很多人認(rèn)為制定法律最好是要先試行，先有行政法規(guī)，一段時間后把成功的東西再上升為法律。但制定法律不一定先要有行政法規(guī)，如果條件都具備的話，完全可以直接制定一部法律。財稅法體系的一個缺陷就是，大量表現(xiàn)為行政法規(guī)，趨于行政法。
　　
　　從企業(yè)所得稅法出臺到個人所得稅起征點的提高，從取消利息稅的討論到是否開征遺產(chǎn)稅，從修改預(yù)算法的呼吁到轉(zhuǎn)移支付法的起草，等等，近年來，公眾對財稅立法的關(guān)注程度日益提高。在這關(guān)注之下，財稅立法過程中諸多利益的博弈纖毫畢現(xiàn)。
　　北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文曾經(jīng)擔(dān)任全國人大委托的《稅收基本法》、《財政轉(zhuǎn)移支付法》起草小組組長和全國人大《企業(yè)同有資產(chǎn)法》起草小組顧問，對財稅立法有切身體會。日前，記者對劉劍文教授進(jìn)行了專訪。
　　
　　頂天立地的法律
　　
　　《南風(fēng)窗》：十屆全國人大常委會是把轉(zhuǎn)移支付法列入立法規(guī)劃的，當(dāng)時委托您負(fù)責(zé)起草。但是聽說本屆人大常委會并沒有把轉(zhuǎn)移支付法列入立法規(guī)劃。為什么?
　　
　　劉劍文：由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國各地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡，財政轉(zhuǎn)移支付對平衡地方政府預(yù)算收支，調(diào)節(jié)國內(nèi)橫向公平，加強中央政府宏觀調(diào)控能力，保證公共特品的有效供給以及促進(jìn)資源優(yōu)化配置上起著重大作用。我國中央政府近年財政轉(zhuǎn)移支出約在1.5萬億到2萬億，占國家財政支出的30％到40％。如此巨大的數(shù)額，但現(xiàn)在國家居然沒有一部財政轉(zhuǎn)移支付的法律，連一部行政法規(guī)都沒有。這一屆立法規(guī)劃現(xiàn)在還沒有公布，不過據(jù)我了解，應(yīng)該是沒有把財政轉(zhuǎn)移支付法列入其中。
　　為什么呢?我分析有幾個方面原因。一是財政轉(zhuǎn)移支付涉及面很大，政策性很強，我們在基礎(chǔ)制度建設(shè)方面不是很成熟。財政轉(zhuǎn)移支付某種程度上也會涉及政治體制改革的問題，涉及中央和地方的關(guān)系，特別是財權(quán)和事權(quán)的劃分，處理起來比較復(fù)雜。二是可能有關(guān)部門有不同的看法，認(rèn)為制定法律前先須制定行政法規(guī)，試行一段時間后再把成功的行政法規(guī)上升為法律。但我認(rèn)為制定法律有兩種路徑：一種選擇是先制定行政法規(guī)后制定法律，即將成熟的行政法規(guī)上升為法律；另一種選擇是如果現(xiàn)在方方面面條件都具備的話，完全可以直接制定一部法律，不一定先要制定行政法規(guī)，關(guān)鍵是社會的需要，條件成熟或相對成熟。當(dāng)然，上一屆全國人大常委會列入立法規(guī)劃，這一屆不一定必須列入，這也是正常的。
　　《南風(fēng)窗》：不僅僅是轉(zhuǎn)移支付法，財稅法立法好像都難度很大，幾乎每一部法律甚至行政法規(guī)的出臺或者修改都要反復(fù)討論，輾轉(zhuǎn)數(shù)年。財稅法立法難點到底在什么地方?
