摘要：本文在揭示現行信訪制度因功能錯位而帶來的種種矛盾與悖論的基礎上，提出收縮信訪制度的功能，將涉訟案件從中剝離出去；
并在此基礎上借鑒西方國家的議會監(jiān)督專員體制，建立我國的人大監(jiān)督專員制度，以完成信訪的剩余功能，即在作為一種非訟救濟手段的同時，繼續(xù)履行其廣泛收集民意、監(jiān)督國家機關的職責，完成整個制度的重構。

　　關鍵詞：信訪制度；
涉訟案件；
人大監(jiān)督專員

　　一、功能錯位及其結果：信訪的矛盾與悖論

　　我國的信訪制度自1951年正式建立以來，歷經50多年，其功能曾多次發(fā)生過變化，《南方周末》曾援引學者應星的觀點，按照所承擔功能的不同將信訪的發(fā)展劃分為三個階段：第一個階段是1951年至1979年的大眾動員型信訪，此時的信訪受政治運動影響，主要以揭發(fā)問題和要求落實政策為主；
第二個階段是1979年至1982年的撥亂反正型信訪，此時信訪的主要內容是要求解決歷史遺留問題，平反冤假錯案；
第三個階段即1982年至今的安定團結型信訪，信訪的主要功能轉變?yōu)榛�解糾紛，實現權利救濟。[1]

　　信訪制度萌芽于1950年成立的中央辦公廳秘書室，該室的主要職能是專門負責處理人民群眾寫給中央領導同志的信件，接待上訪群眾，爾后各級國家權力機關、黨政機關、司法機關等均仿其例，成立信訪部門。從最初的信訪機構名為“秘書室”便可以看出，信訪的誕生乃是定位于為領導人收集和傳達民意的，相當于一個秘書角色，信訪制度的設計無疑也是與這一功能相匹配的。而時至今日，當公民權利救濟成了它的頭號任務，民主監(jiān)督、信息溝通的功能反而退居其次的時候，信訪制度的設計與其功能之間難以適應的矛盾就不免逐漸暴露出來。信訪這一曾在我國政治生活中扮演過重要角色的制度已被指為百弊叢生，乃至于其存廢之爭已成為了一個熱門話題，走到了制度變遷的關口，究其根本原因，就在于其固有的制度設計與其所承載的功能之間發(fā)生了嚴重的錯位，現有制度的運行非但不能實現這些功能，反而常常帶來相反的結果。

　　首先，信訪部門職責重大繁雜而權力卻十分有限。信訪部門既要處理公民對國家機關及其工作人員的批評、建議與要求，乃至對其失職行為的檢舉與揭發(fā)，還要受理公民對侵害自己合法權益行為的控告，可謂集民主監(jiān)督與權利救濟的職責于一身。而我們卻可以從《國家信訪局職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》等文件中發(fā)現，信訪部門的手上幾乎沒有掌握著哪怕是一項獨立的權力。在這種“責重權輕”的狀態(tài)下，看起來幾乎所有的問題都可以在信訪部門那里被接受下來，但最后幾乎所有的問題卻又都不可能被它所解決，信訪的權威與價值也不得不在這種權責倒錯的狀態(tài)下被逐漸地消磨掉了。

　　其次，信訪案件成因復雜多樣而處理方式卻極其單一。信訪部門權力上的孱弱，決定了它處理所有案件的方式基本上只能是一味的上傳下達，“批批轉轉”，而不問這些事情的成因如何，緣起何處，這實在只能是一種不得不然的結果。然而，信訪部門所面對著的卻恰恰是最為紛繁復雜、千頭萬緒、緣由各異，甚至難以預判的各種事件，這一點是所有其它糾紛解決機制所難以比擬的。處理對象成因上的復雜性與處理手段的單一性之間的矛盾，注定了信訪途徑對于它所接手的大多數案件來說，很可能是無效和徒勞的。

　　再次，意在解決、疏導矛盾的信訪本身卻成了矛盾積聚、上升的通道。按照國家信訪局原局長周占順的說法，信訪問題“80%以上是基層應該解決也可以解決的”，[2]其言下之意無疑是這些問題實際上并沒有完全在基層被解決掉。按照國家信訪局的統計，2003年國家信訪局信訪量上升14%，省級上升0.1%，地級上升0.3%，而縣級反降2.4%；
中央和國家機關信訪量上升46%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負增長。[3]大門敞開卻救濟無果的事實，使許多人都在經歷著上訪——失望——再上訪——再失望的循環(huán)，他們逐級上訪的同時，也意味著這些公民與國家之間的矛盾正在逐級“上交”，逐步積累，并最終匯聚于中央一級。交通、通訊的發(fā)達，信訪條件的改善，使得上訪越來越便利，而矛盾上升的渠道卻也越來越“暢通”。

