巨災后的恢復重建，不是簡單的還原，而是一個包括災區(qū)在內的整個社會制度的變革。因此，應對巨災的立法非常重要。 　　 　　在汶川地震發(fā)生后不到一個月，6月8日，國務院總理溫家寶簽署了《汶川地震災后恢復重建條例》(以下簡稱條例)。這是我國第一部針對地方災區(qū)恢復重建的行政法規(guī)。它意味著汶川地震災后恢復重建是一項有法可依，有規(guī)劃引導，有科學論證的工作。
　　
　　完善應急管理法制體系
　　
　　2003年春，一場“非典”災害的肆虐，給我國的應急管理體制敲響了警鐘。在此之后，政府對防災與應急管理，特別是法制體系的建設格外重視。
　　2007年11月1日，《突發(fā)事件應對法》正式實施。這部法律綜合了我國各部門防災減災法規(guī)無法解決的共性問題，明確了各級政府應對突發(fā)事件的責任，建立了突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援的制度、機制。根據(jù)該法，國家建立健全了突發(fā)事件的預警制度和應急物資的儲備保障制度，建立了全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)。
　　近幾年，各部門法也在加緊修訂，2007年《抗震防災法》修訂，增加了“應急救援”的內容。
　　5月12日發(fā)生的汶川地震，是我國建國以來波及范圍最廣、救災難度最大、綜合損失最大的一次地震，恢復重建的任務非常繁重。
　　巨災后的恢復重建，不是簡單的還原，而是一個包括災區(qū)在內的整個社會制度的變革。因此，應對巨災的立法顯得尤為重要。
　　在法律體系比較完善的美、英、日等發(fā)達國家，在巨災發(fā)生后，都馬上制定新的法律或修訂現(xiàn)有法律，用此應對常態(tài)下難預測的問題。
　　而我國現(xiàn)有的《突發(fā)事件應對法》和《抗震防災法》主要側重預防和應急處置，對震后恢復重建涉及很少，《汶川地震災后恢復重建條例》，彌補了我國巨災后恢復重建的法律空白。
　　
　　凸顯可持續(xù)發(fā)展理念
　　
　　《汶川地震災后恢復重建條例》共80條，分總則、過渡性安置、調查評估、恢復重建規(guī)劃、恢復重建的實施、資金籌集與政策扶持、監(jiān)督管理、法律責任和附則等九章。
　　這部條例明確劃分了恢復重建的各階段的主要工作，將重建與可持續(xù)發(fā)展結合起來。
　　從條例規(guī)定的總原則來看，汶川地震災后恢復重建的方針是以人為本、科學規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、分步實施、自力更生、國家支持、社會幫扶。同時，條例規(guī)定，對于災后重建，國家“給予財政支持、稅收優(yōu)惠和金融扶持，并積極提供物資、技術和人力等方面的支持”，鼓勵公民、法人和其他組織積極參與地震災后恢復重建工作和接受外國政府和國際組織提供的援助。
　　具體來看，這部條例有以下四個亮點。
　　亮點一：強調重建安全和優(yōu)先安置弱者。
　　針對1500多萬人的龐大的安置任務，條例第七條規(guī)定，受災群眾的過渡性安置根據(jù)因人制宜和因地制宜的原則，“采取就地安置與異地安置，集中安置與分散安置，政府安置與投親靠友、自行安置相結合的方式”。政府對投親靠友和采取其他方式自行安置的受災群眾給予適當補助。
　　這種補助方式，與日本、美國和臺灣發(fā)放補助租房租金是―樣的，目的是減少政府的負擔，鼓勵受災群眾自救和互助。
　　另外，優(yōu)先關心和安置受災的弱者，也是各國共同的做法。在這個方面，條例也有相應規(guī)定：“活動板房應當優(yōu)先用于重災區(qū)和需要異地安置的受災群眾，倒塌房屋在短期內難以恢復重建的重災戶特別是遇難者家庭、孕婦、嬰幼兒、孤兒、孤老、殘疾人員以及學校、醫(yī)療點等公共服務設施”。這充分體現(xiàn)了黨和政府“以人為本”建設和諧社會的理念。
　　亮點二：強調科學公正地總結災情和災區(qū)重建的基礎數(shù)據(jù)。
　　災害損失的調查評估應該采取公正的立場，把握災害損失整體情況、明確各種產權和相應的損失，查明災害中的各種責任以及恢復重建的條件，這是世界各國的普遍做法。而且這種調查評估一般采用第三者制度，并將結果公布于眾。
　　條例的有關規(guī)定表明了中國政府開放和負責任的態(tài)度。
　　汶川地震災害調查評估的具體事項和主要內容，包括城鄉(xiāng)受損程度和數(shù)量、人員傷亡情況、房屋破壞程度和數(shù)量、基礎設施、公共服務設施、工農業(yè)生產設施與商貿流通設施受損程度和數(shù)量，農用地毀損程度和數(shù)量、需要安置人口的數(shù)量，需要救助的傷殘人員數(shù)量，需要幫助的孤寡老人及未成年人的數(shù)量，需要提供的房屋數(shù)量，需要恢復重建的基礎設施和公共服務設施，需要恢復重建的生產設施，需要整理和復墾的農用地等；環(huán)境污染、生態(tài)損害以及自然和歷史文化遺產毀損等情況；資源環(huán)境承載能力以及地質災害、地震次生災害和隱患等情況；水文地質、工程地質、環(huán)境地質、地形地貌以及河勢和水文情勢、重大水利水電工程的受影響情況、突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其隱患。
　　亮點三：強調吸取教訓，規(guī)劃先行。
　　恢復重建工作是一個長期艱巨的任務，其中，制定規(guī)劃是所有工作的關鍵。日本和美國以及臺灣在大地震后，馬上組織各級政府和專家編制震后恢復重建規(guī)劃，并鼓勵災區(qū)群眾和企業(yè)參與這一過程。
