從1958年艾森豪威爾政府對印尼內戰(zhàn)的干涉，到1967年約翰遜政府恢復對印尼的大規(guī)模經(jīng)濟援助，美國對印尼政策構成了一個比較獨立、完整的時間單位。單純從研究角度看，這一時期美國對兩次涉及印尼的國際爭端（西伊利安爭端、馬來西亞危機）和印尼一次政權變更之政策立場的變化，作為對影響美�。�尼）關系和美國對印尼政策具有舉足輕重地位的事件，為比較、分析美國政策演變的動力和機制，特別是美國的東南亞政策，以及美國與第三世界激進民族主義政權及第三世界軍人集團和軍人政權的關系提供了便利的視角。
　　
　　一
　　
　　美國印尼研究的奠基者喬治•卡欣與安德雷•卡欣合著的《作為外交政策的顛覆活動》是關于1950年代美國對印尼政策最重要的著作。作者認為，反共和反對中立主義，構成了艾森豪威爾政府對蘇加諾政權的顛覆政策的基本動機。在艾森豪威爾政府的干涉政策背后，隱藏著艾森豪威爾政府的主要官員對新獨立國家管理國家事務能力的懷疑，和對當?shù)孛褡逯髁x政權借助中立主義在冷戰(zhàn)中保持獨立愿望的輕蔑心態(tài)。與此相關，艾森豪威爾政府還過高估計了美國操縱第三世界國家國內政治構成和政治走向的能力。在處理與第三世界國家關系時，艾森豪威爾政府過度依賴那些從表面上看能取得立竿見影效果的秘密行動，尤其是那些帶有軍事色彩的秘密行動去干預這些國家的內部事務。作者認為，鑒于對美國在中國失敗的經(jīng)驗教訓的總結，艾森豪威爾和杜勒斯相信，當一個國家面臨共產主義“威脅”時，美國沒有必要堅持維護這個國家領土完整的政策，而是應該選擇退守那些便于反共勢力防御的地區(qū)，并等待合適的時機卷土重來。這一認識決定了印尼外島叛亂期間美國政策的基本形態(tài)。[1]
　　作者認為，“在相當大的程度上，美國在印尼的大規(guī)模卷入，是美國在處理與東南亞國家關系時，反共、‘失去中國’的經(jīng)驗教訓和反對中立主義相結合的政策模式的結果�！� [2] 促使艾森豪威爾政府下決心通過秘密的干涉行動介入印尼內部事務的直接刺激因素，是印尼共在1957年地方選舉中取得的重大勝利，以及由此在美國決策層中引發(fā)的對爪哇乃至整個印尼落入共產黨控制之下的驚恐心理。[3] 作者未曾區(qū)分究竟是蘇加諾政權中立主義的對外政策，還是印尼國內局勢的演變，構成了艾森豪威爾政府干涉政策的根本刺激因素。而辨析清楚這個問題，對于理解艾森豪威爾政府何以在1957-1958年先是走上顛覆蘇加諾政權的道路，后又于1958年迅速轉向與同樣堅持中立主義道路的蘇加諾和解的政策，具有至關重要的意義。在艾森豪威爾政府對中立主義的政策問題上，作者基本上沿襲了混淆政治偏好與實際政策的傳統(tǒng)觀點。在作者的結論與作者利用檔案材料進行的具體闡述之間存在著某種緊張關系。
　　蔡佳禾先生強調了艾森豪威爾政府對印尼政策中遏制中立主義的一面。他認為，美國對外島叛亂和此后印尼內戰(zhàn)的干涉，是出于反對和阻止蘇加諾政權的中立主義傾向的動機。[4]蔡佳禾先生這個觀點，與他在《雙重的遏制》中從地緣政治角度理解艾森豪威爾政府對亞洲中立主義的政策，將艾森豪威爾政府東亞政策歸結為遏制中國與遏制中立主義這兩條互補的主線是吻合的。[5] 蔡佳禾先生把艾森豪威爾政府對印尼中立主義的敵視，與艾森豪威爾政府對印尼民族主義的態(tài)度聯(lián)結在一起，這個概括是極有見地的。
