近些年，協(xié)商民主在我國的快速發(fā)展令人矚目，其形式也根據(jù)實際情況的迥異而不斷創(chuàng)新，全國政協(xié)雙周座談會便是其中一例。雙周座談會作為一種精英咨詢型協(xié)商，與其它的協(xié)商民主形式有何不同？又包含了怎樣的政策功能及政治意涵？文章從結(jié)構(gòu)——功能的視角對全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會做了深入的分析，并對上述問題做出了解答。

　雙周協(xié)商座談會是十二屆全國政協(xié)在繼承優(yōu)良歷史傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性發(fā)展出的一項協(xié)商議政制度。自 2013 年重啟以來，雙周協(xié)商座談會在各個方面不斷制度化、規(guī)范化。本文主要基于十二屆全國政協(xié) 75 次雙周協(xié)商座談會的資料，著重分析探討了雙周協(xié)商座談會的基本結(jié)構(gòu)、政策功能及政治意涵。雙周協(xié)商座談會是一種精英咨詢型協(xié)商。協(xié)商的主體是社會各領(lǐng)域的優(yōu)秀代表，協(xié)商的議題具體而務(wù)實。盡管并不具有法定約束力，雙周協(xié)商座談會通過多種渠道實現(xiàn)了協(xié)商與決策的連接，并發(fā)揮了政府決策智囊的作用。對雙周協(xié)商座談會的研究可以豐富我們對新時代人民政協(xié)制度運作及中國協(xié)商民主發(fā)展的理解。

　引 一、引 言

　 2014 年 1 月 9 日下午，全國政協(xié)禮堂金色會議廳進行著一場有關(guān)“核電和清潔能源發(fā)展”的激烈討論。在這場討論會上，作為“反核派”的中科院院士何祚庥和作為“挺核派”的國家能源局原局長張國寶激烈交鋒，爭得面紅耳赤。“反核派”認為中國正在建

　設(shè)的核電站在技術(shù)上并不成熟，應(yīng)該對核電站實行總量控制。“挺核派”則認為，核能是清潔能源，中國作為能源需求大國應(yīng)該大力發(fā)展。爭論到激烈處，作為主持人的全國政協(xié)主席俞正聲不得不維持會場的秩序：“我們是只交鋒，不爭吵。”

　 這場討論是政協(xié)十二屆全國委員會組織的第六場雙周協(xié)商座談會。在繼承歷史傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，十二屆全國政協(xié)恢復(fù)和發(fā)展了雙周協(xié)商座談會。雙周協(xié)商座談會一般每兩周舉行一次，每年舉行 20 次左右，每次邀請 15-20 位代表參與，討論主題圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展和涉及群眾切身利益的突出問題展開。從 2013 年 10 月正式恢復(fù)以來，十二屆全國政協(xié)共舉行了 76 次雙周協(xié)商座談會。2018 年 3 月，十三屆政協(xié)組成后，盡管政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)層有所變動，雙周協(xié)商座談會制度被完整地繼承了下來，并被進一步明確成為人民政協(xié)工作體系的一個重要組成部分及社會主義協(xié)商民主的重要形式。

　 在過去的十多年中，因應(yīng)經(jīng)濟社會的變化，協(xié)商民主被黨和政府廣泛吸納和推廣，被認為是適應(yīng)我國國情和現(xiàn)實需要的民主形式。在此背景下，國內(nèi)外學(xué)界進行了大量研究，分析中國協(xié)商民主的理論和實踐。然而，令人遺憾的是，政協(xié)制度，特別是雙周協(xié)商座談會，卻僅有少量學(xué)者關(guān)注。鑒于此，本文試圖從結(jié)構(gòu)—功能的視角對十二屆全國政協(xié)的雙周協(xié)商座談會做深入的分析。研究的核心問題包括：雙周協(xié)商座談會是如何運作的？它在

　政協(xié)體系及政府決策中發(fā)揮怎樣的作用？它對于中國協(xié)商民主的發(fā)展有何啟示？ 國 二、協(xié)商民主在中國

　 在西方，協(xié)商民主觀念的復(fù)興是以補充和完善代議制票決民主的形式呈現(xiàn)的。盡管早期的民主強調(diào)公民的直接參與，但是近代以來的民主更多是代議制的間接、競爭性民主：“在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得做決定的權(quán)力。”協(xié)商民主則恢復(fù)了古典民主理論中的公民直接參與，強調(diào)通過“自由而平等的公民之間的討論進行決策”。兩種民主更加根本的不同在于偏好的整合：傳統(tǒng)的代議制民主僅僅是通過票選完成對選民偏好的簡單聚合(aggregation)，而協(xié)商民主則經(jīng)由理性協(xié)商達成公民偏好的改變(transformation)。就此而言，在西方，協(xié)商民主作為民主和協(xié)商的混合物，是對競爭性政治的超越。

