公共財(cái)政的歷史使命，在于它支持，促進(jìn)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和發(fā)展。有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必有公共財(cái)政，也就是說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下不可能實(shí)行別的什么特性的財(cái)政制度�；仡櫴袌�(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制演進(jìn)的漫長(zhǎng)歷史，可以看出，在它旁邊總是若隱若現(xiàn)地伴隨著公共財(cái)政的影子。二者相互制約，相互促進(jìn)，交替推動(dòng)，共同前進(jìn)，是一種緊緊捆在一起的雙邊互動(dòng)的關(guān)系。概括地說，歐洲中世紀(jì)后期，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政的萌芽階段，歐洲工業(yè)革命前后，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體和公共財(cái)政的形成階段，而二十世紀(jì)三十年代的西方經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政的發(fā)展完善階段。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)歷史的范疇，在人類的部落聯(lián)盟時(shí)期即已萌芽于世，但在整個(gè)奴隸制社會(huì)和封建制社會(huì)中，它都沒有發(fā)展成為占主導(dǎo)地位的生產(chǎn)方式，一直到歐洲爆發(fā)工業(yè)革命，資本主義制度誕生，商品生產(chǎn)才成為人類社會(huì)生產(chǎn)的普遍形式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度才最終確立其主導(dǎo)地位，上升為支配性的經(jīng)濟(jì)制度。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為支配性制度之前的漫長(zhǎng)歲月中，商業(yè)和手工業(yè)的發(fā)展極為艱難，并且經(jīng)歷著兩種不同的道路。一條是從汪洋大海般的自然經(jīng)濟(jì)中逐漸演化出行會(huì)等市場(chǎng)組織，力爭(zhēng)擴(kuò)大商品交換的規(guī)模。只要天下太平，市場(chǎng)交易便會(huì)活躍起來。我們可以從中外歷史上找到許多幾乎相同的例子；
另一條道路是政府力量推動(dòng)商業(yè)的發(fā)展。在和平時(shí)期，統(tǒng)治者出于自身財(cái)政目的，往往視商業(yè)為“財(cái)源”，推行一些有利于商業(yè)發(fā)展的政策。這也可以從中外歷史上找到許多例證。遺憾的是，無論沿著這兩條道路中的哪一條道路演進(jìn)，都走不到我們所說的支配性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這是因?yàn)�，商品交換活動(dòng)的擴(kuò)大需要有3個(gè)條件，一是安定的市場(chǎng)環(huán)境（中外歷史都證明，一旦發(fā)生戰(zhàn)亂，商品貨幣經(jīng)濟(jì)是首當(dāng)其沖的受害者），二是商人的財(cái)產(chǎn)權(quán)得到承認(rèn)和保護(hù)，三是保證商人之間的合同履約，違反者應(yīng)得到處罰。這3個(gè)條件都屬于公共產(chǎn)品，商人們自己是無法提供的，也就是說，市場(chǎng)在這里是“失效”的。商人自發(fā)的行會(huì)組織固然也可以在合同履約方面提供一些服務(wù)、但受行業(yè)、眼界、利益、地域等條件的制約，這種服務(wù)無法做到公正、公平和具有全國(guó)性。既然屬于公共品，它們理應(yīng)由政府提供才是適宜的。另一方面，政府力量推動(dòng)商業(yè)發(fā)展是極不可靠的，因?yàn)槠渲苯幽康氖秦?cái)政需要。既然君主們?yōu)榱素?cái)政需要而鼓勵(lì)商業(yè)發(fā)展，那么，也可以為了財(cái)政需要在旦夕之間毀掉商業(yè)。最典型的莫過于中國(guó)明朝初期朱元璋對(duì)商人實(shí)行“三十稅一”的輕稅政策和明朝中期出現(xiàn)資本主義萌芽（商品生產(chǎn)＋雇傭關(guān)系）之后發(fā)生的“礦監(jiān)稅使”案例 。因此，市場(chǎng)的發(fā)展雖然需要政府的某種介入但不能完全依靠政府力量的推動(dòng)，充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)能夠達(dá)到社會(huì)資源和要素的有效配置。在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)活動(dòng)領(lǐng)域，政府不應(yīng)該插手其間去直接取代市場(chǎng)的作用，其活動(dòng)范圍只能局限在市場(chǎng)失效的領(lǐng)域內(nèi)。反過來說，對(duì)于市場(chǎng)失效的領(lǐng)域，政府又非干預(yù)不可，舍此市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。商人之間的道德自律和相互監(jiān)督畢競(jìng)無法確保合同的履行，因此需要有第三方出面，這第三方就是政府。政府與生俱來的強(qiáng)制力，是交易雙方自愿接受的東西，缺少這種強(qiáng)制力，交易活動(dòng)就無法順利完成。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府提供的公共服務(wù)其范圍也在不斷擴(kuò)展，除了制訂規(guī)則、規(guī)范秩序外，還有為市場(chǎng)發(fā)展提供和平環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行宏觀調(diào)控等內(nèi)容。

　　總之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)離不開國(guó)家公共財(cái)政和市場(chǎng)運(yùn)行的雙邊互動(dòng)。國(guó)家提供公共品是人類社會(huì)需要國(guó)家的理由，而不只是國(guó)家的一廂情愿。如果說，人類社會(huì)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種或遲或早的必然選擇，那么，實(shí)行為市場(chǎng)服務(wù)的公共財(cái)政也是一種或遲或早的必然選擇。支持和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展，這是公共財(cái)政必須承擔(dān)和完成的歷史使命。

　　一、歐洲中世紀(jì)后期，本身也處開萌芽狀態(tài)的公共財(cái)政促進(jìn)了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)萌芽的生長(zhǎng)壯大

　　居支配地位的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是從封建社會(huì)的自然經(jīng)濟(jì)內(nèi)部產(chǎn)生的，它萌芽于歐洲中世紀(jì)后期。封建自然經(jīng)濟(jì)的解體過程，也就是資本主義生產(chǎn)關(guān)系的產(chǎn)生過程、居支配地位的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成過程。

　　由于各國(guó)的歷史條件存在重大差異，經(jīng)歷這一歷史階段的時(shí)間長(zhǎng)短不一、先后不同，我們無法劃分出統(tǒng)一的歷史階段。英國(guó)從14世紀(jì)末農(nóng)奴制的瓦解，到18世紀(jì)末19世紀(jì)初工業(yè)革命的完成，經(jīng)歷了400多年；
德國(guó)從15世紀(jì)末16世紀(jì)初資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽，到19世紀(jì)中葉工業(yè)革命的完成，經(jīng)歷了300多年；
美國(guó)從1776年的獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)到1865年南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，用了不到100年；
而日本從明治維新到工業(yè)革命的完成，則僅用了30年時(shí)間。

　　有學(xué)者認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立是一種自發(fā)的演進(jìn)過程，在這個(gè)過程中，是不需要政府行為的。這是因?yàn)椋�在封建社�?huì)末期，代表封建統(tǒng)治階級(jí)利益的政府不可能去扶持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生長(zhǎng)點(diǎn)，反而恰恰 構(gòu)成對(duì)新生市場(chǎng)因素和資本主義因素的威脅 。我們不能不說，這是一種想當(dāng)然式的理論推理，歷史證明不是這樣的。

　　在中世紀(jì)晚期的西方世界，封建文明的根基已經(jīng)受到侵蝕并開始動(dòng)搖，作為支配性制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已開始胎動(dòng)。而古老的中國(guó)文明，因受變態(tài)的封建制度形態(tài)，主要表現(xiàn)為皇權(quán)專制制度而不是一般的中央集權(quán)制度和經(jīng)濟(jì)封閉式循環(huán)的雙重影響而根深蒂固。當(dāng)這種文明在達(dá)到其頂峰（唐中期）以后，便在相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)下緩慢沉降，而新的文明趨勢(shì)卻沒有出現(xiàn)。在明中期江南的一些市鎮(zhèn)，曾出現(xiàn)過資本主義萌芽（商品生產(chǎn)＋雇傭關(guān)系），但它剛剛產(chǎn)生，便面臨著強(qiáng)大的封建皇權(quán)專制制度的威脅，毫無生存、發(fā)展的希望。當(dāng)時(shí)的封建經(jīng)濟(jì)治者，頭腦中仍帶有頑固的自給自足自然經(jīng)濟(jì)的思想烙印，他們將資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽視為洪水猛獸，必欲置之死地而后快。所采取的手段，是通過“礦監(jiān)稅使”對(duì)商人和手工業(yè)者實(shí)行強(qiáng)盜式的掠奪。在這里，封建國(guó)家財(cái)政扮演的是扼殺新文明萌芽的不光彩的角色。礦監(jiān)稅使肆虐9年，向皇帝上交稅銀300余萬兩，所到之處，“民不聊生”，“數(shù)激民變” 資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽被破壞殆盡。萬歷三十年（公元1602年），“在河西務(wù)關(guān)，則稱稅使征斂以致商少。如先年布店計(jì)160余名，今止30余家矣�！薄芭R清向來緞店32座，今閉關(guān)21家；
布店72座，今閉門45家；
雜貨店今閉門41家。遼左布商絕無矣�！� 這個(gè)時(shí)期爆發(fā)的數(shù)百次城市商民暴動(dòng)，反映了新興經(jīng)濟(jì)因素的力量和要求，在中國(guó)歷史上是首次出現(xiàn)，但畢竟這種力量尚分散和弱小，難以對(duì)強(qiáng)大的封建專制制度構(gòu)成威脅。推翻明王朝的歷史使命最終還是由農(nóng)民來完成的。但李自成革命勝利后，當(dāng)?shù)倪�是封建皇帝，維護(hù)的還是封建專制制度。因?yàn)檗r(nóng)民不是先進(jìn)的階級(jí)，不是新生產(chǎn)力的代表。這樣，在西方國(guó)家紛紛爆發(fā)資產(chǎn)階級(jí)革命、建立資本主義生產(chǎn)關(guān)系的時(shí)候，中國(guó)還在走老路，改朝換代，維持著兩千年不變的封建制度。雖有“康壅乾盛世”，但那不過是封建式的經(jīng)濟(jì)繁榮，中國(guó)的資本主義生產(chǎn)關(guān)系不得不在這種舊式繁榮的基礎(chǔ)上重新萌芽，中國(guó)就這樣一步步地落后了！西方的經(jīng)歷恰恰相反。盡管西方文明要比中國(guó)晚很多才達(dá)到其高級(jí)形志，但采邑經(jīng)濟(jì)、領(lǐng)主政治表明，西方的封建制度典型而不變態(tài)，單純而不復(fù)雜，這樣的古典文明更易于被根除，新的工業(yè)文明更易于產(chǎn)生和發(fā)展。與伊斯蘭教文明、拜占庭文明和儒教文明相比，5－10世紀(jì)的西方顯得原始，無足輕重，但當(dāng)西方從11世紀(jì)起突然以一種嶄新的姿態(tài)加快發(fā)展步線時(shí)，由于它本來就沒有什么領(lǐng)先的優(yōu)勢(shì)可以“保守”，因此，可以用較低的歷史選擇成本進(jìn)行冒險(xiǎn)、創(chuàng)新和擴(kuò)張。作為支配制度因素發(fā)揮作用的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)率先在西方產(chǎn)生，也就不足為奇了。

　　這一宏大的歷史背景規(guī)定了東、西方各自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與國(guó)家財(cái)政的發(fā)展區(qū)間。在西方世界，中世紀(jì)市場(chǎng)在總體上并沒有成為占支配地位的經(jīng)濟(jì)制度，但封建王權(quán)的默認(rèn)，封建王權(quán)通過財(cái)政給予市場(chǎng)的扶持，成為市場(chǎng)擴(kuò)張的必然與或然的刺激因素，并把市場(chǎng)推到了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前提條件的位置。因此，中世紀(jì)市場(chǎng)的進(jìn)步不僅昭示著過去，還預(yù)示了未來。在這個(gè)長(zhǎng)期的磨合過程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步走向支配地位，而國(guó)家財(cái)政一般則演變?yōu)榫哂袨槭袌?chǎng)服務(wù)性質(zhì)的公共財(cái)政。