　　加德納認為，艾森豪威爾政府對印尼政策與此前的杜魯門政府并沒有實質區(qū)別，只是強調的側重點有所不同。艾森豪威爾政府對中立主義的態(tài)度更加強硬。1957-1958年美國對印尼的干涉只是美�。�尼）關系中一個短暫的插曲。加德納或多或少忽視了這一時期美國對印尼政策中那些帶有原型性的方面：如同時發(fā)展與印尼政府以及印尼社會中反印尼共勢力的關系，并利用后者來影響和制約前者，準備在必要和可能的情況下取而代之的策略。他也未曾注意到美國促成的外島叛亂造成的印尼國內政治極化這一后果的深遠影響，有意無意淡化了美國對印尼內部事務的粗暴干涉，在以蘇加諾為首的印尼領導人內心深處留下的傷痕，以及這一歷史記憶對�。�尼）美關系的影響。[6] 魯書泉（音譯）在對艾森豪威爾政府對印尼政策的研究中指出，新獨立國家的中立主義傾向，使得美國的冷戰(zhàn)需要與美國對亞洲民族主義的同情之間形成了緊張關系。他秉承導師加迪斯（John Lewis Gaddis）的風格，以美國、印尼與荷蘭，美國、印尼與蘇聯(lián)這兩對相互關聯(lián)的三角關系作為觀察視角，辨析了美國對印尼政策的目標、手段，美�。�尼）相互關系的性質以及印尼在其中的作用和角色。他提出，美國決策者對印尼在美國東亞戰(zhàn)略中的重要地位的界定，中立主義的印尼領導人拒絕與美國結盟的現(xiàn)實，迫使艾森豪威爾政府不得不在冷戰(zhàn)的背景下，摸索處理與印尼關系的有效途徑，并為實現(xiàn)美國在印尼的目標而尋找合適和穩(wěn)定的代理人。[7]
　　馬駿認為，艾森豪威爾政府在第二個任期內確立了同時與蘇加諾以及印尼陸軍發(fā)展關系的“雙軌”政策，該政策奠定了此后歷屆美國政府對蘇加諾政權政策的基礎。雙軌政策是在意識到美國對印尼政策目標和政策手段有限，美�。�尼）關系具有較強不確定性和較多制約性因素的背景下制訂的，帶有濃厚的過渡色彩。雙軌政策的確立，標志著美國開始調整與印尼民族主義的關系。美國對印尼政策的重點由促使印尼走上與西方聯(lián)合，共同反共的道路，轉向了利用印尼民族主義，抑制印尼共，阻止印尼與東方陣營的聯(lián)合。[8]
　　
　　二
　　
　　關于1960年代美國對印尼政策，劉國柱先生的研究強調了肯尼迪“新邊疆”外交與對印尼政策的聯(lián)系，可惜對現(xiàn)有檔案材料的發(fā)掘利用不夠深入，也未能充分展示美國政策環(huán)境和決策機制的復雜性。[9] 馬加從肯尼迪政府試圖使印尼成為構建中的新太平洋共同體的支柱國家的角度，分析了當時美國對印尼的政策。[10] 卡欣探討了美國政策對印尼國內政治構成變遷的影響。[11] 加德納介紹了美國決策的官僚政治背景，但對決策意圖論述較少。[12] 瓊斯[13] 與蘇布里斯基[14] 的研究探究了美國決策的國際政治環(huán)境，尤其是美國的亞洲戰(zhàn)略與同盟外交對美國政策的影響，揭示了美國決策目標的復雜性和多重制約因素。邦內爾介紹了1961年貝爾格萊德不結盟國家首腦會議期間，美國對蘇加諾使不結盟運動激進化努力的反應，強調了行政當局在這一時期美國對印尼政策中的主導地位。[15] 他還通過對當時剛剛解密的美國中央情報局負責規(guī)劃的副局長1961年關于印尼的秘密備忘錄的剖析，分析了肯尼迪政府制定對印尼政策的官僚政治背景及過程。[16] 瓊斯分析了越南戰(zhàn)爭與英國政策在約翰遜政府對印尼政策的轉化中所起的作用。[17] 埃文思介紹了美國陸軍是如何通過有意識地發(fā)展與印尼陸軍關系，來影響印尼陸軍政治傾向。[18]