　　汶川地震發(fā)生后，我國也將規(guī)劃擺在恢復重建的突出位置。住房和城鄉(xiāng)建設部在地震后立即組織全國各大規(guī)劃院和勘測院的專家分四組奔赴災區(qū)進行實地調研。
　　在規(guī)劃方面，條例規(guī)定，國務院發(fā)展改革部門會同國務院有關部門與地震災區(qū)的省級人民政府共同組織編制恢復重建規(guī)劃，由國務院批準后組織實施。
　　汶川地震恢復重建規(guī)劃由總體規(guī)劃和9個專項規(guī)劃組成。這9個專項規(guī)劃分別為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、農村建設規(guī)劃、城鄉(xiāng)住房建設規(guī)劃、基礎設施建設規(guī)劃、公共服務設施建設規(guī)劃、生產力布局和產業(yè)調整規(guī)劃、市場服務體系規(guī)劃、防災減災和生態(tài)修復規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。
　　這次恢復重建的主要爭論點，是汶川、青川、北川等縣城是否遷移。為此，條例明確規(guī)定，“地震災區(qū)內的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村完全毀損，存在重大安全隱患或者人口規(guī)模超出環(huán)境承載能力”的情況下，需要異地遷移和新建……在重新選址時，必須“避開地震活動斷層或者生態(tài)脆弱和可能發(fā)生洪災、山體滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等災害的區(qū)域以及傳染病自然疫源地”。
　　亮點四：強調多種形式籌集資金，政府給予政策扶持。
　　條例第六章是“資金籌集與政策扶持”，規(guī)定建立資金籌集方式、稅收優(yōu)惠和財政扶持、投資重點等主要措施。
　　汶川地震災后恢復重建資金的籌集方式主要有政府投入、對口支援、社會募集、市場運作等。國家用預算資金以及其他財政資金，建立地震災后恢復重建基金，專項用于地震災后恢復重建。
　　同時，條例還規(guī)定，國家鼓勵公民、法人和其他組織為地震災后恢復重建捐贈款物，依法投資地震災區(qū)基礎設施和公共服務設施的恢復重建。國家對恢復重建采取實行稅收優(yōu)惠和財政貼息。財政貼息主要是用 于地震災區(qū)的房屋貸款和公共服務設施恢復重建貸款、工業(yè)和服務業(yè)恢復生產經(jīng)營貸款、農業(yè)恢復生產貸款等。
　　
　　為災后重建保駕護航
　　
　　災后重建是一項系統(tǒng)工程，為了保障重建工作順利進行，條例明確了部門責任，加強綜合協(xié)調，強調可持續(xù)發(fā)展。
　　條例第三十四條到第五十二條，共十八條詳細規(guī)定了恢復重建中，中央與地方，各部門的分工和職責，強調了保護遺址、清理現(xiàn)場、提高抗震設防標準等事項。
　　與其他災害的恢復重建不同，這次條例十分重視地震遺址的文化和科學價值，規(guī)定對具有典型性、代表性、科學價值和紀念意義的地震遺址、遺跡劃定范圍，要建立地震遺址博物館。在地震災害現(xiàn)場的清理保護中，要對地震遺址、遺跡和文物保護單位以及具有歷史價值與少數(shù)民族特色的建筑物、構筑物等進行保護。
　　針對這次大地震中暴露出的學校和醫(yī)院等公共設施損壞嚴重和商品房建筑質量差等問題，條例強調建立設計、施工和監(jiān)理三個過程的責任追究制度，要求嚴格對重建工程進行竣工驗收，提高公共服務設施的抗震設防要求。
　　恢復重建過程的安全和質量保證是非常重要的。根據(jù)國內外的做法，恢復重建工作必須民主、透明、公開。為此，條例第七章規(guī)定了監(jiān)督管理的方式和程序。
　　關于政府的監(jiān)督管理，條例規(guī)定上級政府對地震災后恢復重建建設工程質量和安全以及產品質量進行政府內部監(jiān)督，國家和地方相關政府以及部門進行審計和稽查。除了政府之外，條例還規(guī)定了社會監(jiān)督和災區(qū)群眾參加的民政評議。震災后恢復重建資金和物資的來源、數(shù)量、發(fā)放和使用情況要公布和接受社會監(jiān)督。
　　此外，為了對毀損嚴重的基礎設施、公共服務設施和其他建設工程，在調查評估中經(jīng)鑒定確認工程質量存在重大問題，構成犯罪的，對負有責任的建設單位、設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位的直接責任人員，依法追究刑事責任。
　　條例在地震后不到一個月就公布實施，充分顯現(xiàn)了我國政府高度重視依法進行災區(qū)恢復重建工作。通過這個條例的制定和實施，我國應急管理體系得到了進一步的完善。通過災后恢復重建和總結經(jīng)驗，該條例將為今后的我國恢復重建基本法的立法或防震減災法的修改打好基礎。
　　但是，由于此次地震受災面積大。受災群眾多，受災地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平與社會層次差異大，社會產權關系比較復雜，因此，在產權關系、土地關系、中央與地方的分攤、經(jīng)濟恢復等具體事項方面，還需要進一步細化。這也對今后的防災抗災立法提出了更高要求。

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