　 盡管借鑒了西方的經(jīng)驗，中國的協(xié)商民主還是中國本土理論和實踐的產(chǎn)物，應(yīng)當在中國自身的語境中理解。古代中國就有“非對稱性協(xié)商”的共和傳統(tǒng)：君主盡管秉持政權(quán)，但天下的治理也須“詢于芻蕘”。普通讀書人，特別是士大夫，有向君主諫言的傳統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨自身的傳統(tǒng)則為協(xié)商民主的發(fā)展提供了更重要的理據(jù)：統(tǒng)一戰(zhàn)線強調(diào)黨要團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，壯大自己。作為同盟者的各界社會精英因而被給予了各種特別的通道以表達他們的意見并監(jiān)督政府；群眾路線則追求民主的大眾性，要求黨始

　終團結(jié)和依靠人民，全心全意為人民服務(wù)。政府的決策必須充分吸收群眾的智慧和經(jīng)驗，聽取群眾的意見和建議，并在實踐中接受群眾的檢驗。

　 正是由于這樣的思想和理論傳統(tǒng)，協(xié)商民主得以在中國遍地開花，逐漸成長為“我國社會主義民主政治中獨特、獨有、獨到的民主形式”。黨的十九大報告更是明確指出，“要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”�？偟膩砜�，當前中國的協(xié)商民主實踐可以按照參與主體(大眾-精英)及協(xié)商效力(決策-咨詢)兩個維度劃分為四種類型：大眾決策、大眾咨詢、精英決策、精英咨詢。大眾型協(xié)商，作為黨的群眾路線的反映，被廣泛運用于基層社會治理。其中的絕大部分屬于咨詢型協(xié)商，即協(xié)商結(jié)果供政府決策參考，而并不具有法定決策功能。這種類型協(xié)商包括公共服務(wù)價格聽證、企業(yè)勞資協(xié)商、村民議事會等。具有直接決策影響的大眾型協(xié)商則是近些年才逐步興起的，其典型代表是浙江溫嶺的參與式預(yù)算，民眾的協(xié)商結(jié)果直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算分配。

　 與大眾型協(xié)商不同，當代中國精英型協(xié)商的主要參與者是各類社會精英，包括黨政官員、民營企業(yè)家、文藝界人士、專家學(xué)者等。受統(tǒng)一戰(zhàn)線理論的指導(dǎo)，精英型協(xié)商長期以來被執(zhí)政黨定位為處理與黨外精英關(guān)系的重要工具。因此，其運作主要集中在

　各類統(tǒng)戰(zhàn)性機構(gòu)，包括人民政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)等。在精英型協(xié)商中，那些具有直接、決定性政策影響的協(xié)商被歸為“精英決策”。歷史上，政協(xié)在人大組建前擔任過權(quán)力機關(guān)的角色，通過精英型協(xié)商的方式為新中國建立提供了法理支持，是典型的精英決策型協(xié)商。“精英咨詢”則是那些并不具有決定性政策影響的協(xié)商，其協(xié)商結(jié)果主要用于改善政府決策的質(zhì)量。這一類型是當代中國精英型協(xié)商中的主要組成部分，分布在各個政策領(lǐng)域和層級，包括各類政協(xié)討論會、專家咨詢會、鄉(xiāng)賢議事會等。全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會也屬于“精英咨詢”，它的主要功能是“資政”而非“決策”。

　 總體上，過去十多年，大眾型協(xié)商一直是海內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點。被視作基層民主改革的重要試驗，大眾型協(xié)商，根據(jù)大部分學(xué)者的研究，不僅提高了基層政府決策的科學(xué)性、民主性，同時緩和了經(jīng)濟改革后緊張的干群矛盾，促進了基層社會的穩(wěn)定。然而，作為中國協(xié)商民主重要組成部分的精英型協(xié)商，特別是政協(xié)制度內(nèi)的協(xié)商，長期以來被嚴肅的學(xué)術(shù)研究忽視。之所以如此，一方面是由于研究者不易獲得有關(guān)精英型協(xié)商的可靠資料，另一方面則源于海外學(xué)者的錯誤認知，認為精英型協(xié)商在中國的政治運作中并不具有實質(zhì)影響力，它在大部分時候只是用來裝點政權(quán)民主與開放性的“花瓶”。本文通過對全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會的深入分析，可以跟進中國政協(xié)制度的最新發(fā)展，豐富我們對中國協(xié)商民主復(fù)雜性的認知，同時也可為中國的協(xié)商民主建設(shè)提供更加現(xiàn)實和本土化的理論詮釋，以糾正西方學(xué)者的偏見。

　本文基于十二屆全國政協(xié)的 75 次雙周協(xié)商座談會而展開。實證材料有如下兩個來源：一是官方公布的相關(guān)材料。自正式恢復(fù)以來，除一次之外，每次雙周協(xié)商座談會后全國政協(xié)都會通過官方媒體(新華社、人民日報、中央電視臺等)發(fā)布座談會通稿、綜述及委員發(fā)言摘要。其中的兩次座談會還公布了全程視頻。這些材料是本研究分析的主要來源。二是深度訪談。在官方材料之外，筆者還訪談了多位政協(xié)委員、統(tǒng)戰(zhàn)部門官員及學(xué)者。