　　馬駿認為，肯尼迪政府在促成西伊利安爭端和平解決之后，試圖抓住美�。�尼）關系的轉機，通過經(jīng)濟手段加強印尼與西方聯(lián)系的紐帶，把印尼注意力由國際事務轉向解決國內問題，以促進改造印尼民族主義、影響印尼政治構成和國內外政策的長遠目標。這一時期，美國改造印尼民族主義的政策，英國維持在東南亞的勢力與影響的目標，以及蘇加諾在地區(qū)內部消除一切殖民主義殘余的努力之間產生了錯綜復雜、難以調和的矛盾。印尼蘇加諾政權對于來自美國的壓力也不會輕易就范�？夏岬险�府的對印尼政策難免以失望告終。[19]
　　瓦爾達亞強調了美國對印尼政策的歷史延續(xù)性。他認為，冷戰(zhàn)意識，尤其是對“共產主義擴張”的恐懼，擔心印尼“像中國一樣”為共產黨所控制，是決定美國對印尼政策的基本動機�？夏岬险�府與艾森豪威爾政府在對印尼政策問題上的差別，只是表現(xiàn)在對中立主義的不同態(tài)度而已。美國對印尼政策的制定，還受到美國對外政策官僚機構變遷的影響。不同的決策者有不同的強調重點，因此，制定出來的政策多少有些曖昧和自相矛盾之處，而不可能是線性延續(xù)的。盡管冷戰(zhàn)意識形態(tài)為美國決策者制訂對印尼政策提供了指導性原則，然而并不因此就意味著美國決策者對印尼的現(xiàn)實和美國政策有比較清晰的看法。[20]
　　辛普森試圖利用現(xiàn)代化理論來分析肯尼迪政府與約翰遜政府的對印尼政策。他認為，現(xiàn)代化理論為美國決策當局制定對印尼政策提供了認知框架、行動指南與合法性依據(jù)。歷屆美國政府致力于構建美國霸權庇護下的，從日本、印尼、印度到巴基斯坦的弧形區(qū)域集團。通過促進上述國家的現(xiàn)代化和經(jīng)濟、政治和安全一體化，與中國相抗衡。1960年代兩屆民主黨政府的對印尼政策正體現(xiàn)了美國在東亞的這一長期戰(zhàn)略。美國幫助印尼實現(xiàn)經(jīng)濟和政治現(xiàn)代化的動機是與華盛頓對共產主義的恐懼緊密聯(lián)系在一起的。兩屆民主黨政府都錯誤判斷了印尼社會的權勢分布，過高估計了印尼共的實力，都無所顧忌地寄希望于印尼威權主義和印尼陸軍，把它們作為實現(xiàn)印尼經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定的主要依靠力量。[21]
　　然而，以現(xiàn)代化理論來理解60年代美國對印尼政策，它的一個主要缺陷是割裂了兩屆民主黨政府與此前的共和黨政府在對印尼政策上的內在延續(xù)性。事實上，自艾森豪威爾政府對印尼外島叛亂的干涉失敗后，美國政府就開始從印尼面臨的社會經(jīng)濟問題的角度看待美國在印尼遭遇的挑戰(zhàn)。一直到1967年年初，美國對印尼政策都表現(xiàn)出較強的過渡色彩。只是在印尼的蘇加諾時代終結，陸軍當局將政治統(tǒng)治的合法性基礎轉向“秩序”與“發(fā)展”之后，推動印尼的“現(xiàn)代化”才成為美國政策現(xiàn)實的目標。
　　邦內爾在1969年完成的未刊博士論文“1962年至1963年間在印尼的肯尼迪創(chuàng)意”因沒有條件利用美國政府尚未解密的決策文件，而把主要注意力集中于分析美國決策的國內政治背景。通過對蘇加諾、美國國會與公眾輿論、肯尼迪政府三者互動關系的研究展示了肯尼迪政府對印尼政策的決策過程。關注美國對外政策官僚機構內部力量分化組合對美國政策的影響，是邦內爾研究的另一特點。邦內爾把1962年8月至1963年11月美國對印尼政策劃分為“最高目標”和“最低目標”兩部分。