基本觀點

　　本文運用實證研究方法，通過對近代衡山縣地方政治制度史進行個案分析后認為，清末，在成文制度方面，地方政制相對穩(wěn)定，國家行政權(quán)力的邊陲是縣級，官治和自治的邊界相對清晰，其主要原因是，縣政鄉(xiāng)治體制能解決王朝對農(nóng)村經(jīng)濟資源的索取。民國期間，地方政制最顯著的變化就是行政權(quán)力從縣級下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從地方自治單位成為了國家最基層的行政組織，其主要目的是，加強國家對農(nóng)村社會的控制，以獲取城市政治統(tǒng)治和實現(xiàn)現(xiàn)代化所需要的經(jīng)濟資源和政治資源。

　　關(guān)鍵詞

　　地方政制 官治職能 鄉(xiāng)紳自治

　　長期以來，學術(shù)界特別是政治學界對中國地方政治制度史鮮有關(guān)注。那些有限的研究成果也多則重于制度性描述和規(guī)范性推論，很少有研究者進行真正意義上的實證考察。這種學術(shù)上的不足，在很大程度上，制約和影響了我們對近代中國社會特別是農(nóng)村政治社會的認識和理解。本文試圖通過解讀近代衡山縣地方政治制度史，為研究近代中國地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷提供個案事實和分析模型。

　　一、清末：王權(quán)止于縣政

　　衡山縣清順治4年即公元1647年始入清版圖，屬湖南省衡永郴桂道衡州府。按清制在縣境內(nèi)分設(shè)官治與自治兩大體制。

　　衡山縣官治體制最終確定于康熙3年（1663年），設(shè)衡山知縣衙門，為最基層的政權(quán)組織。知縣衙門的首腦為知縣，總攬全縣行政權(quán)和司法權(quán)。在知縣公署下設(shè)吏房、戶房、禮房、兵房、承發(fā)科、架閣庫、鋪長司、僧綱司、道紀司和草市、永壽（南岳）巡檢司兩個派出機構(gòu)。職官有知縣、教諭、訓導、典史、分防把總、協(xié)防外委各1名；
僧綱司、道紀司、草市巡檢司、永壽巡檢司各司吏1名；
吏、戶、禮、兵房和承發(fā)科分別設(shè)司吏、典吏各1名；
架閣庫設(shè)典吏1名；
鋪長司設(shè)司吏1名；
驛丞、陰陽學訓術(shù)、醫(yī)學訓科各1名。此外，還有門子、皂隸、許作、馬快、庫子、禁卒、馬夫、齋夫、轎夫、扇夫、傘夫等65名。

這些機構(gòu)設(shè)置和人員編制，各代基本上沒有變化。

　　衡山縣以下的自治體制基本上沿襲了康熙43年（ 1704年）以來的舊制。是年，衡山知縣李長祚將衡山縣原6鄉(xiāng)16都（里）1坊改編成朝、宗、于、海、九、江、孔、殷、沱、潛、既、道、云、土、夢、作、又等17個字，下共設(shè)4 3 7個區(qū)，均為“自治單位”。每個字號設(shè)團總1人，每區(qū)設(shè)保正1人，大多由鄉(xiāng)紳兼任。區(qū)以下實行治安用的保甲制和征賦用的里甲制。保甲制要求每10戶立一牌頭，10牌立一甲頭，10甲頭立一保長。戶給牌招，書其姓名、丁口。出則注其所往，入則稽其所來，不報者論罪。里甲制則規(guī)定以鄰近的110戶為一里，推舉其中丁糧多的10戶為里長戶，輪流擔任里長（又名地�；虻丶祝�，其余100戶分為十里，其目的是查清每戶的田糧、丁銀，稱編審冊，以便于征收賦稅。

　　可見，在清代，衡山縣政制比較穩(wěn)定，國家行政權(quán)力的邊陲是縣級，縣以下實行自治。這種官治和自治的范圍即國家與社會的邊界相對清晰，且基本上沒有發(fā)生什么變化。

　　問題是，在近代中國逐漸淪為半殖民地和半封建社會的歷史過程中，作為國家政權(quán)基礎(chǔ)的縣一級政權(quán)體制為何能保持穩(wěn)定？也就是說，在清末王權(quán)政治為什么沒有滲透到鄉(xiāng)村社會呢？

