觀效果，不斷提升出庭應(yīng)訴能力。

　第三，行政機關(guān)負責人出庭率與庭審表現(xiàn)公開機制。仔細研讀《行政訴訟法》修改的內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)很多規(guī)定都是以“權(quán)力之惡”為預(yù)設(shè)前提的，包括行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴在內(nèi)的規(guī)定確有矯枉過正之嫌。如今，隨著修正案即將正式施行，這些飽含修法者智慧的規(guī)定無疑應(yīng)當逐一得到落實。從新《行政訴訟法》第 66 條第 2 款及第 96 條的規(guī)定來看，“公之于眾”已經(jīng)成為有效制約行政權(quán)行使的“殺手锏”。為此，最高人民法院完全可以秉承這一思路，并將既往行政審判實踐中的做法加以明文化，建立嚴格的行政機關(guān)負責人出庭率與庭審表現(xiàn)公開機制，倒逼行政機關(guān)配合人民法院切實做好行政審判工作，回應(yīng)公眾對司法權(quán)威的期待。具體來說，人民法院既可以通過行政審判白皮書、法院工作報告等媒介向社會公布行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴率，以引入輿論壓力的公開排名方式促使行政機關(guān)負責人實現(xiàn)從“要我出庭”到“我要出庭”的轉(zhuǎn)變，也可以通過司法與行政聯(lián)席會議、人大常委會專題匯報會等渠道向人大、政府通報所有出庭行政機關(guān)負責人的庭審表現(xiàn)，以此作為法治政府建設(shè)的重要考核指標，促使行政機關(guān)負責人實現(xiàn)從“出庭為交差”到“出庭為公務(wù)”的轉(zhuǎn)變。通過這些努力，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴有望實現(xiàn)常態(tài)化的運作，進而為行政審判制度糾紛解決功能的激活提供支撐。

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