[摘要]指出目前政府信息資源管理的主體已經(jīng)從單一的政府部門拓展到公司、企業(yè)、第三部門，甚至社會公眾，眾多主體分工合作發(fā)揮著協(xié)同效應。梳理國內(nèi)外政府信息資源協(xié)作管理的研究進展，從管理方式、模型與體制、政策等方面揭示政府信息資源協(xié)作管理研究的發(fā)展軌跡。
　　[關鍵詞]政府信息　信息資源管理　協(xié)作管理
　　[分類號]F27
　　
　　隨著政府信息爆炸式的增長，單憑政府部門一己之力來管理政府信息資源已經(jīng)力不從心了。為了解決此問題，學者紛紛提出自己的看法。列維坦認為，信息資源的本質(zhì)就是協(xié)調(diào)和整合。庫柏則認為，信息資源管理意味著整合或協(xié)調(diào)。因此，對于包羅萬象的信息資源，必須依靠多元合作、多方協(xié)調(diào)進行管理。不少人提出應該改變政府信息資源的傳統(tǒng)管理模式，引入企業(yè)、第三部門，甚至社會公眾的力量對政府信息資源進行協(xié)作管理。
　　
　　1 政府信息資源管理的概念
　　
　　政府信息資源協(xié)作管理的概念建立在對政府信息資源概念的認識基礎上。不少研究者都認為政府信息資源的概念有狹義和廣義之分。狹義的政府信息資源是指一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或雖然產(chǎn)生于政府外部但對政府活動有影響的信息資源的統(tǒng)稱，包括政府部門為履行管理國家行政事務的職責而采集、加工、使用的信息資源，政府部門在業(yè)務過程中產(chǎn)生和生成的信息資源，由政府投資建設的信息資源以及由政府部門直接管理的信息資源等。廣義的政府信息資源是指政府行政工作中產(chǎn)生和利用的信息資源及其相關人員、設備、技術、環(huán)境和資金等要素的集合，可分為政府信息資源本身、信息技術設施資源和其他資源。
　　很多研究者提出了政府信息資源管理的概念。其中比較經(jīng)典的是謝陽群從信息資源管理的組成要素出發(fā)對其進行的定義：政府信息資源管理既包含信息本身，又包含諸如人員、設備、資金和技術之類的相關資源。朱曉峰、蘇新寧從生命周期的視角進行定義，認為政府信息資源管理就是政府信息資源的全生命周期管理，不僅要對政府信息資源本身進行計劃、組織、領導和控制，還需對其他相關資源進行計劃、組織、領導和控制。
　　
　　2　政府信息資源協(xié)作管理的理論
　　
　　目前國內(nèi)外還沒有政府信息資源協(xié)作管理的系統(tǒng)研究，但在電子政府、電子政務、協(xié)同政府、協(xié)同治理的研究中都包含了協(xié)作管理的思想。
　　
　　2.1　政府信息資源協(xié)作管理的重要性研究
　　有的研究從政府信息資源管理存在的問題人手，對企業(yè)、第三部門參與公共信息協(xié)作管理的必要性展開論述。
　　歐文?休斯從分析政府信息資源共享需求的多樣性入手，指出政府信息資源共享應當樹立“分類共享”的觀點，并在公共物品理論的基礎上，把政府信息產(chǎn)品或服務分成兩大類，即純公共信息和準公共信息。根據(jù)在競爭性上存在的差別，準公共信息進一步細分為弱競爭信息和強競爭信息。對于純公共信息應免費共享；弱競爭信息通過向消費者收取一定比例的成本費共享；強競爭信息由信息企業(yè)通過市場定價的方式向消費者收費，提供有償共享。國外還有的研究者認為多元主體參與協(xié)作可形成信息化領導力(E-leader-ship)，他們采用Quad模型表示多元主體，涵蓋除了政府部門、私營部門、民間社團和創(chuàng)新與教育部門(I&E)四個方面的主體。