　　對此類問題，學界多有論述，且一般都從兩個方面來加以剖析：一方面，在村社共同體內(nèi)部，宗法關(guān)系下的道德壓力和宗教壓力通常足以約束機會主義行為，不需要也不會有王權(quán)政治。另一方面則是包含有政治技術(shù)、政治機構(gòu)在內(nèi)的王權(quán)政治若抵達村社共同體內(nèi)部，成本實在太高，傳統(tǒng)社會的任何一個政權(quán)都負擔不起。

但是，如果深究，問題并不如此簡單。具體來說，我們可以從如下五個方面加以解釋。

　　 第一，封建土地制度處于穩(wěn)態(tài)，封建地主牢牢控制了農(nóng)村社會最基本的經(jīng)濟資源，他們有能力也有內(nèi)在動力和愿望來承擔對鄉(xiāng)村社會的管理。

　　 社會上層建筑諸如國家政權(quán)的存在和發(fā)展，最深刻的根源總是與一定的經(jīng)濟制度相聯(lián)系的。封建國家采用什么樣的統(tǒng)治形式，也不是隨心所欲的，要受到各方面條件的制約。在清末，特別是1840年中英戰(zhàn)爭之后，中國在國家主權(quán)方面受到的嚴重挑戰(zhàn)，改變了中國作為一個獨立國家的政治地位，向半殖民地和殖民地方向發(fā)展，但封建土地制度并沒有因此而發(fā)生改變，封建地主牢牢控制了農(nóng)村社會最基本的經(jīng)濟資源。據(jù)統(tǒng)計，在清代后期，占衡山縣人口總數(shù)7%的地主，占土地總面積34.1%,加上他們控制的族田、學田，約為59%；
占人口總數(shù)的4%的富農(nóng)，占土地總面積的9.3%。同治年間（1860—1874年），衡山霞流大官僚地主李輝武兼并土地5500多畝，年收租谷9000多石，約合135萬市斤。

土地的兼并使一部分農(nóng)民失去土地，成為社會的不安定因素。但同時，土地的集中，又使地方勢力得到加強，地主特別是那些大的官僚地主有財力也有內(nèi)在需求，來承辦鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的如辦學和義倉、治安等屬于國家行政方面的一些事務。

　　 第二，清朝實行了低農(nóng)業(yè)稅制，其體制能解決國家對農(nóng)村經(jīng)濟資源的索取。

　　 傳統(tǒng)的政府管理，集中于兩種職能，即征收賦稅和維持秩序。征收賦稅是國家政治統(tǒng)治鄉(xiāng)村社會的主要體現(xiàn)。

由于晚清對農(nóng)業(yè)稅的限額較低且很嚴格，所以縣政鄉(xiāng)治體制能夠保證國家政權(quán)對賦稅的索取。

　　 清康熙年間，衡山縣11438丁，每丁征銀0.2536兩，合征丁銀2900.68兩。雍正元年（1723年），固定丁銀，平均攤?cè)氲刭x，至乾隆中年，實存6315丁，丁銀減至1602.37兩。乾隆28年（1763年），衡山縣實有成熟田地塘80.06萬畝，共征秋糧官米31378.35石，條銀18100兩。咸豐11年（1861年），衡山漕糧8831.68石，合計征銀11481.19兩。光緒二年（1876年），縣丁漕總額白銀 5．3萬兩，宣統(tǒng)三年（1911年）丁漕為5. 64萬兩，其中地丁征銀33942兩，漕糧征銀22482兩。從中可以看出，在清末，直接有關(guān)農(nóng)業(yè)的丁漕并沒有較大的增加。從1876年至1911年，25年間僅增加了0.34萬兩，增加了6.4%。而在此期間，衡山縣新增厘金、房捐、車捐、船捐、戲園捐、筵席捐和煙酒稅等。僅厘金一項，光緒三十四年（ 1908年），雷溪市厘金局即征收制錢折白銀 6．58萬兩，比當年全縣丁漕總額多16.6%，比光緒初年年征丁漕總額還多24. 2％。

而且，清代為鼓動生育，規(guī)定“孳生人口，永不加賦”，并“攤丁入地”，丁漕實際上主要為田賦，這樣，王朝收繳農(nóng)業(yè)賦稅直接面對的主要對象就是少數(shù)約為11%的人口而占有約70%土地的地主和富農(nóng)。