　　中世紀(jì)早期（5－10世紀(jì)）是西方的“黑暗年代”，采邑經(jīng)濟(jì)與領(lǐng)主政治的制度安排制約著商品經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)的發(fā)展。“在900年時(shí)，城鎮(zhèn)幾乎完全從歐洲大陸上消失，而商業(yè)活動(dòng)事實(shí)上等于零” 。但采邑經(jīng)濟(jì)、領(lǐng)主政治卻為中世紀(jì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了重要的內(nèi)部條件。這里，我們看到的是一種“悖論式”的進(jìn)程：采邑經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅打破了地區(qū)、莊園間的封閉狀態(tài)，而且為新興中心城市提供了勞動(dòng)力資源；
而作為采邑經(jīng)濟(jì)政治層面的領(lǐng)主政治也為城市興起、商業(yè)發(fā)展、市民階級(jí)的培育提供了有利的“外部條件”。領(lǐng)主政治的實(shí)質(zhì)在于地產(chǎn)對(duì)政治權(quán)力的分割，正是這種支離破碎的政治格局，使得農(nóng)奴得以從一個(gè)莊園逃出，并在另一個(gè)封建領(lǐng)地上建立新興城市；
正因?yàn)樵趪?guó)王和封建主之間存在著復(fù)雜的制衡與失衡的關(guān)系，市民階級(jí)才有可能在封建制度的夾縫中求得生存和發(fā)展。在一定意義上說，歐洲中世紀(jì)的歷史，也就是一部封建王權(quán)反對(duì)領(lǐng)主割據(jù)、建立中央集權(quán)制度的歷史。在這一歷史進(jìn)程中，“歐洲君主新權(quán)力的獲得，在極大程度上取決于同新興的商人階層的非正式聯(lián)盟” 。作為回報(bào)，市民階級(jí)得到了來自王權(quán)的持久的寬容、保護(hù)與支持，而這種寬容、保護(hù)與支持很大程度上是通過國(guó)家財(cái)政取得的。在法國(guó)，路易十一充分重視商業(yè)和手工業(yè)，采取了重商和取消內(nèi)地關(guān)稅的支持政策，不僅準(zhǔn)許設(shè)立集市，而且準(zhǔn)許成立一大批市場(chǎng) 。同樣的情況出現(xiàn)在英國(guó)，紅白玫瑰戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后于1845年建立的都鐸王朝把重商政策與鼓勵(lì)對(duì)外擴(kuò)張作為對(duì)資產(chǎn)階級(jí)支持王權(quán)的回報(bào)。盡管王權(quán)對(duì)市場(chǎng)與商業(yè)的保護(hù)與支持主觀上是為了求得市民階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)政治上的支持，并通過商業(yè)稅等征收取得財(cái)源，但它客觀上對(duì)資本主義萌芽所起的作用卻是關(guān)鍵性的。在中國(guó)，缺少的正是這種保護(hù)與支持。直到“十九世紀(jì)以前，大城市在中國(guó)比例上比歐洲似乎為數(shù)更多，而在十八世紀(jì)，都市化程度可能更高”。但宋以后的中國(guó)，對(duì)商人和手工業(yè)者采取的是越來越嚴(yán)厲的貶抑政策，而在中世紀(jì)歐洲，“城市在政治、社會(huì)和文化上都受商人和錢幣兌換的支配” ，“商人的政治權(quán)力及經(jīng)濟(jì)力量正穩(wěn)步增長(zhǎng)，……意味著國(guó)家更加重視、更加始終如一地支持商人利益以及后來的對(duì)外冒險(xiǎn)事業(yè)” 。

　　除了在政治上需要得到市民階級(jí)的支持合作以外，歐洲中世紀(jì)王權(quán)實(shí)行重商主義財(cái)政政策的另一個(gè)重要原因是財(cái)政需要。由于軍費(fèi)浩大，歐洲國(guó)王們的財(cái)政狀況通常十分窘迫。如1433年前后，英國(guó)政府年收入只有5.7萬磅，這一年政府欠大商人或大銀行家的債就有2萬磅，而到期未付的年金及其他拖欠的舊債約有8.8萬磅。在德國(guó)，帝國(guó)城市出錢為皇帝還債，以免自己被皇帝抵押掉 �？ㄋ沟倮�的國(guó)王們窮的成了“他們臣民嘴上的一個(gè)笑柄” 。歐洲中世紀(jì)的國(guó)王們之所以窮，是因?yàn)樗麄兊恼鞫悪?quán)受到來自大貴族和教會(huì)的種種限制，難以建立系統(tǒng)的稅收制度，只有商稅、海關(guān)稅，而這些稅種是與商業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)的，所以一代代國(guó)王都不約而同地把建立城市、扶植工商業(yè)、發(fā)展海外貿(mào)易作為增加政府收入的重要手段。1275年，英國(guó)政府經(jīng)議會(huì)同意建立了一套關(guān)稅制度以征收羊毛出口稅，此后關(guān)稅便成為英國(guó)國(guó)王最大的收入來源 。“在正常情況一下，直接稅即使在中世紀(jì)末仍屬于臨時(shí)稅，它必須由間接稅補(bǔ)充。向通過邊境的貿(mào)易征收關(guān)稅，由西西里的腓特烈二世和匈牙利的查理•羅伯特發(fā)展成收入的來源；
海峽的貿(mào)易稅對(duì)于丹麥國(guó)王是非常有價(jià)值的，而進(jìn)出口稅成為15世紀(jì)布列塔尼公爵們的收入來源。但最主要的是，英格蘭依靠關(guān)稅來補(bǔ)充傳統(tǒng)的歲入。……愛德華一世指定關(guān)稅的收入作為他對(duì)債務(wù)的保證，這種稅收接近享利六世早年國(guó)家歲入的一半。從非�，F(xiàn)實(shí)的意義上說，英格蘭中世紀(jì)后期的財(cái)政政策是與它由貿(mào)易而獲得的財(cái)富相適應(yīng)的�！�

　　公共財(cái)政是一種民主的財(cái)政，它主張權(quán)力制約，反對(duì)個(gè)人獨(dú)裁。民主財(cái)政的影子在13世紀(jì)的英國(guó)即已出現(xiàn)。1215年，約翰王簽署了大憲章�！按髴椪掳�含著國(guó)王不擁有武斷專橫之權(quán)的原則�！�除了通過合法程序，他不享有對(duì)自由臣民的任何權(quán)力。男爵們的權(quán)利首先得到了保護(hù)，但其他階層的權(quán)利…也沒有完全遺漏�！� 大憲章預(yù)示了此后英國(guó)政治制度的特點(diǎn)：第一，國(guó)王的權(quán)力開始受到制度的制約，而且這種制約并不局限于一般的臣屬勸諫和文化習(xí)俗；
第二,隨著國(guó)家職能的擴(kuò)展，國(guó)務(wù)活動(dòng)對(duì)財(cái)政資金的需求不斷增加，國(guó)王領(lǐng)地的收入和既有的稅收已入不敷出，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　此時(shí)又沒有形成一種系統(tǒng)的稅收制度，于是不得不求助于各種臨時(shí)性的財(cái)政補(bǔ)助金，這樣，如何使財(cái)政征收制度化和正�；�，便成了調(diào)節(jié)國(guó)王與臣民關(guān)系的關(guān)鍵。議會(huì)就是調(diào)節(jié)這種關(guān)系的產(chǎn)物。由于稅收的重要地位，稅權(quán)關(guān)系的確定和稅收制度的完善在歐洲中世紀(jì)政治制度的演變中具有特別重要的意義。議會(huì)是國(guó)家通過民主渠道解決財(cái)政問題的有效工具。大憲章以后，英國(guó)政治中逐漸形成一種“經(jīng)過同意才征稅”的原則。愛德華一世時(shí)曾征收40萬英鎊的補(bǔ)助金，用于對(duì)威爾士、蘇格蘭的戰(zhàn)爭(zhēng)及保衛(wèi)他在法國(guó)南部的利益，對(duì)此各地幾乎沒有發(fā)生任何反對(duì)的事件。

“經(jīng)過同意才征稅”的機(jī)制必然提出同意者的代表性問題并需要一個(gè)進(jìn)行討論和表示同意或反對(duì)的機(jī)構(gòu)，這就是議會(huì)。13世紀(jì)成為英國(guó)中世紀(jì)議會(huì)產(chǎn)生的時(shí)代。大體上在13、14世紀(jì)間，西歐各國(guó)都出現(xiàn)了等級(jí)議會(huì)，證明了西歐歷史的一個(gè)共同的特點(diǎn)：國(guó)王為了征稅必須與他的臣民商量。雖然這時(shí)的臣民還只限于貴族和有市民權(quán)的城市居民，雖然對(duì)這些市民來說參加等級(jí)議會(huì)需要承受財(cái)政負(fù)擔(dān)，更主要的是一種義務(wù)，還不是一種權(quán)利，但它使國(guó)王的征稅權(quán)受到制約，市民開始參與政治活動(dòng)，其代表人物進(jìn)入封建統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，各相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力通過等級(jí)議會(huì)使相互關(guān)系逐步法制化等，都具有重要而深遠(yuǎn)的歷史影響。

　　比起歐洲，中國(guó)的封建統(tǒng)治者一般有比較穩(wěn)定的收入來源，并且這種來源一般以田賦和政府專賣的鹽課收入為主，而來自于商業(yè)和手工業(yè)的商雜稅在整個(gè)財(cái)政收入中所占份額一直很低，其中海關(guān)關(guān)稅收入更是微不足道。例如，乾隆十八年（1753年）四口通商時(shí)，海關(guān)收入只有99萬余兩，占不到歲入總額的 �！八�以從明代以來，就有‘海舶非正賦’之說。道光也說，海關(guān)收入以‘天朝視之，實(shí)屬無關(guān)毫末’。固此，無論從商業(yè)需要或財(cái)政需要來說，海外貿(mào)易對(duì)封建政權(quán)并沒有多大的推動(dòng)力量” 。因此，中國(guó)的封建統(tǒng)治者可以完全拋開財(cái)政方面的顧慮，單純從穩(wěn)定政治秩序的需要出發(fā)，實(shí)行禁海、促進(jìn)耕織結(jié)合（農(nóng)業(yè)和手工業(yè)結(jié)合）、對(duì)工商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)征收極沉重賦稅的政策，這些政策對(duì)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是極為有害的，而且這個(gè)社會(huì)也沒有任何一種力量能對(duì)封建統(tǒng)治者的獨(dú)裁專制提出挑戰(zhàn)或形成一種制約因素，因?yàn)槊裰髡�治與中國(guó)的傳統(tǒng)文化本身就是沖突的。這樣，我們也就不難理解，中國(guó)的資本主義萌芽出現(xiàn)很早卻始終無法確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、中國(guó)的財(cái)政始終是“政治性”的財(cái)政而不是為“市場(chǎng)”服務(wù)的“公共”財(cái)政的原因了。

　　按照馬克思對(duì)中世紀(jì)國(guó)家對(duì)市民階級(jí)提供保護(hù)、對(duì)市場(chǎng)發(fā)展采取一系列支持性政策所做的概括，這些政策主要有：用強(qiáng)制手段促進(jìn)商品流通，強(qiáng)制破產(chǎn)農(nóng)民服從雇傭勞動(dòng)所需要的紀(jì)律，用國(guó)債制度、保護(hù)關(guān)稅制度促進(jìn)資本原始積累，進(jìn)行商業(yè)戰(zhàn)爭(zhēng)使手工業(yè)品獲得世界市場(chǎng)，用財(cái)政手段降低生息資本等。馬克思的這些觀點(diǎn)散見于他的許多著作中，現(xiàn)在看來仍是十分完整 的。當(dāng)然我們還可以加上用稅收和其他財(cái)政手段吸引工商業(yè)者前來定居、承認(rèn)和提高工商業(yè)者的社會(huì)地位等。上述政策都是政府向社會(huì)提供的“公共品”。從這個(gè)意義上說，西方財(cái)政從中世紀(jì)起便帶有某種為“市場(chǎng)”服務(wù)的公共財(cái)政的特征。這一特征對(duì)于資本主義在近代出現(xiàn)極為重要，它導(dǎo)致歐洲在中世紀(jì)后斯?jié)u漸形成了雛型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

　　具體說，中世紀(jì)國(guó)家保護(hù)市民階級(jí)的利益，對(duì)商業(yè)、市場(chǎng)發(fā)展采取的支持性的財(cái)政政策主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1. 開辟市場(chǎng)體制。傳統(tǒng)的市場(chǎng)，是因互通有無、調(diào)劑余缺而自然形成的、小商品經(jīng)濟(jì)下小生產(chǎn)者之間的交換活動(dòng)場(chǎng)所，這種市場(chǎng)的擴(kuò)張十分緩慢，并且經(jīng)常遭受戰(zhàn)爭(zhēng)和強(qiáng)權(quán)的破壞，因此，市場(chǎng)是需要開辟的，需要商人群體在政府支持下的一種極力的擴(kuò)張活動(dòng)。在歐洲中世紀(jì)后期，當(dāng)商人和手工業(yè)者成了自己城市的主人時(shí)，資本主義市場(chǎng)擴(kuò)張機(jī)制的萌發(fā)便成為可能。這時(shí)，城市政府支持下的商人團(tuán)體以城市的名義，采用和平的或武裝的手段，以自己的手工業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)，擴(kuò)大了自己的商業(yè)勢(shì)力。這個(gè)時(shí)期城市政府制定財(cái)政政策的出發(fā)點(diǎn)，第一是保衛(wèi)自己的商業(yè)利益，第二是把自己的利益作為一個(gè)消費(fèi)者共同利益來保衛(wèi)，并得到全體市民的支持。

