近日，財(cái)政部通知稱，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，合計(jì)債務(wù)229億元。 　　 　　根據(jù)中國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府無(wú)權(quán)發(fā)債。而處于城市化大躍進(jìn)以及GDP主義時(shí)代，地方政府往往又需要大量融資投入，這造成了中國(guó)特有的土地財(cái)政以及以土地抵押為主的地方融資平臺(tái)出現(xiàn)，這種極為混亂的制度安排在去年制造了超過(guò)10萬(wàn)億的地方債務(wù)，中國(guó)地方政府這種高杠桿債務(wù)運(yùn)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的安全平添了巨大風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政治文化中，不允許地方政府合理的債券融資，那么就會(huì)鼓勵(lì)他們通過(guò)不透明的危險(xiǎn)方式，大肆借貸或出售土地。從這個(gè)角度而言，允許地方政府直接進(jìn)入債券市場(chǎng)融資是將地方債務(wù)透明化的第一步，是值得歡迎的改革，也是學(xué)界多年所建議和呼吁的。
　　
　　但是，此次試點(diǎn)的象征意義大于實(shí)際意義。首先，目前試點(diǎn)地區(qū)地方債務(wù)仍由中央政府代發(fā)，接受財(cái)政部“額度控制、項(xiàng)目不變和資金用途監(jiān)督”，而不是真正意義上的地方自主決定，而財(cái)政部代地方政府發(fā)債的情況已經(jīng)存在多年。其次，試點(diǎn)地區(qū)都是財(cái)政收入好的發(fā)達(dá)地區(qū)，它們本身可能融資需求低，而且融資渠道比較多，那些真正有融資需求和融資壓力的地區(qū)并不在試點(diǎn)范圍之內(nèi)。再次，總量為229億元的債券相對(duì)于中國(guó)十?dāng)?shù)萬(wàn)億的地方債務(wù)總規(guī)模而言實(shí)屬杯水車薪，即使按照正常范圍內(nèi)的債務(wù)需求，也是極少的比例。
　　
　　盡管財(cái)政部試點(diǎn)地方政府發(fā)債象征著一場(chǎng)改革的開(kāi)始，但是否有真正的改革到來(lái)，市場(chǎng)幾乎不抱幻想。眾所周知，地方政府能夠自主發(fā)債的前提是，地方政府必須是一個(gè)責(zé)任政府，其財(cái)政預(yù)算和財(cái)政收支要受到嚴(yán)格的監(jiān)督。但中國(guó)即使是中央政府都沒(méi)有這樣的制度安排，地方政府更缺乏監(jiān)督，這也是地方債務(wù)規(guī)模失控的原因。
　　
　　地方政府能夠自主發(fā)債，必須有規(guī)范的財(cái)政預(yù)算制度和財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，使地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表必須在安全可控的范圍之內(nèi)。這不是簡(jiǎn)單的財(cái)政制度問(wèn)題，而是政治制度安排�？上攵�知，如果不實(shí)行一系列的政治制度改革，從而確保財(cái)政預(yù)算與收支受到監(jiān)管，地方政府亂發(fā)債、亂改用途現(xiàn)象就難以杜絕。中央政府試點(diǎn)地方政府發(fā)債就應(yīng)該配套相關(guān)的財(cái)務(wù)預(yù)算與財(cái)政監(jiān)管改革，否則，由中央政府代發(fā)與代為監(jiān)管，只能讓中央政府承擔(dān)無(wú)限的信用壓力，而誰(shuí)能給中央政府這么多的信用呢？
　　
　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，地方政府發(fā)債募集資金必須是用于公共項(xiàng)目與民生領(lǐng)域。但在過(guò)去的多年當(dāng)中，中國(guó)地方政府的融資目的幾乎都是為了投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，如果允許地方政府發(fā)債，如何避免成為一種新的而且是廉價(jià)的推動(dòng)GDP增長(zhǎng)的融資方式是個(gè)難題。目前試點(diǎn)城市少、規(guī)模小，中央政府能夠代為監(jiān)管。一旦地方政府發(fā)債合法化，又有誰(shuí)來(lái)保證這些資金不被挪作他用，為GDP而不是為民生做貢獻(xiàn)。這樣的后果意味著地方政府可能將繼續(xù)推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的惡化。
　　
　　此外，地方政府債券是一個(gè)金融產(chǎn)品，必須有一個(gè)巨大的金融市場(chǎng)消化和支撐。而市場(chǎng)接受的前提仍然是其透明度和風(fēng)險(xiǎn)水平，這不僅需要地方政府定期提供詳盡的資產(chǎn)和負(fù)債信息，更需要評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)持續(xù)地跟進(jìn)，而評(píng)級(jí)也決定了債券融資成本。出于評(píng)級(jí)的需要，地方政府可能不得不向市場(chǎng)披露其財(cái)政情況，市場(chǎng)成為約束和監(jiān)管地方財(cái)政狀況的力量。
　　
　　還有，目前試點(diǎn)地區(qū)的債券由中央代發(fā)與擔(dān)保，享受的是中央等級(jí)的信用水平。而真正的地方債不應(yīng)該由國(guó)家擔(dān)保，更不會(huì)擁有同樣的信用級(jí)別和利率水平。
　　
　　總之，缺乏公平獨(dú)立的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，政府控制利率、融資審批等狀況導(dǎo)致金融市場(chǎng)缺乏效率，無(wú)法反映市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與收益水平，這使得地方債市場(chǎng)化水平可能降低，從而難以被市場(chǎng)接受。
　　
　　作者系知名財(cái)經(jīng)評(píng)論員

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