財(cái)政支出責(zé)任_公共責(zé)任與財(cái)政功能
發(fā)布時(shí)間:2020-03-18 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊:
新“顯學(xué)”的震撼登場(chǎng) 財(cái)政學(xué)目前正越過宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)而成為當(dāng)今中國社會(huì)全民關(guān)注的“顯學(xué)”,最近的熱議問題,如被網(wǎng)友戲稱為“妻稅”的“婚前房產(chǎn)加名征收契稅”和所謂“月餅稅”,加上稍前些的“鐵公基燒錢”和“預(yù)算公開透明”等,其背后反映出的中國社會(huì)深層次問題頗發(fā)人深思。
一是國家征稅權(quán)和用稅權(quán)配置的錯(cuò)位,人民代表大會(huì)還沒有完全負(fù)起控制、監(jiān)督稅收和預(yù)算的責(zé)任,納稅人也沒有完全得到相應(yīng)的財(cái)政事務(wù)參與權(quán)。國家的財(cái)政稅收表面上似乎高度集稅權(quán)于上,實(shí)際上有一定的隨意性。一個(gè)地方機(jī)構(gòu)就可決定開征或增征某種稅,或?qū)⒓{稅人的錢巨量損耗在政績(jī)工程、大躍進(jìn)工程和豆腐渣工程上。二是公民社會(huì)權(quán)利意識(shí)確實(shí)在普遍覺醒,對(duì)征稅和政府如何花錢等問題前所未有地關(guān)注。
這兩個(gè)方面,前者是壞事,說明經(jīng)過30多年改革中國的治稅權(quán)還遠(yuǎn)未完善。后者是好事,說明中國公民社會(huì)正在形成,中國民間顯然走在了政府和人大前面。
中國當(dāng)代學(xué)者很多受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“大政府”、“總樞紐”財(cái)政觀的影響至深,至今難以擺脫。其所理解的財(cái)政職能只是“分配”和“監(jiān)督”。市場(chǎng)改革后,又補(bǔ)充進(jìn)“調(diào)節(jié)職能”,但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩仍未褪盡。
休謨?cè)缭?740年就指出“公共的悲劇”的存在。他說,在共同體中,個(gè)人成為“免費(fèi)搭車者”是符合理性的,但如果所有的社會(huì)成員都成為免費(fèi)搭車者,最后的結(jié)果就是所有的人都得不到好處,這跟中國的寓言“三個(gè)和尚沒水吃”是一樣的道理。這個(gè)原理告訴我們,追求自身利益――效用最大化的個(gè)人有可能導(dǎo)致公共資源的質(zhì)量下降。因此,休謨認(rèn)為,政府財(cái)政的功能之一就是在個(gè)人之間以及個(gè)人的眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間合理配置資源,以實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員公共利益的最大化。以政府財(cái)政手段進(jìn)行資源配置,可以找到許多現(xiàn)成的例子,如供水、漁業(yè)資源、石油勘探等,大都由政府撥款經(jīng)營(yíng)。
由于市場(chǎng)失效的客觀存在,政府活動(dòng)首先應(yīng)保證社會(huì)資源在私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的合理配置,并且以不影響私人部門的效率為前提,然后才可以考慮資源在公共部門內(nèi)部的有效配置問題。此外,當(dāng)存在外部不經(jīng)濟(jì)時(shí),生產(chǎn)成本等于私人生產(chǎn)成本加上社會(huì)生產(chǎn)成本,而決定市場(chǎng)價(jià)格的卻是私人生產(chǎn)成本,這就會(huì)造成某些產(chǎn)品的過度生產(chǎn);另一方面,當(dāng)存在外部經(jīng)濟(jì)時(shí),收益等于私人收益加上社會(huì)收益,而決定市場(chǎng)狀況的卻是私人收益,由此又會(huì)造成社會(huì)消費(fèi)的不足。為了消除或減輕外部效應(yīng),也需要政府發(fā)揮財(cái)政的配置功能,例如,征收環(huán)境保護(hù)稅或污染稅,要求污染者按照社會(huì)對(duì)環(huán)境的評(píng)價(jià)付出相應(yīng)的附加成本,迫使其調(diào)整生產(chǎn)決策,減少產(chǎn)出水平,這就是馬斯格雷夫把配置資源作為財(cái)政首要功能的原因。
