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        黃鐘:信訪制度應該廢除

        發(fā)布時間:2020-05-22 來源: 感恩親情 點擊:

          

          近來,信訪制度的存廢問題,在大陸朝野引起了爭論。

          

          一些來自信訪部門的人士認為,現行信訪制度存在的問題之一,就是信訪部門權力有限,主張強化信訪,加強信訪部門的權力。有些人則建議出臺《信訪法》,甚至提出了所謂的兩訪終訪制。

          

          毋庸置疑,信訪制度確實為一些問題的解決提供了機會和渠道,但是,倘若這些建議得以實現的話,那將是大陸法治進程的一個倒退,信訪制度權威確立之日,就是整個政府系統(tǒng)的權威和信用顛覆之時。

          

          現在的問題不是如何修訂信訪條例或出臺信訪法,也不是如何加強信訪制度建設,而是要不要取消,如何取消,何時取消。

          歷史的經驗和教訓表明,權力要在公正、法治的框架內運行,不在于建立重床疊架的政府機構,而在于政府的立法、行政、司法三大分支之間權責明確,相互制衡,在于國家與地方之間權責明確,相互制衡。這是政治現代化的一個基本內涵。如果背離了這一政治原則,就只能不斷地陷入增設政府機構,擴大職權和公務人員的傳統(tǒng)之中。

          

          在信訪制度面臨何去何從之時,不能再次陷入這樣的困境和惡性循環(huán)之中。應該站在政治現代化的大局高度,來看待信訪制度的存廢問題。

          

          當一些人把信訪制度當成中國特色的人權救濟方式時,卻忽視了如果從國家制度的大處著眼,現行信訪制度的許多規(guī)定,其實是直接跟憲法或法律相抵觸,出現了行政權僭越立法權或者司法權的現象。這既體現在行政法規(guī)和地方性法規(guī)或者政策中,也體現在具體的實踐里。這有悖于建設法治國家的大方向。

          

          就《信訪條例》而言,其第二十二條規(guī)定,對不遵守該條例第十一條、第十四條規(guī)定的信訪人員,批評教育無效的,信訪工作機構可以請求所在地的公安機關將其帶離接待場所,并按照國家有關規(guī)定予以收容、遣送或者通知其所在地區(qū)、單位或者監(jiān)護人將其帶回。

          

          這實際上是一條涉及人身自由等公民基本權利的規(guī)定。任何行政機關和地方人大,都無權就涉及到人身自由的問題做出規(guī)定。因為按照《立法法》,對公民限制人身自由的強制的措施和處罰,只能制定法律,而且全國人大及其常委會可以授權國務院根據實際需要,對部分事項先制定行政法規(guī),但有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制公民自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。更耐人尋味的是,《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》廢止了以后,《信訪條例》里還赫然有著針對信訪人員的收容、遣送字樣。

          

          按照大陸憲法的規(guī)定,公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利。這實際上是肯定了請愿權是公民的基本權利。也就是說,公民對于國家政策有意見,或者為了維護社會利益和其他公民的利益,有權向立法機關或行政機關等政府機構表達自己的意愿?墒恰缎旁L條例》和一些地方性法規(guī),對走訪人數有這嚴格的限制。比如,2004年1月1日起施行的《黑龍江省信訪條例》規(guī)定,多人反映共同的意見、建議和要求,需要采用走訪形式的,應當推選不超過五人的代表提出。沈陽市政府“關于維護信訪工作秩序的通告”則規(guī)定,信訪人員“不準組織、參加跨地區(qū)、跨行業(yè)的串聯(lián)訪;
        不準組織或參加無同一上訪理由的串聯(lián)訪”。

          

