摘　要　對國際貨幣體系和成員國的經(jīng)濟(jì)和金融政策的監(jiān)督，是國際貨幣基金組織的一項(xiàng)基本責(zé)任與核心職能。本文考察了基金組織成立以來監(jiān)督政策與實(shí)踐的發(fā)展，特別是布雷頓森林體系固定匯率制解體后基金組織正式引入監(jiān)督職能以后在監(jiān)督工作方面的調(diào)整和變化，分析了基金組織的監(jiān)督政策與實(shí)踐針對世界經(jīng)濟(jì)的變化和國際社會的壓力而做出的調(diào)整，以及在此過程中所體現(xiàn)出的一些基本特點(diǎn)和趨勢。
　　關(guān)鍵詞　國際貨幣基金組織　監(jiān)督職能
　　中圖分類號：1382文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1005-4812(2010)03-0063-69
　　
　　國際貨幣基金組織(以下簡稱基金組織)通過履行三項(xiàng)主要職能來促進(jìn)國際貨幣和金融體系穩(wěn)定：監(jiān)督、貸款、技術(shù)援助…。其中，對國際貨幣體系和成員國的經(jīng)濟(jì)和金融政策的監(jiān)督，是基金組織的一項(xiàng)基本責(zé)任與核心職能。本文旨在考察基金組織的監(jiān)督職能如何隨著時間而演變，分析基金組織的監(jiān)督政策與實(shí)踐針對世界經(jīng)濟(jì)的變化和國際社會的壓力而做出的調(diào)整，以及在此過程中所體現(xiàn)出的一些基本特點(diǎn)和趨勢。
　　
　　一、基金組織的監(jiān)督職能
　　
　　基金組織的監(jiān)督(Surveillance)涉及對各國、各地區(qū)和全球經(jīng)濟(jì)的監(jiān)控，以評估有關(guān)政策是否既符合各國自身利益，又符合國際社會的利益。在監(jiān)督過程中，基金組織指出經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并就所需政策調(diào)整提供咨詢，從而幫助國際貨幣體系履行其促進(jìn)貨幣合作和金融穩(wěn)定的根本功能，促進(jìn)貿(mào)易的擴(kuò)張和平衡增長，以此促進(jìn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長心]�；�金組織通過雙邊監(jiān)督、多邊監(jiān)督和地區(qū)監(jiān)督履行監(jiān)督職能。
　　1　雙邊監(jiān)督
　　雙邊監(jiān)督也叫國別監(jiān)督。當(dāng)一國加入基金組織時，按照《基金組織協(xié)定》第四條，該成員國須承諾奉行促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有序增長和物價(jià)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)和金融政策，避免通過操縱匯率取得不公平的競爭優(yōu)勢。該成員國還須承諾向基金組織提供準(zhǔn)確及時的本國經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)�！痘�金組織協(xié)定》第四條授權(quán)基金組織監(jiān)督各成員國履行這些義務(wù)的情況，為此需對各成員國的經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。除位于華盛頓的基金組織總部與成員國當(dāng)局保持聯(lián)系外，基金組織還委派工作人員代表團(tuán)訪問各成員國，通常是每年一次，這被稱作第四條磋商(Article IVConsultations)。基金組織工作人員代表團(tuán)收集成員國的經(jīng)濟(jì)和金融數(shù)據(jù)，并與成員國政府和中央銀行官員討論自上次磋商以來的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，該國實(shí)行的匯率、貨幣、財(cái)政、金融和結(jié)構(gòu)性政策。代表團(tuán)還經(jīng)常與其他團(tuán)體，例如立法機(jī)構(gòu)、商界代表、勞工聯(lián)盟和學(xué)術(shù)界舉行會談�；氐娇偛亢�，工作人員小組向執(zhí)董會提交一份關(guān)于其調(diào)查結(jié)果和政策建議的報(bào)告供審議和討論，隨后執(zhí)董會的觀點(diǎn)將被轉(zhuǎn)達(dá)給該國當(dāng)局。經(jīng)該成員國同意，根據(jù)基金組織的透明度政策，基金組織將在其網(wǎng)站上公布第四條磋商報(bào)告全文和概述執(zhí)董會討論情況的“公共信息通告”(PINs)。