　　最后，信訪作為一種看似廉價的救濟手段卻在耗費著各種巨大的成本。如果說為公民提供一種廉價的權利救濟渠道是信訪的目標之一的話，那目前的現狀則可以被稱作是事與愿違。受理條件十分寬松，層級次數限制較少，加上上訪“免費”，使得信訪與訴訟、復議、仲裁相比，顯示出其經濟、便捷、廉價的優(yōu)勢。但正是這種從絕望中尋找希望的些許可能，卻誘惑著許多人在失常的心態(tài)下將巨大的財力、精力、時間擲入其中，為此傾家蕩產，甚至付出生命者也不乏其人，其代價已經數倍甚至百倍于其原來遭受侵害而謀求救濟的權利了。與此相應地，各級、各地政府為免政績受損而千方百計進行“劫訪”的耗費也十分可觀。而上訪對國家司法權威帶來的沖擊，對公民法治意識的削弱等等，無疑也都應當被計算在信訪的社會成本之中。

　　已經被提出的許多有關信訪改革的方案彼此之間差異巨大，最大膽的建議莫過于主張將其一舉廢除，關門了事，而較為謹慎的辦法則僅僅滿足于程序上的彌縫補隙。對此，筆者的意見是，從制度設計與制度功能相適應的角度入手，去其所不能，變其所不善，首先將信訪制度不應承載也無法承載的功能堅決剝離出去，在此基礎上再謀求改造現有制度，以勝任其經過收縮之后所剩余的功能。

　　二、功能的收縮：將涉訟案件從信訪中剝離出去

　　信訪中的涉訟案件無疑占有相當高的比例，在社科院一個課題組的問卷調查中，632位上訪者中竟有401位在上訪前已經到法院起訴過，而法院不予立案的占42.9%，認為法院不依法裁判的而導致敗訴的占54.9%，[4]在這些案件中，拋開那些本不應屬于法院管轄的部分，已經過司法裁判的案件仍占據相當高的比例。司法審查在現代法治國家被視為社會公正的最后一道屏障，正因如此，我國的法律才規(guī)定了某個糾紛一經司法管轄即排除復議、仲裁等其它解決方式的介入，而從目前看來，司法管轄的這種排它效力在信訪身上似乎并不發(fā)生作用。

　　誠然，如《信訪條例》中的規(guī)定，“信訪人對……人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，應當分別向有關的……人民法院、人民檢察院提出”，它排除了行政機關的信訪部門對涉訟案件的過問，卻仍然不能阻止人大系統、黨委系統的信訪部門受理這些案件；
何況，法院、檢察院本身也在進行著類似的信訪工作，而人們又常常將向司法機關上訪和向它提出申訴混同起來。筆者認為，信訪中涉訟案件的比例之所以如此居高不下，其原因可以歸結成三個方面：首先，我們還沒有將社會救濟的最后屏障這一角色真正放心地交給司法機關來扮演，而是將它交給了人大，或者黨委；
其次，我們并沒有厘清對司法活動的監(jiān)督與對司法機關工作人員違法犯罪行為的監(jiān)督二者間的界限；
最后，司法上重審制度的固有弊病也是“纏訟”和“纏訪”的源頭之一。

　　信訪對涉訟案件的接受和處理，固然能夠為有限的少數人帶來權利和義務的最終公正，卻犧牲了更多人權利和義務的及時安定，一個司法裁判無法成為權利義務最終確定標準的社會，距法治的追求無疑仍十分遙遠，過分執(zhí)著于對公正的追求而不甘愿為法治付出其必要的代價，最后所付出的代價將會更加沉重。筆者認為，將涉訟案件從信訪中剝離出去，具體來講，應包含這樣幾個方面的要求：

　　第一，各信訪部門不再受理尚未做出最終裁判的涉訟案件。對于尚未終審、仍有上訴余地的信訪案件，包括人大系統、黨委系統、司法系統等在內的所有信訪部門應一律不再接待受理，并直接告知上訪者其上訴的權利與途徑，以免使其貽誤上訴的期限。

