中國(guó)公用事業(yè)改革，往往處于先摸索再規(guī)范的過(guò)程，法律的監(jiān)管條文不統(tǒng)一，不細(xì)化，缺乏獨(dú)立于條塊利益的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使得改革的深化缺乏繼續(xù)推動(dòng)的足夠動(dòng)力，使得改革中的利益集團(tuán)地位得以保持。
　　
　　8月30日，中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)和中國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)發(fā)布“2008中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)”榜單，國(guó)家電網(wǎng)公司以營(yíng)業(yè)收入 10107億元名列第二，南方電網(wǎng)公司以營(yíng)業(yè)收入2575億元位列第十，這是排名進(jìn)入前十的兩家公用事業(yè)企業(yè)，他們也都屬于壟斷企業(yè)。
　　來(lái)自另一個(gè)公用事業(yè)板塊的水務(wù)公司表現(xiàn)也很搶眼。2008年上半年，在股市低迷、許多公司半年報(bào)業(yè)績(jī)表現(xiàn)不佳的情況下，上市水務(wù)公司整體表現(xiàn)穩(wěn)定，贏利能力平穩(wěn)。
　　電力改革和水務(wù)改革有著相似的時(shí)間表，都始自于2003年，至今已有5年的時(shí)間，在公用事業(yè)改革中是最具代表性的兩個(gè)行業(yè)。而在其業(yè)績(jī)風(fēng)光的身后，一直隱藏著多種力量的博弈，糾纏著公共福利與市場(chǎng)化改革的爭(zhēng)議。
　　
　　時(shí)值改革開放30周年，盤點(diǎn)5年來(lái)公用事業(yè)改革的得失與成敗，或?qū)⒂欣�于推進(jìn)改革進(jìn)入深水區(qū)。
　　
　　電改之后壟斷不變
　　
　　中國(guó)電力改革真正打破壟斷的第一槍是從“廠網(wǎng)分開”打響的。2002年，國(guó)務(wù)院通過(guò)電力體制改革方案(5號(hào)文)，2003年正式實(shí)施，將原國(guó)家電力公司分拆為華能、大唐、中電投等五大發(fā)電公司和兩大電網(wǎng)公司，即國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司，以及4家輔業(yè)公司。
　　在此之前，國(guó)家電力公司集發(fā)、供、輸、配電于一身，采取垂直管理的電力體制，但自廠網(wǎng)分離之后，“與發(fā)電側(cè)已經(jīng)逐步形成多元投資、中央和地方多方辦電的情況不同，輸配電環(huán)節(jié)的改革嚴(yán)重滯后”。中國(guó)投資協(xié)會(huì)大中型企業(yè)投資委員會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、地方電力委員會(huì)顧問(wèn)陳望祥對(duì)本刊記者說(shuō)。
　　電力領(lǐng)域的壟斷由過(guò)去的一家壟斷變成了兩家電網(wǎng)公司的壟斷。根據(jù)電監(jiān)會(huì)發(fā)布的《2006年供電監(jiān)管報(bào)告》，國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司合約占全國(guó)縣級(jí)售電量的89%，分別占全國(guó)超高壓電網(wǎng)的80%和20%。
　　按照中央5號(hào)文件的改革計(jì)劃，將通過(guò)廠網(wǎng)分開、主輔分離，輸配分開、組建和鼓勵(lì)區(qū)域電網(wǎng)公司發(fā)展等一系列改革，最終形成由市場(chǎng)決定價(jià)格的電價(jià)形成機(jī)制。
　　但電網(wǎng)的壟斷已經(jīng)反過(guò)來(lái)成為阻礙發(fā)電環(huán)節(jié)市場(chǎng)化的一個(gè)阻力。以海南為例，南方電網(wǎng)轄下的海南電網(wǎng)公司統(tǒng)一調(diào)配海南7家大型火電和水電發(fā)電廠，“機(jī)組能不能滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，上網(wǎng)電量的多少，全都由南方電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)控，企業(yè)的生產(chǎn)能力基本上就限死了，全都要看電網(wǎng)眼色行事�！焙Ｄ献畲蟮乃�力發(fā)電廠國(guó)電大廣壩發(fā)電公司一位人士對(duì)記者說(shuō)。