　固 三、雙周協(xié)商的建立與鞏固

　 雙周協(xié)商座談會并不是一個全新的制度設(shè)計。在政協(xié)早期的歷史上，雙周座談會——雙周協(xié)商座談會的前身——是中共和各民主黨派、無黨派人士舉行政治協(xié)商的重要形式。1950 年 3 月14 日，政協(xié)第一屆全國委員會第一次工作會議決定：“舉行各民主黨派座談會，每兩周一次。”出席人員主要是各民主黨派中央負責人及相關(guān)代表。雙周座談會從 1950 年 4 月召開第一次會議到1966 年 7 月完全停止活動，前后共召開 116 次。盡管在初期確實有協(xié)商議事的色彩，但由于各種政治運動的沖擊，雙周座談會的召開受到影響。同時，由于制度設(shè)計的缺陷，雙周座談會的運作一直不甚規(guī)范，開會隨意性大，缺席人數(shù)多。例如，從 1951年 11 月 6 日至 1953 年 6 月 26 日的 81 周，應(yīng)舉行座談會 40 次，實際上僅舉行 16 次，平均出席率僅為 40.9%。

　雙周協(xié)商座談會是對雙周座談會的繼承和創(chuàng)新，是社會主義協(xié)商民主在新的時代條件下的發(fā)展。黨的十八大首次提出“健全社會主義協(xié)商民主制度，……充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。十八屆三中全會進一步提出要“推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化”“拓展協(xié)商民主形式”“增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效”。正是在這樣的大背景下，十二屆全國政協(xié)恢復(fù)了雙周座談會這一人民政協(xié)的優(yōu)良歷史傳統(tǒng)，同時為了突出協(xié)商議政的特點，將其命名為“雙周協(xié)商座談會”。自恢復(fù)設(shè)立以來，雙周協(xié)商座談會不斷制度化、規(guī)范化：十二屆全國政協(xié)先后出臺了《雙周座談會工作辦法(試行)》《雙周協(xié)商座談會組織服務(wù)工作規(guī)范(試行)》等一系列重要規(guī)范性文件。十三屆全國政協(xié)在總結(jié)十二屆全國政協(xié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上出臺《雙周協(xié)商座談會工作規(guī)則》，進一步健全、鞏固雙周協(xié)商座談會。

　 經(jīng)過多年的探索，雙周協(xié)商座談會已經(jīng)形成一套規(guī)范、完備的運作程序：在議題選擇和確定方面，全國政協(xié)辦公廳每年從 9月開始，就向全體委員、各專門委員會、各民主黨派中央、工商聯(lián)等廣泛征求下一年度雙周會的議題。匯總整理后與中央和國家機關(guān)有關(guān)部門反復(fù)磋商協(xié)調(diào)，最后形成下一年度協(xié)商計劃。在確定承辦單位和調(diào)研方面，一般根據(jù)議題相關(guān)度，由政協(xié)專門委員會承辦，部分議題邀請民主黨派中央和全國工商聯(lián)共同承辦。會前，承辦單位圍繞議題組織相關(guān)委員深入開展調(diào)查研究，全面了解情況。在會議組織方面，雙周協(xié)商座談會由全國政協(xié)主席主持，

　有關(guān)副主席和委員參加，視情況邀請相關(guān)專家學(xué)者參加，同時邀請與議題相關(guān)的中央和國家機關(guān)部門負責人到會介紹情況、互動交流。會議一般在周四下午舉行，會長三小時左右。會議地點在政協(xié)禮堂金色會議廳。為了突出“協(xié)商”色彩，該會議廳特別定制了能坐 20 多人的橢圓形會議桌。一般先請一位部門負責人簡要介紹情況，請五位委員、專家學(xué)者做預(yù)約發(fā)言，其他人自由發(fā)言。與會部門負責人針對發(fā)言中涉及的問題做互動發(fā)言。出席會議副主席視情發(fā)言，主席做總結(jié)講話。在成果的呈現(xiàn)方面，會后及時整理會議發(fā)言和討論成果，報送中共中央、國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門。

　 作為一項重要的制度創(chuàng)新，雙周協(xié)商座談會已經(jīng)逐步發(fā)展成為新時代人民政協(xié)“協(xié)商議事”的重要品牌。一方面，雙周協(xié)商座談會大大增加了政協(xié)協(xié)商的密度，使協(xié)商民主經(jīng)�；�、制度化。傳統(tǒng)中，全國政協(xié)每年的工作重點是一年一次的全體會議及四次的常委會(其中一次專題議政會議)。一般委員的參與度比較低，協(xié)商的深度不夠，時效性不強。每年召開 20 多次雙周協(xié)商座談會為更多委員參與高質(zhì)量政治協(xié)商提供了可能，極大豐富了政協(xié)工作的內(nèi)容。另一方面，雙周協(xié)商座談會“盤活了政協(xié)常規(guī)性工作，把調(diào)查研究、委員視察、提案、建議案、社情民意信息、專委會工作、界別活動、黨派活動有機串起來，甚至與政協(xié)全會、常委會和主席會議、秘書長辦公會議也都密切關(guān)聯(lián)起來，使協(xié)商貫穿于政協(xié)各項工作中”。與已有的協(xié)商形式互為補充，雙周協(xié)商座談