　　下一步的發(fā)展是城市融合進(jìn)民族之中，或者說，國(guó)家像一個(gè)城市那樣去促進(jìn)自己的工商業(yè)利益，大力支持或承擔(dān)起開辟遠(yuǎn)方市場(chǎng)的任務(wù)。15世紀(jì)，葡萄牙和西班牙的國(guó)王、貴族、商人、水手（農(nóng)民、手工業(yè)者）及知識(shí)分子開始緊密結(jié)合起來，開辟世界市場(chǎng)（此前及同時(shí)，意大利與尼德蘭一些城市在北歐、東歐、中近東、北非的活動(dòng)也很有建樹）。肖努說道：“在15世紀(jì)的地理大發(fā)現(xiàn)中，葡萄牙的國(guó)家資本主義發(fā)生了作用。這種產(chǎn)生于意大利的經(jīng)驗(yàn)的新的資本主義形式既有強(qiáng)處，又有弱點(diǎn)�！�…沒有有錢人的貸款，國(guó)家只能維持簡(jiǎn)單的生存�！�…另一方面，如果沒有國(guó)家?guī)椭�，私人資本主義會(huì)非常弱小以至無力發(fā)動(dòng)偉大的地理探險(xiǎn)�！钡乩泶蟀l(fā)現(xiàn)和世界市場(chǎng)的開辟就是這種聯(lián)合的結(jié)果 。

　　2. 通過稅收、財(cái)政支出和其他財(cái)政政策為商業(yè)提供便利、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。主要措施有：

　�。�1）保障商人、城市和市場(chǎng)的安全和平；

　　（2）積極推動(dòng)自治城市、集市、市場(chǎng)的設(shè)立與發(fā)展；

　�。�3）積極投資于城市公共工程建設(shè)，如橋梁、道路、運(yùn)河的修建等；

　�。�4）降低國(guó)內(nèi)通行稅，對(duì)新的通行稅進(jìn)行管制，如1275年，英格蘭禁止征收過高通行稅；

　　（5）統(tǒng)一錢幣權(quán)；

　�。�6）管制外匯儲(chǔ)備，控制海外支付；

　�。�7）推動(dòng)海上擴(kuò)張和探航活動(dòng)（這正是15世紀(jì)末地理大發(fā)現(xiàn)的重要條件之一）。

中世紀(jì)政府的“促商”政策，其作用范圍甚至擴(kuò)大到了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。例如英國(guó)的紡織業(yè)一直“受到政府各種方式的推進(jìn)，采用不管經(jīng)濟(jì)后果對(duì)羊毛出口征收重稅而毛布出口征輕稅的財(cái)政政策；
以純粹的外交理由，周期性地強(qiáng)制實(shí)行禁止羊毛出口和呢絨出口。但是，到15世紀(jì)時(shí)，這些措施的經(jīng)濟(jì)效用已被人們看到了，特別是被越來越多地要求政府采取行動(dòng)，以提高他們的競(jìng)爭(zhēng)地位的強(qiáng)大的呢絨出口商集團(tuán)看到�！�

　　3. 通過制定各項(xiàng)財(cái)政法和商法規(guī)范市場(chǎng)行為。市場(chǎng)行為的規(guī)范化是市場(chǎng)機(jī)制建立和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。在中國(guó)歷史上，封建政府也曾制定過不少涉及商業(yè)和手工業(yè)的法律，但大都是以“重農(nóng)抑商”為理論基礎(chǔ)的，其目的是為了抑制商業(yè)和手工業(yè)的正常發(fā)展，維護(hù)自然經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和皇權(quán)專制的封建統(tǒng)治。而歐洲中世紀(jì)的情況完全不同，君主出于財(cái)政目的，在政府不直接控制工商業(yè)的情況下，通過制定各項(xiàng)財(cái)政法和商法來刺激工商業(yè)者的積極性，促使工商業(yè)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為符合市場(chǎng)規(guī)范。這個(gè)過程大體分為城市中或城市之間、全國(guó)范圍內(nèi)或國(guó)與國(guó)之間兩個(gè)步驟進(jìn)行。如安德孫所說：“中世紀(jì)時(shí)，某種相對(duì)發(fā)達(dá)的商法已自然在城市里發(fā)展起來。在城市經(jīng)濟(jì)中，如我們所看到的，商品交換在中世紀(jì)就已達(dá)到相當(dāng)大的活力，在某些重要方面，它的法律表現(xiàn)形式已比羅馬先輩本身更先進(jìn)，如原始的公司法和海上法。……從經(jīng)濟(jì)上看，它響應(yīng)了商業(yè)、制造業(yè)資產(chǎn)階級(jí)生死利益的需要”。

內(nèi)夫則談到了這一過程的后一個(gè)步驟：各地方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變成統(tǒng)一的民族市場(chǎng)，就有必須由國(guó)家控制來取代地方的管理。他認(rèn)為民族工業(yè)需要發(fā)展，國(guó)家應(yīng)該保護(hù)民族工業(yè)，通過政府的保護(hù)和資助增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力。“當(dāng)某些經(jīng)濟(jì)管理的動(dòng)機(jī)互相沖突時(shí)，更大范圍的管理和控制對(duì)歐洲的每個(gè)國(guó)王來說變的十分必要” 。

　　歐洲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)家史說明：工商業(yè)的發(fā)展需要工商業(yè)者的市場(chǎng)行為規(guī)范化，而要實(shí)現(xiàn)這種規(guī)范化，將擁有各自不同經(jīng)濟(jì)利益，以追逐到潤(rùn)為行為目標(biāo)的工商業(yè)者們“聚集”在一個(gè)規(guī)范下，誰能做到這一點(diǎn)？只有政府。只有與工商業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的政府才能使這種規(guī)范化真正有利于工商業(yè)的正常發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成。

　　4. 在中世紀(jì)晚期，君主對(duì)資金的需求推動(dòng)了信貸發(fā)展。由商業(yè)銀行為取得利息和商業(yè)特權(quán)而發(fā)放的貸款，擴(kuò)大了政府活動(dòng)的范圍，提高了政府活動(dòng)的效率和靈活性。為了保證信貸安全，信貸方法不斷創(chuàng)新，由最初的強(qiáng)制性或自愿借款逐步發(fā)展為有固定利息的長(zhǎng)期借款，例如通過中間人出售世襲和終身年金等。1405年，熱那亞成立了一個(gè)國(guó)家債權(quán)人聯(lián)合會(huì)，名為圣喬治商館，是一個(gè)具有國(guó)家財(cái)政性質(zhì)的組織。為保證對(duì)公債支付利息，它在15世紀(jì)中期，承擔(dān)了收集直接稅和間接稅、鑄造錢幣和食鹽專賣的責(zé)任。

　　政府公債本息的支付是一種社會(huì)需要，它推動(dòng)了政府稅制的發(fā)展，除征收直接稅外，中世紀(jì)政府開始嘗試開征一些間接稅種，如國(guó)內(nèi)貿(mào)易通行稅、關(guān)稅等，這些稅種對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是商品供應(yīng)方面的影響更為直接。例如用關(guān)稅減讓、進(jìn)口傭金等辦法鼓勵(lì)糧食進(jìn)口等。意大利政府則用關(guān)稅和禁令來對(duì)付國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)，支持本國(guó)工業(yè)的發(fā)展。由于羊毛對(duì)于各國(guó)發(fā)展具有重要意義，英國(guó)和西班牙均在15世紀(jì)對(duì)羊毛出口征收重稅而對(duì)毛布出口征收輕稅。這種對(duì)國(guó)內(nèi)工業(yè)保護(hù)主義的政策，在很大程度上是與統(tǒng)治者從財(cái)政角度對(duì)金銀貴金屬的重視聯(lián)系在一起的。貴金屬支撐著國(guó)家通貨，并被看作是衡量國(guó)家財(cái)富的尺度。這種以“貨幣差額論”為核心的重商主義政策在“商人國(guó)王”路易十一那是最為典型。正是中世紀(jì)的金銀塊主義，－－當(dāng)然也包括發(fā)展城市工商業(yè)本身，使得路易十一成為法國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的庇護(hù)者和工商業(yè)發(fā)展的保護(hù)神。

　　從以上分析可以看出，沒有政府的參與，市場(chǎng)機(jī)制的孕育和發(fā)展是不可能的。正是由于政府制定了一些促進(jìn)和保護(hù)工商業(yè)的財(cái)政政策，資本主義生產(chǎn)關(guān)系的產(chǎn)生才具備了某種可能性。換言之，政府的這種處于萌芽狀態(tài)的公共財(cái)政是資本主義起源的最重要條件之一。從這個(gè)意義上說，歐洲歷史的獨(dú)特性，就在于它在中世紀(jì)時(shí)形成了統(tǒng)治者與工商業(yè)者的某種合作關(guān)系。這種關(guān)系是由政府的各種有利于工商業(yè)發(fā)展的政策維系著的。沒有這種關(guān)系，就不會(huì)有資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，我的意思并不是說，封建統(tǒng)治者與工商業(yè)者的利益完全一致，沒有矛盾。實(shí)際上，政府只是在一定條件下才給予工商業(yè)者某些“優(yōu)惠政策”，最終目的還在于維護(hù)政府自身的利益。正如諾思所說：“政府的傾向依其財(cái)政利益而定”，“商業(yè)貿(mào)易只有在其增長(zhǎng)符合領(lǐng)主和君主的利益時(shí)才能受到保護(hù)” 。

　　總之，中世紀(jì)國(guó)家財(cái)政政策對(duì)于商業(yè)、市場(chǎng)的發(fā)展，對(duì)于資本主義在未來時(shí)期的確立具有十分重要的意義，特別是在14、15世紀(jì)，重要的商業(yè)和國(guó)際金融業(yè)的資本主義性質(zhì)已經(jīng)十分明顯。所以說，中世紀(jì)財(cái)政對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最終確定具有“前夜意義”。

　　二、歐洲工業(yè)革命前后，公共財(cái)政在促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制全面確立的過程中，自身也走向成熟

　　前已述及，市場(chǎng)在資源配置方面的作用在歐洲中世紀(jì)后期已見端倪，一種新的文明－－作為資源配置基本手段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)萌芽已經(jīng)出現(xiàn)，但它的最終確立卻是在歐洲工業(yè)革命前后完成的。

　　謀求工業(yè)化是世界各國(guó)從不發(fā)達(dá)走向發(fā)達(dá)所追求的主題。當(dāng)代所有發(fā)達(dá)國(guó)家都是高度工業(yè)化的國(guó)家，而發(fā)展中國(guó)家則幾乎都是工業(yè)落后的國(guó)家。但工業(yè)化并不是一件自發(fā)的或自動(dòng)的事情，相反，在不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體系里，往往有許多自發(fā)的力量或因素阻礙著工業(yè)化的進(jìn)程，甚至?xí)�把它拖在農(nóng)業(yè)社會(huì)里。這些因素主要包括：資金不足、市場(chǎng)狹小、不利的貿(mào)易條件、城鄉(xiāng)隔離、基礎(chǔ)設(shè)施落后、技術(shù)水平低、人的素質(zhì)差以及體制障礙等。而促進(jìn)工業(yè)化的各種力量是應(yīng)當(dāng)以政府有意識(shí)的組織還是應(yīng)當(dāng)以私人企業(yè)的發(fā)展為主，這個(gè)問題歷來存在很大爭(zhēng)議。通過對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化歷史的考察，我們可以認(rèn)為，至少在資本形成時(shí)期和工業(yè)化初期，“必須依靠國(guó)家盡可能地執(zhí)行企業(yè)才能方面的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)�！� 這樣，公共財(cái)政承擔(dān)起促進(jìn)工業(yè)化實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制全面確立的職責(zé)，便是義不容辭的了。

　　工業(yè)革命前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立起來，但尚處于不成熟、未定型狀態(tài)。這個(gè)時(shí)期以地理大發(fā)現(xiàn)和新航線開辟為起點(diǎn)，以圈地活動(dòng)和對(duì)外掠奪為基本內(nèi)容，也就是人們常說的資本原始積累過程。這個(gè)過程始終有國(guó)家公共財(cái)政相伴隨，沒有財(cái)政的支持，資本原始積累不可能順利完成。無論是更早一些的葡萄牙人的航�；顒�(dòng)，還是迪亞士、達(dá)•迦馬、哥倫布和麥哲倫的地理大發(fā)現(xiàn)，都是在葡、西王室的財(cái)力支持下進(jìn)行與完成的。資產(chǎn)階級(jí)革命后，自17世紀(jì)后半葉，“圈地運(yùn)動(dòng)”已不再是私人自發(fā)進(jìn)行，而是通過“議會(huì)圈地”方式在國(guó)家政權(quán)直接參與下進(jìn)行，國(guó)家公共財(cái)政支持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的作用已十分明顯。這個(gè)時(shí)期國(guó)家公共財(cái)政是“重商主義”的，這一政策一直持續(xù)到資本主義生產(chǎn)關(guān)系完全建立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制全面確立為止。在重商主義時(shí)期，國(guó)家公共財(cái)政對(duì)于資本主義生產(chǎn)關(guān)系與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用主要表現(xiàn)在：

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　�。�1）隨著近代國(guó)家的形成與其規(guī)模的擴(kuò)大，特別是在對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)的刺激下，公共需求－－行政部門與司法部門費(fèi)用、防御工事、軍艦、軍港、各種武器、其他軍用物資等迅速增長(zhǎng)，推動(dòng)了工場(chǎng)手工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展。