　　劉劍文：財稅法在整個社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系中，是一個“頂天立地”的法律子系統(tǒng)。所謂“頂天”，是指涉及整個國家宏觀經(jīng)濟(jì)的運轉(zhuǎn)，是大政方針。特別是近20年，我們國家始終在抓財政工具和金融工具，以法律規(guī)范保障國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)的發(fā)展，在西方同家，競選總統(tǒng)或議員，競選演說中稅收政策是很重要的，直接關(guān)系到選票的多少。所謂“立地”，是指財稅法涉及千家萬戶的利益，每個人的利益。隨著社會發(fā)展，百姓收入不斷提高，國家的稅收越來越多，納稅人最關(guān)心對自己有利的稅收政策。同時，政府公共職能的不斷強化，納稅人需要行使稅收立法同意權(quán)和稅款使用監(jiān)督權(quán)，以真正實現(xiàn)社會主義稅收取之于民、用之于民。
　　在和諧社會的建構(gòu)中，國家與納稅人的關(guān)系是一個根本性的關(guān)系，財稅法是一個綜合性的法律部門，涉及民法、行政法、刑法等，在一定程度上影響到社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系的構(gòu)建。財稅法須貫穿三個理念：一是財政民主問題，應(yīng)考慮納稅人如何監(jiān)督政府的財政支出?二是財政法定的問題，財政基本問題應(yīng)制定法律；三是納稅人的權(quán)利保護(hù)問題。在和諧社會的建設(shè)過程中，最主要的一個問題是政府和納稅人關(guān)系的和諧。處理好了，法治社會建立起來，和諧社會就為期不遠(yuǎn)了。和諧社會其實是個法治社會。法治社會突破口主要是政府和納稅人的關(guān)系的和諧，這是基礎(chǔ)和根基。
　　每一部財稅法律的出臺，都涉及多種利益在博弈。我認(rèn)為中國的改革，是由一個淺層次的改革向深層次改革推進(jìn)的過程。從農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到企業(yè)放權(quán)讓利，到抓大放中小，金融體制改革等等，這些改革往往只是涉及某一方面。但是財稅制度的改革涉及整個社會的方方面面，所以現(xiàn)在的改革難度極大。每一步財稅制度的改革，都需要法律支撐。每一部財稅法律，都涉及多種利益的博弈。人民基本的人權(quán)之一就是財產(chǎn)權(quán)。所以大家非常關(guān)心財稅法。這也是我們國家這幾年改革難度最大的。今年兩會閉會時，溫家寶總理答記者問時這樣說：一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義。這段話非常深刻。作為一個國家領(lǐng)導(dǎo)人，深深感到財政體制改革的重要性，以及其艱辛和難度。
　　《南風(fēng)窗》：中國財稅法體系應(yīng)有多少部法律?
　　劉劍文：中同財稅法體系包括財政收入法、財政支出法、財政監(jiān)督法和財政管理法等幾大方面，應(yīng)由30部左有法律組成，但現(xiàn)在有效的只有4部法律，如財政方面有《預(yù)算法》，稅收里有3部，《稅收征收管理法》、《個人所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》。中國財稅法體系存在兩個缺陷，一是許多主要法律缺位，除了企業(yè)國有資產(chǎn)法、財政轉(zhuǎn)移支付法，比如國債，彩票都沒有立法，稅收領(lǐng)域就更多了，增值稅，消費稅，營業(yè)稅，物業(yè)稅，環(huán)境稅需要制定法律；二財稅法體系有關(guān)立法級次太低，大量表現(xiàn)為行政法規(guī)�？梢�，在中國發(fā)展進(jìn)程中，財稅法治之路還很漫長。復(fù)雜的博弈
　　《南風(fēng)窗》：您剛才提到，每一部財稅法律的出臺，都涉及多種利益在博弈。請以一部財稅法為例剖析一下財稅立法中各利益方的激烈博弈。
　　劉劍文：以企業(yè)所得稅法為例吧，當(dāng)時由財政部和國家稅務(wù)總局著手統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅。這部法律從1994年著手制定，到2007年通過，歷經(jīng)13年。這部法律中利益的博弈非常充分，很容易體會到改革的艱辛和公平的來之不易。
　　一是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的博弈。立法權(quán)到底歸誰，如何劃分?是歸全國人大或全國人大常委會，還是一部分權(quán)力歸國務(wù)院?立法法在立法方面的權(quán)力是有明確規(guī)定的，財稅立法權(quán)當(dāng)然應(yīng)該歸全國人大或全國人大常委會，但這部法律里面具體操作性的規(guī)則是由國務(wù)院規(guī)定的，執(zhí)行中怎樣操作和理解，涉及到利益的問題，涉及權(quán)力的配置和制衡。立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的博弈在于雙方都想取得更大的權(quán)力。
