隨著國(guó)務(wù)院新的《信訪條例》的頒布，如何進(jìn)行信訪改革的討論暫告一段落，認(rèn)為新條例充分體現(xiàn)全面保護(hù)信訪人權(quán)利的意見(jiàn)占據(jù)了主流。與即將被廢止和替代的１９９５年國(guó)務(wù)院頒布的第一部《信訪條例》相比，新的《信訪條例》體例和內(nèi)容有很大的變化。概括地看，這部法規(guī)的體例由原來(lái)的六章增加為七章，字?jǐn)?shù)由原來(lái)全文近３５００字增加到近７０００字。新《信訪條例》的基調(diào)凸顯了“規(guī)范”，對(duì)信訪人合法權(quán)益的保護(hù)主要是通過(guò)規(guī)范各級(jí)政府機(jī)關(guān)的信訪工作，規(guī)范信訪活動(dòng)各方行為，明確信訪事項(xiàng)和信訪工作職責(zé)來(lái)體現(xiàn)的。

　　屬地管理信訪工作的新思路

　　新條例總則中將多年來(lái)實(shí)行的“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”信訪工作原則，修改為“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”（第四條），強(qiáng)調(diào)了信訪事項(xiàng)屬地管理的優(yōu)先原則，明確了地方各級(jí)政府在處理跨地信訪和越級(jí)信訪時(shí)的主導(dǎo)作用。信訪工作實(shí)踐中，“歸口”的含義一般是指對(duì)辦理信訪事項(xiàng)的責(zé)任歸屬部門或單位的認(rèn)定，遇到“條”“塊”交叉時(shí)如何歸口辦理，容易產(chǎn)生認(rèn)定困難和矛盾，也為一些地方政府部門間相互推諉責(zé)任提供了客觀條件，損害了信訪人的合法權(quán)益。屬地管理并不排斥“歸口辦理”信訪事項(xiàng)，就信訪工作而言，屬地管理的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)更加豐富，即無(wú)論是屬“條”還是屬“塊”的信訪事項(xiàng)，其所在地的政府都應(yīng)承擔(dān)起管理職責(zé)，盡快明確辦理部門并督促解決。至于屬地管理原則究竟是指信訪事項(xiàng)的屬地管理，還是信訪人的屬地管理，實(shí)踐中有可能被誤讀，筆者認(rèn)為，綜觀新條例全文內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)理解為對(duì)信訪事項(xiàng)的屬地管理，才有利于及時(shí)、有效地化解跨地或越級(jí)信訪產(chǎn)生的矛盾。

　　暢通信訪渠道成為各級(jí)政府重要職責(zé)

　　原條例第二章“信訪人”被新條例第二章“信訪渠道”取而代之，意味著國(guó)家將暢通信訪渠道作為各級(jí)政府及其工作部門處理信訪事項(xiàng)的重要職責(zé)，并力圖通過(guò)規(guī)定各級(jí)政府及其部門信訪機(jī)構(gòu)的工作方式、工作制度、工作機(jī)制等，確保信訪渠道的暢通無(wú)阻，為信訪人信訪活動(dòng)提供便利，及時(shí)化解矛盾和糾紛。其中，由信息化帶來(lái)信訪形式的變化，構(gòu)筑全國(guó)信訪信息系統(tǒng)將成為暢通信訪渠道的重要舉措之一。新條例規(guī)定，利用現(xiàn)有各級(jí)政府政務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府互聯(lián)互通，既有利于信訪人查詢信訪信息，也有利于上級(jí)政府信訪機(jī)構(gòu)及時(shí)了解、指導(dǎo)和督辦重要信訪事項(xiàng)。

　　此外，新條例還將政府主導(dǎo)之下的社會(huì)團(tuán)體參與信訪機(jī)制寫入第二章，開始重視發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體如法律援助機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員、社會(huì)志愿者等在解決信訪事項(xiàng)中的作用。此前，已有不少地方政府信訪機(jī)構(gòu)開始嘗試社會(huì)參與處理信訪的機(jī)制，如上海一些城區(qū)的居委會(huì)代理信訪，律師參與政府信訪接待并提供咨詢等，在拓寬信訪渠道的同時(shí)也收到一定實(shí)效。