　　2　多邊監(jiān)督
　　多邊監(jiān)督也叫全球監(jiān)督。鑒于成員國的經(jīng)濟(jì)和金融體系與世界經(jīng)濟(jì)和金融市場之間的聯(lián)系，基金組織對世界經(jīng)濟(jì)和金融市場的各種發(fā)展及前景進(jìn)行監(jiān)測，識別那些可能有損其穩(wěn)定的脆弱性，以幫助確保國際貨幣和金融體系的平穩(wěn)運(yùn)作。多邊監(jiān)督的主要工具是每半年發(fā)表一期經(jīng)過執(zhí)董會審查的出版物：《世界經(jīng)濟(jì)展望》(WEO)和《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》(GFSR)�！妒澜缃�(jīng)濟(jì)展望》展示工作人員對全球經(jīng)濟(jì)前景的分析及不同國家應(yīng)采取的適當(dāng)政策的建議，而《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》則側(cè)重國際金融市場的各種發(fā)展及面臨的風(fēng)險(xiǎn)。
　　3　地區(qū)監(jiān)督
　　除雙邊監(jiān)督和多邊監(jiān)督外，基金組織還檢查那些根據(jù)地區(qū)安排實(shí)行的政策，例如歐元區(qū)、東加勒比貨幣聯(lián)盟、中非貨幣與經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和西非經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟實(shí)行的政策。另外，基金組織目前還關(guān)注某些地區(qū)的國家(如中美洲、非洲撒哈拉以南地區(qū)或太平洋島國)共同關(guān)心的問題。通過討論工作人員就這些專題編寫的報(bào)告，不僅能審議在地區(qū)層面上制定的政策，而且能對地區(qū)內(nèi)各國的情況和政策進(jìn)行比較分析，并對金融沖擊在地區(qū)內(nèi)的傳播進(jìn)行分析。在過去幾年里，基金組織還開始在一年兩期的《地區(qū)經(jīng)濟(jì)展望》報(bào)告中公布其地區(qū)監(jiān)督的主要結(jié)果。
　　
　　二、基金組織監(jiān)督職能的歷史發(fā)展
　　
　　基金組織的監(jiān)督職能不是一成不變的，其范圍、程序、方式、重點(diǎn)都隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國際形勢的變化而進(jìn)行不斷的調(diào)整。
　　1　布雷頓森林體系下的監(jiān)督實(shí)踐：對外匯管制的雙邊監(jiān)督
　　二戰(zhàn)剛結(jié)束時，基金組織的主要任務(wù)除了維護(hù)布雷頓森林體系下的匯率安排平價(jià)制外，還鼓勵成員國實(shí)現(xiàn)經(jīng)常賬戶可兌換性�！痘�金組織協(xié)定》第八條要求成員國最終取消不利于世界貿(mào)易發(fā)展的外匯管制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常賬戶的可兌換性。對于尚不能接受第八條義務(wù)的成員，則采用第十四條的過渡辦法。第十四條授權(quán)成員國維持一定程度的外匯管制，條件是他們必須定期與基金組織就繼續(xù)保留這種管制而進(jìn)行磋商。因此，基金組織可根據(jù)《協(xié)定》第十四條檢查各成員國的經(jīng)濟(jì)狀況。這是基金組織最早的監(jiān)督實(shí)踐。