　　二是行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)間的博弈。2005和2006年，整個社會都看得很清楚，財政部、國家稅務(wù)總局和商務(wù)部之間的利益博弈。商務(wù)部是外資的主管部門，企業(yè)所得稅法說白了就是適當(dāng)提高外資稅負(fù)，降低內(nèi)資稅負(fù)。提高外資稅負(fù)，無疑會影響吸引外資，勢必會在一定程度上影響到 商務(wù)部的工作，因為吸引外資的數(shù)量是衡量他們政績的重要指標(biāo)。稅務(wù)總局和財政部則是考慮國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個角度出發(fā)。出發(fā)點不一樣，得出的結(jié)論自然也不一樣。
　　三是中央和地方利益的博弈。一個主要的體制問題，是企業(yè)所得稅收益的劃分，究竟是由國稅征收還是地稅征收，由誰征收關(guān)系到由誰使用。當(dāng)時的狀況是有的地方是由國稅征收，有的地方是由地稅征收。吸引外資也涉及中央和地方的問題。廣東、上海、江浙、山東等沿海省市，外資企業(yè)眾多，大幅度提高外企稅負(fù)，會影響地方收入，進(jìn)而影響地方政績。所以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)反對并稅很正常。西部也反對，因為西部大開發(fā)才剛剛開始，吸引外資剛開始，兩稅一合并必然會影響外資投入。
　　四是國家和納稅人之間的博弈。國家追求稅前利潤最大化，納稅企業(yè)追求稅后利潤最大化。納稅人盡可能希望少繳，尋找法律漏洞和空白。
　　五是內(nèi)資和外資的博弈。最初一直是外資享有優(yōu)惠，實為“超國民待遇”。內(nèi)資企業(yè)的稅負(fù)一直高于外資企業(yè)。要兩稅合一，是因為2001年中國加入了世貿(mào)組織，世貿(mào)組織倡導(dǎo)同民待遇，原來我們給外資的是超國民待遇。按世貿(mào)規(guī)定，要統(tǒng)一。外資一直享受優(yōu)惠，所以現(xiàn)在覺得吃虧。
　　通過一部企業(yè)所得稅法，我們可以看到多種利益在博弈。每一個利益主體的訴求都有一定的合理性，每一部稅收法律都面臨這個問題，當(dāng)然法律又是利益妥協(xié)的產(chǎn)物。讓法律條款設(shè)計更公平，兼顧各方利益是很難的事情。所以在西方稅法是立法難度最大的法律。每一稅率的高或低，每一項減免稅政策的多或少等等都涉及經(jīng)濟(jì)利益的問題。某種程度上講，財稅法是當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)利益沖突和協(xié)調(diào)的最集中的體現(xiàn)。
　　所有的財稅法律的制定都有著復(fù)雜的利益博弈，因為財稅法律是利益協(xié)調(diào)之法，制度設(shè)計總是千頭萬緒。所以我們對中國的改革要有耐心，中同的改革只能是漸進(jìn)的，不能是急進(jìn)的。改革總是有一個過程，總需要付出一定代價。當(dāng)行政權(quán)阻礙法律
　　《南風(fēng)窗》：我們剛才談了很多部門利益問題，所謂部門利益，其實是行政權(quán)力在起作用，任何現(xiàn)代法律的制定，實質(zhì)上就是對政府行政權(quán)力的限制，所以一些部門會反對一些法律的出臺。在《預(yù)算法》的修改上，這點表現(xiàn)得比較顯著。
　　劉劍文：現(xiàn)在全國人大常委會有個預(yù)算工委，但人很少，大概只有20來人，要想審查國家每筆預(yù)算支出，難度太大。而且預(yù)算外支出現(xiàn)在都沒有列入審批，不在立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督之列�，F(xiàn)在政府每年支出多少，在全國人大每年都有一個報告，但只是綜合性預(yù)算，不是分部門的預(yù)算，看不出每一筆的收入支出，到了表決的時候，若10個部門的支出，可能9個部門我同意，一個部門不同意，但現(xiàn)在是綜合性的，只能投一次票，沒有辦法反對某個部門的支出，所以現(xiàn)在一些部門的支出相當(dāng)于是沒有監(jiān)督。西方議會的重要職能之一就是監(jiān)督預(yù)算。我們現(xiàn)在預(yù)算監(jiān)督基本上是缺位的�！额A(yù)算法》修改后，就要強化人大的預(yù)算監(jiān)督職能，就會進(jìn)一步地限制行政權(quán)力，預(yù)算就會透明、公開。每筆預(yù)算的支出要先由立法機(jī)關(guān)來批，完全按照程序，多少額度由哪個部門審批，經(jīng)過哪個機(jī)關(guān)，都會有明確規(guī)定。比如某個地方要建一個大的項目，現(xiàn)在可能說建就建了，但新《預(yù)算法》出臺后，項目支出就要考慮經(jīng)過預(yù)算沒有，經(jīng)過人大審批沒有，為什么是這么大的額度，等等。比如要給一個地方投資100億，現(xiàn)在政府可能說給就給了，如果有了法律明確規(guī)定，立法機(jī)關(guān)就會問，為什么要給100億，額度是怎么算出來的，是如何支出等等。可能還會有復(fù)式預(yù)算，部門預(yù)算等，會很大程度上限制部門運用資金的自由度。