　　第二，各信訪部門也不再受理已經做出最終裁判的涉訟案件，同時配合以再審制度的改革。人大、黨委、政府各系統的信訪部門固然不應再受理此類案件，即法院、檢察院兩機關也應當將信訪與申訴的界限嚴格界分，經過終審的案件僅能申訴，而不應上訪。同時，鑒于重審制度所帶來的“濫訟”、“纏訟”，也應對其做相應的改革，在對當事人申請再審規(guī)定期限限制的基礎上，對法院自行發(fā)現的再審與檢察院抗訴引起的再審，也應在期限與次數上做出限制。當然，為了在可能的情況下減少錯誤裁判給公民帶來的損害，有必要建立其它的制度作為輔助，以使當事人的申訴更有效果，筆者以為，設立公益律師或實行錯案風險代理都是值得考慮的選擇。①

　　第三，應徹底明確對司法活動進行監(jiān)督的范圍與界限。法治社會對司法機關的信賴絕非意味著它可以脫離任何監(jiān)督，而這也不意味著其它力量可以隨意干預司法活動，破壞司法獨立。對司法活動進行監(jiān)督，其對象應僅限于司法人員在行使職權過程中的違法犯罪行為，而不是監(jiān)督司法審查的實體內容，前者尚可以為經過改造后的信訪制度或其它制度納為監(jiān)督對象，而后者則應被堅決摒棄。在實行議會監(jiān)督專員制度的國家中，唯有瑞典、芬蘭兩國可以對法院與法官進行監(jiān)督，但也不得干涉法院裁判的實體內容，“法官受到議會監(jiān)察專員的監(jiān)督并不意味著議會監(jiān)察專員可以向法院發(fā)出指令，也不意味著議會監(jiān)察專員有權推翻或改變司法判決”，“總的來說，受到監(jiān)督的只是司法程序，而非司法判決的內容”。[5]而在以挪威為代表的其它國家，其監(jiān)督專員則被禁止干預法院的職權。[6]

　　三、制度的重構：以建立人大監(jiān)督專員制度為目標

　　功能收縮之后的信訪制度仍然扮演著兩種重要角色：在作為一種非訟的救濟手段之外，同時履行其廣泛收集民意、監(jiān)督國家機關及其工作人員的職責。擺脫了涉訟案件的沉重負擔，固然使信訪的社會成本大大降低，通過信訪而上升、積聚的社會矛盾也必將明顯減少，但信訪部門手中權力單薄、解決問題手段單一等痼疾卻仍將一如既往地制約著它其它功能的發(fā)揮。筆者以為，作為我國現有體制所暫時缺乏但又兼具救濟與監(jiān)督于一身的一種良好設計，發(fā)源于北歐國家的議會監(jiān)督專員制度頗具借鑒價值，而借鑒的目的正在于利用它對信訪制度加以根本改造，并最終建立符合我國國情的人大監(jiān)督專員制度。后者既能較好地完成信訪所承載的剩余功能，在我國現有的制度框架之內也有操作的余地：

　　首先，人大監(jiān)督專員從屬于最高國家權力機關，這一特殊地位便于其處理眾多來源不同、成因各異的案件。全國人大作為國家的最高權力機關，其代表的構成極具廣泛性，涵蓋了黨、政、軍、法、檢等系統的人員，擁有對各個國家機關的監(jiān)督權，設立人大監(jiān)督專員，則他對產生于國家機關各個分支的不同案件均可接受并處理，同時可以避免以往信訪部門設置分散而帶來的重復受理、多次受理等不利情形。當然，考慮到案源的不同，監(jiān)督專員并不一定僅限于設立一人，而是可以因監(jiān)督的內容、救濟的對象不同而設立行政監(jiān)督專員、司法監(jiān)督專員、軍事監(jiān)督專員等多人，并各自配屬以一定編制的辦公機構。同時，人大監(jiān)督專員擁有相對獨立的地位，僅對國家權力機關負責，獨立于其它國家機關的分支，有利于其更好地履行監(jiān)督職能。