前者是籠絡蘇加諾，把蘇加諾的注意力由對外事務轉向解決印尼國內問題，后者是維持美國在印尼的存在與影響。這一時期美國對印尼政策的主要政策工具是對印尼的經(jīng)濟和軍事援助。美國國會和公眾輿論對肯尼迪政府的政策缺乏理解和支持，嚴重制約了行政當局對印尼政策的制訂與實施。盡管意識到美國對印尼政策手段的有限性，肯尼迪政府還是過高估計了美國影響印尼事務的能力。這是肯尼迪政府在印尼遭受挫敗的根本原因。它也反映了美國決策當局對決定印尼事態(tài)演變的基本力量與動力缺乏深入的理解。作為長期研究印尼的地區(qū)問題專家，邦內爾對美國決策的印尼背景也有相當詳細的描述。[22]
　　安德斯塔發(fā)展了邦內爾的觀點，把美國政策區(qū)分為通過對印尼的經(jīng)濟和軍事援助，影響蘇加諾政權政治傾向，并以經(jīng)濟手段將印尼與西方世界緊密地聯(lián)結在一起的 “進攻性部分”，以及扶持陸軍和其他反共勢力，構建在印尼社會內部遏制印尼共的政治堡壘，并保障印尼反共的政治勢力能在未來保持其優(yōu)勢地位的“防御性部分”。 從肯尼迪政府到約翰遜政府的政策演變，主要體現(xiàn)在隨著印尼走上與馬來西亞對抗的道路，美國逐步放棄了把印尼引上親西方的中立軌道的目標，而轉向維持美國在印尼的存在，避免美印（尼）關系公開破裂對美國利益的打擊。進入1965年后，隨著政策環(huán)境的進一步惡化，約翰遜政府最終選擇了退出印尼，從而宣告了肯尼迪政府制定的對印尼新政策的終結。兩屆民主黨政府在對印尼政策上的區(qū)別僅僅在于強調的側重點不同。與邦內爾相似，在辨析美國對印尼政策的官僚政治背景時，安德斯塔區(qū)分了對蘇加諾政權采取強硬路線與和解策略兩種主張，以及這兩派勢力在美國對外政策決策機構中影響力的消長對美國政策的影響。[23]
　　
　　三
　　
　　關于9•30事件前后美國對印尼政策，邦內爾認為，在蘇加諾執(zhí)政晚期，約翰遜政府對蘇加諾是極端敵視的，在籌劃對印尼政策時也甚少道義上的顧忌。盡管在美國政府內部探討了以秘密手段推翻蘇加諾政權的可能，然而考慮到美國影響印尼事態(tài)演變的能力有限，美國不得不采取了“低姿態(tài)”策略。9•30事件發(fā)生前夕，美國己基本上退出了印尼。沒有確鑿的證據(jù)可以證明美國與9•30事件有牽連。[24] 布蘭茲肯定了邦內爾的觀點。他認為，9•30事件主要是印尼內部事態(tài)長期演變的結果。蘇加諾被推翻與美國沒有多少關系。在處理與蘇加諾政權關系問題上，約翰遜政府表現(xiàn)出罕見的克制。9•30事件爆發(fā)前夕，美國決策當局采取了讓印尼人自己拯救自己的政策姿態(tài)，已經(jīng)放棄了影響印尼事態(tài)的努力。[25] 就美國政府在印尼9•30事件中的責任問題，辛普森認為對于美國政府而言，這是一起突發(fā)事件。[26] 斯科特則持相反的觀點。他認為，從1950年代起，美國政府就精心培植印尼陸軍這支政治勢力，通過對印尼軍事援助、對印尼陸軍軍官的培養(yǎng)計劃，以及1962年后開始實施的民事行動計劃，在印尼陸軍中建立起了雄厚的政治資本。隨著美�。�尼）關系的惡化，約翰遜政府采取了旨在激化印尼國內矛盾，瓦解蘇加諾政治統(tǒng)治基礎的一系列經(jīng)濟手段和宣傳戰(zhàn)、心理戰(zhàn)措施。斯科特認為美國有推翻蘇加諾政權的強烈動機，同時也制定和實施了摧毀蘇加諾政權的計劃。他因此暗示，美國應對蘇加諾政權的垮臺負責。[27]
