厲以寧:論城鄉(xiāng)二元體制改革|城鄉(xiāng)二元體制
發(fā)布時間:2020-02-18 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊:
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有兩個重要支柱:一是政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的國有企業(yè)體制;二是城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的城鄉(xiāng)二元體制。這兩個支柱支撐著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自古就有,從宋朝算起,至今已有一千年以上的歷史。但過去雖有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),卻沒有城鄉(xiāng)二元體制。從20世紀(jì)50年代后期起,由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立,戶籍分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍,城鄉(xiāng)二元體制形成了。
中國的經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村家庭承包制的推行開始的。但實(shí)行農(nóng)村家庭承包制只是否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式――人民公社制度,并沒有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實(shí)。在中國農(nóng)村,農(nóng)民有承包地和宅基地,并且可以在宅基地上蓋住房,它們既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料,又是生活保障。這是在城鄉(xiāng)二元體制下城市居民和農(nóng)民的差別之一。
1984年中共十二屆三中全會以后,改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。從1985年到現(xiàn)在,國有企業(yè)體制一直不斷地進(jìn)行改革,已經(jīng)取得了很大成績。需要進(jìn)一步做的,是深化壟斷行業(yè)的改革以及加快建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。然而,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的另一個重要支柱――城鄉(xiāng)二元體制,多年來基本上未被觸及。今天,改革城鄉(xiāng)二元體制,已經(jīng)成為結(jié)束計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、完善市場經(jīng)濟(jì)體制的迫切任務(wù)。
允許農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
農(nóng)村土地承包制是中國經(jīng)濟(jì)體制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中國廣大農(nóng)民20多年來能夠解決溫飽問題,承包制功不可沒。但20多年來的實(shí)踐同樣表明,土地承包制存在著明顯的局限性,而且這種局限性越來越突出。
目前可行的做法是:堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,按照依法自愿有償原則,健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。也就是說,可以在農(nóng)村土地承包制不變的條件下,農(nóng)民根據(jù)自愿原則,實(shí)行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),尤其是采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式,促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營,并發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。此外,還可以試行“土地銀行”經(jīng)營方式,即外出務(wù)工的農(nóng)民,或家中缺少勞動力的農(nóng)戶,把所承包的土地存入農(nóng)村信用社,按年取得利息。
只要承包土地的使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)起來,農(nóng)村土地承包制度的局限性就可以大大減少,而城鎮(zhèn)化的速度就可以加快。只要城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的能力增大,城鎮(zhèn)建設(shè)配套工作跟上,城鄉(xiāng)二元戶籍制度就可以逐漸轉(zhuǎn)向一元戶籍制度。這樣,城鄉(xiāng)二元體制的改革就可以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
允許農(nóng)民宅基地的置換
與城鄉(xiāng)二元體制改革密切相關(guān)的另一個土地問題是農(nóng)民宅基地的處置。宅基地由個人向集體申請,批準(zhǔn)后無償取得,其對農(nóng)民的重要性不亞于承包的耕地。宅基地的所有權(quán)是“集體”的,但“集體”概念一直含糊,農(nóng)民在自家宅基地上面蓋的房屋為個人所有。
在推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革時,怎樣處置進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的宅基地?目前的基本做法是,通過政府對宅基地的征用,實(shí)行了宅基地國有化,而農(nóng)民則得到一定的補(bǔ)償。但實(shí)踐表明,這種做法會留下一些后遺癥,而且農(nóng)民對此也不滿意。有沒有其他的處理農(nóng)民宅基地的方式?大體還有以下三種設(shè)想:
(一)宅基地隨承包土地的流轉(zhuǎn)而一并流轉(zhuǎn)。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,并帶走家屬,所承包的耕地出租或入股,宅基地一并出租或入股。這種方式看起來比較簡單易行。但問題在于:如果宅基地上已蓋房屋,那么在宅基地隨承包土地出租或入股后可能要被拆除;隔一段時間后,外出務(wù)工的農(nóng)民及家屬因種種原因返回農(nóng)村了,他們在哪里安家棲息?是不是又要向村里申請宅基地,再建房屋?
