要怎么才能管好政府的錢袋子，讓老百姓看得見財政的錢花在哪?1月24日召開的上海市十三屆人大一次會議的新老人大代表比較集中思考和討論了這個問題。而“透明”幾乎成了上海兩會最熱的關鍵詞，上海市長韓正在《政府工作報告》中，有近十處提及該詞。
　　就在開會前的幾天，代表們收到了一本特別的書――《地方人大預算審查監(jiān)督簡明讀本》(下稱《讀本》)，這本書深入淺出地講解了如何管好政府的“錢袋子”。不僅正在開會的市級代表人手一冊，近5000名的區(qū)縣代表也是人手一冊。此外，上海市人大培訓工作委員會周梅燕調研員編寫的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預算知識簡明讀本》也正在征求意見，不久便會發(fā)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表。
　　此前，上海市人大常委會預算工作委員會(下稱預算工委)在實踐中還形成了預算監(jiān)督的“三板斧”：結合事權監(jiān)督財權，組織代表參與預算審查監(jiān)督，預決算草案預審關口前移。
　　曾經參與推動南匯區(qū)“點菜”預算改革的復旦大學副教授何俊志在比較了眾多國家的預算改革實踐后，告訴記者，“中國的預算透明改革的一個重要特征是，目前似乎主要還是政府及其財政部門所推動的一項工作。從相關國家的實踐來看，政府及其財政部門采用新的技術和主動公開信息，只構成透明預算的一個有限方面。如何更充分發(fā)揮地方人大在預算過程中的作用，以及如何推動社會力量參與預算過程等，似乎尚未看到重大突破。”
　　他認為上海人大積極推動預算審查是一個突破。當然，他也承認提高地方人大預算審查監(jiān)督實效是一個系統(tǒng)工作，需要各方面的配合，其中加快《預算法》的修訂就是重要一環(huán)�！蹲x本》主編、預算工委副主任趙雯曾在不同場合呼吁修改《預算法》，如她建議《預算法》增加如下條款：一旦核實在預算執(zhí)行中有違法違規(guī)行為，“對有關單位或者個人進行通報批評，責成政府對負有責任的人員給予行政處分，對于由常務委員會任命的國家機關工作人員依法決定免職�！鄙虾Ｈ舜蠹摆w雯提出的許多修改意見得到了全國人大常委會有關部門的認同，寫進了《預算法》修改草案中。
　　
　　新任上海市政協(xié)副主席、民革上海市委主委，也是十屆全國人大代表的高小玫在去年全國兩會上就提交議案，建議在《預算法》中增設一章“人大及其常委會的審查監(jiān)督”，專門規(guī)定人大及其常委會預算的審查和預算執(zhí)行的具體監(jiān)督程序。保證人大及其常委會真正審查到預算的內容，保證人大及其常委會對預算執(zhí)行問題提出的建議，真正起到審查監(jiān)督的作用。她甚至還建議，對于嚴重違反預算法律的行為追究刑事責任�！昂髞�，全國人大給我回復稱，他們已經做好修法的準備，”高小玫笑著對記者說，“雖然我無法預測修法的時間表，但是，我相信地方政府財政公開、預算透明的趨勢已越來越明顯�！�
　　同時，記者也注意到目前地方人大財經委和預算工委的人員編制都比較緊張，平均不超過10人，干的工作卻很多，審查和監(jiān)督預算并不輕松。
　　
　　實質性監(jiān)督不夠
　　
　　之所以如此興師動眾去培訓人大代表，教會他們去管好政府的“錢袋子”，實在是因為近幾年，席卷全國的“審計風暴”牽動了太多人的心弦。擠占、截流、挪用、浪費預算資金的現象在各級政府審計工作報告中頻頻被曝光，一些問題“觸目驚心”乃至“匪夷所思”。
　　面對層層問題，社會公眾在對審計部門“拍手稱快”以及對違規(guī)部門“口誅筆伐”之后，也開始對各級人大預算審查監(jiān)督工作提出質疑，為什么問題都要等到年終審計時才被發(fā)現，或者擔心，那些還沒有被發(fā)現的問題又有多少?