　　（2）政府大規(guī)模修造道路、橋梁，開挖運(yùn)河，改善社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，如城市給排水、街道照明與垃圾處理、消防設(shè)備，興辦教育（如1539年丹麥政府制定的發(fā)展學(xué)校政策；
1535年波爾多市政府建立了居耶農(nóng)學(xué)院等），設(shè)立國(guó)家郵政部門，創(chuàng)辦濟(jì)貧院或向窮人提供積存物資等，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造了“外溢經(jīng)濟(jì)”（亦稱“外差經(jīng)濟(jì)”，即指私人利益與社會(huì)利益不一致的現(xiàn)象）效應(yīng)。

　　（3）政府通過投資、采購、稅收、行政與法律手段等對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行干預(yù)。如通過立法鼓勵(lì)或限制消費(fèi)（柯爾伯制定的服裝條例促進(jìn)了奢侈品消費(fèi)與生產(chǎn)。16世紀(jì)巴塞爾、伯爾尼和蘇黎世三個(gè)城市政府則對(duì)某些禮服的尺寸、鞋尖的長(zhǎng)度、女帽的高度等作了規(guī)定，以限制消費(fèi)，鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄）。又如英國(guó)通過對(duì)葡、法兩國(guó)生產(chǎn)的葡萄酒實(shí)行差別關(guān)稅，刺激了葡萄牙酒的進(jìn)口，抑制了法國(guó)的進(jìn)口，并通過一系列法令對(duì)鞣皮、鞋、羊毛、毛線紡織業(yè)生產(chǎn)實(shí)行控制。

　�。�4）政府對(duì)短期資金和長(zhǎng)期資金的強(qiáng)烈需求，推動(dòng)了私人金融與公共金融、短期信貸與長(zhǎng)期信貸的發(fā)展。特別是政府對(duì)長(zhǎng)期金融需求的上升，推動(dòng)了一系列政府銀行的建立，其中有圣喬治銀行（熱那亞）、神圣銀行（那不勒斯）、阿姆斯特丹銀行（1609年）、吉羅銀行（1619年，威尼斯）、紐倫堡銀行（1621年）、英格蘭銀行（1694年）。

　　實(shí)行重商主義財(cái)政政策最具代表性的是法國(guó)。

　　在16世紀(jì)和17世紀(jì)，法國(guó)總體上仍是一個(gè)自給自足的農(nóng)業(yè)國(guó)家，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)有一定程度的發(fā)展，但都局限在塊塊分割的區(qū)域里，全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)還沒有形成。這種舊體制束縛了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)已難以提供政府運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的財(cái)力。為了開辟財(cái)源、振興法國(guó)經(jīng)濟(jì)，路易十四（1643－1715年）推行了重商主義政策，即“柯爾伯主義”。

　　柯爾伯（1662－1683年），作為當(dāng)時(shí)的財(cái)政總監(jiān)，主持了這次改革，所推行的政策以有利于市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策為主，主要內(nèi)容有：

　�。�1）制定預(yù)算，對(duì)國(guó)家行政實(shí)施有效監(jiān)督�？聽柌�建立了財(cái)政收支表，使得政府的每一筆收支都有嚴(yán)格的記錄，這樣做，可掌握國(guó)家資產(chǎn)的流向，監(jiān)控政府的收入與支出，確保國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)擁有正常的財(cái)力支持。

　�。�2）改革稅制，增加財(cái)源�？聽柌�一方面加強(qiáng)對(duì)國(guó)王領(lǐng)地的稅收，改進(jìn)王室資源的管理辦法，一方面對(duì)基于特權(quán)的捐稅制度進(jìn)行改革，增加較為公平的間接稅，國(guó)家財(cái)力得以大大增強(qiáng)。

　�。�3）扶持手工工場(chǎng)的發(fā)展，增加產(chǎn)品出口。柯爾伯在推行中央集權(quán)的財(cái)政政策的同時(shí)，也積極推行政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)政策。他看到法國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)化程度較低，在國(guó)際市場(chǎng)上并無很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，而工業(yè)品則有更好的銷路，于是，他積極主張政府對(duì)手工工場(chǎng)大力扶持，不但提供貸款和免稅政策，而且還引進(jìn)大量的能工巧匠，敦促工廠主制定規(guī)章以保證產(chǎn)品質(zhì)量，提高產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。

　�。�4）保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，加強(qiáng)出口。柯爾伯為了保護(hù)國(guó)內(nèi)新興工業(yè)市場(chǎng)，刺激手工工場(chǎng)的發(fā)展，對(duì)外國(guó)具有一定競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品征收很高的進(jìn)口稅，阻止國(guó)內(nèi)資產(chǎn)的大量外流。與此同時(shí)，柯爾伯通過創(chuàng)立幾家大型的國(guó)家壟斷的公司，發(fā)展海外貿(mào)易，向外推銷法國(guó)產(chǎn)品，積極拓展海外市場(chǎng)�？聽柌畬�(shí)行的政府全面控制經(jīng)濟(jì)的政策帶有鮮明的公共財(cái)政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的特色，這些政策大大激發(fā)了法國(guó)經(jīng)濟(jì)的活力，新興工業(yè)取得了很大的發(fā)展，農(nóng)業(yè)也較以往有所增長(zhǎng)，海外貿(mào)易與日俱增，產(chǎn)品出口幅度提高迅猛。同時(shí)，這種與古典自由經(jīng)濟(jì)學(xué)所倡導(dǎo)的國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系原則相悖的“柯爾伯主義”，即國(guó)家全面領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的模型也作為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的模式一直影響著法國(guó)后來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　工業(yè)革命前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制雖已建立，但還處于不成熟、未定型狀態(tài)，主要表現(xiàn)在：股份制經(jīng)濟(jì)尚未成為主導(dǎo)性的生產(chǎn)組織形式，勞動(dòng)力市場(chǎng)尚處于“相對(duì)的原始狀態(tài)”，商業(yè)銀行尚未成為金融市場(chǎng)的主體，現(xiàn)代宏觀調(diào)控體系尚未建立起來。用意大利歷史學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家奇波拉的話說，這一時(shí)期“對(duì)市場(chǎng)連接仍舊存在著重大限制，貨幣經(jīng)濟(jì)尚未完全建立，度量衡單位仍不統(tǒng)一，交通運(yùn)輸仍舊困難重重，歐洲境內(nèi)仍存在著眾多國(guó)家，各國(guó)內(nèi)部地方通行稅如同各國(guó)之間的關(guān)稅一樣限制了商品自由流動(dòng)。購買力仍集中于一小部分人的手中，對(duì)純消費(fèi)性商品的需求仍占主導(dǎo)地位。” 而所有這一切不成熟之處都要在工業(yè)革命和政府公共財(cái)政的有效調(diào)節(jié)下才能得到完善與發(fā)展。工業(yè)革命＋公共財(cái)政形成了某種“多米諾骨牌”的效應(yīng)。只有在這一效應(yīng)的刺激下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制才得以在歐洲全面建立起來。

　　從1780年到1850年，首先在英國(guó)發(fā)生的工業(yè)革命造成了歷史進(jìn)程的突破，開創(chuàng)了人類歷史的新紀(jì)元。以機(jī)器發(fā)明、蒸汽機(jī)使用、能源開發(fā)與交通運(yùn)輸巨大發(fā)展為主要內(nèi)容的工業(yè)革命，引起了社會(huì)生產(chǎn)力的巨大提高和市場(chǎng)供求總量規(guī)模的日益擴(kuò)大。這種總體進(jìn)程的突變導(dǎo)致了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在英國(guó)的完全確立和成熟定型，進(jìn)而在其他歐美國(guó)家廣泛建立起來�！肮�業(yè)革命在漫不經(jīng)心的觀察者看來僅僅是經(jīng)濟(jì)和技術(shù)問題，實(shí)際上它是可怕的非常復(fù)雜的政治、社會(huì)和文化大變動(dòng)問題�！�

　　“最早的工業(yè)革命幾乎完全是自由市場(chǎng)的產(chǎn)物” 在工業(yè)革命的發(fā)源地英國(guó)，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的最初成長(zhǎng)完全是建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上而不是由國(guó)家驅(qū)動(dòng)的，也就是說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不是由國(guó)家建立的，而是市場(chǎng)發(fā)展的結(jié)果。但這決不是說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立過程不需要國(guó)家的介入，恰恰相反，國(guó)家財(cái)政在此過程中提供了“制度創(chuàng)新”這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的先決條件，并在為市場(chǎng)服務(wù)的過程中鍛造了自己的“公共”性質(zhì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并不是一夜之間從天下掉下來的。沒有重商主義的財(cái)政政策，沒有資產(chǎn)階級(jí)革命后形成的一整套政治權(quán)力和行政管理的運(yùn)行機(jī)制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不可能產(chǎn)生于工業(yè)革命之前，更不可能在工業(yè)革命后風(fēng)行于歐美各國(guó)。正如奇波拉所說：英國(guó)自17世紀(jì)革命之后，“政府演變的整個(gè)過程，造成無比的政治穩(wěn)定和社會(huì)協(xié)調(diào)，……與其鄰國(guó)相比，英國(guó)具有統(tǒng)一的貨幣、稅收和關(guān)稅制度以及健全的商法之利” ，正是由于公共財(cái)政和其他國(guó)家行為，才使工業(yè)革命在市場(chǎng)機(jī)制作用下首先產(chǎn)生于英國(guó)。在工業(yè)革命過程中，雖然國(guó)家并沒有直接介入到市場(chǎng)資源配置中去，但它通過消除舊制度對(duì)經(jīng)濟(jì)的束縛，使消費(fèi)、供給和商業(yè)中介活動(dòng)沖破了行政的、疆域的各種壁壘，大大增強(qiáng)了商品、勞務(wù)、資本和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)性、便利性、靈活性，使得消費(fèi)者和廠商均可在自主決策的前提下獲得最大利潤(rùn)和利益。總之，資本主義國(guó)家的公共財(cái)政在不同程度上促進(jìn)了各自國(guó)家的工業(yè)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1. 為工業(yè)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施。

　　歷史顯示，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就需要政府提供越來越多的屬于公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，政策所介入的公共產(chǎn)品供應(yīng)領(lǐng)域也因此而逐步擴(kuò)大。所謂“基礎(chǔ)設(shè)施”（Infrastructure），就是支撐和決定一國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和發(fā)展的基礎(chǔ)，其范圍從公路、鐵路、電報(bào)、電話、電力廠、自來水廠到學(xué)校和醫(yī)院。一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施越好越完善，其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展就越正常和迅速。而基礎(chǔ)設(shè)施所涉及的建設(shè)項(xiàng)目，一般都需要巨額投資，而且具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投資收益比較慢或者根本不可能通過市場(chǎng)獲得收入的特點(diǎn)，私人部門不愿投資或無力投資。一些西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家將這些耗資巨大的長(zhǎng)期投資稱作“社會(huì)經(jīng)營(yíng)資本”，它需要政府具有“遠(yuǎn)大的眼光和恒久的毅力”，并且只有靠“對(duì)未來的信心才能辦得起來”。由于“社會(huì)經(jīng)營(yíng)資本”意味著社會(huì)經(jīng)營(yíng)開支，其本身是不盈利或很少盈利的，因此，客觀上需要把它納入政府公共財(cái)政計(jì)劃，最好由政府來投資。

　　美國(guó)華盛頓總統(tǒng)時(shí)的第一任財(cái)政部長(zhǎng)亞歷山大•漢密爾頓于1791年12月提出《關(guān)于制造業(yè)問題的報(bào)告》，這份報(bào)告是他提交給年輕的美國(guó)國(guó)會(huì)的四份報(bào)告中的一份，也是唯一被國(guó)會(huì)否決的報(bào)告。該報(bào)告中關(guān)于國(guó)家支持工業(yè)發(fā)展的論點(diǎn)，兩個(gè)世紀(jì)以來一直在美國(guó)和其他國(guó)家引起反響。漢密爾頓認(rèn)為，一個(gè)強(qiáng)大的制造業(yè)基礎(chǔ)會(huì)增加國(guó)家的“收入和財(cái)富”，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和刺激移民，會(huì)吸引外國(guó)資本，以及使國(guó)家更加獨(dú)立和安全。但是，一個(gè)強(qiáng)大的工業(yè)基礎(chǔ)是不會(huì)自動(dòng)形成的。漢密爾頓警告說，美國(guó)的小制造商如果得不到保護(hù)和外助，就永遠(yuǎn)趕不上歐洲更大規(guī)模和更先進(jìn)的制造商。

　　“沒有什么比把公共財(cái)富用于取得一種新的和有用的工業(yè)分支更能發(fā)揮效用了；
沒有什么比持久地補(bǔ)充總的生產(chǎn)勞動(dòng)力儲(chǔ)備更有價(jià)值了�！�

　　“忍受暫時(shí)的花費(fèi)……是對(duì)社會(huì)有利的－－它將換來工業(yè)和財(cái)富的增加，資源和獨(dú)立性的增加，以及最終的廉價(jià)情況”。