　　1958年至1961年間，大多數(shù)歐洲工業(yè)化國家實(shí)現(xiàn)了貨幣可兌換性，也就是說接受了《基金組織協(xié)定》第八條的義務(wù)，因而不再需要與基金組織舉行定期磋商。然而，美國不希望基金組織就此失去提供歐洲經(jīng)濟(jì)信息和分析的能力。而歐洲也希望基金組織繼續(xù)檢查美國和加拿大的經(jīng)濟(jì)狀況。于是它們在一致同意基金組織對所有成員引入自愿磋商，并于1961年首先開始了與英國的磋商。自愿磋商涉及各國的總體經(jīng)濟(jì)狀況，磋商的范圍比外匯管制所牽涉的問題要廣泛得多。但自愿磋商并沒有正式的法律地位，它在布雷頓森林平價(jià)體系下的意義也有限。因?yàn)樵诳烧{(diào)整的固定匯率制度下，成員國真正重要的問題在于是否需要調(diào)整匯率。對于固定匯率的維持以及在不得不對匯率進(jìn)行調(diào)整時與基金組織進(jìn)行的磋商，都屬于強(qiáng)制性義務(wù)，不會在自愿磋商中討論。
　　布雷頓森林體系下的基金組織也存在多邊監(jiān)督實(shí)踐，因?yàn)楫?dāng)某個成員國發(fā)生“根本性國際收支不平衡”時，基金組織需要決定由哪個國家進(jìn)行雙邊匯率調(diào)整。不過，除了對國際流動性需要的評估以外，基金組織在1960年代的工作幾乎完全是基于國別分析”j。
　　2　固定匯率制崩潰后監(jiān)督職能的正式引入：對匯率政策的監(jiān)督
　　1971年8月美國停止了美元與黃金的兌換，從而瓦解了布雷頓森林平價(jià)體系。然而新的國際貨幣體系框架直到1976年才由國際貨幣基金組織籌建的“臨時委員會”在牙買加建立。新的體系接受了浮動匯率，并賦予國際貨幣基金組織“防止匯率過度波動”的重要作用。于1976年4月經(jīng)理事會表決通過并于1978年4月生效的《基金組織協(xié)定》第二次修正案中的第四條規(guī)定：“基金組織內(nèi)組織應(yīng)當(dāng)對成員國的匯率政策實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督，并采用特定的原則來指導(dǎo)所有成員的匯率政策�！�1977年4月，基金組織執(zhí)行董事會通過了《匯率政策監(jiān)督?jīng)Q定》，要求成員國避免出于特定目的(特別是為了取得對其他成員國不公平的競爭優(yōu)勢)而操縱匯率。
　　可見，將監(jiān)督作為基金組織受權(quán)范圍的明確組成部分，是基金組織職能適應(yīng)后布雷頓森林貨幣秩序而進(jìn)行調(diào)整的產(chǎn)物。由于固定匯率制崩潰，成員國匯率水平的決定進(jìn)入了國內(nèi)政 策的領(lǐng)域，國際貨幣體系由規(guī)則轉(zhuǎn)向自主，基金組織的責(zé)任從匯率規(guī)則的守護(hù)者角色轉(zhuǎn)變?yōu)槌蓡T國匯率政策的監(jiān)督者。監(jiān)督的引入是在缺少強(qiáng)制性規(guī)則的貨幣體系中確保國際社會繼續(xù)遵守匯率紀(jì)律的一種嘗試，旨在提供一個政策對話、勸說、施加壓力的工具，促使各國的經(jīng)濟(jì)政策既符合自身利益，又有助于國際穩(wěn)定和繁榮。
　　3　墨西哥金融危機(jī)后：提高透明度的努力
　　二十世紀(jì)九十年代，基金組織的監(jiān)督工作沒有能夠?qū)�歐洲(1992)和墨西哥(1994―95)發(fā)生的危機(jī)或者危機(jī)對系統(tǒng)的潛在影響做出預(yù)先警告。特別是墨西哥遭受的嚴(yán)重金融困境，暴露出基金組織監(jiān)督工作的重大缺陷。G7于1995年6月在哈利法克斯舉行峰會后發(fā)布公報(bào)，強(qiáng)調(diào)有效監(jiān)督的基礎(chǔ)是獲得及時和廣泛的信息，要求基金組織制訂具體的程序來改善成員的透明度標(biāo)準(zhǔn)，并要求基金組織自身在評估過程和政策建議方面更加開放和透明。
　　1996年4月，執(zhí)董會正式建立了“數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)”(SDDS)，適用于那些已經(jīng)進(jìn)入或正在尋求進(jìn)入國際資本市場的國家(包括多數(shù)工業(yè)化國家和一些新興市場國家)，接受國承諾在數(shù)據(jù)范圍、頻率和及時性方面達(dá)到國際普遍接受的標(biāo)準(zhǔn)，并就數(shù)據(jù)編制和數(shù)據(jù)詮釋提供信息，在基金組織的數(shù)據(jù)公布標(biāo)準(zhǔn)布告欄(DSBB)上公布。1997年12月，執(zhí)董會又建立了“數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)”(GDDS)，適用于那些尚不能達(dá)到SDDS要求、需要進(jìn)一步發(fā)展數(shù)據(jù)系統(tǒng)的成員國，以協(xié)助這些成員國改進(jìn)統(tǒng)計(jì)體系。這些數(shù)據(jù)公布標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，將向公眾提供關(guān)于成員國的可靠、及時、全面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，協(xié)助市場參與者在充分了解情況后作出投資決定，減少出現(xiàn)可能會引發(fā)危機(jī)的沖擊。