　　旃群認為只有市場經(jīng)濟作用于政府信息資源開發(fā)、利用，信息資源產(chǎn)品遵循市場供需機制，才能孕育良好的信息資源市場，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的職能。楊玉麟等認為在公共信息資源領域，凡是能提供公共信息，以提高私人福利、引導社會價值取向、實現(xiàn)公共利益為目標的組織，都能夠成為公共信息資源的提供者。在新的社會環(huán)境下，建立以政府為主導，第三部門、企業(yè)及個人等多元主體參與，以公眾滿意度為宗旨的多元化公共信息資源格局勢在必行。陳聰提出了多元化政府信息資源共享的理念，具體而言是指政府信息資源共享的投資建設主體的多元化，從單純的政府建設轉(zhuǎn)向由政府(中央政府和地方政府)、企業(yè)(包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)、外商獨資企業(yè)、合資合作企業(yè))、第三部門、社會公眾投資或通過合資、合作的形式共同投資建設政府信息資源共享工程。
　　
　　黃志澄通過對政務信息化過程中出現(xiàn)的問題進行分析，提出引入第三方中介服務對保證政務信息化建設的效益最大化至關重要，進而提出第三方中介服務(包括咨詢、監(jiān)理、培訓)的應用，并在此基礎上提出對政務信息化建設的若干建議。黃萃認為電子政務信息資源建設的市場化，正成為推動電子政務發(fā)展的趨勢。一方面，社會團體、企業(yè)既具有投資的能力，又具有創(chuàng)新的活力，他們的加入將使電子政務信息資源的發(fā)展動力進一步增強；另一方面，社會團體、企業(yè)的介入，不但促進了電子政務信息資源的發(fā)展，也推動了相關產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展。
　　
　　2.2　政府信息資源協(xié)作管理的方式、模型與體制
　　西方各國政府信息資源公共服務供給模式大致經(jīng)歷了三個階段：傳統(tǒng)官僚制階段；以“政府外包”、“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”等為特征的市場多元化階段；現(xiàn)行的以“整體合作政府”為特征的整體合作階段。
　　陳聰所構(gòu)建的政府信息資源的分類共享模式，包括健全純公共信息資源的共享模式和優(yōu)化準公共信息資源的共享模式。魏吉華提出了政府信息資源內(nèi)外聯(lián)合開發(fā)模式，政府部門可聯(lián)合社會機構(gòu)如圖書館、情報所、信息資訊公司、軟件開發(fā)商、高校等共同開發(fā)信息資源。劉月學等認為政府信息資源開發(fā)模式有外源化模式、產(chǎn)業(yè)化模式、內(nèi)外聯(lián)合開發(fā)模式和網(wǎng)絡開發(fā)模式。黃萃認為目前來看電子政務信息資源的市場化和資金籌措已經(jīng)呈現(xiàn)多元化格局，包括伙伴關系、外協(xié)外包、政企整合、發(fā)行債券和廣告籌資五種模式。
　　2005年，李立明等以信息化城市管理為對象，提出了電子公共服務模型――GBCP模型，描述了政府(G)、企業(yè)(B)、公眾和社區(qū)(C)、公共產(chǎn)品(P)構(gòu)成的、涵蓋電子公共服務各方面的完整動態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，如圖1所示：
　　筆者提出在公共信息資源管理領域引入電子參與，調(diào)動公眾以社會治理者的身份，協(xié)調(diào)各組織、各階層的利益來進行公共信息資源的有效管理，筆者還曾提出了基于E-Participation的公共信息資源管理模式。
　　
　　3　政府信息資源協(xié)作管理的政策
　　
　　政策能為協(xié)作管理的順利實施和健康發(fā)展提供有效的支持，許多國家制定政策支持公司、企業(yè)等私營部門以及非政府組織參與政府信息資源管理、開發(fā)與建設，發(fā)揮市場機制的功效。