　　2006年至2007年，趙雯牽頭成立“地方人大預算審查監(jiān)督研究課題組”。調查中課題組發(fā)現，目前地方人大預算審查監(jiān)督普遍存在問題是實質性監(jiān)督不夠。比如預算審查程序形式化、預算執(zhí)行監(jiān)督表面化、決算報告審議走過場、代表監(jiān)督職能弱化等。
　　實際上，不少人大代表也意識到類似問題，心中也有些不滿意，要么孤掌難鳴，要么欲說還休。一位既做過全國和地方人大代表又做過全國和地方政協(xié)委員的專業(yè)人士向記者表示，“現行預算科目包括類、款、項、目四個層次，而報送人大審查批準的預算草案，收入和支出只列到大類，少數列到款，且絕大部分部門預算的具體內容是不公開的。代表能看到的只是各部門預算數字的匯總、堆砌，導致‘內行人說不清，外行人看不懂’”這樣，人大代表就很難對預算、決算的審核，做出正確的結論，監(jiān)督自然就流于形式。
　　高小玫也告訴記者：“預算資金需要透明化，非稅收入收支的透明度也有待提高，如貸款道路通行費、國資經營收入等，目前都尚未納入財政預算，沒有進入人大代表的審查監(jiān)督范圍�！�
　　此外，各地通例就是，發(fā)給人大代表的預決算報告和部分部門報表，常常要求在短期內回收，由于預算材料專業(yè)復雜、較難讀懂，這多少影響了代表審議的積極性。上海某區(qū)人大代表斯偉江就有這樣的困惑：“代表直接審查的預算沒有明細表，有明細表的預算說明只發(fā)給主席團，而且注明是機密，一般的代表就沒有，最多特別提出要求的代表可以傳閱�！彼�認為，既然是人大全會期間，審議預算的主體就應該是全體代表，僅僅將預算明細表發(fā)至主席團或者常委員會層面，那么代表的審議就虛有其表。
　　由于斯偉江的據理力爭，后來人大主席團派該區(qū)財政局負責人與其交流，很認真和誠懇地回答了他關于預算的問題。其中問題之一就是，為什么預算中招商引資要花那么多錢?負責人回答說，因為全國都是如此，有些地方可以返稅，有些地方不可以返稅，這不是一個區(qū)所能決定的。
　　比如有一個納稅3000萬元左右的企業(yè)因辦公場地易址而計劃搬遷，別的區(qū)通過中介公司來拉這個企業(yè)，并和上級領導打招呼。為了保住這3000萬元的稅源，區(qū)里做了大量工作，最后留住。這些都需要投入成本，當然，投入和產出是成正比的，該區(qū)已經嘗到了甜頭，早年是吃飯財政，現在財政較為寬松，可以多為老百姓做些實事。斯偉江通過交流，對于預算的這筆支出表示理解，同時，他也認為目前的地方人大對預算的審議還是難以操作，可能更多要靠行政自律。
　　周梅燕說，陽光財政說白了就是公開與規(guī)范，以公開促規(guī)范，以規(guī)范助公開。把預算放在陽光下，讓人大代表和社會公眾了解政府的錢從哪來到哪去，這是反腐防腐的好辦法，也是建設公共財政的有效途徑。上海市這次兩會，發(fā)到代表手上的所有預算材料都可以帶走，會后不再收回，這在上海第十二屆人大五次會議上就已開始實行。但據記者了解，區(qū)縣一級人大的做法還有所區(qū)別。
　　另據了解，和上海類似，北京的財政收支狀況從今年起將以季度為單位，定期向市人大代表公布。也就是說，在一定時間內財政收入了多少錢，花在了什么地方，都將讓人大代表明明白白。同時，財政部門在人代會期間提供給市人大代表的關于預算及預算執(zhí)行情況的報告，將不再收回，代表可據此對每一筆 錢的去向進行監(jiān)督。
　　
　　為代表審查支招
　　
　　其實，無論預算材料是否“脫密”，代表都需要利用好發(fā)到手的材料，緊緊盯住預算資金的進出。不過，麻煩的是，很多代表坦言看不懂預算材料。這就是趙雯和她的團隊們所需要積極面對的：不懂可以學。通過培訓，組織骨干分組參與預算草案預審工作，充分聽取他們對預算草案的審查意見和建議。
　　幸運的是，今年51歲的趙雯長期在高校從事公共財政、預算審查方面的教學和研究工作，曾先后擔任同濟大學校長助理兼會計系主任和上海南匯區(qū)副區(qū)長，既具備財政預算方面的專業(yè)知識，又了解政府層面的運行狀況，培訓人大代表以增加審查預算的能力正是她所熟悉和擅長的。1月30日，趙雯還當選為上海市副市長。自2003年上海第十二屆人大以來，參加地方人大預算審查監(jiān)督知識培訓班的，市、區(qū)人大代表有2000余名。而且，上海還同時在全國最先成立培訓工作委員會負責代表培訓。