　　當然，對晚清這種低農(nóng)業(yè)稅的政策造成的社會后果，理論界也多有評說。有研究者認為，清代諸帝為了向臣民們自夸清朝在節(jié)儉和薄取于民的古典理想上比歷代王朝做得都好，因而限定和嚴格堅持低稅率。低額稅收不能提供足夠的財政收入以支付行政費用，而稅額又不允許提高，于是額外的攤派就加到成糧稅上。一部分變成法定的額外稅，其他則視情況變通使用�！巴砬鍟r代中國的土地稅在政府籌措的資金中所占比重呈下降趨勢，而這時又正值國家處于財政開銷大幅度提高，從而對附加財政收入的需求也大大增加之際。如果土地稅能像明治時代的日本那樣在晚清時代的中國財政制度中起到關(guān)鍵作用，那么現(xiàn)代中國不僅資金條件，而且政治發(fā)展也會截然不同�！�

　　第三，封建宗法制度為封建國家的統(tǒng)治提供了堅實的基礎(chǔ)，帝制下的鄉(xiāng)村自治是宗法制度和保甲制度的有機結(jié)合。

　　中國數(shù)千年的封建制度是以政權(quán)控制社會政治，以族權(quán)控制社會基層，以神權(quán)控制意識形態(tài)，以夫權(quán)控制倫理家庭。

在清代，對于鄉(xiāng)村社會的控制，代表王權(quán)的行政權(quán)力只抵達縣一級，縣以下基本由地方士紳或宗族大戶維持秩序，推行教化。1840年鴉片戰(zhàn)爭后，在西方資本主義政治、經(jīng)濟、思想、文化的猛烈沖擊下，在深刻的社會沖突中，清王朝統(tǒng)治者主持了以自救為目的自上而下的包括官制在內(nèi)的多方面改革，但由于作為王權(quán)基礎(chǔ)的宗法制與等級制原封未動地加以了保留，所以，建立在宗法封建制度基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村政治也就不可能發(fā)生任何實際性的變化。清代實行的縣以下自治，實際上是帝制下的鄉(xiāng)村自治，是王權(quán)、族權(quán)和神權(quán)的結(jié)合，是保甲制與宗法制的結(jié)合。宗法制度是以血緣紐帶連結(jié)的家族社會，具有很強的繼承性和凝聚力。當十分嚴密的保甲制度與這種宗法制結(jié)合在一起時，就能對農(nóng)村社會施行教化、征收賦稅、攤派徭役、征集兵丁、維持治安，以確保王權(quán)統(tǒng)治在鄉(xiāng)村社會的有效性。

　　需要特別指出的是，帝制下的鄉(xiāng)村自治，不是村民自治，而是鄉(xiāng)紳自治。衡山縣在同治年間，17個字的團總，占有土地500畝以上的3人，占有土地200—500畝者有2人，占有土地100畝以上的9人。437個區(qū)的保正，有53%的是地主。

也就是說，雖然在古代中國鄉(xiāng)村權(quán)力體系具有行政權(quán)與自治權(quán)的二元性特征，但這并非意味在鄉(xiāng)村權(quán)力體系中，王朝行使行政權(quán)，農(nóng)民行使自治權(quán)，權(quán)力主體分別為階級利益根本對立的不同階級。事實上，“古代鄉(xiāng)村權(quán)力體系的二元性只是表明，由于特殊的社會結(jié)構(gòu)，行政權(quán)和自治權(quán)分別掌握在占統(tǒng)治地位的地主階級中的不同成員手中，它們從根本上是統(tǒng)一的。即統(tǒng)一在地主階級對農(nóng)民的政治統(tǒng)治基礎(chǔ)上，其直接表現(xiàn)則是地主士紳對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治�！�

　　第四，由于實行了嚴格的回避制和科舉制，一方面抑制了地方勢力對縣政的控制，另一方面又能滿足地方精英參與政治的愿望。

　　清朝實行官員原籍、寄籍500里之內(nèi)（包括鄰�。┒嫉没乇艿囊�(guī)定，所以，衡山縣道光20年（1840年）至光緒5年（1880年）29任知縣，均非本省籍人士，且更換頻繁，平均約1.37年更換一任知縣，同治年間更是每年一換�；乇苤剖箍h政與地方勢力保持了一定的距離，地方精英很難直接進入縣政的主導地位，他們只有通過嚴格的科舉制成為官員才能在他鄉(xiāng)主政。但是，在另一方面，由于知縣均屬外派，對縣情了解需要一個相對較長的過程，特別是衡山縣民間多講地方方言，屬湘語長益片，且又有前山話和后山話之分，語音與北方話相去甚遠，而所任知縣多為北方之人，其交流起來就會很成問題。這些因素都加深了縣行政工作的困難。為完成國家的任務和自己獲利，知縣需要依賴地方精英，否則他就休想在那樣短的任期內(nèi)辦成什么事情。因此，在知縣頻繁更換時期，地方精英實際上控制了縣政的具體操作權(quán)力。這些地方精英是國家和地方政治銜接的橋梁，他們通過參與科舉制或協(xié)助縣政，可以在一定程度上滿足參政愿望和政治需求。這樣，在當時的國家資源相對不足的情況下，國家不需要為考慮地方精英的參政愿望而擴大國家機器，大大節(jié)約了國家的管理成本。在這種意義上，可以說，科舉制和回避制是傳統(tǒng)社會“縣政鄉(xiāng)治”體制這一超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)形成和延續(xù)的重要原因。

　　但是，到19世紀后期，特別隨著科舉制的衰落以至在1905年被廢除，鄉(xiāng)村社會與國家聯(lián)結(jié)的這一重要紐帶也就失去了意義，徹底改變了地方精英成為主流社會領(lǐng)導者的路徑及思想觀念和行為方式。因此，隨著精英作為地方顯要人物的私人作用發(fā)生了變化，縣級政府以下的非正式的政權(quán)也發(fā)生了變化。精英們對于一個削弱了的朝廷已經(jīng)不太理睬，對自己所受的儒家教育中所包含的利他主義動機已經(jīng)感到淡漠，對于自己通過高尚行為而艱苦贏得的精英地位也感到?jīng)]有什么慶幸的必要。更高的社會地位主要是用來保證精英家族的經(jīng)濟和政治優(yōu)勢，防止走下坡路。在精英自己和社會看來，他們的地位變得更加穩(wěn)定了，合法性下降了，而剝削性卻加重了。富有的領(lǐng)導人首先拋棄了公職高于其他職業(yè)的理想觀念，因而當?shù)胤缴系娘@要人物既可以不向監(jiān)督他們的政府負責，又擺脫了地方社會環(huán)境對他們的束縛時，農(nóng)村社會的性質(zhì)便發(fā)生了深刻的變化。

　　第五，有許多學者認為，在二十世紀初清王朝進行了一場鄉(xiāng)村改革，曾試圖將國家的行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。事實上，清王朝這次以推行鎮(zhèn)鄉(xiāng)制為目標的改革，雖采取了一些旨在加強國家控制鄉(xiāng)村社會的措施，但在本質(zhì)上還是對縣政鄉(xiāng)治體制的進一步確認。

　　光緒34年（1908年）清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定，凡府、廳、州、縣官府所在地為城，其余市鎮(zhèn)村莊屯集等地，人口滿5萬以上者為鎮(zhèn)，不滿5萬者為鄉(xiāng)。凡城鎮(zhèn)均設(shè)議事會及董事會，凡鄉(xiāng)均設(shè)議事會及鄉(xiāng)董。議員由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)選民互選產(chǎn)生，凡具本國國籍，年滿25歲，在該城鎮(zhèn)鄉(xiāng)連續(xù)居住3年以上，并年納正稅或地方公益捐2元以上之男子，具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。議員為名譽職，(點擊此處閱讀下一頁)

　　不支薪水，任期2年，每年改選半數(shù)。各級議事會職權(quán)為議決本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)興革事宜及自治規(guī)約、自治經(jīng)費、選舉爭議、自治職員之懲戒與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)間之訴訟、和解等事務。城鎮(zhèn)董事會設(shè)總董一人，董事一人至三人，名譽董事四人至十二人，由議事會就本城鎮(zhèn)選民中選舉，呈請地方長官核準任用，任期均為二年。其職權(quán)為執(zhí)行議事會議決之事項與地方官府委任辦理的事務，并負責籌備議事會的選舉及召開。鄉(xiāng)的行政機構(gòu)只有鄉(xiāng)董一人，亦可設(shè)鄉(xiāng)佐一名協(xié)助鄉(xiāng)董，均由議事會就本鄉(xiāng)選民中選舉，并呈請地方長官核準任用，其任期和職權(quán)與城鎮(zhèn)董事會相仿。從這些規(guī)定可以看出，城鎮(zhèn)董事會的各位董事由議事會在本城鎮(zhèn)或本鄉(xiāng)中的選民中選舉產(chǎn)生，均須呈請地方長官核準任用，這說明國家有加強對地方自治權(quán)的控制的意圖，但從立制的總的精神來看，還是著眼于規(guī)范地方自治行為。