　　“要想上量就得跟電網(wǎng)公司搞好關(guān)系，”海南一家小水電廠投資人士告訴記者，也有個(gè)別的小電廠嘗試向一些工廠和農(nóng)村試行直供電，但一經(jīng)電網(wǎng)公司發(fā)現(xiàn)，便以“違法供電”給予追究和查辦。該人士說(shuō)，早些年海南由于上馬的小水電廠比較多，發(fā)電能力基本能夠滿足需要，但由于南方電網(wǎng)對(duì)部分的小水電廠進(jìn)行限制，所以才出現(xiàn)了一些電力“短缺”現(xiàn)象。
　　電網(wǎng)公司的觸角伸向各個(gè)角落，為討好電網(wǎng)，一個(gè)在行業(yè)內(nèi)公開的秘密是，民間投資的發(fā)電企業(yè)中或多或少的都有電網(wǎng)公司職工的股份，同時(shí)不乏政府部門人士的股份――由于上網(wǎng)電價(jià)要經(jīng)發(fā)改委相關(guān)人士的審批，不同的發(fā)電廠上網(wǎng)價(jià)格不一，以今年7月1日前的水電上網(wǎng)價(jià)為例，電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)之外的為0.26元/千瓦，電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)內(nèi)的為0.37元/千瓦。
　　同時(shí)，電網(wǎng)還留有部分發(fā)電資產(chǎn)，名義上作為“調(diào)峰調(diào)頻”使用。如海南電網(wǎng)公司控股的發(fā)電廠2007年的總裝機(jī)容量，仍占了海南全省裝機(jī)容量的6.66%。
　　廠網(wǎng)分開之后，一類被稱為“最壞的私有化”現(xiàn)象在電力行業(yè)不斷上演，大量的電力系統(tǒng)職工持股公司出現(xiàn)，這些公司幾乎占據(jù)了電力投資、電力工程設(shè)計(jì)、施工以及材料設(shè)備市場(chǎng)的主導(dǎo)地位。
　　“有很多的代理公司，在電網(wǎng)公司的招投標(biāo)中往往中標(biāo)，但他們其實(shí)并不做工程，而是進(jìn)行分包，分給其他的工程公司或者設(shè)備制造商，這些下游的公司只能得到20%~30%的利潤(rùn)，70%~80%的利潤(rùn)，則歸代理公司�！倍�這些代理公司，“或掛靠在電網(wǎng)公司，或由電網(wǎng)公司人士持股�！焙Ｄ夏炒笮桶l(fā)電企業(yè)人士對(duì)記者說(shuō)。
　　上述這種情況普遍存在于各地，包括山東魯能、貴州金元這些職工持股公司也曾被媒體曝光。
　　就在發(fā)電企業(yè)普遍虧損的情況下，電網(wǎng)公司卻獲得了巨額的利潤(rùn)。以南方電網(wǎng)轄下的廣東電網(wǎng)公司為例，2006年利潤(rùn)120多億元，2007年更是高達(dá)142億元，資產(chǎn)回報(bào)率高達(dá)11％，大大超過(guò)了國(guó)際上6％到8％的平均水平。
　　“三產(chǎn)(第三產(chǎn)業(yè))和多經(jīng)(多種經(jīng)營(yíng))公司這些輔業(yè)的利潤(rùn)占了大頭�！蹦戏诫娋W(wǎng)公司一位人士告訴記者。
　　對(duì)于電網(wǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)，電監(jiān)會(huì)《2007年供電企業(yè)報(bào)告》也指出，供電企業(yè)利用壟斷地位實(shí)行行業(yè)保護(hù)。一些用電企業(yè)在需要提高用電等級(jí)、增容增壓時(shí)，由于供電壟斷，經(jīng)常被迫接受供電企業(yè)的“三指定”，即指定設(shè)計(jì)單位、施工單位和設(shè)備材料。還有部分供電企業(yè)執(zhí)行電價(jià)政策不到位。
　　
　　水務(wù)改革的誤區(qū)
　　
　　與供電體制的幾乎完全壟斷不同，水務(wù)體制的市場(chǎng)化步伐走得比較快，“基本上在朝著一個(gè)正確的方向走�！碧靹t公用事業(yè)研究中心主任趙旭對(duì)記者說(shuō)。