　　此外，執(zhí)董會還在1997年初決定每次結(jié)束與成員國的第四條磋商之后發(fā)布信息通告，以提高基金組織工作的透明度。
　　4　亞洲金融危機(jī)后：各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的制定與評估
　　1998年初，執(zhí)董會考察了正在發(fā)展的亞洲金融危機(jī)，以理解它的根源和后果以及基金組織為何未能預(yù)測到它們�；�金組織工作人員提供了一份關(guān)于基金組織在監(jiān)督方面缺陷的分析報(bào)告，并提供了據(jù)此調(diào)整監(jiān)督職能的建議。該報(bào)告認(rèn)為，墨西哥金融危機(jī)顯示，缺乏透明度是最關(guān)鍵的因素，而亞洲金融危機(jī)則著重表明了需要在國家層次上追求關(guān)于健全政策和良好經(jīng)濟(jì)行為的國際標(biāo)準(zhǔn)。報(bào)告建議在多個領(lǐng)域制定標(biāo)準(zhǔn)以協(xié)助監(jiān)督的實(shí)施，基金組織應(yīng)在促進(jìn)和監(jiān)督這些標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方面起領(lǐng)導(dǎo)作用，作為其監(jiān)督職責(zé)的延伸。
　　1999年，基金組織和世界銀行聯(lián)合發(fā)起了標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則倡議，呼吁制定和實(shí)施國際公認(rèn)的最佳做法標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，以增強(qiáng)國家宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性和國際金融穩(wěn)定性�；�金組織和世行決定按照三大領(lǐng)域(即政府透明開展業(yè)務(wù)和進(jìn)行決策、金融部門標(biāo)準(zhǔn)以及公司內(nèi)外誠信標(biāo)準(zhǔn))的國際良好做法標(biāo)準(zhǔn)，評估成員國的政策，并發(fā)表《標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則遵守情況報(bào)告》(ROSCs)。報(bào)告將評估該國在12個領(lǐng)域中的任一領(lǐng)域遵守標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則的情況，這12個領(lǐng)域是：會計(jì)；審計(jì)；反洗錢和打擊為恐怖主義融資；銀行監(jiān)管；公司治理；數(shù)據(jù)公布；財(cái)政透明度；破產(chǎn)和債權(quán)人權(quán)利；保險(xiǎn)監(jiān)管；貨幣和金融政策透明度；支付體系；證券監(jiān)管�；�金組織執(zhí)董會認(rèn)為，健全政策的標(biāo)準(zhǔn)和良好經(jīng)濟(jì)行為的準(zhǔn)則將在成員國中培育更好的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)(尤其在那些經(jīng)濟(jì)制度不健全而具有系統(tǒng)性影響的經(jīng)濟(jì)體中)，幫助它們防御危機(jī)，從而有助于全球金融穩(wěn)定。各國對標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的采用將是自愿的，但卻將受到國際社會的輿論壓力、公眾監(jiān)督、可能還有市場紀(jì)律產(chǎn)生的激勵。
