不久前，隨黨校學員去一個集中關押職務犯罪分子的監(jiān)獄參加“警示教育”活動。一個正在監(jiān)獄中服刑的前縣委書記（因嚴重貪污受賄被判刑 16年）在反思自己墮落的教訓時，痛心疾首地說：對于一個縣委書記，實際上已經(jīng)沒有什么像樣的監(jiān)督了。他比較坦率地說，從名義上講，我們現(xiàn)有的體制對一個縣委書記有八種監(jiān)督（上級的監(jiān)督、黨委的監(jiān)督、紀委的監(jiān)督、人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、司法的監(jiān)督、黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督），但實際上到了我這兒，就只有一種監(jiān)督，就是自我監(jiān)督。他承認，自我監(jiān)督往往是靠不住的。我認為，這個已淪為腐敗分子的前地方黨委的“一把手”，痛定思痛，講得是很實在的。他講的這種情況，至今仍然具有相當?shù)钠毡樾�。其實，不僅是縣委書記這個職務，而且在各級各類的一些“一把手”那里，這種監(jiān)督虛化的狀況都在一定程度上存在。
　　本來，對“一把手”尤其是對黨內(nèi)“一把手”的監(jiān)督，是對權力監(jiān)督的重中之重，但是，直面現(xiàn)實，盡管對“一把手”的監(jiān)督已經(jīng)講了多年，聲勢不可謂不大，要求不可謂不多，但實際上卻收效甚微。其原因固然有若干方面，如一些“一把手”的素質(zhì)較差，一些地方的政治生態(tài)惡化及“潛規(guī)則”盛行，傳統(tǒng)的“熟人社會”及“關系社會”的文化心理的困擾，黨內(nèi)生活中上下級之間逢迎討好相互吹捧的庸俗化風氣的影響，不少人囿于現(xiàn)實利益的考量而徘徊不前，等等。但相比之下，體制及制度的原因更具有根本性。就是說，對“一把手”監(jiān)督虛化的主要原因，就在于一些具有根本性的體制制度問題長期未得到真正的解決。從主要的方面看，以下四個方面的體制制度原因不容忽視。
　　第一，權力過分集中的領導體制長期未受到根本觸動。國內(nèi)外的經(jīng)驗教訓已經(jīng)一再證明，在一個權力過分集中的領導體制下，對權力的監(jiān)督尤其是對“一把手”的監(jiān)督往往很難，甚至是不可能的。鄧小平深刻揭示了我們所特有的一種權力過分集中的領導體制：“就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當?shù)�、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記、特別是集中于第一書記，什么事都需要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題�！保ā多囆∑轿倪x》第2卷，第328-329頁）在這種權力高度集中于“一把手”的領導體制下，監(jiān)督的力量就顯得渺小和失衡。拿縣委書記來說，他在一縣之內(nèi)居于權力中心位置，集人權財權事權于一身，包括干部的選拔任用、大筆經(jīng)費的開支、重大項目的決策，甚至法院重大案件的審理，都有待縣委書記“一錘定音”。同時，在現(xiàn)實中，黨的縣紀律檢查委員會被視為是縣委書記的下屬，縣人大要貫徹兼任人大主任的縣委書記的指示，縣政協(xié)更要自覺接受黨的領導（而縣委書記常常被作為一個縣里黨的領導的化身），至于縣長，是縣委副書記，黨內(nèi)的“二把手”，更要自覺服從于“一把手”。在這種體制格局下，對縣委書記的監(jiān)督實在太難！至于上級黨委的監(jiān)督，則常常是鞭長莫及。在這種權力高度集中于“一把手”的體制制度下，一方面，留給各種監(jiān)督力量作為的空間就非常有限；另一方面，為“一把手”濫用權力、以權謀私就提供了便利的舞臺。改革開放以來，我們雖然已經(jīng)開始認識到這種權力過分集中體制的嚴重弊病，也逐步采取了一些改進的措施，但從整體上來看，效果不大，權力高度集中的體制仍然從上至下居于主導的地位。可以說，這種體制是本能地排斥對“一把手”的監(jiān)督的。