上述內(nèi)容有些已經(jīng)寫進(jìn)了今天的財(cái)政學(xué)教科書,卻遠(yuǎn)沒有成為中國當(dāng)代財(cái)政學(xué)課堂上的靈魂,更遠(yuǎn)沒有成為當(dāng)代中國文明的主流。這導(dǎo)致的一個(gè)不良后果,就是一代一代的畢業(yè)生從財(cái)經(jīng)院校大門走上工作崗位后,總會(huì)有一些人表現(xiàn)得比他們的前輩們還要厭煩別人對(duì)他支配資源的權(quán)力的制約和監(jiān)控。
政府權(quán)力與公共責(zé)任
人們經(jīng)常談?wù)撊绾螌?shí)現(xiàn)政府職能的問題,卻很少問這些職能是從哪里來的。簡(jiǎn)單說,政府職能是其行政權(quán)力的組成部分,它來自于政府的公共責(zé)任規(guī)定,而公共責(zé)任則來自于公民委托和授權(quán)。在政治學(xué)的觀念里,只要政府存在一天,就必須依法做某些事或不做某些事,而責(zé)任則意味著某些事無論政府愿意還是不愿意,都必須要去做,否則就要被問責(zé)。
從這個(gè)意義上說,公共責(zé)任就是保護(hù)和促進(jìn)國民利益的職責(zé)與任務(wù),不可推卸,更不可倚據(jù)權(quán)力站在公民利益的對(duì)立面上,說一不二。在現(xiàn)代社會(huì)中,政府權(quán)力被界定為公有物,誰獲得了權(quán)力,誰就必須承擔(dān)起法定的公共責(zé)任。所以,人們?cè)缫蚜?xí)慣地把現(xiàn)代政府稱為“責(zé)任政府”,F(xiàn)代社會(huì)需要好政府,而好政府的標(biāo)志,就是能對(duì)社會(huì)承擔(dān)起公共責(zé)任,即提供最大的公共福利,維護(hù)人權(quán)、公民權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。這是喬治?梅森說的。只有那些知曉權(quán)力邊界在何處、正確界定自己的責(zé)任并認(rèn)真地履行好上述公共職責(zé)的政府,才可能成為一個(gè)得民心的政府。
但在現(xiàn)實(shí)生活中,不一定責(zé)任和權(quán)力就是對(duì)應(yīng)的,有時(shí)會(huì)是權(quán)力很大的政府,責(zé)任擔(dān)當(dāng)卻很。欢硪恍┴(zé)任擔(dān)當(dāng)很大的政府,權(quán)力卻被該國的法律看得死死,并不顯得很大。而在一個(gè)制度環(huán)境不大健全的社會(huì)里,人們的期待可能只是,政府不做某些事或不履行某些“職責(zé)”,對(duì)社會(huì)來說可能更好一些。
政府的財(cái)政功能
財(cái)政權(quán)力的行使,更是事事相關(guān)每個(gè)公民的意愿和福祉,公民納稅不是為了供養(yǎng)一個(gè)統(tǒng)治自己的政府,而是為了尋求更好的生活,收了稅的政府必須承擔(dān)起相應(yīng)的公共責(zé)任。政府所擁有的處理財(cái)政事務(wù)的權(quán)力不是“天生”的,有授權(quán)才有支配資源的權(quán)力,無授權(quán)則無支配資源的權(quán)力。當(dāng)財(cái)政權(quán)力被授予出去的時(shí)候,國家還應(yīng)該建立一種完善的以權(quán)力制衡權(quán)力的機(jī)制,如公共預(yù)算的外部政治控制機(jī)制,它包括公民參與機(jī)制以及立法機(jī)構(gòu)獨(dú)立審計(jì)和全程監(jiān)督的機(jī)制,預(yù)算過程和績(jī)效接受人民代表大會(huì)甚或更大范圍的討論、問責(zé)和糾錯(cuò)。需知,只有經(jīng)過制度嚴(yán)格限定的權(quán)力,才可確保稅收用之于民,才可認(rèn)真負(fù)責(zé)地承擔(dān)起為社會(huì)提供公共服務(wù)的諸般責(zé)任。