　會完善了全國政協(xié)協(xié)商民主廣泛、多層發(fā)展的格局，激活了政協(xié)的制度潛能。

　四、議題設(shè)計與“ 參與者” ：雙周協(xié)商的結(jié)構(gòu)特征

　 根據(jù)《雙周協(xié)商座談會工作規(guī)則》，全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會大約每兩周舉行一次，每次會期半天。從 2013 年 10 月到 2017年 12 月，十二屆全國政協(xié)共舉辦 76 次雙周協(xié)商座談會。其中，2013 年 5 次，2014 年 19 次，2015 年 20 次，2016 年與 2017年均為 16 次。在所有 76 次座談會中，除一次(第 35 次)會議信息未對外公布以外，其他均已公開，從中可歸納其結(jié)構(gòu)性特征。

　題 （一）小而精的務(wù)實選題

　 對于短短半天的雙周協(xié)商座談會而言，確定一個好的議題至關(guān)重要。對十二屆政協(xié) 75 次雙周協(xié)商座談會的初步統(tǒng)計顯示，涉及群眾切身利益的經(jīng)濟社會問題是協(xié)商的重點。具體而言，26次(34.7%)座談會討論的是經(jīng)濟類議題，22 次(29.3%)座談會討論的是社會類議題，10 次(13.3%)座談會討論的是生態(tài)環(huán)境類議題，9 次(12.0%)是文化類議題，8 次(10.7%)是政治類議題。所有議題的共同特點是內(nèi)容務(wù)實、針對性強。其中一些議題的具體程度令人感到意外，如利用水泥窯協(xié)同處置垃圾廢棄物(第 20 次)、加強黑土地保護(第 28 次)、提升中華老字號品牌質(zhì)量(第 61 次)等。

　 這些小而精的務(wù)實選題是雙周協(xié)商座談會不同于政協(xié)其他協(xié)商形式的重要特點。過去很長一段時間，政協(xié)的會議由于題目太大或者沒有明確題目，往往討論效果不佳。政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)層清楚地意識到這個問題，并在雙周協(xié)商座談會創(chuàng)立伊始就特別強調(diào)要“注意選擇現(xiàn)實生活中存在的而又解決得不是很好的、切口比較小的問題來協(xié)商”，以避免“老虎吃天無從下口”的狀況。在這一理念的指導(dǎo)下，雙周協(xié)商座談會始終圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展和涉及群眾切身利益的突出問題展開，選擇牽一發(fā)而動全身的“小問題”，試圖達到“以小見大、以點帶面”的效果。一個典型的例子是第 21 次會議討論的“建筑工人工傷維權(quán)”問題。作為工人福利中很小的一塊，建筑工人的工傷保險問題雖然事關(guān)許多家庭的福祉卻容易被人忽視。之所以討論這個議題，是因為《人民政協(xié)報》刊發(fā)了一篇相關(guān)報道，引起了政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的重視。如一位知情者指出的：“我們不是籠統(tǒng)談農(nóng)民工的問題，籠統(tǒng)地講幾天也講不完。選這樣一個小切口，大家圍繞它集中深入調(diào)研，容易談得比較深入，也容易出成果。”

　構(gòu) （二）領(lǐng)域相關(guān)的承辦單位與參與機構(gòu)

　 在確定議題以后，明確合適的承辦單位也至關(guān)重要。根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會雙周協(xié)商座談會工作規(guī)則》，承辦單位的主要職責是“圍繞議題組織相關(guān)委員深入開展調(diào)查研究，全面了解情況、認真分析問題、提出對策建議，確保議政建言質(zhì)量”。由于聯(lián)合承辦的原因，在已經(jīng)公開的 75 次雙周協(xié)商座談會上，共有 111 次承辦單位記錄。承辦的主力是政協(xié)各專門委員會，如社會和法制委員會承辦 15 次，科教文衛(wèi)體委員會承辦 14 次，占總承辦數(shù)的 13.5%和 12.6%。其他各專門委員會的承辦次數(shù)也多在 5-9 次之間。相比，各民主黨派平均承辦次數(shù)約為 4 次。選擇承辦單位的基本原則是“領(lǐng)域相關(guān)”，即主要考慮協(xié)商議題與承辦單位的專業(yè)契合度，以便更好發(fā)揮相關(guān)機構(gòu)及人員的專業(yè)知識和資源。例如第 43 次雙周協(xié)商議題“仿制藥的質(zhì)量問題與對策”，就由農(nóng)工黨中央、科教文衛(wèi)體委員會共同承辦，農(nóng)工黨是主要面向醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域中高級知識分子的民主黨派，在這一議題上具有專業(yè)權(quán)威。