　　第二，現(xiàn)有的監(jiān)督體制存在某些缺陷。這主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，現(xiàn)有的黨的各級紀委缺乏應有的獨立性和權威性，基本上不可能監(jiān)督同級黨委的“一把手”。本來，從一般邏輯上講，作為黨的專門監(jiān)督機關的紀委，與同級黨委一樣都是由黨代會選舉產(chǎn)生的，都應當共同向黨代會負責，他們之間本不應存在領導與被領導的關系，而應是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。但也許出于政治上或黨的大局上的某種考慮，黨章中規(guī)定了：“黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作�！边@種雙重領導體制在實踐中實際上是以同級黨委領導為主的。盡管為了便于紀委對同級黨委的監(jiān)督，黨章中也規(guī)定了：“各級紀律檢查委員會發(fā)現(xiàn)同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為，可以先進行初步核查”，“如果對同級黨的委員會處理案件的決定有不同意見，可以請求上一級紀律檢查委員會予以復查”，但在現(xiàn)實中往往難以做到。近年來許多黨內(nèi)“一把手”東窗事發(fā)，幾乎沒有一個是靠同級紀委“監(jiān)督”出來的。這至少表明，已實施多年的對紀委的雙重領導體制，從某種程度上說只能是一種理想化的體制，它不大可能勝任有效監(jiān)督同級黨委尤其是“一把手”的重任。這一點，在黨內(nèi)已有很大的共識。其二，在本應形成黨內(nèi)黨外監(jiān)督合力的體制中，出現(xiàn)了“重黨內(nèi)、輕黨外”的畸輕畸重現(xiàn)象。我們往往把監(jiān)督的重點放在內(nèi)部，強調(diào)“黨內(nèi)監(jiān)督是最重要的監(jiān)督”，強調(diào)“最重要的監(jiān)督來自黨委會本身”，但對來自外部的監(jiān)督，諸如強有力的輿論監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、人民主體的監(jiān)督包括建立領導干部財產(chǎn)申報這樣的行之有效的制度監(jiān)督，則顧慮重重，缺乏真正過硬的措施，因而對“一把手”監(jiān)督的效果較差。
　　第三，現(xiàn)有的領導干部選拔任用體制不利于對“一把手”的監(jiān)督。無需諱言，盡管干部人事制度改革已進行多年，但在“一把手”這種關鍵職務的任用上，至今仍然主要是由上級主導。本著“由誰產(chǎn)生就向誰負責、接受誰的監(jiān)督”的一般原則及行為導向，就必然產(chǎn)生兩個結果：一是相當一些“一把手”總是習慣于兩眼向上，主要對上級負責，主要謀求上級對自己的良好印象，而對來自同級和下級的批評、監(jiān)督不以為然，甚至肆無忌憚地打壓。二是對“一把手”負有主要監(jiān)督責任的上級，因其層級疏離、難以詳察、易被誤導等原因，自然難以履行切實監(jiān)督的責任。近年來通過較激烈競爭的公推直選等方式產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記等“一把手”，已明顯表現(xiàn)出對人民群眾監(jiān)督的重視以及運用權力的謹慎態(tài)度，與以往靠上級任命的“一把手”藐視監(jiān)督、行權我行我素的態(tài)度有了很大的不同。
　　第四，切實保障黨內(nèi)外群眾監(jiān)督權利的體制機制還不健全。人民群眾是國家的主人，黨員是黨的主體，從本質(zhì)上講，各級領導機關領導干部的權力包括“一把手”的權力，都是黨內(nèi)外群眾賦予的，黨內(nèi)外群眾本應因此成為對權力監(jiān)督尤其是對“一把手”監(jiān)督的主體力量。但是，由于長期以來切實保障黨內(nèi)外群眾監(jiān)督權利的體制機制還不健全，因此黨內(nèi)外群眾對“一把手”的監(jiān)督往往處于缺位狀態(tài)。例如，由于缺乏必要的黨務政務公開的制度機制，黨內(nèi)外群眾對“一把手”的知情權（如對“一把手”的產(chǎn)生過程、功過是非、用權行為、家庭財產(chǎn)等的知情權）受到很大的限制，因此難以監(jiān)督“一把手”；由于黨內(nèi)外群眾對“一把手”進行公開批評（包括會議上指名道姓的批評、媒體的批評甚至網(wǎng)絡上的批評等）的權利在現(xiàn)行的體制機制內(nèi)還難以得到切實的保障，因此對“一把手”的監(jiān)督往往大打折扣；由于黨內(nèi)外群眾對不稱職的“一把手”還缺乏進行罷免和彈劾的有效的制度機制，因此黨內(nèi)外群眾對“一把手”的監(jiān)督往往缺乏剛性的力量。
　　正是由于在以上四個方面的體制機制中存在的弊端，才使得對許多“一把手”的監(jiān)督常常處于虛化的狀態(tài)。而這些弊端，從大的方面講，都屬于政治體制上的弊端，因此，要解決從上至下都不斷呼喚的對“一把手”監(jiān)督這個“老大難”問題，就不僅僅是需要大聲疾呼，強調(diào)自覺、黨性修養(yǎng)以及實行一些一般性的制度，而且還要有賴于“積極穩(wěn)妥”地推進政治體制改革。
　　（摘自2010年11月22日《學習時報》。插圖為本刊所加）

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