　　馬駿認為，1965年前后，美國約翰遜政府通過培植與以印尼陸軍為首的印尼軍人集團以及后來的軍人政權的特殊關系，力圖影響乃至操縱印尼的國內政治構成和對外政策走向，從而深刻地介入了印尼的內部事務。然而，無論是保障國家的安全與發(fā)展，還是維護軍人政權生存，印尼陸軍當局都具備了比較廣闊的運作空間，它對美國的依賴是有限的。陸軍在意識形態(tài)上與美國也存在較大分歧。無論是在9•30事件之前還是之后，美國與印尼陸軍之間的關系遠非融洽，彼此之間存在諸多矛盾，都力圖利用自身掌握的資源對對方的政策行為施加影響，取得在相互關系中的主動地位。民族主義的印尼陸軍無論在事變前還是事變后，都并非是美國在印尼利益俯首帖耳的代理人。[28]
　　
　　四
　　
　　西方學者對1950-1960年代美國對印尼政策的研究，存在某些共通的特點。以安德斯塔為例，盡管他的論文完成時，約翰遜政府時期《美國對外關系文件集》的印尼卷尚未編輯出版，但他通過總統(tǒng)圖書館和美國國家檔案館等資料來源，利用了大量美國政府的解密檔案，對美國政策的脈絡，交代得相當清晰。然而論文也存在一些明顯的不足，主要體現(xiàn)在以當年美國決策者的視角看問題，對美國決策文件缺乏批判性分析；在解讀、介紹當時政治環(huán)境時照搬美國決策者的觀點；把美國對印尼政策的變遷，主要看作是對印尼行為的反應；有意無意把美�。�尼）關系惡化的主要責任推給了蘇加諾。與此相關，安德斯塔的研究忽略美國政策對印尼行為的影響，忽略歷史問題在形成蘇加諾對美國認知中所起的作用，忽略這一時期美國政策中根深蒂固的對蘇加諾的敵意和防范對蘇加諾行為的影響。在對蘇加諾的認識上，安德斯塔沒有超越當年美國決策者的理解，沒有擺脫他們的偏見和成見，因此就難以客觀全面地揭示美�。�尼）關系演變的動力和機制的全貌。他也沒有意識到，美國對印尼政策，除了有“在”印尼的一面，還有“對”印尼的一面。安德斯塔過于強調了9•30事件前夕，美國“在”印尼政策自我約束和表面上消極的一面，而忽視其“對”印尼政策強硬、積極的一面，忽視美國作為普通國家和作為西方盟主的雙重身份，以及美國對這種身份賦予其獨特的政策資源有意識的利用。而以斯科特為代表的另外一些學者則把蘇加諾政權垮臺直接歸咎于美國，無意中夸大了美國操縱印尼內部事務的能力，或多或少貶低了印尼自身事態(tài)演變的歷史意義，從而陷入了變相的美國中心論的窠臼。
　　
　　注釋：
　　[1] Audrey R. & George McT. Kahin, Subversion as Foreign Policy: The Secret Eisenhower and Dulles Debacle in Indonesia, New York: the New Press, 1995.
　　[2] Ibid.
　　[3] Ibid.
　　[4] 蔡佳禾：《雙重遏制：艾森豪威爾政府的東亞政策》，南京大學出版社，1999年版。
　　[5] 同上。
　　[6] Paul F. Gardner , Shared Hopes, Separate Fears: Fifty Years of U.S.-Indonesian Relations, Colorado: Westview Press, 1997.
　　[7] Soo Chun Lu, “United States relations with Indonesia, 1953-1961”, unpublished PhD thesis, Ohio University, 1987.