          至于這些具體規(guī)定或者政策的合理性,且不管它,但就一個大國而言,沒有規(guī)矩就不成方圓。守法首先是政府守法。當然,可以問既然上訪本身合法,為什么10或者6個個人一起去行使自己的合法權利就不合法了呢?既然信訪包括來信的形式,為什么組織不同行業(yè)的人就某個共同關心的問題——比如說防止污染——向政府請愿就要禁止呢?但這不只是一個人個人數問題,也不只是一個組織串聯(lián)訪是否合理的問題,更重要的是地方人大或者行政機關有沒有權力作出這樣的規(guī)定,有沒有切實的機制審查它們的行為或作出的規(guī)定是否合乎憲法。況且集體上訪已經是一種客觀存在,而現行的信訪制度卻把所謂的集體上訪排除在了合法之外。問題是,既然集體上訪是一種客觀存在,那怎么處理呢?難道定出個集體上訪罪?或者是集體上訪就不接待?好像又沒有這樣的規(guī)定。

          

          在這個意義上來說,信訪制度的問題實際上就是法治之路能不能堅定地走下去的問題。值得注意的是,自從2003年開始,大陸一些城市,比如鄭州、呼和浩特、深圳、珠海、大連、阜新、沈陽、徐州、昆山、遼陽等城市的市政府,陸續(xù)發(fā)布了“關于維護信訪秩序的通告”,而成都市則是由市公安局和市政府信訪辦公室發(fā)布的。這是一個不可忽視的動向。

          

          這些通告都直接涉及公民的人身自由、言論自由、游行自由、示威自由等基本權利。比如,按照鄭州市政府“關于維護信訪秩序的通告”,信訪人在信訪活動中,不得強制或唆使他人參與走訪或者阻止他人退出走訪活動;
        按照徐州市政府“關于維護信訪秩序的通告”,任何人不得煽動、脅迫他人參加集體上訪或者阻止他人退出集體上訪;
        按照遼陽市政府“關于維護信訪秩序的通告”規(guī)定的是信訪人不得煽動其他信訪人無理上訪;
        按照昆山市政府“關于維護信訪秩序的通告”,任何人不得以任何方式強迫、誤導他人參加集體上訪或阻止他人退出集體上訪。

          

          可見,各地行政機關的規(guī)定并不一致。那么什么叫“誤導”?什么算“強迫”?怎樣算是“唆使”呢?如果上訪被當成是一種“權利”,那么鼓動別人運用這個權利本身又何來貶義的“唆使”呢?這豈不成了“唆使”他人行使自己的權利?且不管這些涉及公民基本權利和自由的規(guī)定是否合法,在強政府的環(huán)境下,這些規(guī)定隨意解釋的空間往往非常大,因此就可以用來作為懲罰上訪者,甚至包括入人于罪的便利工具。

          

          可以說,對于上訪者和潛在的上訪者,行政機關擁有制度性的傷害權。比如有一個城市政府在2004年10月發(fā)布的“關于維護信訪秩序的通告”規(guī)定,信訪人“借上訪名義造謠惑眾、非法籌款、非法集會、煽動群眾鬧事的”,信訪工作機構可以給予信訪人批評教育;
        批評教育無效的,信訪工作機構可以通知所在地公安機關將其帶離現場,并按國家有關規(guī)定處理;
        違反治安管理規(guī)定的,由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定予以處罰;
        情節(jié)嚴重構成犯罪的,由司法機關依法追究刑事責任。

          

          如果從《立法法》角度來說,這完全是一個非法的通告。而從法理角度看,行政機關的文件里喜歡動輒寫上觸犯刑律的將追究刑事責任之類的話,純屬多余。如果相關法律已經有了規(guī)定,這類的話是廢話,如果沒有法律規(guī)定,那么法無明文規(guī)定者不為罪,而無論哪級行政機關,都無權作出某類行為是觸犯刑法的規(guī)定或裁決。因此,這樣的規(guī)定凸顯了行政權的越位和錯位。但是,在實行兩審終審制,法院地方化的背景下,類似上述“通告”這樣的高壓規(guī)定,就具有在司法上予以“落實”的制度基礎。這類通告能夠出臺,能夠為媒體所報道,本身就說明行政權力缺乏憲法框架內的有效制約。

          