　　其次，人大監(jiān)督專員擁有廣泛而獨立的多項權力，有利于其對各種案件的有效解決。人大監(jiān)督專員一如西方的議會監(jiān)督專員，他不享有撤消或改變被監(jiān)督機構原決定的正式權力，也不能直接命令某一公共機構作出某種形式的行為。[7]但由于他可以通過接受公民申訴、外出視察與主動調查等多種手段進行工作，并有權獲取官方文件與各種信息，同時就國家機關不當決定的撤銷、有關工作人員的處分、對公民的賠償補償等提出建議，還可以通過向媒體發(fā)表評價、向立法機關提交報告等形式對被監(jiān)督者施加壓力，此外還擁有警告、指令、公告、聲明等廣泛的權力，實際上能夠對被監(jiān)督者的行為產生實質的影響。[8]

　　再次，人大監(jiān)督專員制度作為一種非訟的救濟手段，具有廉價、便捷、相對公正的優(yōu)點。人大監(jiān)督專員制度之所以能夠作為一種有別于訴訟、仲裁與復議的救濟手段而獨立存在，正在于它可以彌補后者的不足，其優(yōu)于訴訟與仲裁之處在于更為廉價便捷，使公民易于接近，其優(yōu)于行政復議之處則在于它是一種來自于加害者外部的力量，其公正性更加值得信賴。同時，按照我國的法律，鑒于并非所有的糾紛都能夠為訴訟、復議等程序所受理，創(chuàng)設一種新的途徑來彌補這一空白就更加顯得必要。當然，在一個案件受到了法院的管轄之后，來自于監(jiān)督專員的救濟便應當被排除，而反過來，當申訴者在監(jiān)督專員那里未能獲得滿意的結果時，他卻可以繼續(xù)向法院起訴，而且，向監(jiān)督專員申訴不應當成為起訴的必要前置程序。監(jiān)督專員制度作為一種救濟手段的“非訟”屬性，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并不意味著它不能過問司法人員的違法犯罪行為，只要它的監(jiān)督不涉及法官的具體裁判內容即可，也就是說其監(jiān)督的目標應在于法官的違法犯罪行為，而并非訴訟的實體內容本身。

　　最后，建立人大監(jiān)督專員制度僅需對我國憲法的既有規(guī)定略作調整即可，并不會牽涉到重大的體制變動。按照《憲法》第七十一條的規(guī)定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議，調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料”。我們只需將這種調查委員會加以改造，將其規(guī)定為常設的、以監(jiān)督專員為領導的、實行首長負責制的機關，就可以為人大監(jiān)督專員的設置提供憲法基礎。需要明確的是，設立人大監(jiān)督專員只是有助于把長期以來被虛掛起來的人大監(jiān)督權落到實處而已，并不涉及到國家權力的重新分配和國家體制的重大變動。

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　　[i] 公益律師，即由政府雇傭一批律師承擔法律援助的職能，為符合條件的申訴者免費代理。錯案風險代理，即仍由普通律師代理申訴案件，若該律師代理申訴成功并經司法程序最終證明原裁判錯誤，則由國家向其支付較高額度的代理費用，其額度可以為律師代理普通案件的2－3倍甚至更高，這筆款項從國家賠償費用中列支；
但如律師代理申訴失敗，則不能向當事人和國家要求任何費用。筆者以為，錯案風險代理建立在利益激勵的基礎上，有利于律師以專業(yè)人士的身份，按照申訴成功的可能性對案件進行甄別，以提高申訴的成功率，相比于公益律師的設置更加值得考慮。

　　參考文獻：

　　[1] 趙凌﹒中國信訪制度實行50多年走到制度變遷關口[N]﹒南方周末，2004－11－04﹒

　　[2] 國家信訪局局長：80%上訪有道理[N]﹒半月談，2003－11－20﹒

　　[3] 趙凌﹒中國信訪制度實行50多年走到制度變遷關口[N]﹒南方周末，2004－11－04﹒

　　[4] 趙凌﹒中國信訪制度實行50多年走到制度變遷關口[N]﹒南方周末，2004－11－04﹒

　　[5] [芬蘭]Llkka Rautio著，張美常譯，楊偉東校﹒合法性監(jiān)督及議會監(jiān)察專員的作用[J]﹒行政法學研究，2000，(3)﹒

　　[6] 范艷萍譯﹒挪威議會行政監(jiān)察專員法[J]﹒行政法學研究，1999，(1)﹒

　　[7] 黎軍﹒瑞典議會督察專員制度簡介[J]﹒政治與法律，2002，(4)﹒

　　[8] 扶松茂﹒創(chuàng)建中國的行政監(jiān)察專員制度[J]﹒黨政論壇，2003，(6)﹒

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