　 雙周協(xié)商座談會同時也會邀請與議題相關(guān)的中央黨政部門負責人參與。在十二屆政協(xié)的 75 次雙周協(xié)商座談會上，總計有 64個黨政部門受邀參與過協(xié)商。其中，32 個部門參與的次數(shù)在 3 次以上。參與次數(shù)排前兩位的是財政部(28 次)和發(fā)改委(25 次)，因為他們掌握著財政和審批權(quán)，大部分議題不可避免與之相關(guān)。其

　他參與 10 次以上的部委包括住建部、教育部、人社部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等。這些部門與社會民生有直接的聯(lián)系，而這正是雙周協(xié)商座談會關(guān)注的重點。在大部分情況下，參與部門委派分管的副部長出席，但少數(shù)座談會也有部長出席。例如第 38 次雙周協(xié)商討論“集中連片特困地區(qū)精準扶貧”。由于是十八大后中央工作的重點，扶貧工作的直接主管單位國務(wù)院扶貧辦主任劉永富，親自參與并介紹了基本情況。

　員 （三）專業(yè)特點與統(tǒng)戰(zhàn)色彩兼具的參與委員

　相比承辦機構(gòu)和對接部門，政協(xié)委員是雙周協(xié)商座談會更重要的參與主體，是雙周協(xié)商的真正“主角”。根據(jù)最初的設(shè)想，雙周協(xié)商座談會每次邀請 20 位左右委員，一年可以邀請 400 位左右，五年政協(xié)一個任期可以邀請 2000 多位委員，平均每位委員約一次。然而，現(xiàn)實與設(shè)想似乎還有不小的差距。初步的統(tǒng)計分析顯示：自 2013 年重啟以來，十二屆政協(xié)雙周協(xié)商座談會總計參與委員人次為 1268。排除重復(fù)參與的，總計參與委員人數(shù)為889 人。具體而言，參與一次的委員人數(shù)為 618 人，占到總參與人數(shù)的 69.5%，參與兩次的委員為 187 人(21.0%)，三次的為 64人(7.2%)，四次 16 人(1.8%)委員，另有 4 位(0.5%)委員參與記錄高達 5 次。大部分多次參與者均是政協(xié)資深委員或者曾經(jīng)長期在政府部門擔任重要領(lǐng)導(dǎo)職位。其中的一個突出的例子是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長陳錫文。由于長期在農(nóng)業(yè)部門工作，陳錫文被認為是體制內(nèi)重要的農(nóng)村問題專家。因此，涉及“三農(nóng)”的議題，陳錫文幾乎都受邀參與。

　 雙周協(xié)商座談會每次會邀請 5 位委員做 8 分鐘的預(yù)約發(fā)言，其他參與委員做 5 分鐘的自由發(fā)言。他們是協(xié)商討論的主要發(fā)言者，很大程度上引導(dǎo)討論的走向，對討論起著至關(guān)重要的作用。通過研究發(fā)言的委員的身份可以發(fā)現(xiàn)：在可獲得相關(guān)信息的 342位主要發(fā)言人中，140 位(40.9%)是中共黨員，170 位(49.7%)是民主黨派或無黨派人士，另有 32 人不能確定黨派歸屬�？梢钥吹�，相比中共黨員，民主黨派和無黨派人士更受雙周協(xié)商的青睞，

　突顯了雙周協(xié)商作為“統(tǒng)一戰(zhàn)線重要形式”的政治底色。如果從職業(yè)的角度看，主要發(fā)言人以黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和民主黨派官員居多，占主要發(fā)言人總數(shù)的 45.9%和 25.7%；專家學(xué)者和人民團體及協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)占到了 7%和 6.7%的比例。此外，還有 9.6%是私營企業(yè)家，4.1%是高校領(lǐng)導(dǎo)。如果將黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、民主黨派官員、高校領(lǐng)導(dǎo)、人民團體及協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)歸為廣義的黨政官員，則可以發(fā)現(xiàn)約 82.4%的主要發(fā)言人屬于這一類別。在他們中間，64.4%的是在職的，35.6%已經(jīng)退居二線�？梢�，黨政官員群體是雙周協(xié)商座談會的“主力軍”，在其中占據(jù)了主導(dǎo)性地位。

　能 五、利益代表與政策影響：雙周協(xié)商的政策功能

　 根據(jù)最初的制度設(shè)計，雙周協(xié)商座談會的根本目的是圍繞相關(guān)議題“廣泛討論，反映情況，提出建議，協(xié)助黨和政府解決問題、改進工作”。那么雙周協(xié)商座談會是否真正實現(xiàn)了這一預(yù)期的政策功能呢?它又如何實現(xiàn)這一功能的呢?盡管公開的材料較少涉及這一方面，但通過對它們的仔細解讀仍能發(fā)現(xiàn)不少政策影響的痕