　　[8] 馬駿：“1958至1960年艾森豪威爾政府對印尼的‘雙軌政策’”，載《世界歷史》2005年第6期。
　　[9] 劉國柱：“肯尼迪時期美國與印尼關系解析”，載《歷史教學》2001年第6期。
　　[10] Timothy P. Maga, “New Frontier vs. Guided Democracy: Kennedy, Sukarno, and Indonesia”, in Timothy P. Maga, John F. Kennedy and the New Pacific Community, 1961-1963, London: Macmillan, 1990.
　　[11] Audrey R. & George McT. Kahin, “Conclusion and Epilogue”, in Subversion as Foreign Policy.
　　[12] Paul F. Gardner, Shared Hopes, Separate Fears: Fifty Years of U.S.-Indonesian Relations.
　　[13] Matthew Jones, Conflict and Confrontation in South East Asia, 1961-1965: Britain, the United States and the Creation of Malaysia, United kingdom: Cambridge University Press, 2002.
　　[14] John Subritzky, Confronting Sukarno: British, American, Australian and New Zealand Diplomacy in the Malaysian-Indonesian Confrontation, 1961-1965, New York: St. Martin’s Press, Inc., 1999.
　　[15] Frederick P. Bunnell, “American Reactions to Indonesia’s Role in the Belgrade Conference”, Southeast Asia Program, Ithaca: Cornell University.
　　[16] Frederick P. Bunnell, “The Central Intelligence Agency-Deputy Directorate for Plans 1961 Secret Memorandum on Indonesia: A Study in the Politic of Policy Formulation in the Kennedy Administration”, Indonesia, No. 22, October 1976.
　　[17] Matthew Jones, “U.S. Relations with Indonesia, the Kennedy-Johnson Transition, and the Vietnam Connection, 1963-1965”, Diplomatic History, Vol. 26, No. 2, Spring 2002.
　　[18] E. Bryan III Vans, “The Influence of the United States Army on the Development of the Indonesian Army (1954-1964)”, Indonesia, No. 47, April 1989.
　　[19] 馬駿：“馴服印尼激進民族主義：肯尼迪政府對印尼的政策（1961－1963）”，載《南洋問題研究》2006年第1期。
　　[20] F. X. Baskara T. Wardaya, “A Cold War shadow: United States policy toward Indonesia, 1953-1963”, unpublished PhD thesis, Marquettem University, 2001.
　　[21] Bradley Robert Simpson, “Modernizing Indonesia: United States-Indonesian relations, 1961-1967”, unpublished PhD thesis, Northwestern University, 2003.
　　[22] Frederick P. Bunnell, “The Kennedy Initiatives in Indonesia, 1962-1963”, unpublished PhD thesis, Cornell University, 1969.
　　[23] Stig Aga Aandstad, “Surrendering to Symbols: United States Policy Towards Indonesia 1961-1965”, unpublished PhD thesis, University of Oslo, 1999.
　　[24] Frederick P. Bunnell, “American ‘Low Posture’ Policy toward Indonesia in the Months Leading up to the 1965 ‘Coup’”, Indonesia, No. 50, October 1990.
　　[25] H. W. Brands, “The Limits of Manipulation: How the United States Didn’t Topple Sukarno”, Journal of American History, Vol. 76, No. 3, 1989; H. W. Brands, “Bloody Good Luck”, in The Wages of Globalism: Lyndon Johnson and the Limits of American Power, New York: Oxford University Press, 1995.
　　[26] Bradley Robert Simpson, “Modernizing Indonesia: United States-Indonesian relations, 1961-1967”.
　　[27] Peter Dale Scott, “The United States and the Overthrow of Sukarno, 1965-1967”, Pacific Affairs, Vol. 58, No. 2, Summer 1985.
　　[28] 馬駿：“‘9•30事件’與約翰遜政府的印尼政策”，載《東南亞研究》2006年第5期。
　　
　�。ㄗ髡吆喗椋荷虾Ｍ鈬�語大學國際關系與外交事務研究院助理研究員，博士，上海，200083）
　　收稿日期：2007年5月

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