　　工業(yè)革命時(shí)期，政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施以工業(yè)發(fā)展所必需的項(xiàng)目為主，特別是給交通運(yùn)輸業(yè)以巨大的支持和資助。這一特點(diǎn)在鐵路業(yè)的發(fā)展中表現(xiàn)得十分突出。美國(guó)政府在南北戰(zhàn)爭(zhēng)后曾采取捐贈(zèng)土地給鐵路公司的辦法鼓勵(lì)私人資本修建橫跨北美大陸的鐵路干線。在19世紀(jì)最后幾十年至20世紀(jì)初，美國(guó)聯(lián)邦政府和地方財(cái)政撥給鐵路公司的土地總計(jì)在21500萬英畝以上，超過法德兩國(guó)領(lǐng)土總面積。此外，美聯(lián)邦政府和地方政府還給鐵路公司以財(cái)政資助，或直接貸款，或出面充當(dāng)鐵路債券的擔(dān)保者。美國(guó)政府的資助措施極大地激發(fā)了私人資本投資于鐵路建設(shè)的熱情，美國(guó)鐵路網(wǎng)的普及在資本主義國(guó)家中是最快的。

　　我們?cè)賮砜垂�業(yè)化道路比較曲折的法國(guó)。

　　進(jìn)入19世紀(jì)，法國(guó)的經(jīng)濟(jì)仍落后于英國(guó)。直到19世紀(jì)中葉，法國(guó)仍缺乏一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)，不同區(qū)域的谷物價(jià)格相差達(dá)70%；
同時(shí)，城市化進(jìn)程十分緩慢，只有25%的人口生活在城市里，城市基礎(chǔ)設(shè)施也相對(duì)落后，使得法國(guó)的工業(yè)失去諸如富裕勞動(dòng)力、良好的運(yùn)輸條件和服務(wù)項(xiàng)目等城市經(jīng)濟(jì)的支持；
大部分的資金都藏匿于床墊下，很少用來投資。這些情況都與法國(guó)落后的交通運(yùn)輸條件有關(guān)。然而，法國(guó)民間金融和企業(yè)家似乎不為交通運(yùn)輸條件落后的狀況所動(dòng)，很少有人愿意出資承擔(dān)修建耗資巨大的具有長(zhǎng)距離運(yùn)輸能力的鐵路。40年代，法國(guó)政府開始著手改變交通運(yùn)輸落后的狀況。1842年，通過立法確立建設(shè)法國(guó)的國(guó)家鐵路網(wǎng)，國(guó)家以修建鐵路地基的形式為修建鐵路提供切實(shí)的補(bǔ)助，并且又以在每個(gè)路線上的專營(yíng)權(quán)的形式出租給私人公司。另外，國(guó)家還積極引進(jìn)英國(guó)的資金、工程師和先進(jìn)的管理技術(shù)，加快法國(guó)鐵路網(wǎng)的建設(shè)。1848年，法國(guó)社會(huì)發(fā)生了劇烈的動(dòng)蕩，鐵路建設(shè)因外援的撤走而受到一定影響。路易•波拿巴執(zhí)政后便開始“克服這些障礙并且著手新一輪建設(shè)浪潮……還主辦法國(guó)首家長(zhǎng)期貸款銀行（the Credit Mobi-lier）。它集中在短期基礎(chǔ)上的存款的同時(shí)將在長(zhǎng)期基礎(chǔ)上貸款給鐵路及其他工業(yè)冒險(xiǎn)行業(yè)。在1850和1860年間它促成平均每年增長(zhǎng)五倍的鐵路投資” 。鐵路建設(shè)的勃興即刻產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)效果。1861年收獲的2/3谷物通過鐵路裝運(yùn)，使巴黎供給農(nóng)產(chǎn)品的領(lǐng)域由30英里擴(kuò)展到155英里，過去在一定限額下生產(chǎn)的地區(qū)特產(chǎn)能夠被廉價(jià)地運(yùn)出去，使它們的市場(chǎng)得到了迅猛發(fā)展，巴黎的谷物價(jià)格開始控制農(nóng)村谷物價(jià)格，牲畜飼養(yǎng)業(yè)也應(yīng)統(tǒng)一市場(chǎng)的整合起了變化。政府通過各種措施改善交通運(yùn)輸條件，使得本來過于孤立的法國(guó)區(qū)域市場(chǎng)聯(lián)結(jié)起來，不但增加了社會(huì)的供給量，而且在短短的時(shí)間內(nèi)借助所扶持的市場(chǎng)的力量，實(shí)現(xiàn)了一定程度上的資源優(yōu)化配置。從代表舊勢(shì)力的路易•波拿巴政府采取的改善交通條件的措施中，法國(guó)政府再次感受到了“公共財(cái)政”的巨大作用。

　　19世紀(jì)70年代和80年代，法國(guó)發(fā)展公共工程的速度加快，主要是在“富列辛埃計(jì)劃”的帶動(dòng)下，大量投資于公共工程，特別是交通運(yùn)輸業(yè)。1879－1904年間，法國(guó)政府用于公共工程的拔款，大約相當(dāng)于付給德國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款（50億法郎）。在此期間，法國(guó)新建了近20萬公里的道路、200公里運(yùn)河，約3萬公里鐵路；
把敦克爾克、迪埃普、盧昴、南特和波爾多的海港加以浚深，并另建了幾個(gè)新港。

　　2. 直接投資于工業(yè)部門

　　當(dāng)時(shí)各主要資本主義國(guó)家還采取政府直接投資的辦法扶持國(guó)內(nèi)工業(yè)的發(fā)展。德國(guó)在俾斯麥政府時(shí)期便采取國(guó)有化政策，政府出面掌管一些重要工業(yè)部門，并發(fā)展公私合營(yíng)的資本主義企業(yè)。到第一次世界大戰(zhàn)前，德國(guó)44個(gè)最大的礦山和12個(gè)鋼鐵企業(yè)，以及24%的發(fā)電設(shè)備和20%的制鹽生產(chǎn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　都?xì)w國(guó)家所有；
80%以上的鐵路線也由國(guó)家經(jīng)營(yíng)。國(guó)家投資彌補(bǔ)了私人資本的不足，并且使生產(chǎn)和資本趨于集中。俄國(guó)政府除了直接投資和向私人資本貸款外，還通過政府大量訂貨來刺激私人資本的發(fā)展壯大。后起的資本主義國(guó)家日本更是利用財(cái)政手段積累資本、成功地實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化。這一點(diǎn)在美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家訥克斯的著作《不發(fā)達(dá)國(guó)家的資本形成問題》中有細(xì)致的描述：

　　“在不發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)利用財(cái)政手段來積累資本，并不是一個(gè)學(xué)院式的和不現(xiàn)實(shí)的主意。在這方面已經(jīng)有了重要的范例。我們可以看一看日本。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開始時(shí)期，特別是在19世紀(jì)70年代和80年代，公共工程和工業(yè)擴(kuò)展的資本是由政府一手提供的。錢是怎樣來的呢？是靠極高的稅收，特別是對(duì)農(nóng)村人口征收的稅；
有時(shí)是靠向城市里的商業(yè)中產(chǎn)階級(jí)強(qiáng)募的公債；
也是靠信用膨脹，這種信用膨脹只要能反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)中貨幣部分的增長(zhǎng)就不是通貨膨脹�！�…日本沒有引起多大的通貨膨脹就實(shí)現(xiàn)了工業(yè)的增長(zhǎng)�！�

　　3. 保護(hù)貿(mào)易

　　本時(shí)期中，大多數(shù)資本主義國(guó)家為保護(hù)本國(guó)工業(yè)發(fā)展都采取了保護(hù)主義的對(duì)外貿(mào)易政策。據(jù)有關(guān)歷史資源，1914年歐洲一些資本主義國(guó)家工業(yè)品的平均關(guān)稅水平如下：

　　英國(guó) 0（%，下同）

　　荷蘭4

　　瑞士、比利時(shí)9

　　德國(guó)13

　　丹麥14

　　奧匈帝國(guó)、意大利18

　　法國(guó)、瑞典20

　　俄國(guó)38

　　西班牙41

　　如果說10%左右的關(guān)稅率屬于“溫和型”，那么，可以說第一次世界大戰(zhàn)前大多數(shù)資本主義國(guó)家都采取了高稅率的保護(hù)主義政策。各主要資本主義國(guó)家，除英國(guó)外，大都在19世紀(jì)70年代或80年代提高了關(guān)稅稅率。德國(guó)在19世紀(jì)80年代中期以前，工業(yè)品關(guān)稅率為10－15%，農(nóng)產(chǎn)品稅率為5%－7%，此后便有顯著提高，其中農(nóng)產(chǎn)品稅率提高了5倍。法國(guó)和俄國(guó)的關(guān)稅率在這個(gè)時(shí)期中更是連續(xù)不斷地高升。其他歐洲國(guó)家，如意大利、奧匈帝國(guó)和西班牙等等，都采取了類似的政策。19世紀(jì)最后20年幾乎成為關(guān)稅戰(zhàn)時(shí)期。

　　美國(guó)在1861年通過新的關(guān)稅法案，將本已較高的應(yīng)納稅商品關(guān)稅稅率提高到47%，1890年麥金萊法案則進(jìn)一步提高到49%，超過了歐洲國(guó)家的水平。美國(guó)保護(hù)工業(yè)品國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的傾向尤為突出。1913年，美國(guó)全部進(jìn)口商品稅率平均為32%，其中制造品高達(dá)44%。德國(guó)也有類似的情況。在德國(guó)，進(jìn)口原料免稅，初級(jí)加工品低稅，加工制成品則分別實(shí)行較高稅率。例如棉花進(jìn)口免稅，而棉布進(jìn)口則征收50%的關(guān)稅。

　　本時(shí)期，資本主義陳營(yíng)中未實(shí)行強(qiáng)烈保護(hù)主義政策的國(guó)家只有英國(guó)。然而，其他資本主義國(guó)家工業(yè)的增長(zhǎng)，特別是一些新興工業(yè)的迅速發(fā)展，給英國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來沉重的壓力，英國(guó)內(nèi)政界和輿論的態(tài)度開始發(fā)生變化，在19世紀(jì)80年代，英國(guó)一些人士開始鼓吹以“公平貿(mào)易”取代“自由貿(mào)易”，19世紀(jì)90年代又有人主張組成“帝國(guó)關(guān)稅同盟”。這一變化反映了英國(guó)經(jīng)濟(jì)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中地位的下降以及英國(guó)自由貿(mào)易政策的微妙轉(zhuǎn)變。本時(shí)期中，英國(guó)政府多次迫使一些英聯(lián)邦成員國(guó)和殖民地降低關(guān)稅，向英國(guó)工業(yè)品敞開大門。

　　4. 鼓勵(lì)出口工業(yè)

　　資本主義國(guó)家在工業(yè)化過程中極為重視發(fā)展出口工業(yè)，往往由政府對(duì)一些產(chǎn)品的出口實(shí)行津貼政策，以支持本國(guó)工業(yè)品在國(guó)外市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)。英國(guó)采取免稅出口一切工業(yè)制成品的政策。早在1691年就取消了豬肉、牛肉、奶油、干酪和蠟燭的出口稅，1699年又取消了毛織品、谷物、面包和其他若干商品的出口稅。

　　由于政府積極支持，本時(shí)期大多數(shù)資本主義國(guó)家的出口貿(mào)易都有很大發(fā)展。各國(guó)出口占國(guó)民生產(chǎn)總值的百分比為：

　　國(guó) 別1870－1880年1910年

　　德 國(guó)16.914.6

　　丹 麥20.726.7

　　法 國(guó)12.615.3

　　意大利10.211.0

　　挪 威14.618.3

　　英 國(guó)17.017.5

　　瑞 典15.817.3

　　整個(gè)歐洲的出口/GDP平均水平由1870－1880年的11.7%提高到1910年的13.2%，1913進(jìn)一步提高到14.0%。美國(guó)的這一比例在本時(shí)期中也有所提高，1869－1873年為6.3%，1882－1886年為6.6%，1897－1901年為7.4%，1912－1916年為7.6% 。美國(guó)擁有歐洲國(guó)家所沒有的廣闊的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，其工業(yè)發(fā)展還是以國(guó)內(nèi)市場(chǎng)為主，所以這一比例明顯低于歐洲國(guó)家。

　　5. 發(fā)展教育和科學(xué)研究事業(yè)

　　教育和科學(xué)研究事業(yè)能夠產(chǎn)生巨大的外部正效應(yīng)，其特點(diǎn)是投資浩大、風(fēng)險(xiǎn)高而且投資難以收回，因而也是一個(gè)公共產(chǎn)品的范疇，也應(yīng)歸入公共財(cái)政的職能范圍。如果完全由市場(chǎng)這只“看不見的手”來引導(dǎo)，這部分公共產(chǎn)品的供應(yīng)定然會(huì)嚴(yán)重不足，無法滿足社會(huì)的需要，因此，工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府歷來非常重視用它們的有形之手來組織基礎(chǔ)和尖端科學(xué)的研究。