　跡。通過利益代表和政策影響，可以簡要分析雙周協(xié)商的政策功能。

　表 （一）利益代表

　 在西方學(xué)界，有一種觀點認為，在日益多元化、市場化的社會環(huán)境中，中國的民意機構(gòu)逐步傾向代表選區(qū)和選民的利益而忽視整體的利益。在一些學(xué)者看來，這種狀況也可能出現(xiàn)在政協(xié)，因為政協(xié)是按“界別”來組織的，這為利益團體影響公共政策制定創(chuàng)造了條件。然而，在筆者看來，這種擔憂是想象多于事實。一方面，為了克服部分聲音主導(dǎo)的問題，雙周協(xié)商座談會的組織者一直有意邀請所有與議題相關(guān)的“利益關(guān)切者”，特別是安排持不同觀點的關(guān)切者參與協(xié)商。例如第 46 次關(guān)于“《快遞條例》的制定”的協(xié)商邀請了幾乎所有利益相關(guān)方，包括快遞行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)、國營郵政部門、民營快遞企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、消費者、法律專家等。盡管各方利益不盡一致，但都被鼓勵“基于事實，暢所欲言”。前文提到的第六次雙周協(xié)商座談會則特別邀請了對發(fā)展核電持對立觀點的委員參與討論，這才有了會場上的激烈辯論。這樣做，如一位政協(xié)工作人員指出的，“可以讓決策部門聽到不同意見，避免為一種觀點所左右”。

　 另一方面，在雙周協(xié)商座談會上，盡管大部分參與者來自特定的領(lǐng)域，但并不僅僅為自己的領(lǐng)域發(fā)聲。事實上，他們更多時候是“站在國家、民族發(fā)展的高度，站在客觀、公正的立場上，根

　據(jù)自己了解的情況做出判斷”。用西方代表理論解釋，雙周協(xié)商座談會上的參與者不僅是公共利益的“形式代表”，而且更重要的是“實質(zhì)代表”，即委員對于社會集體的責任要高于對于特殊群體的責任。盡管缺少深入的材料，委員的“實質(zhì)代表”取向可以從以下的案例中窺見一二：在有關(guān)“維護職工群眾切身利益”的雙周協(xié)商座談會上，浙江富通集團董事長王建沂作為資方代表，在發(fā)言中主動建議政府提高企業(yè)工資和福利標準，并表示要與員工建立“命運共同體”；在討論“優(yōu)化電子商務(wù)監(jiān)管”的雙周協(xié)商座談會上，受邀的京東集團首席執(zhí)行官劉強東，作為電商平臺的代表，呼吁政府加強對平臺的監(jiān)管，特別是加大對平臺售假的懲罰力度。這些建議顯然有悖于他們自身的短期利益，但卻符合社會總體的長遠利益。

　響 （二）政策影響

　 雙周協(xié)商座談會有多種渠道影響公共政策。其中之一是通過獲得主要領(lǐng)導(dǎo)人的重視，特別是他們的批示，推動協(xié)商成果進入政策議程。在中國的政治運行中，領(lǐng)導(dǎo)的批示是稀缺資源，可以加速政策制定進程，開啟政策之窗。雙周協(xié)商座談會的成果獲得領(lǐng)導(dǎo)批示的主要渠道是《政協(xié)專報》，即每次會議后全國政協(xié)整理提交的報告。根據(jù)權(quán)威統(tǒng)計，僅前 16 次雙周協(xié)商座談會，全國政協(xié)共報送了 16 份信息專報至中央有關(guān)部門，就獲得批示累計 33 次，最多的信息專報得到 10 次批示。這些批示給雙周協(xié)商

　座談會帶來了顯著的政策影響。例如，2014 年政府工作報告中提到要淘汰黃標車和老舊車 600 萬輛，這一數(shù)字的背后就有雙周協(xié)商座談會的作用。2013 年 12 月，座談會討論汽車尾氣問題后，形成專題報告遞送中央。李克強總理注意到僅占汽車保有量13.4%的黃標車，卻排放 81.9%的細顆粒物，因此批示政府工作報告要加入淘汰 600 萬輛黃標車的目標。在 2014 年 8 月召開的第 8 次雙周協(xié)商座談會上，姚明委員建議把體育賽事審批制改為備案制，獲得了中央領(lǐng)導(dǎo)的批示。隨后不久，國務(wù)院印發(fā)的行業(yè)發(fā)展意見采納了這條建議，明確規(guī)定“取消商業(yè)性和群眾性體育賽事活動審批”。