　　1998年4月，基金組織執(zhí)董會制定了《財(cái)政透明度良好做法準(zhǔn)則》，1999年制定了《貨幣和金融政策透明度方面的良好行為準(zhǔn)則》�；�金組織還與世界銀行在1999年聯(lián)合發(fā)起了金融部門評估項(xiàng)目，在成員國自愿參加的基礎(chǔ)上，全面評估成員國的金融體系。鑒于經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷演變和對經(jīng)濟(jì)分析需求的不斷變化，基金組織還通過與各成員國以及相關(guān)國際組織的密切合作，修訂某些國際標(biāo)準(zhǔn)，為評估工作提供支持。
　　不過，盡管在標(biāo)準(zhǔn)的制定和評估方面取得了不少進(jìn)展，但在執(zhí)董會會議上時常發(fā)生的激烈辯論反映了發(fā)展中國家和新興市場國家的警覺和不滿。來自發(fā)展中國家選區(qū)的董事們認(rèn)為發(fā)展中國家在標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的制定中的參與度太有限，擔(dān)心這些規(guī)范將被非對稱地執(zhí)行且包含著損害發(fā)展中國家利益的新義務(wù)。他們還認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則所覆蓋的領(lǐng)域太廣泛，不應(yīng)當(dāng)延伸到基金組織責(zé)任的核心領(lǐng)域之外，并且不應(yīng)當(dāng)被過早地整合到第四條款下的磋商過程中，同時對標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的遵守也不應(yīng)當(dāng)被納入到貸款項(xiàng)目的條件性中。
　　5　應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)失衡：引入多邊磋商程序和外部穩(wěn)定原則
　　進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界經(jīng)濟(jì)中的一個重要問題是全球經(jīng)濟(jì)失衡，它指的是美國國際收支經(jīng)常賬戶赤字日益龐大，而日本、產(chǎn)油國和包括中國在內(nèi)亞洲新興經(jīng)濟(jì)體對美國持有大量貿(mào)易盈余。以美國為首的發(fā)達(dá)國家認(rèn)為亞洲諸國貨幣匯率低估甚至匯率操縱是造成全球經(jīng)濟(jì)失衡的重要原因，因此在不同場合要求亞洲諸國調(diào)整匯率政策，并致力于推動基金組織在匯率監(jiān)督方面的改革。
　　2005年9月，基金組織總裁羅德里戈-拉托提出了《關(guān)于基金組織中期戰(zhàn)略的報(bào)告》，將基金組織監(jiān)督的現(xiàn)代化改革作為中期戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。拉托2006年4月提交的《關(guān)于實(shí)施基金組織中期戰(zhàn)略的報(bào)告》中，建議引入多邊磋商程序以提高監(jiān)督的效率，并要求審議《1977年關(guān)于匯率政策監(jiān)督的決議》，把關(guān)于監(jiān)督最佳實(shí)踐的共同看法具體化，為基金組織提供更可操作的、更實(shí)用的和更透明的方法來滿足成員的需要。
　　2006年6月5日，基金組織啟動首次多邊磋商，為五個參與方(中國、歐元區(qū)、日本、沙特阿拉伯和美國)提供了一個論壇，供其探討如何在維持全球強(qiáng)勁增長的同時減少全球經(jīng)濟(jì)失衡現(xiàn)象。2007年4月，首次多邊磋商的參與者向IMFC提交了一份聯(lián)合文件，一致認(rèn)為減少全球經(jīng)濟(jì)失衡是一項(xiàng)多邊挑戰(zhàn)和共同的責(zé)任，并擬定了與該目標(biāo)相一致的政策計(jì)劃。執(zhí)董會認(rèn)為，多邊磋商是加強(qiáng)和深化基金組織多邊監(jiān)督的有用工具，使基金組織能夠與具有系統(tǒng)重要性的成員國共同處理有關(guān)問題。多邊磋商將為分析和尋求共識提供重要手段，使基金組織及其成員國能夠采取有效行動，克服那些影響成員國和全球金融體系的脆弱性問題。