　　而且，我們在衡山縣政資料中還沒有發(fā)現(xiàn)實施這一章程的任何記錄。這大概是清朝晚期中央政令已很難達到基層政權(quán)的又一說明。

　　二、民國：行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)

　　民國元年（1912年）至民國14年，衡山縣最高行政機關(guān)與司法機關(guān)仍稱縣公署，縣公署機構(gòu)初襲清制，后改房設(shè)科，分管民政、財政、建設(shè)、教育、訴訟事宜，知縣則改稱知事，知事總攬全權(quán)。民國15年（1926年）10月，廣州國民政府規(guī)定，縣政府的組織統(tǒng)一采用委員制，縣政府由省政府任命若干委員組成縣政委員，并在委員中指定委員長，負責全縣行政工作，因此時，衡山并不在廣州國民政府治轄之內(nèi)，此制沒有實行，但縣公署改稱縣政府，知事改稱縣長。民國18年（1929年）6月5日，國民政府公布了《縣組織法》，是年，衡山縣政府設(shè)財政、公安、教育3局，林務專員1人；
并設(shè)承審室，協(xié)助縣長辦理民、刑事訴訟。民國24年，增設(shè)稅務局。民國25年，衡山縣被國民政府定為鄉(xiāng)村建設(shè)實驗縣，實驗期4年，其目的是改善縣政機構(gòu)，推行地方建設(shè)。當年，裁局改科，撤區(qū)并鄉(xiāng)�？h政府設(shè)秘書1人，輔佐縣長，下設(shè)4科，另設(shè)督導室，對各鄉(xiāng)的工作進行督導。原承審室撤銷，衡山地方法院建立，由省高等法院直轄。但縣政府仍設(shè)軍法室，縣長兼軍法官，專審盜匪、人命、死刑案件，不受法院干預。民國26年初，縣政府設(shè)秘書、統(tǒng)計、督導3室和第一、二、三、四科。民國 2 9年1月，湖南省實施新縣制，衡山縣政府設(shè)民政、財政、教育、軍事、社會 5科和警察局等。民國33年夏至次年秋初，縣境淪陷，縣政府分設(shè)河東、河西兩個行署。民國36年，縣政府設(shè) 4室 7科，官職185人（含雇員 12人）。

　　民國期間，衡山縣政在基層方面最顯著的變化是國家行政權(quán)力不斷下沉，最終確立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政體系。

　　民國元年至民國 21年（1912～1932年）10月，衡山的基層機構(gòu)沿襲清制。民國 21年11月，全縣17個字改建為8個區(qū)；
413個區(qū)改為鄉(xiāng)，旋又合并為213個鄉(xiāng)、9個鎮(zhèn)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)下設(shè)閭，每閭25戶；
閭下為鄰，每鄰5戶。區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、閭長均由民眾大會選舉產(chǎn)生。同時選舉產(chǎn)生區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）監(jiān)察委員會，監(jiān)察財政收支和鄉(xiāng)官工作。不稱職的鄉(xiāng)官，民眾有罷免權(quán)。民國22年又將222個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)合并為 113個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。民國 24年1月，衡山縣實施《保甲規(guī)程》，廢鄉(xiāng)，縣下設(shè)區(qū)，區(qū)下設(shè)保，保下設(shè)甲，甲下設(shè)戶，戶設(shè)戶長，十戶為甲設(shè)甲長，十甲為保設(shè)保長。如一區(qū)有三個保以上者，則設(shè)聯(lián)合辦事處，稱“聯(lián)�！�，由縣指定一保長為聯(lián)保主任。全縣編為113個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），934個保，9321個甲。同年12月，湖南省政府委員會第14次常委會通過《湖南省各縣調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織法》，提出調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域辦法，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均所轄戶數(shù)不到3356的縣，一律擴并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少單位。