　　《南風(fēng)窗》：《轉(zhuǎn)移支付法》的出臺如此之難，應(yīng)該也有同樣的原因。
　　劉劍文：有些地方確實會引發(fā)爭議。比如我負(fù)責(zé)起草的轉(zhuǎn)移支付法，當(dāng)時提到一個問題，在國務(wù)院成立一個專門負(fù)責(zé)財政轉(zhuǎn)移支付的委員會，其它一些部門可能會不贊成。因為限制了其它部門轉(zhuǎn)移支付的自由度。財政轉(zhuǎn)移支付立法里面，還提到解決一個程序上的問題。國家轉(zhuǎn)移支付多少，都要經(jīng)過全國人大嚴(yán)格審批，要轉(zhuǎn)移支付，按照什么原則、方法、程序轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移這么多經(jīng)費的合理性和正當(dāng)性在哪里，要給立法機(jī)關(guān)一個說法。有了立法機(jī)關(guān)的審查和監(jiān)督，行政部門就不能隨意地使用權(quán)力了，這是對部門限制權(quán)力。當(dāng)然部門是不樂意的。我們國家過去的一種情況是，某些機(jī)關(guān)行使某些權(quán)力是不受任何限制的。
　　《南風(fēng)窗》：作為部門領(lǐng)導(dǎo)，自然不愿意自己的支出決策要經(jīng)過立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，如果相關(guān)的財稅立法都出臺，政府部門的權(quán)力確實要受到很大的限制。這也是財稅立法阻力的根源所在。
　　劉劍文：因為中國以前是計劃經(jīng)濟(jì)同家，行政權(quán)力非常強大，在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，會不斷限制政府部門的權(quán)力，這些部門當(dāng)然會有所考慮。規(guī)范和限制政府的權(quán)力，一是通過立法權(quán)、司法權(quán)來制衡行政權(quán)力，二是通過納稅人的權(quán)利來制衡行政權(quán)力。
　　《南風(fēng)窗》：作為自上而下的改革，當(dāng)中國改革走到現(xiàn)在，部委已經(jīng)開始因為自身行政權(quán)力的被限制而產(chǎn)生抵制，那么中國改革繼續(xù)推進(jìn)的動力在什么地方?
　　劉劍文：推進(jìn)的動力我總結(jié)有這么幾個方面，一是靠全國人大或全國人大常委會，這是中國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也是最高立法機(jī)關(guān)。2007年通過企業(yè)所得稅法，就是因為2006年全國人大常委會把它列為立法規(guī)劃，推動了國務(wù)院來起草。二是政府自身，國家提出要依法治國、依法行政，信息公開透明，規(guī)范政府行為等等，政府官員有其自身的素質(zhì)。三是納稅人，納稅人是社會最重要的力量�，F(xiàn)在很多人已經(jīng)開始關(guān)心政府怎樣使用納稅人的錢，監(jiān)督稅款使用是納稅人民主權(quán)利的重要體現(xiàn)：另外，還有新聞界和學(xué)界的共同呼吁等等，多方面共同著力。在今年兩會上溫家寶總理說，在這5年，要下決心推進(jìn)財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益，中央高層的決心，也是改革的推動力。
　　《南風(fēng)窗》：全國人大財經(jīng)委今年已經(jīng)有些動作了?
　　劉劍文：前一段時間，全國人大財經(jīng)委經(jīng)濟(jì)室的研究報告，針對我國的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)表看法，提到要提高個人所得稅納稅標(biāo)準(zhǔn)，降低利息稅等等。還有很多建議。立法機(jī)關(guān)對現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活發(fā)表意見的，以前沒有見過。可以看到，現(xiàn)在全國人大已經(jīng)在關(guān)注我們國家的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，這有助于人大更好地行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

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