　　2007年6月15日，執(zhí)董會在經(jīng)過為期一年的對《1977年關(guān)于匯率政策監(jiān)督的決議》的審議之后，通過了一個新的更為全面的雙邊監(jiān)督框架，即《2007年關(guān)于對成員國政策進(jìn)行雙邊監(jiān)督的決定》，以之取代了1977年的決議。新決定最突出的部分，是引入了外部穩(wěn)定的概念，作為雙邊監(jiān)督最重要的組織原則�！巴獠糠�(wěn)定”指不會或不太可能導(dǎo)致破壞性匯率變動的國際收支狀況。新決定認(rèn)為，最有效地實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性穩(wěn)定的途徑是，每個成員國實(shí)施能夠促進(jìn)本國“外部穩(wěn)定”的政策。因此，基金組織在雙邊監(jiān)督中的重點(diǎn)將是成員國采取的那些對目前或未來的外部穩(wěn)定可能產(chǎn)生顯著影響的政策。基于此項(xiàng)原則，新決定建議成員國避免采取導(dǎo)致外部不穩(wěn)定的匯率政策，無論這些政策的目的如何。
　　需要指出，新決定是在多數(shù)發(fā)展中國家持保留或反對態(tài)度的情況下通過的。在討論管理 層提供的草案時，執(zhí)董會內(nèi)部的分歧很嚴(yán)重。一些工業(yè)化國家成員支持改善匯率政策監(jiān)督的努力，其理由是基金組織的監(jiān)督工作沒有實(shí)現(xiàn)對其成員匯率政策的有力監(jiān)督這一職責(zé)。來自發(fā)展中國家和新興市場國家的執(zhí)董會成員則擔(dān)心該計(jì)劃將給予基金組織對他們所在國的經(jīng)濟(jì)政策的獨(dú)立性產(chǎn)生新的限制，同時卻沒有觸及事情的真正核心，即基金組織沒有能力對那些不需要基金組織資源和建議的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體發(fā)揮影響力。在新決定正式面世之前，盡管包括中國在內(nèi)的一些發(fā)展中國家已經(jīng)對其中的許多內(nèi)容安排提出了十分明確的異議，但由于基金組織投票權(quán)結(jié)構(gòu)的特性，新決定仍在執(zhí)董會上得以順利通過。
　　6　面臨新的全球金融危機(jī)：首次發(fā)表《監(jiān)督重點(diǎn)聲明》
　　2007年8月以來的金融市場危機(jī)的嚴(yán)重性、爆發(fā)的速度及其蔓延和影響的普遍性使人們再次對基金組織監(jiān)督的有效性產(chǎn)生擔(dān)憂。2008年10月，執(zhí)董會在結(jié)束了三年一度的對監(jiān)督工作的檢查后，首次發(fā)表了一份《監(jiān)督重點(diǎn)聲明》，確定了2008至2011年基金組織監(jiān)督的四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)和業(yè)務(wù)重點(diǎn)，用以促進(jìn)多邊協(xié)作并指導(dǎo)基金組織管理層和工作人員開展監(jiān)督工作。四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)分別為：解決金融市場危機(jī)，加強(qiáng)全球金融體系，根據(jù)初級商品價(jià)格的急劇變化進(jìn)行調(diào)整，促使有序地減少全球經(jīng)濟(jì)失衡。四項(xiàng)業(yè)務(wù)重點(diǎn)分別為：風(fēng)險(xiǎn)評估，金融部門監(jiān)督與實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融部門之間的聯(lián)系，多邊視角，分析匯率風(fēng)險(xiǎn)和外部穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)。這些重點(diǎn)事項(xiàng)的確定將指導(dǎo)基金組織在《基金組織協(xié)定》和《2007年關(guān)于對成員國政策進(jìn)行雙邊監(jiān)督的決定》所規(guī)定的監(jiān)督框架內(nèi)進(jìn)行工作，有助于突出監(jiān)督重點(diǎn)，為與成員國對話奠定基礎(chǔ)并加強(qiáng)問責(zé)制。
　　
　　三、基金組織監(jiān)督職能發(fā)展的基本特點(diǎn)
　　