　　在代表輪訓的基礎上，上海人大先后對200多名市級人大代表進行預算專題培訓，使這些代表成為人大預算審查監(jiān)督工作的骨干，在預算預審和初審過程中發(fā)揮了很大的作用。對代表而言，最初面對厚厚一疊的預算材料，怎么看?趙雯在《讀本》中提出，關鍵要把握四點：一是看預算收支是否平衡，二是看預算收支安排是否符合國家的財政政策，三是看重點支出是否得到保障，四是看預算支出安排是否符合法定增長�！皩徸h中，代表對預算報告中有些不清楚、不明白的問題，有權向政府相關部門提出詢問，由部門負責人或相關負責人做出直接的答復或說明�！�
　　不過，周梅燕也承認，市一級層面的預算監(jiān)督確實比較難，因為涉及面比較廣掌握了預算知識也不代表可以靈活運用�！霸诨鶎�，就容易操作一些，我在觀察浙江溫嶺市人大預算初審民主懇談和該市新河鎮(zhèn)人大審議預算時，就發(fā)現基層代表對于當地的預算收入和支出情況非常了解，政府很難在這里摻水和泥。”
　　在基層預算改革方面，上海也有類似溫嶺的成功經驗，即上海南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)實事工程項目實行代表“點菜”制度，這是周梅燕在培訓代表的過程中發(fā)現的，并積極推動使之規(guī)范化、制度化。具體說來，就是大約占鎮(zhèn)預算15％以上的資金在投入實事工程時，選擇那些群眾密切關注、急需解決的項目，由人大代表投票“點菜”，按得票順序和資金限度決定什么項目上馬。這一創(chuàng)新讓該鎮(zhèn)的上訪率急遽下降，民眾滿意度則快速上升。這一做法默默執(zhí)行4年后，在今年1月19日獲得第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”入圍獎。
　　
　　上海取法各方
　　
　　同時被評上第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”入圍獎的，還有積極推行“在線監(jiān)督”預算執(zhí)行的四川省人大常委會預算工作委員會。從2003年起，四川省人大常委會開始對省級部門預算進行監(jiān)督試點，從不斷細化和報送人大審查的財政預算草案內容，到分派專人每天在線監(jiān)督財政資金走向，及時糾正和預警違背預算初衷的資金流動。廣東省人大財經委在2004年明也實現了與廣東省財政廳國庫集中支付系統(tǒng)的計算機聯(lián)網。省級人大“實時在線”了解政府財政撥付過程開始出現。
　　如今，上海也在建設“金財工程”――通過信息化手段對市級部門財政性資金實行全過程動態(tài)監(jiān)管。與之配套的是擴大國庫直撥范圍，實行零基預算，全面實行公務卡制度。
　　此事在去年12月21日就開始布置。同時，后面還將推進非稅收入調查、結余資金清理、委辦局專項資金整合等夯實預算管理基礎等工作。
　　對于金財工程，知情人表示，有點類似于四川的“在線監(jiān)督”，但可能不僅人大常委會可以在線監(jiān)督，市長也可以通過網絡查看每一筆資金的具體走向。據了解，《上海市金財工程實施內容框架》已初步完成，下一步將進入業(yè)務需求框架的調研階段。
　　而上海著重推動財政公開也與中央政治局委員、新任市委書記俞正聲不無關系，因為其原任職省委書記的湖北在財政公開方面就居全國前列。香港中文大學政治與公共行政系王紹光教授就這樣肯定湖北的創(chuàng)新：“我覺得有一個地方做得很好的，湖北省有一個網站叫財政與編制政務公開，那里面有幾百億的專項轉移支付，省給了哪幾個縣，縣給了哪幾個鄉(xiāng)，我希望今后大家都可以做這樣一個公開透明的網�！�
　　2005年湖北省的財政與編制公開工作啟動伊始，俞正聲就表示：“這件事要落實，關鍵在縣，實效在縣�！本┥娇h等14個試點縣先行，財政與編制政務公開網開通。當遇到阻力時，俞正聲再次發(fā)話，“事關重大，務期必成。”
　　截至去年12月，湖北省直機關和下屬各市縣共建起了116個公開網，網站點擊率位居全國政府網站前10名。這其中湖北省財政部門公開了涉及群眾利益的重點專項資金43項約195億元，編制部門以實名制的方式公開了全省逾4萬個單位135萬多人的編制情況。另外，2008年起，湖北省各級所有行政事業(yè)單位都將實行公務卡結算，以減少各種形式的公款私用。
　　俞正聲上海履新之后，多次在公開場合倡導預算公開。“特別是涉及公共權力行使、公共資金監(jiān)管、公共資源配置、公共預算執(zhí)行等方面的信息，必須依法、及時向社會公開�！痹�1月21日的上海市紀委九屆二次全會上俞正聲如是說。
　　據知情人士透露，上海在部署公務卡計劃前就專門派人到湖北取經。2008年將制定政策和操作制度，選取部分單位推行。

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