　　中國(guó)水務(wù)體制的改革可以追溯到上個(gè)世紀(jì)80年代，中國(guó)政府向國(guó)外銀行貸款進(jìn)行管網(wǎng)和污水處理工程的建設(shè)。作為回報(bào)，政府部門向貸款銀行指定的一些設(shè)備商進(jìn)行采購(gòu)。到了90年代，一些地方開始試點(diǎn)水務(wù)改革，吸引外資投資參股。而真正在政策層面上的市場(chǎng)改革，是直至2002年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，2003年始，大規(guī)模的外資和民營(yíng)資本開始進(jìn)入水務(wù)市場(chǎng)，掀起了水務(wù)市場(chǎng)的改革高潮。
　　中國(guó)的水務(wù)改革借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，主要采取特許經(jīng)營(yíng)的方式。由民間資本投資建設(shè)城市供排水系統(tǒng)，政府給予投資者一定的經(jīng)營(yíng)年限。在水價(jià)的管制上，也由過(guò)去單純的政府統(tǒng)一控制水價(jià)改為階梯水價(jià)。市場(chǎng)化的改革提高了城市水務(wù)的運(yùn)作效率和服務(wù)質(zhì)量，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。
　　但水務(wù)改革的進(jìn)程并非沒(méi)有走彎路。由于大中城市供水設(shè)備的老化，100%國(guó)有控股的自來(lái)水公司常年虧損，地方政府將水務(wù)的財(cái)政投入當(dāng)成了“負(fù)擔(dān)”，急于引入外來(lái)資本的投資。結(jié)果招商引資變成了“產(chǎn)權(quán)改革+特許經(jīng)營(yíng)”，即出讓當(dāng)?shù)厮�處理企業(yè)的股權(quán)，再限定經(jīng)營(yíng)年限。由于資產(chǎn)價(jià)格的評(píng)估和股權(quán)出讓過(guò)程的不夠透明化，也引來(lái)了一些非議。
　　由于水務(wù)屬于公用事業(yè)，政府部門對(duì)參與投資與改造的企業(yè)采取的是“保本微利”的政策調(diào)節(jié)，但實(shí)際上，由于認(rèn)識(shí)的模糊和缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，在實(shí)際的操作中往往出現(xiàn)變形。
　　“改革之后的水務(wù)市場(chǎng)如果說(shuō)有競(jìng)爭(zhēng)，主要是指特許經(jīng)營(yíng)競(jìng)標(biāo)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)，但由于污水處理和管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)具有區(qū)域的壟斷性，水務(wù)市場(chǎng)的投資回報(bào)周期長(zhǎng)，往往要二三十年甚至更長(zhǎng)，所以如何在特許經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中防止企業(yè)單純地追求投資回報(bào)，需要政府部門在供水質(zhì)量和供水服務(wù)上給予嚴(yán)格的監(jiān)督�！壁w旭說(shuō)。
　　2007年，外資水務(wù)公司的一系列高溢價(jià)收購(gòu)曾引起了外界對(duì)這一改革方式的質(zhì)疑，認(rèn)為高溢價(jià)收購(gòu)之后，企業(yè)要收回投資成本，必然要求政府不斷地提高水價(jià)。
　　外資水務(wù)公司威立雅自1997年在天津獲得第一個(gè)項(xiàng)目起，到2007年，天津居民生活用水的價(jià)格已由每噸0. 68元提高到目前的3.40元，10年里水價(jià)上漲近5倍。在廣受質(zhì)疑的威立雅競(jìng)標(biāo)蘭州水務(wù)公司中，也傳出威立雅曾要求蘭州市政府作出承諾，即每?jī)赡晟险{(diào)一次水價(jià)，每次上調(diào)0.2元，在30年特許經(jīng)營(yíng)期限結(jié)束時(shí)，蘭州的水價(jià)最終能達(dá)到4元左右。
　　“這些年的水務(wù)改革有幾個(gè)誤區(qū)，一是水務(wù)行政管理體制改革慢于外資開放的改革，由于開放是局部的開放，資本追求利潤(rùn)的最大化，對(duì)此，政府沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)，沒(méi)有做好統(tǒng)一對(duì)付局面的準(zhǔn)備。二是只著重于產(chǎn)權(quán)的改革，而對(duì)城市的自來(lái)水系統(tǒng)的質(zhì)量和服務(wù)監(jiān)督不足，工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染的大量出現(xiàn)，對(duì)水資源形成的破壞沒(méi)有得到政府應(yīng)有的保護(hù)。”清水同盟主席，聯(lián)合國(guó)水務(wù)督察高中對(duì)本刊記者說(shuō)。