　　1983年，英國信息技術咨詢小組(ITAp)提議將一部分政府信息在市場上進行交易，由私營信息部門對其進行進一步加工、開發(fā)或者利用。2000年9月英國發(fā)布的《21世紀的電子政務服務》中指出了將商業(yè)機構(gòu)和民間組織引入到電子服務市場的重要作用。2003年10月英國批準執(zhí)行《歐盟公共部門信息再利用指令》，隨后參照此指令制定了相應的法規(guī)。例如， 2004年制定了《政府公共信息再利用的最佳實踐指南》，2005年頒布了《公共部門信息再利用規(guī)則》，它們明確了政府部門職責以及應公開的信息內(nèi)容，規(guī)定在公共信息再利用時要堅持非歧視與公平的原則，并且規(guī)范了公共信息再利用的范圍、再利用的申請流程，許可證發(fā)放以及批準的程序等問題。
　　1990年美國工業(yè)貿(mào)易署發(fā)布的《政府擁有的可交易的信息：政府部門與私營部門信息交易指南》中指出，美國政府可按市場價出售已形成市場價格的公共信息；政府為企業(yè)提供那些尚未形成市場價的信息時可只收信息成本費。在交易完成后，政府不直接參與信息加工活動，而由企業(yè)自己投資建設；對于可由私營部門提供的信息服務，政府不應再提供類似服務。此外，政府部門應與私營部門加強合作，同時將大部分的信息收集工作委托給社會信息服務機構(gòu)。1993年美國公布《國家信息基礎設施行動計劃》，提出了9個方面的具體措施，確定了反對壟斷、鼓勵競爭與合作、優(yōu)勝劣汰的方針。該計劃支持私人企業(yè)在國家信息基礎沒施建沒中占據(jù)核心地位，并采用稅收優(yōu)惠和頒布相應的監(jiān)管政策的辦法刺激私人企業(yè)投資建設國家信息基礎設施。2001年1月，美國圖書館與信息科學委員會(NCLIS)向白宮遞交《公共信息傳播綜合評估》報告，肯定了商業(yè)機構(gòu)、非政府組織(NGO)在公共信息傳播中的作用。2001年3月，NCLIS又提交了《公共信息資源改革法案2001》，提議制定行之有效的公共信息資源獲取計劃，并采用多種手段特別是以公私合作的方式實現(xiàn)公共信息資源的整個生命周期管理。2002年美國頒布了《電子政府法案》(E―Gov―ernment Act 2002)，提倡為外包服務商創(chuàng)造有利的環(huán)境，鼓勵采用外包的方式開展電子政務項目，這樣能為承包方帶來通過使用lT改造業(yè)務流程所節(jié)省下來的節(jié)余資金(share-in-saving)。
　　歐盟在多國整合協(xié)調(diào)基礎上進行區(qū)域性公共信息資源管理。歐盟成立信息協(xié)會(information society)，該協(xié)會的主要職能為領導和協(xié)調(diào)歐盟成員國進行信息化建設，特別是進行公共信息資源建設與服務。歐盟1994年發(fā)布信息化建設報告，提倡國家信息自由化政策，保護信息化領域的多元化競爭。1996年歐盟制訂了《促進公共與私人部門在信息市場的協(xié)作指導原則》，促進公共部門和私人部門之間的協(xié)作。1999年1月歐盟委員會發(fā)表了《公共部門信息：歐洲的重要資源――關于信息社會公共部門信息的綠皮書》，提倡與私人企業(yè)、非政府組織、非盈利機構(gòu)加強合作以促進公共部門和私人部門的公平競爭，提高政府部門信息資源共享程度，明確規(guī)定了官方版權(quán)的含義、公共部門信息的范圍、獲取和傳播公共信息的條件等。2000年11月歐盟通過了《提高和擴展公共部門信息的獲取》指令，提倡公共信息的非歧視性公平交易，并且進一步規(guī)定了公共部門信息再利用的申請流程、公共部門信息再利用的條件、這項指令的具體實施等一系列問題。該項指令旨在促進公共部門信息的再利用與商業(yè)性開發(fā)。
　　
　　4　現(xiàn)有研究的貢獻與存在的問題
　　
　　雖然已有的研究沒有直接提出協(xié)作管理的概念，但是多元化管理、公私合作管理、市場化管理、公眾參與信息資源管理等研究都包含了協(xié)作管理的思想，為政府公共資源協(xié)作管理打下了基礎。但是研究尚處于發(fā)展的初級階段，尚不成熟，存在不足之處。
　　