　 在領(lǐng)導(dǎo)批示之外，雙周協(xié)商座談影響政策的另一大渠道是通過現(xiàn)場交流影響領(lǐng)導(dǎo)的政策認知和偏好。相比閱讀信息專報了解座談會的內(nèi)容，現(xiàn)場直接面對面的交流互動顯然更可能給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和負責人留下深刻印象，甚至改變他們的政策偏好——這是協(xié)商民主的精髓。協(xié)商可以直接影響的參與者包括：政協(xié)主席、副主席，各相關(guān)部門負責人。其中，與相關(guān)部門負責人溝通、交流是最直接的政策影響路徑。沒有了許多信息傳達的中間環(huán)節(jié)，在雙周協(xié)商座談會上，政協(xié)委員可以直接向主管部門領(lǐng)導(dǎo)反映情況、提出建議。一些大膽的、有創(chuàng)意的意見建議也有機會被管理者傾聽。如第 16 次雙周協(xié)商座談會研究“社會組織在社會治理中的作用”，會上，出席人員對民政部門的社會組織管理機制提出了不少批評。座談會第二天，與會的民政部部長就召集了相關(guān)司局，研

　究民辦非企業(yè)單位的改革問題。第 21 次協(xié)商座談會關(guān)注“建筑工人工傷維權(quán)”。在聽取委員的討論后，與會的人社部副部長當即表態(tài)，會認真考慮協(xié)商的意見，進一步簡化工傷申報程序，縮短申報周期。一個多月后，人社部、住建部等四部委聯(lián)合出臺了《關(guān)于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》。

　六、雙周協(xié)商的政涵 治意涵

　 綜合來看，雙周協(xié)商座談會是一種典型的精英咨詢型協(xié)商。它具有以下幾點重要特征：第一，協(xié)商的主體是各領(lǐng)域的社會精英。他們中大部分是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，少數(shù)是民營企業(yè)家與專家學(xué)者。盡管來自特定的部門和領(lǐng)域，但他們并不僅僅代表特定的利益，而是被期待運用自身的優(yōu)勢，為公共利益服務(wù)。第二，協(xié)商的議題“小而精”，大多是在現(xiàn)實生活中存在而又解決得不理想的社會民生的熱點問題。正因此，協(xié)商討論可以十分聚焦、務(wù)實，避免宏大敘事，漫無邊際。第三，協(xié)商程序規(guī)范化、制度化。從議題選擇、人員確定到會前調(diào)研、會議專報，雙周協(xié)商座談會都發(fā)展了一整套詳盡的規(guī)章制度，避免了隨意化協(xié)商。第四，協(xié)商結(jié)果并不具有法定約束力，而僅供黨政部門決策參考。正如官方最近一再強調(diào)的，雙周協(xié)商座談會是黨和政府的“高級智囊團”，要為黨和政府工作的改進“進諍言”“謀良策”“出實招”。

　 作為人民政協(xié)的重要制度創(chuàng)新，雙周協(xié)商座談會為中國協(xié)商民主的發(fā)展提供了一種可能形式。長期以來，由于不是權(quán)力機關(guān)，

　缺乏明確的法定權(quán)限，政協(xié)時常會被西方媒體和學(xué)者揶揄為是“清談館”“花架子”。盡管這種錯誤認識背后有意識形態(tài)的偏見，但也不可否認確實一定程度地反映了政協(xié)尷尬的制度處境。雙周協(xié)商座談會的建立和發(fā)展為打破這一困境提供了一種現(xiàn)實的可能：在不改變既有權(quán)力格局的前提下，充分利用各種歷史和法理資源，從現(xiàn)實的經(jīng)濟社會問題入手，做實政協(xié)民主監(jiān)督、參政議政的職能。具體而言，雙周協(xié)商座談會的各種要素——社會精英、民主黨派、雙周會議、現(xiàn)實議題、專題調(diào)研、信息專報等——本身都是政協(xié)體系中長期存在的。雙周協(xié)商座談會的精妙之處在于能將這些傳統(tǒng)要素在新的社會條件下做創(chuàng)造性組合，并在既有的制度框架下將“虛功做實”，激活政協(xié)的制度活力。

　 更進一步說，作為內(nèi)生的協(xié)商民主形式，雙周協(xié)商座談會符合參與各方的需求，鞏固了中國的政治格局。一方面，它為社會精英們提供了一種可能的參與公共政策制定的渠道。改革開放以后，中國的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)日益多元化，涌現(xiàn)了一大批新興的經(jīng)濟、文化、學(xué)術(shù)精英。與傳統(tǒng)的政治精英一起，這些新興的社會精英在實現(xiàn)自身社會地位躍升后有強烈的政治參與需求。雙周協(xié)商為他們提供了一個制度化的參政平臺，在擺脫層層中介的狀況下直接與中央領(lǐng)導(dǎo)和部委負責人交流、對話，共商國是。這不僅增強了他們的政治榮譽感，也提高了他們對既有體制的認同。另一方面，黨和政府本身也需要一些有力的“諫言者”，如鄧小平曾指出的，“一個革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉

　雀無聲”。雙周協(xié)商利用政協(xié)獨特的人才和制度優(yōu)勢，可以有效反映社會各方面意見，為黨和政府的政策提供高質(zhì)量、可操作的建議，使其更好順乎民意、合乎實際。