　　工業(yè)化進(jìn)程需要一大批有知識(shí)、有專業(yè)的工程技術(shù)人員和熟練勞動(dòng)力，特別是后起國(guó)家，要縮短與先進(jìn)國(guó)家之間的技術(shù)差距，發(fā)展教育事業(yè)是必經(jīng)途徑，公共財(cái)政用于教育方面的投資具有超前的性質(zhì)。在工業(yè)化過程中，凡是教育超前發(fā)展的國(guó)家，其工業(yè)化速度就比較快，反之則反是。拿美國(guó)與英國(guó)相比，19世紀(jì)后半期美國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)不僅在國(guó)民生產(chǎn)總值中占的比重大于英國(guó)，而且其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率也超過英國(guó)。

　　各國(guó)工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，在很大程度上是科學(xué)技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)。主要資本主義國(guó)家在工業(yè)化時(shí)期采取了一系列促進(jìn)科技發(fā)展的財(cái)政措施。美國(guó)和德國(guó)在這方面是最為積極的。

　　美國(guó)1789年憲法通過了給予國(guó)會(huì)專利授予權(quán)以促進(jìn)科技進(jìn)步的方案，強(qiáng)調(diào)了科技的重要性。早在19世紀(jì)初，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)體制尚未建立的情況下，美聯(lián)邦政府對(duì)科技研究工作就給予了大力支持。正如現(xiàn)代通訊體系，包括國(guó)際聯(lián)網(wǎng)是由政府促成的一樣，早期的科技進(jìn)步也是如此。例如1842年，美聯(lián)邦政府資助了從巴爾迪摩到華盛頓的世界上第一條電報(bào)線；
1863年投資建立了國(guó)家科學(xué)院；
19世紀(jì)70年代和80年代在全國(guó)各州設(shè)立了工業(yè)科學(xué)研究所和農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站；
聯(lián)邦政府還以贈(zèng)予土地的方式資助各州建立理工科大學(xué)和農(nóng)業(yè)院校。德國(guó)政府非常重視資助和組織科學(xué)家的研究活動(dòng)，盡可能為之提供良好的條件，引導(dǎo)科學(xué)家在一些重要的、有前途的部門做出革命性的發(fā)明發(fā)現(xiàn)。據(jù)有關(guān)歷史資料，在1851－1900年間，世界各國(guó)取得的重大科學(xué)技術(shù)成就，美國(guó)有33項(xiàng)，法國(guó)75項(xiàng)，英國(guó)106項(xiàng)，德國(guó)最多，有202項(xiàng)。1901－1920年間，獲諾貝爾自然科學(xué)獎(jiǎng)的人數(shù)美國(guó)為2人，英國(guó)8人，法國(guó)11人，德國(guó)有20人。這幾個(gè)國(guó)家?guī)缀鯄艛嗔水?dāng)時(shí)世界上所有重要發(fā)明創(chuàng)造成果，而這些成就的取得，與各國(guó)政府高度重視科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、通過公共財(cái)政政策給予的巨大支持分不開的。

　　6. 開始舉辦社會(huì)保障事業(yè)

　　社會(huì)保障（Social Security）從其本意講就是社會(huì)安全的意思，是國(guó)家為了保證公民基本生活來源的安全而設(shè)立的收支項(xiàng)目。一般認(rèn)為，社會(huì)保障包括社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利3個(gè)部分。

　　現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度起源于西歐。中世紀(jì)末期，由于政治權(quán)力從封建主和教會(huì)手中逐漸向新興的民族國(guó)家政府轉(zhuǎn)移，原有的封建主對(duì)依附者的恩惠和教會(huì)提供的慈善項(xiàng)目日趨式微，地方政府和國(guó)家開始承擔(dān)起扶助病人、窮人和老人的社會(huì)責(zé)任。但是，“在18世紀(jì)以前，很少有國(guó)王、政治家或政治哲學(xué)家認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為其人民的經(jīng)濟(jì)福利負(fù)起責(zé)任，兩者是必然相聯(lián)系的。國(guó)家的財(cái)富僅從屬于君主－－屬于國(guó)王、王后，以及那些設(shè)計(jì)、資助、指導(dǎo)各種方案來積累外國(guó)財(cái)富，以便發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)及增加其權(quán)力和威望的臣僚－－而不是屬于這個(gè)國(guó)家普通人的福利。愛國(guó)主義意味著獻(xiàn)身于君主而不是同胞公民�！� 到工業(yè)社會(huì)興起出，出現(xiàn)了種種前所未有的社會(huì)危機(jī)，特別是19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，戰(zhàn)亂、革命和各種社會(huì)變革頻繁發(fā)生，西方國(guó)家開始通過立法確定政府的社會(huì)責(zé)任，這一時(shí)期是社會(huì)保障制度的形成時(shí)期。1883年以后，德國(guó)俾斯麥政府開始實(shí)行有國(guó)家補(bǔ)助的向勞動(dòng)者提供津貼的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，先后通過了疾病、工傷、老年及殘疾保險(xiǎn)立法，開創(chuàng)了有政府參與的社會(huì)保障制度，形成了比較完整的社會(huì)保障體系。此后，其他歐洲國(guó)家也相繼建立了社會(huì)保障體系。例如，法國(guó)于1898年實(shí)行了工傷保險(xiǎn)，英國(guó)于1908、1911年分別通過了《養(yǎng)老金法》和《國(guó)民保險(xiǎn)法》，瑞典于1891年實(shí)行了疾病保險(xiǎn)，1913年實(shí)行了老年保險(xiǎn)。

　　從歐洲各國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)踐可以看出，公共財(cái)政從它誕生那天起，就擔(dān)負(fù)著向市場(chǎng)、向社會(huì)提供公共服務(wù)的職責(zé)，充當(dāng)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的推動(dòng)者和保護(hù)神�？梢哉f，沒有公共財(cái)政的介入，由自然經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的歷史進(jìn)程將極為緩慢，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要取代自然經(jīng)濟(jì)體制而成為支配性的經(jīng)濟(jì)制度將遇到不可逾越的障礙。從這個(gè)意義上說，有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必有公共財(cái)政，而僅有公共財(cái)政而無市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，公共財(cái)政也就失去了存在的意義。歐洲工業(yè)革命完成、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成為支配性經(jīng)濟(jì)制度后，我們看到，經(jīng)濟(jì)學(xué)家公認(rèn)的公共財(cái)政的幾大職能－－提供公共產(chǎn)品、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、保障公平的收入分配，都已初步具備，由此我們可以斷定，公共財(cái)政已然成熟，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一種特有的財(cái)政類型。

　　三、西方各國(guó)在克服二十世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的過程中，進(jìn)一步擴(kuò)展了國(guó)家職能，公共財(cái)政進(jìn)入發(fā)展完善階段

　　在工業(yè)革命、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制形成之后的一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，市場(chǎng)機(jī)制能夠有效地發(fā)揮配置資源的主導(dǎo)性作用，而且社會(huì)分配不公和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不穩(wěn)等問題，尚未對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度構(gòu)成否定性威脅。這就決定了此時(shí)的政府公共財(cái)政只需注意歸自身支配的那部份資源的有效配置問題，而無需介入公平和穩(wěn)定等重大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題。

　　然而，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自由放任的市場(chǎng)原已存在的隱患日益凸現(xiàn)出來，集中地表現(xiàn)在公平與穩(wěn)定兩大問題上。進(jìn)到19世紀(jì)以后，社會(huì)分配不公狀態(tài)的加劇及其相應(yīng)引起的社會(huì)動(dòng)蕩，充分地證明了市場(chǎng)機(jī)制是無力解決社會(huì)公平問題的。此外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)模擴(kuò)大，西方經(jīng)濟(jì)周期愈益顯示出其嚴(yán)重性，并最終導(dǎo)致了本世紀(jì)30年代西方世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)的爆發(fā)，宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定已成為對(duì)現(xiàn)存的社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)制度的致命威脅，這說明市場(chǎng)本身是無力解決宏觀經(jīng)濟(jì)問題的。

　　在這一背景下，西方政府通過自身收支活動(dòng)大規(guī)模進(jìn)行收入、財(cái)富和社會(huì)福利的再分配，通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策的干預(yù)以克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)等，使得西方國(guó)家的公共財(cái)政政策從以自由放任為基本特征轉(zhuǎn)向了以政府干預(yù)為基本特征。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要公共財(cái)政的介入、需要其自身職能進(jìn)一步完善。

　　公共財(cái)政制度的完善就主要表現(xiàn)在為解決上這兩大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題而建立的宏觀調(diào)控體系和社會(huì)保障體系方面。

　　前已述及，早在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政的形成時(shí)期，政府就已經(jīng)參與了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)生活，這表現(xiàn)為政府管理那些掌握在自己手中的財(cái)產(chǎn)，如軍工廠、郵政、電訊、鐵路等；
實(shí)行為保護(hù)民族工業(yè)對(duì)抗外商競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)稅政策等。但是，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的這種干預(yù)是有限度的，它僅觸及到資本再生產(chǎn)進(jìn)程的個(gè)別方面，而不是主要方面。那時(shí)的資本主義再生產(chǎn)主要是由市場(chǎng)來進(jìn)行調(diào)節(jié)，而且人們普遍以為市場(chǎng)的調(diào)節(jié)會(huì)使經(jīng)濟(jì)達(dá)到最有效率的合理狀態(tài)。但是隨著資本主義的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)危機(jī)周期日益明顯。一九二九——一九三三年的世界性的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)使資本主義經(jīng)濟(jì)受到一次毀滅性的打擊，經(jīng)濟(jì)蕭條導(dǎo)致社會(huì)階段矛盾和社會(huì)問題的尖銳化。人們對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)的原有的理論和認(rèn)識(shí)面臨著危機(jī)，迫使人們重新思考經(jīng)濟(jì)中的問題并尋求解決這些問題的辦法。

　　二十世紀(jì)三十年代末，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯（J. M. Keynes）出版了他劃時(shí)代的著作：《就業(yè)、利息和貨幣通論》，從理論上闡述了國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性，國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主要手段就是財(cái)政政策。這種理論后來一直被認(rèn)為是公共財(cái)政的思想基礎(chǔ)和理論發(fā)端。

　　本世紀(jì)30年代以前的西方主要資本主義國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，其主要特點(diǎn)是，公共財(cái)政政策的設(shè)計(jì)基本上沒有時(shí)間限度和數(shù)量目標(biāo)，而凱恩斯及其繼承者們的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)所設(shè)計(jì)的公共財(cái)政政策卻是有著明確的時(shí)間限度和數(shù)量目標(biāo)的。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃爾肯（Peter G. Elkan）在其著作《新模型經(jīng)濟(jì)——對(duì)本世紀(jì)余年的經(jīng)濟(jì)構(gòu)想》（The New Model Economy: Economic Inventions for Rest of the Century,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　 Pergarmon Press, 1982）是這樣描述的：

　　“在1815年到1914年這一個(gè)世紀(jì)的西方經(jīng)濟(jì)中，這樣的‘立法’規(guī)則大體上是經(jīng)濟(jì)政策所使用的主要工具�！�

　　“誠(chéng)然，從最早的文明時(shí)期起公共權(quán)力中心也采取過有時(shí)間限制的經(jīng)濟(jì)措施，并設(shè)想過數(shù)量目標(biāo)。統(tǒng)治者（后來是國(guó)家）想必已經(jīng)有過的目標(biāo)是：通過在一個(gè)確定時(shí)期內(nèi)征收預(yù)定數(shù)量的財(cái)政收入來支付這一時(shí)期的預(yù)計(jì)開支，這些開支也是預(yù)先有過數(shù)量劃算的。從拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)起，英國(guó)采用的形式是年度公共預(yù)算。但是，有很長(zhǎng)一段時(shí)期，國(guó)家制定它的財(cái)政目標(biāo)，就象任何家庭試圖使收支相抵一樣，完全沒有考慮到它的行動(dòng)對(duì)作為整體的經(jīng)濟(jì)的影響。凱恩斯政策的革新就在于把對(duì)公共收入（稅收和公債）和公共支出的調(diào)節(jié)（兩者統(tǒng)稱財(cái)政政策）用來為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和就業(yè)的預(yù)期水平服務(wù)�！�

　　1933年美國(guó)政府實(shí)施的“羅斯福新政”是政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開端。此后，依靠政府的干預(yù)對(duì)付經(jīng)濟(jì)危機(jī)、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)成為一項(xiàng)經(jīng)常性的措施，成為西方各國(guó)政府的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)職能。

　　美國(guó)政府的財(cái)政政策由財(cái)政收入政策（稅收政策）和財(cái)政支出政策構(gòu)成。由于政府編制預(yù)算的重點(diǎn)在預(yù)算支出，所以財(cái)政支出政策是最重要的財(cái)政政策。