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)基本事實(shí)是,由市場(chǎng)決定的初次分配基本上是不公平的,表現(xiàn)在財(cái)富、教育水平、技能等等方面,而且資本收入的分配比勞動(dòng)收入的分配更加不平等。導(dǎo)致分配不平等的主要原因,一是財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)的差別,二是非繼承的勞動(dòng)能力的差別。不平等是“不好”的,這個(gè)“不好”還會(huì)導(dǎo)致更加“不好”的社會(huì)后果:貧困、富裕階層對(duì)財(cái)富的浪費(fèi)、社會(huì)沖突、低收入群體得不到社會(huì)其他成員的幫助而自暴自棄等,在理論上,一般用市場(chǎng)機(jī)制的有效法則排斥公平法則來表述。這就需要政府通過財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行全社會(huì)范圍的再次分配,在社會(huì)中形成一種公平分配的機(jī)制。
市場(chǎng)交易為什么無法進(jìn)行有效的再分配,而只能由政府來承擔(dān)這個(gè)任務(wù)?第一,市場(chǎng)中基本不存在以公平為目標(biāo)的分配機(jī)制;第二,私人慈善機(jī)構(gòu)的活動(dòng)帶有某種再分配性能,但從社會(huì)整體來說尚顯規(guī)模太小,無法解決全局性的社會(huì)問題;第三,政府的獨(dú)特地位使它擁有強(qiáng)制性征稅的權(quán)力,也就使它能夠大規(guī)模地進(jìn)行再分配活動(dòng)。并且,政府能夠通過稅制和預(yù)算來解決由于要素市場(chǎng)的不完全性與壟斷定價(jià)所產(chǎn)生的收入分配問題。這方面也可以找到很多例子,如義務(wù)教育、社會(huì)保健、公共醫(yī)療、福利服務(wù)、住房補(bǔ)貼等等。事實(shí)上,希望市場(chǎng)解決全部社會(huì)問題不過是一種幻想,政府存在的主要理由并不在于提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率,而是以其合理的制度安排來促進(jìn)社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)。
此外,由于市場(chǎng)在自發(fā)運(yùn)行的過程中很難避免經(jīng)濟(jì)周期問題,也需要政府制定和實(shí)施稅種、稅率調(diào)整或改變公共支出的規(guī);蚍较虻群暧^經(jīng)濟(jì)政策,這些政策可以直接作用于物價(jià)、就業(yè)水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),最終促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)的出現(xiàn)。這就是財(cái)政的穩(wěn)定功能。
財(cái)政功能不是一成不變的,因?yàn)檎媾R的國家政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)在改變,它所承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)在改變,財(cái)政的功能也隨之而變。在封建專制社會(huì),財(cái)政就是為鞏固皇權(quán)統(tǒng)治服務(wù);計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,財(cái)政就是無所不做、無所不包的“全能財(cái)政”;而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,財(cái)政的主要任務(wù)就是為社會(huì)提供公共服務(wù),改善國民福利。這時(shí)候的財(cái)政功能,顯然就與前市場(chǎng)社會(huì)完全不一樣了。如果這個(gè)時(shí)候政府仍置自己應(yīng)盡的公共責(zé)任于不顧而繼續(xù)在“生產(chǎn)建設(shè)”上耗費(fèi)資財(cái),那就是對(duì)自身職能的誤解。
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