          由此可見,大陸在上訪問題上更需要“防官”,而不是“防民”。雖然,1996年國務院制定的《信訪條例》明確規(guī)定,“任何組織和個人不得壓制、打擊報復、迫害信訪人”,但是用什么保證上訪者不被當成精神病患者關起來?對于有些官員來說,把上訪說成“鬧事”,說負面的“不穩(wěn)定因素”,這樣“治理上訪”就有了政治正確性,而頒布這樣那那樣的條例,發(fā)布這樣那樣的通告,就可以“依法治理上訪”了。不但在制度上為一些官員胡作非為提供了空間,也為一些地方官員掩蓋問題提供了可能,通過高壓措施保證不要在自己的三五年的任期內“出事”就行了。要是從這個角度看,現行信訪制度在多多少少解決一些問題的同時,在不斷地累積矛盾。

          

          信訪制度到了該廢除的時候了。

          

          信訪制度是與計劃經濟時代強政權弱社會、弱司法弱人大,強行政、甚至一度是無司法無人大強行政的環(huán)境相適應的。從名稱上來看,大陸的行政機構都叫“政府”,似乎司法、立法機關都不屬于政府,而“縣長”、“市長”、“省長”的叫法,又給人的印象似乎他們是一縣之長、一市之長或者一省之長。本來在法律上來講,任何級別的行政首長,既不能對人大發(fā)號施令,也不能對法院指手畫腳。其實不然。幾十年來,相對于行政機關,立法機關和司法機關缺乏應有的權威,在公眾中缺乏足夠的信用,比如司法被認為并不獨立,缺乏司法公正,人大被人為是橡皮圖章,而行政機關相對于中共黨委,作為行政首長的縣長在人們印象里不如中共縣委書記權力大。作為鄉(xiāng)長、縣長、省長,在憲法角度來說,省長并不能夠撤了鄉(xiāng)長的職務,也不能決定鄉(xiāng)長的政治前途,可在現實中,人們卻又被認為省長官大。一個縣的報紙電臺不能自由報道和批評本地縣長書記,遇到問題只能向地區(qū)電臺或者省臺省報反映,國內媒體都不能報道就往國外捅。如此等等,導致憲法基礎上設置的國家機關,整體上都缺乏應有的權威和尊嚴,換句話說,也就缺乏公共信用。正是這種制度的結構性缺陷,導致了國民遇到了問題就去找自己認為最管用的人或者部門。

          

          正是這種結構性缺陷,使得上下之間相互推諉問題和責任。有意思的是,在等級森嚴的背景下,上級很容易表現出正確的姿態(tài),而下級即使明白事情完全不是那么回事,也不能公開批評或者辯解,這樣就顯得總是上面的政策是好的,只是下面的人貫徹不力,或者是把好經給念歪了。如果某個領導公開表態(tài)要如何如何,再批示幾件什么事情要求嚴肅處理,大力宣傳一番,就更顯得問題是出在下面。不過,下面的官員在工作中也把責任往上推,說自己的所作所為都是奉命行事。上面和下面相互抨擊對方的信用——雖然事實上大陸的許多問題不簡單是個出在基層還是上層的問題。

          

          這樣一來,相對于不同的“上面”,“下面”就總是顯得缺乏公共信用和權威。也就是說,一些權宜之計實際上是挖了下面的墻角。而人們形成的“越往上面官越好”的心態(tài)和思維,在一些政策說法或者事例的引導下,越來越多的問題涌向北京,“御狀”往往成了許多上訪者最后的希望。其實,上級實際上心里明白,自己根本無力應對不斷增加的上訪,所以就需要設法把壓力下移。北京是招架不住與日俱增的上訪問題的。據有關資料,2003年前八個月,信訪局就收到11641封有關拆遷問題的投訴信件,上訪人數5360人,比2002年增加47%。從純粹行政技術角度上來說,沒有一個中央政府自己應該應對并能夠妥善處理如此多的事情?梢哉f信訪制度的存在,本身就是公共信用危機的表現,政府治理危機的表現。

          