　　美國(guó)政府運(yùn)用財(cái)政政策干預(yù)和調(diào)節(jié)總需求，主要是以擴(kuò)張性的財(cái)政政策為主，擴(kuò)張性與緊縮性的財(cái)政政策并用。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)或衰退期間，主要采取擴(kuò)張性的財(cái)政政策。在稅收政策方面，主要是減免公司和個(gè)人所得稅，降低各種稅率，以及對(duì)企業(yè)實(shí)行加速折舊，以減少稅收，刺激私人投資與消費(fèi)；
在財(cái)政支出政策方面，主要是增加政府用于轉(zhuǎn)移支付、各種補(bǔ)貼及采購商品和勞務(wù)的支出，以刺激私人消費(fèi)與投資。同時(shí)，增加政府直接投資，以彌補(bǔ)私人投資的不足，即通過減少稅收與擴(kuò)大財(cái)政支出，擴(kuò)大社會(huì)總需求，緩和總供給與總需求之間的矛盾。在經(jīng)濟(jì)過熱或通貨膨脹急劇增長(zhǎng)時(shí)期，則采取緊宿性的財(cái)政政策，通過增加稅收，減少政府用于轉(zhuǎn)移支付及采購商品勞務(wù)方面的支出，以抑制私人投資與消費(fèi)，壓縮社會(huì)總需求，抑制物價(jià)上漲，緩和通貨膨脹。

　　30年代大危機(jī)期間，美國(guó)政府為刺激社會(huì)總需求，緩和生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，采取的主要財(cái)政政策措施是：首先，通過發(fā)放各種救濟(jì)補(bǔ)貼，提高失業(yè)者的購買力，以增加個(gè)人消費(fèi)需求；
其次，在工業(yè)方面，通過政府直接投資，創(chuàng)辦名目繁多的公共工程，以吸收失業(yè)者就業(yè)，人為地制造和增加對(duì)消費(fèi)資料和生產(chǎn)資料的需求，并以此帶動(dòng)私人投資，以擴(kuò)大社會(huì)總需求；
再次，在農(nóng)業(yè)方面，與農(nóng)民簽訂限產(chǎn)休耕協(xié)議，通過收購過剩農(nóng)產(chǎn)品和對(duì)農(nóng)民實(shí)行限產(chǎn)補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼的辦法，提高農(nóng)民的購買力，增加社會(huì)有效需求。

　　戰(zhàn)后，美國(guó)政府在財(cái)政上實(shí)行的擴(kuò)張性政策主要表現(xiàn)為赤字財(cái)政政策，即不惜大量舉債來擴(kuò)大政府支出，同時(shí)削減稅收收入，使預(yù)算支出大大超過收入。其具體措施是：擴(kuò)大政府用于采購商品與勞務(wù)的支出（主要是軍費(fèi)開支），增加社會(huì)福利費(fèi)用，實(shí)行旨在刺激工業(yè)、農(nóng)業(yè)增加生產(chǎn)和投資、擴(kuò)大銷售和出口的各種補(bǔ)貼，大規(guī)模減稅和對(duì)企業(yè)實(shí)行加速折舊等。二次大戰(zhàn)后，美國(guó)政府用于商品和勞務(wù)采購的費(fèi)用很大，且增長(zhǎng)得很快。美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府商品與勞務(wù)支出合計(jì)，戰(zhàn)前的1935年，占國(guó)民生產(chǎn)總值的13.8％。戰(zhàn)后，到70年代末占19.6%，采購總額達(dá)4743億美元，1982年更高達(dá)21.1％，總額達(dá)6492億美元。70年代以來，三級(jí)政府的總支出約占國(guó)民生產(chǎn)總值的1/3，可見，政府財(cái)政支出的大部分用于商品與勞務(wù)的采購，以刺激社會(huì)總需求，促進(jìn)充分就業(yè)與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。美國(guó)政府用于社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利方面的支出也相當(dāng)可觀，且支出比重不斷上升，已超過軍費(fèi)開支，成為財(cái)政支出中的最大項(xiàng)目。1948～1980年，聯(lián)邦政府支出中，社會(huì)福利開支占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重由3.7％增至11.5％，加上州與地方政府開支所占比重由7.2％增至18.7％。數(shù)目巨大的社會(huì)福利支出，直接發(fā)放給貧困者與失業(yè)者，用于購買生活資料，可增加社會(huì)購買力，緩和總供給與總需求之間的矛盾，特別在危機(jī)與衰退期間，政府通過延長(zhǎng)失業(yè)者享受救濟(jì)金的期限，或放寬領(lǐng)取救濟(jì)金條件，借助擴(kuò)大政府的轉(zhuǎn)移支付增加社會(huì)需求，以緩和危機(jī)的影響。由于政府實(shí)行擴(kuò)張性的財(cái)政政策，政府的財(cái)政支出迅速增長(zhǎng)，從1948年到1983年聯(lián)邦政府的開支增長(zhǎng)了25.7倍（剔除物價(jià)上漲因素后仍達(dá)5.6倍）。同時(shí)，由于政府通過減稅和為企業(yè)提供各種稅收優(yōu)惠刺激私人投資，擴(kuò)大總需求，政府的稅收收入又趨于減少，因此，實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策的結(jié)果造成美國(guó)政府巨額的財(cái)政赤字，1948～1983年的35年間美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政赤字總額（扣除盈余）達(dá)7979億美元。美國(guó)政府的這種以擴(kuò)大預(yù)算支出，實(shí)行赤字財(cái)政為主要內(nèi)容的財(cái)政政策，通過種種人為的措施擴(kuò)大了社會(huì)對(duì)生產(chǎn)資料和消費(fèi)資料的需求，暫時(shí)緩和了生產(chǎn)過剩的危機(jī)，在一定時(shí)期內(nèi)確實(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。戰(zhàn)后美國(guó)20多年的經(jīng)濟(jì)繁榮就是建立在這一基礎(chǔ)上的。

　　除了對(duì)市場(chǎng)實(shí)施宏觀調(diào)節(jié)，公共財(cái)政在彌補(bǔ)市場(chǎng)在收入分配上不平等缺陷方面的作用也是非常突出的。

　　由于種種原因，市場(chǎng)之樹所結(jié)出的分配之果在大多數(shù)情況下是不平等的。這一點(diǎn)在市場(chǎng)體系建立之初就已存在，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不平等問題也越來越嚴(yán)重，因此，由市場(chǎng)體系產(chǎn)生的收入分配必須通過政府這只“看得見的手”（主要是公共財(cái)政）加以校正。其主要手段是“轉(zhuǎn)移支付”（Transfer Payment）。由于轉(zhuǎn)移支付是一種不以取得商品或勞務(wù)作為補(bǔ)償?shù)闹С觯�所以它本身就是�?duì)市場(chǎng)交易的一種調(diào)節(jié)，是通過政府這只“看得見的手”對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配以達(dá)到某種平等性目標(biāo)的手段。它一方面通過諸如“累進(jìn)稅”等手段把高收入者的一部分收入集中到政府手中，另一方面又通過援助窮人及其他種種社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的支出來補(bǔ)助低收入者。一個(gè)世紀(jì)以來，主要資本主義國(guó)家的“福利性轉(zhuǎn)移支付”呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。例如，英國(guó)的社會(huì)服務(wù)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的份額，1910年為4％，到1975年已達(dá)到29％。主要經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家（Organization for Economic Co-operation and Development）在70年代后期，其社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目支出占整個(gè)公共支出的比例大都超過了50％。前述美國(guó)政府加大社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利支出的例子，也證明了這一點(diǎn)。

　　目前，福利國(guó)家模式為各工業(yè)化國(guó)家所采用，社會(huì)保障制度進(jìn)入鼎盛時(shí)期，各種社會(huì)福利幾乎創(chuàng)辦了社會(huì)成員“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜�部需求�?xiàng)目。政府大規(guī)模的再分配活動(dòng)，直接將收入、財(cái)富和社會(huì)福利從富裕階層轉(zhuǎn)移到貧窮階層手中，它直觀地表現(xiàn)為是損害富裕階層而僅為貧窮階層提供的“服務(wù)”，但政府的再分配活動(dòng)大大地縮減了社會(huì)的貧富差距而緩和了社會(huì)矛盾，使得富裕階層能夠在較為平和的狀態(tài)下發(fā)財(cái)致富，則又是符合富裕階層的根本利益的，因而也是為富裕階層提供的“服務(wù)”。更主要的是，政府的再分配活動(dòng)緩和了社會(huì)矛盾，使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以繼續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

　　政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策運(yùn)作，大大緩解了宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)程度，保證了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，避免了經(jīng)濟(jì)危機(jī)根本否定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的結(jié)果。宏觀經(jīng)濟(jì)的相對(duì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，是既有利于富裕階層，也有利于廣大貧窮階層的，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)被拋入赤貧深淵的大體上是貧窮階層，此時(shí)財(cái)政進(jìn)行公平分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)，顯然是符合市場(chǎng)根本利益的，是為市場(chǎng)提供的“公共”服務(wù)。

　　三十年代以后西方各國(guó)公共財(cái)政職能的進(jìn)一步完善，說明財(cái)政再也不象以前那樣是從政府預(yù)算的需要出發(fā)，而是從市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來設(shè)計(jì)財(cái)政收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)，這樣，財(cái)政活動(dòng)本身便被政府作為整個(gè)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)的一個(gè)控制器來使用了。這是公共財(cái)政區(qū)別于其他類型財(cái)政的一個(gè)根本點(diǎn)。

　　四、必要的理論概括

　　1、公共財(cái)政是向社會(huì)提供公共產(chǎn)品以彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的財(cái)政。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政的根本問題是如何處理其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系問題，即政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題。而財(cái)政與市場(chǎng)的關(guān)系，用一句通俗的話來說，就是“市場(chǎng)能干的，財(cái)政就不要去干；
市場(chǎng)不能干的，財(cái)政就應(yīng)該也必須去干。”如果把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比作一個(gè)足球場(chǎng)，政府在場(chǎng)上就只能是“裁判員”而不是“球員”。所謂“市場(chǎng)不能干的”，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的名詞來表述，就是“市場(chǎng)失效”（marker failure），即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)無法作到有效地配置資源，或難以發(fā)揮資源配置作用的一種狀態(tài)。這是市場(chǎng)與生俱來的缺陷，無法依靠市場(chǎng)自身的力量去克服，只能依靠市場(chǎng)以外的力量，依靠公共活動(dòng)，即政府的介入，這就導(dǎo)致了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共財(cái)政存在的必要性。政府對(duì)市場(chǎng)失效的彌補(bǔ)，主要包括國(guó)家防務(wù)活動(dòng)、維持正常的社會(huì)秩序、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)指定規(guī)則、再分配以糾正社會(huì)收入分配不公現(xiàn)象、對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施宏觀調(diào)控等。公共財(cái)政發(fā)揮上述作用，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行必不可少的前提條件。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政是誰也離不開誰的，二者互為條件，是一種雙邊互動(dòng)的關(guān)系，任何把它們對(duì)立起來的企圖都是錯(cuò)誤的。

　　2、公共財(cái)政向社會(huì)提供的必須是一種公正的服務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種“公正經(jīng)濟(jì)”，這是可以做出經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋的：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率來源于市場(chǎng)機(jī)制所實(shí)現(xiàn)的生產(chǎn)要素配置優(yōu)化，而要素配置的優(yōu)化有賴于要素的自由流通，要素的自由流通又以利潤(rùn)率的平均化為前提，而利潤(rùn)率的平均化正是形式權(quán)利公正下公平競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。沒有公正，就沒有公平競(jìng)爭(zhēng)。不公正的競(jìng)爭(zhēng)中必然存在的超經(jīng)濟(jì)利益壁壘將使平均利潤(rùn)率無從實(shí)現(xiàn)，要素的自由流通和配置優(yōu)化就無從談起，有效調(diào)節(jié)社會(huì)分工的市場(chǎng)機(jī)制就無從建立，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率就無法實(shí)現(xiàn)。政府為市場(chǎng)服務(wù)所需要的資源是通過稅收等手段從市場(chǎng)那里征集來的，而其安排出去的財(cái)政資金也要通過市場(chǎng)交換才能購得提供公共服務(wù)所需要的資源和要素。在這個(gè)過程中，很自然地形成了政府對(duì)市場(chǎng)的依賴和對(duì)市場(chǎng)主體的影響。此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體性又決定了政府作用于某個(gè)或某些市場(chǎng)主體的過程，也就是影響其他市場(chǎng)主體的過程。這樣，政府以整個(gè)市場(chǎng)為對(duì)象提供的服務(wù)，在等價(jià)交換原則的決定作用下，就必須是對(duì)所有市場(chǎng)主體一視同仁、平等相待服務(wù)。所有的市場(chǎng)主體都無法依靠政府權(quán)力而索取額外的價(jià)格和利益，也不因政府權(quán)力的干預(yù)而承擔(dān)額外的費(fèi)用和損失。這就是“起點(diǎn)與過程的公正”，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求相適應(yīng)的。如果不是這樣，政府對(duì)不同的市場(chǎng)主體提供規(guī)格不同的服務(wù)，給一些市場(chǎng)主體的優(yōu)惠的政策待遇，而又抑制著另外一些市場(chǎng)主體的活動(dòng)，那么，政府實(shí)際上是以非市場(chǎng)手段，直接介入和干擾了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，從而犯了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之大忌。政府平等對(duì)待所有的市場(chǎng)主體，從財(cái)政支出方面看，就是政府提供的公共服務(wù)，是適用于所有市場(chǎng)主體的，或者說是服務(wù)于所有市場(chǎng)主體的根本利益的。例如，政府修建高速公路，所有的社會(huì)成員都是處于自動(dòng)受益者之列，而不能只是國(guó)有經(jīng)濟(jì)才能使用；
政府的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，也不是只為國(guó)有經(jīng)濟(jì)提供的公共服務(wù)，而是為整個(gè)社會(huì)做的事。在稅收方面，讓某些經(jīng)濟(jì)成分享受低稅率征收，或減免其稅收負(fù)擔(dān)，而對(duì)另一些經(jīng)濟(jì)成分反其道而行，就會(huì)人為地破壞交換活動(dòng)的等價(jià)準(zhǔn)則，造成不公平的市場(chǎng)環(huán)境。有人會(huì)問，西方國(guó)家的社會(huì)保障支出，并沒有向所有的市場(chǎng)主體提供，而只是社會(huì)中的一部分人享受，怎么能說是平等對(duì)待所有的市場(chǎng)主體呢？是的，社會(huì)保障支出的直接受益者是“貧困線”以下的社會(huì)貧困階層，但其最終受益者仍然是整個(gè)社會(huì)，因?yàn)檎�府在這里提供了“穩(wěn)定”這種公共服務(wù)。西方的“兩道社會(huì)安全網(wǎng)”使得那里半個(gè)多世紀(jì)以來沒有發(fā)生“窮則思變”式的社會(huì)革命，甚至連小的社會(huì)波動(dòng)也基本沒有發(fā)生過，不是很發(fā)人深思嗎？也許還有人會(huì)問，稅收并不是一視同仁的，典型的如所得稅的超額累進(jìn)征收，使市場(chǎng)主體的負(fù)擔(dān)差距拉得很開，有的負(fù)擔(dān)很重，有的卻只繳納很輕的稅甚至無須繳稅，這又怎么解釋？實(shí)際上，稅收表面上這些歧視性的做法，依據(jù)的仍然是效率、公平和穩(wěn)定的原則，所謂“富者稅重，貧者稅輕甚至無稅”，不就是最大的公平嗎？