　　高中同時(shí)認(rèn)為，現(xiàn)時(shí)對(duì)“水務(wù)改革”的概念過(guò)于狹隘，眼睛只盯著大中型城市的產(chǎn)權(quán)改革，而忽略了“大水務(wù)”的概念。所謂大水務(wù)，既包括城市用水系統(tǒng)的改造，也包括農(nóng)村用水系統(tǒng)的改造，要從一江一湖，全民的生活方式進(jìn)行全方位的統(tǒng)籌，推進(jìn)水資源節(jié)約和環(huán)保。“現(xiàn)在最大的問(wèn)題是水資源污染問(wèn)題，這個(gè)解決不好，水務(wù)改革就是失敗的�！彼�說(shuō)。而事實(shí)上，隨著城市工業(yè)化程度的提高，水質(zhì)下降，農(nóng)產(chǎn)品污染等問(wèn)題已經(jīng)完全暴露出來(lái)。
　　資料顯示，中國(guó)600多個(gè)城市當(dāng)中，大約有400個(gè)城市常年供水不足，年缺水量60億立方米，有的城市甚至被迫限時(shí)限量供水。1000多個(gè)縣級(jí)城市，供水完善率不到50%。同時(shí)，大部分城市水質(zhì)難以達(dá)到新頒布的國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。有統(tǒng)計(jì)顯示，在2010年之前，在中國(guó)需要2萬(wàn)億元人民幣的公共或者民間資本投資，用以改善城市供水系統(tǒng)和水質(zhì)。
　　“資本不愿去的地方，或在市場(chǎng)失靈之時(shí)，正是體現(xiàn)政府責(zé)任邊界的時(shí)候�！壁w旭說(shuō)。
　　
　　改革條塊壟斷行政體制
　　
　　從電力體制改革和水務(wù)市場(chǎng)改革中，人們都可見(jiàn)政府在公用事業(yè)改革過(guò)程中的某種缺位和無(wú)作為，這或許是改革出現(xiàn)停滯或者發(fā)生走形現(xiàn)象的一個(gè)主要原因。
　　“要解決電網(wǎng)壟斷的體制，首先要破除行政壟斷�！睆B門大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任，原亞洲開發(fā)銀行中國(guó)電價(jià)改革項(xiàng)目負(fù)責(zé)人林伯強(qiáng)接受本刊記者采訪時(shí)說(shuō)。
　　“廠網(wǎng)分開”改革步驟是通過(guò)發(fā)電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而達(dá)到“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，但事實(shí)上，到目前為止，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)。上網(wǎng)價(jià)格仍然由國(guó)家發(fā)改委進(jìn)行定價(jià)，而因?yàn)榻�年�?lái)電力短缺的事實(shí)，也使得這一改革設(shè)想趨于流產(chǎn)。
　　按照原先的改革方案，在配售電環(huán)節(jié)，將把現(xiàn)在的供電局改組為多個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，再輔之以購(gòu)電大戶與電廠簽訂直供合同，把配電網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)行下放地方。輸配分開后，將打破電網(wǎng)作為單一購(gòu)買方的現(xiàn)有市場(chǎng)格局，形成購(gòu)電方和發(fā)電方的自由選擇；到那時(shí)，電網(wǎng)才能變成一張純粹的輸送網(wǎng)絡(luò)，公開、透明的定價(jià)機(jī)制才能形成。但到目前為止，這些改革設(shè)想都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。