(二)宅基地出售給農(nóng)村或城市中的其他人,或出售給企事業(yè)單位。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,并帶走家屬后,所承包的耕地出租了或入股了,宅基地連同上面房屋出售給個人或企事業(yè)單位,得到一筆錢,可以用于在城鎮(zhèn)安家。這種方式也比較簡便,而且不會發(fā)生此后農(nóng)民再回村申請宅基地的問題,但在現(xiàn)行法律之下有障礙,因?yàn)檎貙儆谵r(nóng)村建設(shè)用地,集體所有,不準(zhǔn)轉(zhuǎn)賣。
(三)宅基地的置換。這是指在縣市政府的統(tǒng)一安排下,進(jìn)城工作和生活的農(nóng)民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋,交給縣市政府處理,換取城市戶籍,并得到一套居住面積大體上相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)公寓住房。在有的縣市,地方政府如果財(cái)力許可,還可以再給這些農(nóng)民以城市低保待遇。這樣,農(nóng)民及其家屬就可以安心地遷入城鎮(zhèn)工作和生活了。這種方式的程序和手續(xù)要復(fù)雜一些,但將來的糾紛和麻煩會減少很多。
初步看來,宅基地的置換是上述三種方式中的最佳選擇。
允許承包地和宅基地的抵押
在目前的法律框架下,農(nóng)民所承包的耕地和農(nóng)民的宅基地都是集體所有,農(nóng)民只有使用權(quán),因此,農(nóng)民既不能抵押自己所承包的耕地,也不能抵押自己的宅基地。但在城鄉(xiāng)二元體制的改革中,應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民抵押承包地和宅基地。這是關(guān)系到發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),提高農(nóng)民收入,便于農(nóng)民及其家屬進(jìn)城工作和生活,以及加速城鎮(zhèn)化有序進(jìn)行的一件大事。
承包地和宅基地 (包括上面的房屋)抵押出去,不等于流轉(zhuǎn),因?yàn)樵诘盅褐笕詺w原來的使用者使用,而且在償還貸款之后可以贖回。農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)在抵押和流轉(zhuǎn)之間做出選擇。主要的問題是:農(nóng)民如果選擇抵押的話,抵押給什么人。如果抵押給其他農(nóng)民 (本村的或外村的),可能引起較多的糾紛,甚至成為變相的私人高利貸,而且一旦到期無法贖回,又會成為私人土地兼并行為。如果抵押給企業(yè),也會出現(xiàn)類似的情況。因此,較好的做法是:組建“土地銀行”之類的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu),或容許條件較好的農(nóng)村信用社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行兼營農(nóng)民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押業(yè)務(wù)。
農(nóng)民承包地和宅基地 (包括上面的房屋)的抵押問題,應(yīng)當(dāng)重視,及早予以落實(shí)。要知道,無論是外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民,還是繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民,出于生產(chǎn)或生活的需要,急需一些資金,但往往借貸無門。他們以自家的承包地(包括上面的房屋)作為抵押而獲得一筆貸款,是正常的。對準(zhǔn)備進(jìn)城的農(nóng)民來說,如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金,可以用于在城鎮(zhèn)中購買或租到房屋,也可以用于在城鎮(zhèn)中作為經(jīng)營店鋪或手工作坊的資本,然后陸續(xù)償還貸款,這樣,他今后的工作和生活就有了保證。對繼續(xù)留在農(nóng)村中的農(nóng)民來說,如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金,可以用于添置農(nóng)業(yè)機(jī)械或農(nóng)用汽車,也可以在農(nóng)村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚,或興建較大的養(yǎng)豬圈、牛棚,以增加產(chǎn)量,提高勞動生產(chǎn)率,增加收入,然后陸續(xù)償還貸款,這樣,他今后的工作條件和生活狀況也會大大改善。
可以相信,一旦土地抵押行為規(guī)范化了,以及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作加強(qiáng)了,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就增添了活力,不僅外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民受益,繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民受益,而且城市居民同樣受益,因?yàn)檗r(nóng)民的收入提高了,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系加強(qiáng)了,城鎮(zhèn)化的速度就會加快,農(nóng)民進(jìn)城也將有序地推進(jìn)。
改革將帶來內(nèi)需大突破
可以相信,隨著城鄉(xiāng)二元體制改革的推進(jìn),隨著農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)和宅基地置換工作的展開,隨著農(nóng)民承包地和宅基地抵押問題的解決,農(nóng)業(yè)一定會有很大發(fā)展,農(nóng)民收入會迅速增長,城鎮(zhèn)化速度也一定會大大加快,相應(yīng)地,城鄉(xiāng)收入差距將會在農(nóng)民收入增長過程中逐步地縮小,由此對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)推動作用是難以估量的。
中國經(jīng)濟(jì)增長至今仍是以投資帶動為主。消費(fèi),尤其是民間消費(fèi),雖然近年來有所增加,但與投資帶動相比,依舊居于次位。擴(kuò)大內(nèi)需是我們面臨的大問題。如何擴(kuò)大內(nèi)需?關(guān)鍵是迅速提高農(nóng)民的收入,改變農(nóng)民的生活方式,調(diào)整農(nóng)民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元體制改革,將導(dǎo)致農(nóng)民收入的增加和農(nóng)民生活方式的變化,如果加上社會最低生活保障制度,讓社會低收入家庭的后顧之憂逐漸消除,必定會引起內(nèi)需的大突破。全世界最大的待開發(fā)的市場在哪里?就在中國的農(nóng)村。中國的農(nóng)民,包括遷居城市的農(nóng)民和繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民,是一個數(shù)量十分龐大的“待富”群體,一旦他們走上小康、富裕的道路,將對中國經(jīng)濟(jì)、乃至世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生難以估量的影響。
無論是農(nóng)民承包的耕地入股、農(nóng)民宅基地的置換,還是農(nóng)民以承包地、宅基地(包括上面的房屋)作為貸款的抵押物,都需要有法律上的明確界定。既然這些都是城鄉(xiāng)二元體制改革過程中有必要及早解決的問題,完全可以先在各個改革試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)試點(diǎn),總結(jié)經(jīng)驗(yàn),逐步推廣。即使有些做法同現(xiàn)行的法律有不一致之處,或者找不到現(xiàn)行法律的依據(jù),也不妨礙繼續(xù)試點(diǎn),只要事實(shí)證明是對的,就可以修改法律或制定新的法律。中國的經(jīng)濟(jì)體制改革正是這樣一步步走過來的。
應(yīng)該準(zhǔn)確地說,今天中國經(jīng)濟(jì)的主要特征并不僅僅是高速增長,而是開放下的高速增長。鄧小平以來的許多領(lǐng)導(dǎo)人多次講過,沒有政治體制改革,經(jīng)濟(jì)體制改革就無從推進(jìn)。
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