　　通過考察基金組織成立以來監(jiān)督政策與實(shí)踐的發(fā)展，特別是布雷頓森林體系固定匯率制解體后基金組織正式引入監(jiān)督職能以后在監(jiān)督工作方面的調(diào)整和變化，可以發(fā)現(xiàn)基金組織監(jiān)督職能的發(fā)展呈現(xiàn)以下幾個基本特點(diǎn)。
　　1　監(jiān)督的范圍不斷擴(kuò)大
　　鑒于一國匯率政策的決定及其可持續(xù)性受到國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響，《1977年關(guān)于匯率政策監(jiān)督的決議》規(guī)定基金組織“應(yīng)當(dāng)在對成員的總體經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)政策戰(zhàn)略進(jìn)行綜合分析的框架內(nèi)評估匯率政策”。然而，任何國內(nèi)政策都可以被認(rèn)為以某種方式影響外部狀況，所以監(jiān)督職能面臨的一個挑戰(zhàn)是如何劃定監(jiān)督的界限，即確認(rèn)哪些國內(nèi)政策領(lǐng)域會對外部狀況產(chǎn)生主要影響，從而將這些領(lǐng)域置于監(jiān)督的范圍之中。根據(jù)《基金組織協(xié)定》第四條規(guī)定而進(jìn)行的磋商通常集中于貨幣和財(cái)政政策。即便如此，仍然存在一種差別，即僅僅為了確定它們是否與匯率政策相一致而檢查一國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，還是更綜合地報(bào)告這些政策的績效。在實(shí)踐中，基金組織通常采取后一種方式。隨著時間的推移，監(jiān)督的范圍逐步擴(kuò)展到結(jié)構(gòu)性政策、金融部門和其它領(lǐng)域，范圍早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出對匯率的監(jiān)督�！�2007年關(guān)于對成員國政策進(jìn)行雙邊監(jiān)督的決定》正式引入了外部穩(wěn)定原則，明確規(guī)定雙邊監(jiān)督應(yīng)當(dāng)集中在評估國家政策是否促進(jìn)外部穩(wěn)定，這意味著需要基金組織深入考察并與成員國展開討論的情況既包括匯率政策，也包括導(dǎo)致經(jīng)常項(xiàng)目不均衡的其它各項(xiàng)國內(nèi)政策。新決定實(shí)質(zhì)上降低了基金組織發(fā)起與成員國磋商的門檻，從制度上確認(rèn)了基金組織監(jiān)督范圍的擴(kuò)大。
　　推動基金組織監(jiān)督范圍擴(kuò)大的因素主要有：1)過渡型經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性改革(例如國有企業(yè)改革和私有化)對這些國家的宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重大的影響，對這種效應(yīng)的評估遂被納入到基金組織的監(jiān)督；2)經(jīng)濟(jì)學(xué)界日益形成這樣一個共識，即包括失業(yè)率和經(jīng)濟(jì)增長率在內(nèi)的一系列重要經(jīng)濟(jì)變量能在短期內(nèi)受到需求管理政策的影響，但在長期內(nèi)主要受供給因素的決定，這對基金組織監(jiān)督的范圍也產(chǎn)生了重要影響；3)二十世紀(jì)八十年代的國際債務(wù)危機(jī)和九十年代以來的幾次金融危機(jī)，使基金組織的注意力開始兼顧成員國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的缺陷和金融部門中的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)。
　　2，監(jiān)督工作重點(diǎn)的變化
　　過去二十多年來，跨國資本流動劇增。國家要想充分利用跨國資本流動的好處，其金融部門必須穩(wěn)固且監(jiān)管職能。隨著世界各地的金融市場日趨一體化，加上從90年代以來的金融危機(jī)中吸取的教訓(xùn)，基金組織的監(jiān)督工作日益重視對金融部門的監(jiān)督。目前的金融危機(jī)更是表明了需要深入分析金融部門和實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)系。