　　現(xiàn)在，電價(jià)定價(jià)機(jī)制完全掌握在政府的手中，價(jià)格不能形成市場(chǎng)的信號(hào)，結(jié)果導(dǎo)致了政策性的扭曲。電網(wǎng)壟斷的地位巋然不變，電價(jià)不能有效反映成本，也阻礙了外來(lái)投資者的熱情。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性虧損和政策性虧損最終仍然由財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，因而變異為“補(bǔ)貼壟斷”，無(wú)助于提高效率和降低成本。
　　“控制了價(jià)格和準(zhǔn)入，使得電力市場(chǎng)演變成為完全的行政性壟斷。作為公用事業(yè)，政府本應(yīng)該更多地采取監(jiān)管的方式，通過(guò)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)形成透明的成本，而不是采取直接進(jìn)行成本和價(jià)格兩頭控制的方式�！绷植畯�(qiáng)說(shuō)。
　　2003年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)改委制定的“電價(jià)改革方案”后，采取煤電聯(lián)動(dòng)調(diào)整銷售電價(jià)和上調(diào)電價(jià)已經(jīng)進(jìn)行了4次( 包括2008年8月19日的上調(diào))。
　　“在電網(wǎng)側(cè)，由于改革不到位，輸、配、售成本模糊不清，各省(區(qū))市電力公司差別很大，難以客觀核定。同時(shí)，由于電網(wǎng)仍實(shí)行高度壟斷管理體制，調(diào)價(jià)增加盈利收入，能否足夠彌補(bǔ)雨雪冰凍災(zāi)害、地震災(zāi)害和建設(shè)省(區(qū))市終端電網(wǎng)，特別是農(nóng)村電網(wǎng)，很難說(shuō)清�！标愅�祥表示。
　　同樣的問(wèn)題也出現(xiàn)在水務(wù)改革上，由于成本的非公開化，使得水價(jià)的調(diào)整存在隨意性和合謀的嫌疑。以終端水價(jià)為例，水價(jià)包括了供水企業(yè)成本、遠(yuǎn)水費(fèi)和水資源費(fèi)，遠(yuǎn)水費(fèi)主要指水利工程的建設(shè)和運(yùn)輸費(fèi)用，水資源費(fèi)則屬于完全的行政性收費(fèi)。但在終端水價(jià)中，這些成本都沒(méi)有獨(dú)立性的成本審核，這使得價(jià)格聽證會(huì)往往流于形式。“提倡漲價(jià)的人和反對(duì)漲價(jià)的人，都說(shuō)不清楚為什么�！壁w旭認(rèn)為。
　　沒(méi)有一套有章可循的價(jià)格形成機(jī)制，也影響了外來(lái)資本和民間資本的投資熱情，近年來(lái)，包括早年曾進(jìn)入的英國(guó)泰晤士水務(wù)、安格利安水務(wù)、法國(guó)蘇伊士昂帝歐水務(wù)、香港國(guó)泰國(guó)際都逐步退出了中國(guó)市場(chǎng)。
　　“超產(chǎn)權(quán)理論的研究證明，在競(jìng)爭(zhēng)比較充分的市場(chǎng)上，企業(yè)私有化后的平均效益提高顯著；而壟斷市場(chǎng)上，企業(yè)私有化后平均效益提高并不明顯。因此，對(duì)于以行政壟斷為特征的我國(guó)公用事業(yè)來(lái)說(shuō)，光有產(chǎn)權(quán)改革是不夠的，再造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)同樣重要。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員金三林認(rèn)為。
　　而實(shí)踐證明，價(jià)格上限管制、區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)、特許投標(biāo)等激勵(lì)制度的實(shí)行對(duì)于促進(jìn)企業(yè)提高生產(chǎn)效率和經(jīng)營(yíng)效率具有積極意義。美國(guó)、英國(guó)、日本在電信、電力、煤氣等行業(yè)普遍采用了價(jià)格上限管制方式，企業(yè)在政府規(guī)定的最高限價(jià)下有利潤(rùn)最大化的自由，只要企業(yè)善于經(jīng)營(yíng)，不斷提高生產(chǎn)效率，就能取得較多的利潤(rùn)。另一種激勵(lì)方式就是建立穩(wěn)定的長(zhǎng)期契約，并在績(jī)效衡量的基礎(chǔ)上給予現(xiàn)行企業(yè)適度的優(yōu)先簽約權(quán)。
　　
　　政府的邊界
　　