　　 民國 2 5年7月，衡山縣按實驗要求，廢區(qū)，采取縣、鄉(xiāng)兩級自治制。全縣設(shè)55個鄉(xiāng)、2個鎮(zhèn)。民國26年5月，全縣劃為26個鄉(xiāng)、2個鎮(zhèn)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)置鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長1人，總務、教育干事各1人，公丁2人。從此，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)成為縣的基層政權(quán)。民國30年，擴充鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所組織。全縣設(shè)28個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），按人口、經(jīng)濟、文化、交通狀況及所轄保甲多寡，定甲等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）14個，乙等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）10個，丙等鄉(xiāng)4個。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長1人，副（鎮(zhèn)）長l～2人。下設(shè)民政、警衛(wèi)、文化4 股。其人員配備為：甲等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）13人，乙、丙等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）10人。同時，保辦公處也按上述標準分為甲、乙、丙三等，分別設(shè)保長、副保長各1名，干事2～4名。民國35年，衡山縣將28個鄉(xiāng)縮編為14鄉(xiāng)、2鎮(zhèn)，348保，3417甲。

　　民國期間國家行政權(quán)力下沉的目的又何在呢？也就是說，國家為何最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為邊界來劃分國家行政管理和地方自治呢？

　　其一，從鄉(xiāng)村索取更多的經(jīng)濟資源和政治資源，以滿足政治統(tǒng)治和社會發(fā)展的需要。

　　民國元年（1912年），湖南制訂《田賦新章》，將丁漕改征田賦。省核定衡山縣田賦共征糧6.74萬兩。民國4年（1916年），田賦改征銀元，年納田賦銀洋10.11萬元。此后，年稅額基本未動，但縣財政由省控制，為補地方經(jīng)費不足，省同意縣在田賦項下再征若干附加。此例一開，附加層出不窮。民國18年（1929年），衡山縣田賦附加高達28.43萬元，其中常年附加1.45萬元，臨時附加26.98萬元。民國20年（1931年），國民政府財政部頒布《整理地方田賦附加辦法》，規(guī)定附加連同正供不得超過地價1%；
地價未經(jīng)查報者，附加總額不超過正供為限，但法令如同一紙空文，當年衡山縣財政實際收入4.66萬元，支出預算37.53萬元，虧空部分全由田賦附加彌補。民國28年（1939年），湖南始建縣級地方財政。省劃定衡山地方財政來源為：田賦、契稅、普通營業(yè)稅、印花稅分別按45%、60%、20%、30%比例分成；
屠宰稅、房捐、警捐全部歸縣。民國35年，國民政府恢復中央、省、縣三級財政體制，田賦收入30%劃歸中央，20%劃歸省，50%劃歸縣。民國37年，全縣每畝田賦8.7市斗，為民國30年的3.3倍。

　　從鄉(xiāng)村索取如此多的賦稅，主要為了支付戰(zhàn)爭和強化縣內(nèi)行政。1929年，衡山縣包括地方自治費、公安費、黨務費、財務費等的行政管理費支出銀洋18.7058萬元，占年財政總支出33.73萬元的55.44%，其中公安費達10.42萬元，占行政費總開支的55.76%。1935年至1942年，行政管理費總支出190.68萬元，占同期財政總支出的48.6%，其中黨務費支出4.62萬元，占2.42 %；
行政費支出 64.99萬元，占34.09 %；
地方自治費支出27.51萬元，占14.42%；
公安費支出77.64萬元，占40.73%；
財務費支出15.92 ，占8.34%。

　　第二，封建宗法制度特別是作為宗法制度基礎(chǔ)的封建土地制度受到?jīng)_擊，國家權(quán)威的合法性受到挑戰(zhàn)。

　　1911年的推翻帝制后，在民國期間，雖然并沒有廢除封建土地制度，但孫中山先生的三民主義平均地權(quán)的政治主張，對地主進行土地兼并的內(nèi)在動力產(chǎn)生了一定的影響。特別是共產(chǎn)黨在第一次大革命時期進行鄉(xiāng)村動員時，衡山縣建起13個字號農(nóng)協(xié)和203個區(qū)農(nóng)協(xié)，會員達20萬人，至1927年會員增至30萬人，這些組織起來的農(nóng)民，攻擊土豪劣紳，在政治上、經(jīng)濟上打擊地主，大量地主及士紳為了自身安全，開始有意識地離開農(nóng)村離開土地，他們從農(nóng)村跑到上海、漢口、長沙或縣城。