          某種意義上來說,把上訪次數作為考核官員政績的指標,就是上級為了減輕自己的政治壓力,維護自己的政治信用。而且上面越是宣傳已經解決了什么上訪中的疑難雜癥,就越會出現上訪奔涌而來。在越發(fā)顯得下面缺乏公共信用和權威的同時,上面的壓力就越來越大。這是個靠所謂加強信訪機關權限所無法解決的問題。隨著時間的推移,上面解決不了,下面已經失去公共信用,那么,在實踐中不斷獲得教訓的上訪者,將對整個國家機器產生懷疑,這將意味著整個政權的公共信用將受到嚴重的質疑。因為上訪者開始他們只是覺得是下面的歪嘴和尚把中央的好經給念歪了,所以不惜千里迢迢,甚至是冒著種種難以想象的危險到省城、到京城上訪。不過,這種“上面”的公共信用本身也是相當脆弱的——每天都有“下面”的官員說自己干的那些不得人心的事是“依法”、是“奉命”、是不得已而為之。因此,如何充分利用這一非常寶貴而且已經相當有限的政治資源,以利于社會轉型,而不是讓信訪制度把這一資源最后消耗殆盡,是大陸面臨的一個重要關口。

          

          不能迷信強化信訪制度是比切實推進司法獨立更好的選擇。一些對信訪制度持批評意見的人,認為目前的信訪制度有其不可替代的作用,把信訪制度當成公民權利救濟的最后一道防線,這是沒有意識到,如果不能從大處入手,解決公共信用問題,覺得司法缺乏權威,司法公正受到懷疑,因此就要有信訪制度,就得設立相應的機構和人員負責,這就會陷入了惡性循環(huán),不斷走彎路。道理并很簡單。既然司法都沒有信用,在同樣的環(huán)境里,用什么能夠保證信訪制度的信用和權威呢?如果政府自己不能相信法律和司法的權威,又如何讓百姓相信呢?雖然以目前的形勢,司法獨立本身還是一個有待爭取,并不是現實,但是,以此為由鼓吹強化中央集權,卻并非解決上訪問題的良策,除非把所有的擔子都壓到北京,否則,相對縣得加強地區(qū)行署或者市的集權,相對市和行署,又得加強省級政府的集權。如果這樣的話,那就永遠不可能有司法獨立,司法永遠都不會有足夠的權威和信用。

          

          當然,僅僅靠司法制度改革是不夠的。國家制度是一個整體。政治現代化是整個國家制度的現代化。如果意識不到問題的艱巨和復雜,以為只需要強化某個機構,就可以完滿地解決上訪問題。大陸需要尊重基本權利,改革司法制度、立法制度、行政制度、黨政關系等,牽一發(fā)而動全身。否則就不可能從根本上建立解決問題的制度和機制。就人大而言,不應該設立信訪機構,更應該避免在信訪問題上表現出的行政化傾向,而是應該大幅度精簡代表數量,取消常委會,使政治成為一種職業(yè),任何政府官員不能同時是人大代表,做到議會常年開會,以“議”以“會”來履行自己的職責,使代表和選民之間能夠建立直接的聯(lián)系,使得人大逐步演變?yōu)檎嬲拇h制機構。比如,選民可以向具體的代表寫信、見面,可以聯(lián)名請愿等等,使得代表真正成為代表。代表必須直接面對選民,由他們來代表選民,從而在制度上解決國民的利益表達渠道問題,減少街頭表達的可能性。

          

          就縱向的政府關系而言,各級政府之間必須權責明確,都能夠在憲法框架內獨立履行職責,承擔責任,而不是現在依靠自上而下的行政壓力來約束下級政府。僅僅靠官管官,那是管不過來的。應該使選舉類官員的政治生命取決于他所在行政區(qū)域的民意。用大陸過去一句常用的話來說,應該相信人民群眾。如果大部分民眾對政府的治理表示滿意,即使有三五個人上街,三二百人在政府門前喊幾句口號,又何妨呢?這樣一來,通過制度性的權力和責任下移,使得地方都有自己良好的議會、行政、司法運作機制,民眾在自己的地區(qū)就有良好的利益表達和權利保障機制,問題因此也就能夠最大限度地消解于它所發(fā)生的行政區(qū)內,這不但理順了各級政府之間的權責關系,也可以樹立和維護各級政府的信用和權威。

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