　 當然，雙周協(xié)商座談會也并非盡善盡美，仍有許多地方需要完善：首先，參與的委員中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量過多，其他類型委員的數(shù)量過少。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是退居二線者，擁有豐富的實際管理經(jīng)驗，是黨和政府不可多得的寶貴資源。但是過多的黨政領(lǐng)導(dǎo)會降低雙周協(xié)商的代表性，同質(zhì)化協(xié)商討論的視角，堵塞不同意見的表達。其次，議題產(chǎn)生機制的開放程度不夠。盡管目前的雙周協(xié)商座談會有完整的議題征求和確定機制，但它總體上局限于政協(xié)系統(tǒng)的內(nèi)部，缺乏社會力量的參與。適度吸納一些社會力量進入議題設(shè)定過程，可以讓議題更接地氣、更具時效。再次，協(xié)商成果的轉(zhuǎn)換機制不夠完善。目前的雙周協(xié)商座談會主要是通過獲得領(lǐng)導(dǎo)人的重視而影響公共決策，但事實上，它也可以通過其他機制發(fā)揮政策影響，如向全體政協(xié)委員和政協(xié)常委會提交報告，向社會公開協(xié)商成果等，所有這些都有可能進一步提升雙周協(xié)商座談會的開放度和影響力。

　語 七、結(jié)語

　 回首過去二十年，協(xié)商民主在中國的快速發(fā)展令人矚目。協(xié)商民主的各種實踐，從基層的民主懇談、社區(qū)調(diào)解到高層的政協(xié)協(xié)商在中國社會遍地開花。然而，西方政客和學(xué)者總是有意無意

　忽視中國協(xié)商民主發(fā)展的成就，并將其貶低為是“沒有實質(zhì)影響的協(xié)商”。即便如此，撇開意識形態(tài)的爭論，所有人似乎都很難否認過去二十年協(xié)商民主的發(fā)展確實在相當大的程度上豐富了中國民主的內(nèi)涵，為中國的民主政治建設(shè)提供了一種可行路徑。正如習(xí)近平總書記在政協(xié)成立七十周年大會上指出的，“實現(xiàn)民主政治的形式是豐富多彩的，不能拘泥于刻板的模式。實踐充分證明，中國式民主在中國行得通、很管用”。

　 本文的研究對象，雙周協(xié)商座談會，正是中國協(xié)商民主發(fā)展的一種最新形式。通過深入分析十二屆全國政協(xié)的 75 次雙周協(xié)商座談會，可以發(fā)現(xiàn)：首先，雙周協(xié)商座談會是一項內(nèi)生性的制度變革。它是由政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)起，充分吸收政協(xié)優(yōu)良的歷史傳統(tǒng)，在不改變既有權(quán)力格局的前提下，創(chuàng)造性地設(shè)立的一項協(xié)商議政制度。其次，雙周協(xié)商座談會是典型的精英咨詢型協(xié)商。擁有完備、規(guī)范的會議程序，雙周協(xié)商的主要參與者是社會各方面的精英，討論的議題具體務(wù)實，偏重社會民生。最后，盡管不具有法定約束力，雙周協(xié)商座談會的結(jié)果仍具有廣泛的政策影響力。協(xié)商打破傳統(tǒng)的層級阻隔，連接了政策制定者和政協(xié)委員，為社會精英提供了一個制度化的參與公共政策制定的平臺。

　 在更廣泛的意義上，對政協(xié)雙周協(xié)商座談會的研究有助于我們理解人民政協(xié)在中國治理體系中的重要作用。如前所述，由于不是法定的權(quán)力機關(guān)，政協(xié)的價值時常被人忽視。然而，政協(xié)實

　際上具有許多得天獨厚的優(yōu)勢，完全可以在國家治理體系更好地扮演“諫言者”“智囊團”的角色：一方面，政協(xié)人才薈萃、智力密集。在政協(xié)，可以找到各個不同領(lǐng)域的代表人物，他們在自己的領(lǐng)域有豐富的知識和廣泛的影響，這是中國其他任何智庫不能比擬的。另一方面，政協(xié)位置超脫、聯(lián)系廣泛。不同于人大，政協(xié)受票決選舉和法條規(guī)制較少，反而更具制度彈性。政協(xié)委員可以超越部門和地區(qū)的狹隘利益，以宏觀的、綜合性的角度考慮問題、提出建議。所有這些都是政協(xié)制度活力的重要來源，提高了現(xiàn)有體制的韌性。

　 由于資料和精力的限制，本文的分析主要是基于十二屆全國政協(xié)的 75 次雙周座談會展開的。然而，最近幾年，雙周協(xié)商本身在不斷發(fā)展、變化，它不僅被十三屆政協(xié)繼承和延續(xù)，而且也被許多地方政協(xié)接受、移植。未來的研究，可以從許多方面著力，如比較十二屆政協(xié)和十三屆政協(xié)雙周協(xié)商座談會的異同，分析地方政協(xié)協(xié)商座談會的發(fā)展路徑，通過個案的方法深度探究雙周協(xié)商的政策影響機制等。這些研究可以深化我們對中國協(xié)商民主的理解。

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