這就造成了兩種后果，（1）地主和富農(nóng)勢力明顯下降。根據(jù)1950～1951年調(diào)查統(tǒng)計，占衡山縣人口總數(shù)6·8％的地主，占土地總面積28.71％，加上原來由他們控制的族田、學田，約為50％；
而占總?cè)丝?9.2％的貧農(nóng)，僅占土地總面積 8.2％；
占總?cè)丝?7.21％的雇農(nóng)，僅占土地總面積0.14％。按人口平均，地主每人6.56畝，富農(nóng)每人3.97畝，貧農(nóng)每人0.25畝，雇農(nóng)每人0.029畝�？梢姡�地主和富農(nóng)較之清時的土地占有比例有明顯下降。（2）一些充當鄉(xiāng)村保護人的士紳離開后，另一些惡棍進入鄉(xiāng)村政治領(lǐng)域，充當現(xiàn)代化過程中的國家代理人。這些士豪劣紳將大量的賦稅以攤派強加于農(nóng)民身上，這不僅惡化了國家與農(nóng)民的關(guān)系，使國家內(nèi)卷化的問題日趨嚴重，而且，完全剝?nèi)チ诉^去因保護型士紳的存在給封建宗法關(guān)系穿上的偽衣。然而，“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主階級，是幾千年專制政治的基礎(chǔ)，帝國主義、軍閥、貪官污吏的墻腳�！� 隨著地主勢力的減弱，土紳階層權(quán)威的喪失，建立在宗法基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村自治體制也就失去了其效力，為加強政權(quán)在農(nóng)村的調(diào)控能力，只有將國家權(quán)力不斷延伸到鄉(xiāng)村社會。

　　第三，民國期間，清代的科舉制度和回避制度的廢除，地方精英進入政治的路徑相應改變，鄉(xiāng)紳階層分享地方政權(quán)的條件成熟。1911年以后，地方精英的地位再也不滿足過去那種鄉(xiāng)紳的地位了。直接參與地方政治，成為地方主流力量成了地方士紳的政治需求。隨著地方勢力的不斷增強，在本省內(nèi)甚至在本地區(qū)內(nèi)任命地方官吏作為一種制度肯定了下來。民國期間，從1912年至1949年，共有45位知縣和縣長，平均每0.82年就換一次知縣（縣長），民國六年（1927年）一年之內(nèi)共換了5位縣行政長官。但衡山籍人士逐漸增加，自民國26年（1937年）后，基本上都是衡山或衡陽人士擔任縣長一職。

　　 第四，人口的增加，需要變更行政。乾隆三十八年（1773年），全縣 254583人。到民國6年（1917年），全縣735444人。此后經(jīng)過長年戰(zhàn)動和瘟疫，雖死亡或外逃不少，全縣人口還基本上穩(wěn)定在50萬人左右，差不多是乾隆年間的人口的一倍。人口的迅速的增長，國家的行政力量就顯得相對不足。民國26年（1937年）衡山設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)時，28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄近2萬人。當然，這并不是說，人口的增長就必然要改變行政，因為在清同治年間，衡山人口也達到58萬，卻并沒有設(shè)鄉(xiāng)級政府。但是，在民國時期，國家權(quán)威的嚴重喪失，傳統(tǒng)的宗法制度受到?jīng)_擊，人口的增加以及因此而產(chǎn)生的諸多問題，就會成為國家動亂的根源。為了使國家政權(quán)處于穩(wěn)態(tài)，行政權(quán)力的下沉就成為一種必然的選擇。

　　第五，民國期間國家行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，與國家試圖進行農(nóng)村社會現(xiàn)代化有關(guān)。民國24年，國民政府進行的鄉(xiāng)村建設(shè)實驗，事實上是進行一次農(nóng)村社會現(xiàn)代化建設(shè)的社會動員。但由于二十世紀初的中國仍然是低水平的農(nóng)業(yè)社會，實際上并不具備國家政權(quán)完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的社會條件，在人均國民收入相當?shù)偷那闆r下，國家機構(gòu)下延引起的國家規(guī)模的急速膨脹，缺乏足夠的資源保障，最終導致國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的改革，在實踐中發(fā)生了蛻變。

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政行為效率十分低下，難以真正承擔起國家進行鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟動員的責任；
另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)低層官僚及其在鄉(xiāng)村的代理人的“經(jīng)濟人”行為越來越明顯，并逐漸形成了經(jīng)紀體制， 國家又缺乏對其有效的約束，他們?yōu)榱俗约旱睦�益而對農(nóng)民的剝奪也就越來越重，鄉(xiāng)村社會各利益主體之間的沖突也就越來越尖銳，最終將國民政府葬送在共產(chǎn)黨的農(nóng)民運動之中。

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