　　3、公共財(cái)政具有非贏利性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私人和企業(yè)活動(dòng)以追求市場(chǎng)贏利為目的，只有這樣，才能在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求得生存和發(fā)展。而公共財(cái)政則不同，它是以滿足社會(huì)公共需要為目的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府一般不直接出面組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即使辦企業(yè)，也不是為了贏利，而是為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這是判斷真?zhèn)问袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的一塊試金石。公共財(cái)政的依托是政治強(qiáng)權(quán)，政府手里掌握著強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)器，如果它的活動(dòng)以贏利為目的，它會(huì)很自然地以自身的超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制力去為其贏利目的而服務(wù)。如果政府以這種身份出現(xiàn)在市場(chǎng)上（既當(dāng)裁判員又當(dāng)球員），那么這個(gè)市場(chǎng)也就不會(huì)有公平競(jìng)爭(zhēng)秩序可言了。誰的實(shí)力又會(huì)強(qiáng)過政府呢？其結(jié)果一方面必然是稅收手段被濫用，“竭澤而漁”式的剝奪將私人和企業(yè)不堪重負(fù)；
另一方面政府支出將在政治特權(quán)的庇護(hù)下投入到市場(chǎng)贏利活動(dòng)中去，形成“市場(chǎng)活動(dòng)政治化”，并且難以避免權(quán)錢交易、“黑箱操作”、“權(quán)力市場(chǎng)化”等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，其最終結(jié)果，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家來說，將是市場(chǎng)秩序的崩潰和市場(chǎng)體系的毀滅；
對(duì)正在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家來說，將形成舊體制回不去、新體制建不成的尷尬局面，僵持一段時(shí)間后，可能形成既不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那樣的舊體制、也不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的一種“怪胎”，如吳敬璉先生所稱的東南亞式的“裙帶資本主義”。

　　4、公共財(cái)政是民主的法治化的財(cái)政。國(guó)內(nèi)學(xué)者談?wù)撠?cái)政民主制的不多，據(jù)筆者了解，僅樊綱一人，而且他也只是從解決地方政府亂收費(fèi)的角度談的。

什么是財(cái)政民主制？依筆者的理解，就是按照民眾的意愿，通過民主的程序，運(yùn)用民主的方式來理政府之財(cái)?shù)闹贫取Ｋ�是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政制度。國(guó)家契約論認(rèn)為，國(guó)家是一個(gè)契約，類似一個(gè)合同。社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行所需要的私人產(chǎn)品，如吃穿住行之類，可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)生產(chǎn)出來；
而人們需要的公共產(chǎn)品，如城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、軍事、外交等，這部分產(chǎn)品無論市場(chǎng)如何運(yùn)行也是生產(chǎn)不出來的，只能由國(guó)家來提供。因此，人們?cè)敢馀c政府達(dá)成協(xié)議，通過交稅的形式，把一部分資源交由政府配置，于是公共財(cái)政就產(chǎn)生了。這是社會(huì)需要政府的理由，也是社會(huì)公眾授權(quán)給政府的理由。所以，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府是為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的，是為納稅人服務(wù)的。由此產(chǎn)生的理財(cái)思想必然是民主理財(cái)，并在這一思想的基礎(chǔ)上建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的財(cái)政民主制。

在財(cái)政民主制下，政府的財(cái)政行為由不受監(jiān)控或由上級(jí)監(jiān)控轉(zhuǎn)化為“納稅人監(jiān)控”。納稅人監(jiān)控必須通過某種形式，這就是議會(huì)。議會(huì)代表著納稅人的利益，反映著納稅人的呼聲。納稅人通過議會(huì)對(duì)要不要征稅，征什么稅、征多少稅，如何安排財(cái)政支出，支出效果如何等問題直接作出原則性決定并對(duì)政府的具體實(shí)施行為進(jìn)行監(jiān)控，并有權(quán)對(duì)政府的財(cái)政部門或主管官員進(jìn)行懲處。

從經(jīng)濟(jì)的角度看問題，民主制的核心就是財(cái)政民主制。我們所說的建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的民主政治，其主要內(nèi)容也是財(cái)政民主制。因?yàn)槊裰髦茝膩砭筒皇且粋�(gè)純粹的政治問題，它是針對(duì)政府行為，特別是政府配置資源的行為而發(fā)展起來的。一些學(xué)者直到現(xiàn)在仍把民主政治只看作是一個(gè)政治范疇，是不全面、不準(zhǔn)確的�，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要民主制度，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂是平等競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)權(quán)力市場(chǎng)化。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越是激烈，就越是要求建立民主制度。由于有了財(cái)政民主制，窮人的利益得到了照顧——通過西方社會(huì)的“兩道社會(huì)安全網(wǎng)”（即完善的社會(huì)保障制度）可見一斑。西方社會(huì)數(shù)十年來未見有大的社會(huì)動(dòng)亂，這可能是一個(gè)主要原因。在財(cái)政民主制下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的議會(huì)中有納稅人的代表，有《納稅人宣言》，他們能夠理直氣壯指責(zé)政府，要求政府為納稅人提供服務(wù)和節(jié)約有效地使用財(cái)政資金。不管西方資產(chǎn)階級(jí)民主帶有多么大的虛偽性，這一點(diǎn)他們卻是實(shí)實(shí)在在地做到了的。如果在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不強(qiáng)調(diào)民主理財(cái)，不建立財(cái)政民主制，就將導(dǎo)致決策者個(gè)人偏好代替民眾偏好的現(xiàn)象發(fā)生，最終將侵害納稅人的權(quán)利。發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)給我們的印象是議員們?yōu)槟骋回?cái)政支出項(xiàng)目而爭(zhēng)論不休，短則數(shù)周，長(zhǎng)則數(shù)月，小到一座橋梁，一條公路，大到飛機(jī)、導(dǎo)彈、航天項(xiàng)目，一項(xiàng)財(cái)政支出方案往往要經(jīng)過多次聽證會(huì)和反復(fù)論證。過去我們只看到其爭(zhēng)吵不休的一面，其在科學(xué)性和減少失誤方面的長(zhǎng)處是不是也應(yīng)引起我們的思索呢？

　　現(xiàn)代法治觀念源于西方法制的近代化進(jìn)程，是西方文明的重要組成部分。什么是法治？德國(guó)《布洛克豪斯百科全書》第15卷里有一個(gè)頗具代表性的定義：“法治國(guó)家的要素有如下內(nèi)容：頒布在法律上限制國(guó)家權(quán)力的成文憲法；
用基本法規(guī)來保障各種不容侵犯的民眾權(quán)力；
法院從法律上保護(hù)公民的公共及私人權(quán)力不受國(guó)家權(quán)力的干涉；
在因征用、為公獻(xiàn)身及瀆職而造成損失的情況下，國(guó)家有賠償?shù)牧x務(wù)；
法院獨(dú)立，保障法官的法律地位；
禁止刑法有追溯效力；
最后，是行政機(jī)關(guān)的依法辦事原則�！睆倪@個(gè)定義中我們不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代法治的幾個(gè)基本要素：第一，法律是用來限制國(guó)家權(quán)力的；
第二，法律是用來保護(hù)民眾權(quán)利的；
第三，法律是行政機(jī)關(guān)的行為準(zhǔn)則。法治首先是用來“治”政府的，這，就是現(xiàn)代法治的真諦。這種意義上的法治，中國(guó)從來就沒有出現(xiàn)過。中國(guó)不僅沒有法治的傳統(tǒng)，一直到現(xiàn)在，人們?nèi)粤?xí)慣于傳統(tǒng)的思維，認(rèn)為法治就是“依法治國(guó)”、“依法治廠”、“依法治街”、“依法治…”，誰“依法”？隱含的主語仍是政府�！耙婪ā�”只是總概念下的一個(gè)屬概念，一個(gè)現(xiàn)代法制國(guó)家僅僅作到“依法…”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，早在2000多年以前中國(guó)封建社會(huì)的早期就已經(jīng)作到了，商鞅變法、趙奢依法治趙等，都是成功的案例。唐律被公認(rèn)為中國(guó)封建社會(huì)最完備的法律制度，但是，我們能說那樣的“依法治國(guó)”是“法治”嗎？這顯然是荒謬的。“法治”與“依法治國(guó)”的根本區(qū)別，在于“法治”首先是“治”政府，就是人民通過法律來限制和監(jiān)督政府的權(quán)力。我們所說的財(cái)政法治化，也必須從這個(gè)意義上加以認(rèn)識(shí)。社會(huì)公眾通過議會(huì)和相應(yīng)的法律程序，具體說通過預(yù)算的法律權(quán)威，從根本上決定、約束和監(jiān)督著政府的財(cái)政行為，從而使財(cái)政充分體現(xiàn)出是社會(huì)公眾的財(cái)政。在公共財(cái)政體制下，公民納稅具有個(gè)人委托國(guó)家代為完成自己所必須而又無力提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的性質(zhì)。納稅人是在為自己納稅，他們除了“依法納稅”外，還擁有對(duì)國(guó)家財(cái)政事物的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)；
而政府則必須按照納稅人的要求提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，稅收的使用必須受到納稅人的監(jiān)督和根本決定，這一切實(shí)現(xiàn)的形式就是議會(huì)（在中國(guó)則是全國(guó)人民代表大會(huì)）。議會(huì)批準(zhǔn)的財(cái)政文件就是法律。政府征什么稅、向誰征稅、征多少稅、怎樣征稅，以及如何安排財(cái)政支出，都是由議會(huì)說了算，而不是由政府說了算。未獲得議會(huì)的批準(zhǔn)，政府一分一厘也不能征收和動(dòng)用。這就充分表明，政府是代表著社會(huì)公眾在使用他們的“錢”，而直接體現(xiàn)出這樣的財(cái)政是“公共”的財(cái)政。

　　科學(xué)地探索公共財(cái)政起源和發(fā)展歷程，有助于人們揭示財(cái)政發(fā)展規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、接受教訓(xùn)，以便在建立我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政的活動(dòng)中變得更加主動(dòng)、更加自由、更富有預(yù)見性。上述公共財(cái)政“萌芽期”、 “形成期”、 “完善期”的“三階段論”，還有待于學(xué)術(shù)界專家的鑒定，這里，我謹(jǐn)提出以下觀點(diǎn)：既然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政有著如此密不可分的關(guān)系，那么是不是說，中國(guó)在進(jìn)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，也應(yīng)積極構(gòu)建自己的公共財(cái)政體制呢？回答是肯定的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家200年的實(shí)踐已經(jīng)證明，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，必然選擇公共財(cái)政模式；
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政只能是為市場(chǎng)和社會(huì)提供公共服務(wù)的財(cái)政。對(duì)此我們必須有清醒的認(rèn)識(shí)，不應(yīng)以“國(guó)情”之類的托詞拒絕改革�？梢灶A(yù)見，中國(guó)下一步財(cái)政改革的核心問題，將是如何盡快建立具有中國(guó)特色的公共財(cái)政體制。中國(guó)選擇公共財(cái)政模式如同當(dāng)初選擇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路一樣，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，是不可抗拒的。

　�。ū疚脑�刊發(fā)于《財(cái)政研究》2002年第2—3期）

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