　　4.1　現(xiàn)有研究成果
　　在理論層面，目前的研究者都意識到，在新的歷史條件下，單靠政府部門進行公共信息資源管理存在局限性。不少研究者都明確提出要加強政府、企業(yè)、第三部門的協(xié)作，依靠行政機制、市場機制、志愿機制的協(xié)同效應來提高公共信息資源管理的水平。
　　有的研究者對公共信息資源進行更細致的分類，指出了哪些類型的公共信息資源具備市場開發(fā)的可能性，這些理論為企業(yè)參與協(xié)作管理奠定了理論基礎；有的學者對企業(yè)、第三部門參與公共信息資源管理的作用進行了分析；有的研究者從公共信息資源管理起源人手，對公共信息資源管理體制的歷史演變進行歸納，并對比分析了國內(nèi)外一些國家的公共信息資源管理體制，提出了我國公共信息資源多元管理體制。
　　在政策層面，美國、歐盟、澳大利亞等國家和地區(qū)的政府都在電子政務服務的相關條令中提出了一系列促進公私合作(包括政府與企業(yè)合作、政府與第三部門合作)的措施，肯定了企業(yè)、第三部門在政府信息資源建設中的地位，指出了協(xié)作管理、多元化管理對于信息開發(fā)的重要意義。特別是《歐盟公共部門信息再利用指令》的影響巨大，許多國家都參照本國的國情制定了政府信息再利用的政策，支持企業(yè)參與到政府信息開發(fā)和服務中來。各國政府在制定公眾參與政策方面的成果也十分突出。聯(lián)合國自2003年后發(fā)布的電子政務測評報告中，都設立了電子參與指數(shù)，將電子參與的程度直接與電子政務的成效掛鉤。電子參與指數(shù)的設置反映了政府信息資源管理領域?qū)�公眾參與的重視。
　　在實踐層面，政府公共資源協(xié)作管理方面的項目已經(jīng)如火如荼地開展起來了。協(xié)作管理的形式在電子政府、政府門戶網(wǎng)站、公共信息平臺、公共信息服務系統(tǒng)、公共信息商業(yè)開發(fā)、醫(yī)療信息服務等政府信息資源管理多種領域得到應用。私營部門通過服務外包、多元融資、成立公司、外聘人員、租用設備等形式參與到政府信息資源的供給、開發(fā)利用。第三部門也在信息咨詢、技術援助、人員支持等領域參與到政府信息資源管理過程中。公眾參與政府信息資源管理的案例也不斷涌現(xiàn)。公眾參與在政策制定、公眾門戶、電子論壇、網(wǎng)上民主、服務系統(tǒng)、政府網(wǎng)站、公眾參與窗口都得到了廣泛的體現(xiàn)。
　　
　　4.2　研究存在的不足
　　在理論層面上，把政府信息資源與公共信息資源混為一談，很少細致地區(qū)分出政府信息資源管理這個具體而重要的領域。已有的研究目前還停留在對多主體協(xié)作進行公共信息資源管理的重要性的討論上，還沒有深入下去，缺乏對協(xié)作模式、協(xié)作流程、協(xié)作機制、協(xié)作平臺建設方面的系統(tǒng)研究。公共信息資源管理和政府信息資源管理本身還是一個發(fā)展中的課題，它們的概念、內(nèi)涵、研究對象等至今還處于探索階段，因此政府公共資源協(xié)作管理理論研究還有很長的路要走。
　　在政策層面，由于政府信息資源協(xié)作管理還處于研究的起步階段，國家缺乏專門針對此領域的立法和政策�，F(xiàn)有的法律和規(guī)范都是在把政府作為單一主體的傳統(tǒng)的管理體制下設立的。
　　政府信息資源協(xié)作管理的實踐應該說已經(jīng)走在理論研究的前面，滯后的理論研究無法為其提供有效的指導，實踐活動還處在“摸著石頭過河”的自為狀態(tài)，遇到不少困惑和難題。
　　
　　參考文獻：
　　[1]謝陽群信息資源管理．合肥：安徽大學出版社，1999：26
　　[2]李志敏淺析政府信息資源管理學理論，2010(9)：40－41
　　[3]謝陽群．美國聯(lián)邦政府的信息資源管理．國外社會科學，2001
　　(5)：58―65

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