　　1999年基金組織與世行聯(lián)合啟動的金融部門評估項(xiàng)目，是為監(jiān)督工作提供的一項(xiàng)重要投入，目的是對成員國的金融體系進(jìn)行全面評估，旨在提醒各國當(dāng)局其金融部門可能存在的脆弱性，并幫助它們設(shè)計(jì)能夠減輕這種脆弱性的措施。該項(xiàng)目建立后，金融部門的監(jiān)督問題受到更高重視。截至2009年4月，已有140多個國家參加了金融部門評估項(xiàng)目，完成了487項(xiàng)金融部門評估及其更新。
　　近年來，不管在雙邊、多邊層次，還是在地區(qū)層次上，基金組織都采取措施加強(qiáng)了金融部門監(jiān)督，例如在第四條磋商中更加重視金融部門分析和強(qiáng)調(diào)納入金融部門評估項(xiàng)目，在《世界經(jīng)濟(jì)展望》的跨領(lǐng)域章節(jié)中更為強(qiáng)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)與金融之間的聯(lián)系，在貨幣聯(lián)盟下實(shí)施地區(qū)性金融部門評估項(xiàng)目，以及致力于開發(fā)將金融部門和資本市場分析整合到宏觀經(jīng)濟(jì)評估中的分析工具等等。
　　3　監(jiān)督的有效性受到基金組織治理模式弱點(diǎn)的制約
　　自墨西哥金融危機(jī)以來，國際社會對系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、國際政策溢出效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)和金融震蕩的跨國傳染的擔(dān)憂在增加。一個受一體化市場支配、由許多處于不同的經(jīng)濟(jì)和制度發(fā)展水平的國家組成的世界經(jīng)濟(jì)，需要一個全球性的、非強(qiáng)制性的行為規(guī)則體系在國際層面上公布并在國家層面上得到履行�；�金組織已經(jīng)成為在全球傳播新的規(guī)范和法則、推動它們被采用并監(jiān)督各國遵守狀況的主要機(jī)構(gòu)，基金組織的監(jiān)督職能已被看作在成員國中傳播新規(guī)則并促進(jìn)其實(shí)施的工具。
　　然而，90年代中期以來基金組織監(jiān)督職能的發(fā)展趨勢中存在一個明顯的悖論：一方面各國被勸說需要接受國際合作的新規(guī)則，另一方面主要工業(yè)化國家仍掌握著基金組織的決策權(quán)，這挫傷了有效實(shí)施新規(guī)則所需要的國際合作，這導(dǎo)致了發(fā)展中國家的不滿和擔(dān)憂，即發(fā)展中國家在新規(guī)則的制定過程中的參與度太有限，同時這些規(guī)范可能會被非對稱地執(zhí)行且包含著損害發(fā)展中國家利益的新義務(wù)。從基金組織監(jiān)督職能的發(fā)展路徑來看，國際社會迄今難以就一個有效的監(jiān)督體系達(dá)成一致意見，這與基金組織治理模式的缺陷有著密切的關(guān)系。最主要的問題在于，基金組織的決策機(jī)制未能體現(xiàn)國際政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速變化，特別是未能反映成員國在全球經(jīng)濟(jì)中的相對分量與作用的變化。作為一個重要的全球治理機(jī)構(gòu)，國際貨幣基金組織說服其成員國采納明智政策的能力不僅取決于該組織對經(jīng)濟(jì)政策的分析質(zhì)量，還取決于該組織在國際社會中的合法性。如果經(jīng)濟(jì)重要性日益增長的國家不能在國際貨幣基金組織的投票權(quán)中得到適當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)，該組織的合法性就會受到損害，并直接影響到國際貨幣基金組織在監(jiān)督程序下提供政策建議的有效性。
　　為了加強(qiáng)基金組織的合法性和有效性，基金組織于2005年提出了治理改革計(jì)劃并取得了重要進(jìn)展，包括啟動了調(diào)整成員國在基金組織的份額分配的程序。治理改革是增強(qiáng)發(fā)展中國家的決策參與度從而增強(qiáng)全球政策合作的關(guān)鍵，具有更充分代表性的投票權(quán)結(jié)構(gòu)將促使基金組織更有效地履行監(jiān)督職能。

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