　　雖然電網(wǎng)企業(yè)利用壟斷地位進(jìn)行電力投資進(jìn)而導(dǎo)致大量的關(guān)聯(lián)交易和國(guó)資流失一直飽受外界的詬病，但直至今年3月，四部委才出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范電力系統(tǒng)職工投資發(fā)電企業(yè)的意見(jiàn)》，其執(zhí)行效果以及對(duì)電力輔業(yè)資產(chǎn)的分離影響有多大，仍需觀看。
　　在改革過(guò)程中出現(xiàn)的這些隱蔽或非隱蔽的私有化，正是挑戰(zhàn)政府監(jiān)管能力和監(jiān)管邊界的一個(gè)重要考驗(yàn)，在公用事業(yè)領(lǐng)域，更是如此。
　　在公用事業(yè)市場(chǎng)改革之前先厘清政府的監(jiān)督界限，是發(fā)達(dá)國(guó)家的通常做法。以英國(guó)為例，1984年，英國(guó)政府頒布了《電信法》，廢除了英國(guó)電信公司在電信業(yè)的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許民營(yíng)化；1986年頒布《煤氣法》，廢除了英國(guó)煤氣公司的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)并進(jìn)行民營(yíng)化；1989年頒布了《自來(lái)水法》，允許10個(gè)地區(qū)自來(lái)水公司民營(yíng)化；1989年還頒布了《電力法》，把電力企業(yè)分割為電網(wǎng)、分銷和電力生產(chǎn)公司并允許民營(yíng)化。這些法律的頒布，使民營(yíng)化改革具有了法律依據(jù)和實(shí)施程序。
　　民營(yíng)化以后，政府在這些企業(yè)里還保留一股(即金邊股)，但這一特別股賦予英國(guó)政府對(duì)企業(yè)的重大決策擁有特別否決權(quán)。
　　美國(guó)的公用事業(yè)改革監(jiān)管法律則堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)中立、程序固定、正式辯論和公開訴訟的原則，能較好協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)的矛盾，進(jìn)而能在改革過(guò)程中擴(kuò)大民眾參與，摒棄官僚集權(quán)式的改革。
　　林伯強(qiáng)認(rèn)為一些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)也值得借鑒。在供熱領(lǐng)域，如立陶宛、愛(ài)沙尼亞和匈牙利已經(jīng)通過(guò)了國(guó)家區(qū)域供熱法，大多數(shù)已經(jīng)基于商業(yè)化原則來(lái)制定和調(diào)整熱價(jià)，建立了獨(dú)立的國(guó)家制定供熱規(guī)章委員會(huì)，以監(jiān)督供熱行業(yè)經(jīng)營(yíng)，包括確定熱價(jià)。許多轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家都有獨(dú)立的供熱管制機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)行使政府對(duì)供熱行業(yè)的監(jiān)管職能。此外，大部分經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家還建立了補(bǔ)助貧困人群的政府采暖費(fèi)用基金。
　　反觀中國(guó)公用事業(yè)改革，往往處于先摸索再規(guī)范的過(guò)程，法律的監(jiān)管條文不統(tǒng)一，不細(xì)化，缺乏獨(dú)立于條塊利益的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使得改革的深化缺乏繼續(xù)推動(dòng)的足夠動(dòng)力，使得改革中的利益集團(tuán)地位得以保持。
　　“隨著我國(guó)公用事業(yè)改革的深入，建立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)似乎已成為必然之勢(shì)。要明確公共利益的目標(biāo)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，要以立法形式規(guī)定政府的權(quán)力邊界和實(shí)施方式，要強(qiáng)制企業(yè)真實(shí)地披露信息，使公眾享有充分的知情權(quán)�！苯鹑�林認(rèn)為。

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