　　全面規(guī)范信訪工作和信訪活動(dòng)

　　新條例第六條第一次明確了縣級(jí)以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職責(zé)范圍，即縣級(jí)以上政府信訪機(jī)構(gòu)是本級(jí)政府負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)，賦予各級(jí)政府信訪工作機(jī)構(gòu)受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)、督查、調(diào)研和指導(dǎo)等職權(quán)，使得各級(jí)政府及其相關(guān)部門信訪工作的職責(zé)更為公開明晰，這與我國(guó)新一屆政府提出的法治、責(zé)任、透明目標(biāo)相吻合。新條例第七條還規(guī)定將信訪工作績(jī)效考核納入公務(wù)員考核體系，使各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在辦理信訪事項(xiàng)時(shí)，切實(shí)履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定職責(zé)，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益。

　　同時(shí)，根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致的原則，新條例規(guī)定信訪人進(jìn)行信訪活動(dòng)時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)，自覺(jué)維護(hù)社會(huì)公共秩序和信訪秩序；
取消了原條例中內(nèi)容較為虛泛和難以操作的獎(jiǎng)懲與處罰一章，增加第六章為法律責(zé)任，即明確政府部門、信訪工作機(jī)構(gòu)和信訪活動(dòng)各方的法律責(zé)任，包括依據(jù)公務(wù)員管理?xiàng)l例、治安管理處罰條例及刑法中的相關(guān)條款，追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法處理信訪事項(xiàng)和信訪人違法進(jìn)行信訪行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政和刑事責(zé)任。

　　依法行政和理性信訪的改革

　�。保梗梗的觐C布的《信訪條例》第八條規(guī)定：“信訪人對(duì)下列信訪事項(xiàng)，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出：（一）對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)、建議和要求；
（二）檢舉、揭發(fā)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為；
（三）控告侵害自己合法權(quán)益的行為；
（四）其他信訪事項(xiàng)�！睆男旁L工作實(shí)踐來(lái)看，這一條對(duì)于信訪人可以提出信訪事項(xiàng)的范圍規(guī)定得過(guò)于寬泛，難以區(qū)分哪些信訪事項(xiàng)屬于“法律、行政法規(guī)對(duì)處理程序另有規(guī)定”的事項(xiàng)，最后一項(xiàng)兜底條款更易造成信訪人對(duì)提出信訪事項(xiàng)的誤解。

　　新的《信訪條例》明確規(guī)定，信訪人針對(duì)或不服幾類組織及其工作人員（成員）的職務(wù)行為，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)。這幾類組織及其工作人員（成員）主要是指國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員、依法被授權(quán)具有管理公共事務(wù)的組織及其工作人員、提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位及其工作人員等。信訪人針對(duì)這些組織或人員的職務(wù)行為反映情況、提出建議意見(jiàn)或不服的，屬于行政機(jī)關(guān)信訪的受理范圍。這既與現(xiàn)行的行政復(fù)議、行政訴訟制度相銜接，也與政府在公共管理和服務(wù)領(lǐng)域提供服務(wù)的定位相一致，具有十分重要的法治意義。將處理、化解民間糾紛等功能從行政機(jī)關(guān)信訪受理范圍與信訪功能中分離出來(lái)，符合我國(guó)信訪制度漸進(jìn)改革的總體思路，也是引導(dǎo)信訪人依法、理性信訪來(lái)維護(hù)自己合法權(quán)益的途徑之一。

　　第一部《信訪條例》經(jīng)過(guò)１０年的施行已近結(jié)束其歷史使命，嚴(yán)峻信訪形勢(shì)考驗(yàn)下出臺(tái)的第二部《信訪條例》難以完全革除現(xiàn)行信訪制度的諸多弊端，但畢竟朝著法治的方向邁進(jìn)了一大步。對(duì)于即將在今年５月１日起施行的這部新《信訪條例》，過(guò)多的贊譽(yù)與過(guò)度的擔(dān)憂都不可能完全改變中國(guó)信訪的客觀現(xiàn)實(shí)，一部好的法規(guī)需要付諸實(shí)踐才能產(chǎn)生預(yù)期效果。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)信訪法治化需要政府、社會(huì)和民眾各方的共同努力，惟有過(guò)程與時(shí)間，才能換來(lái)制度變革的更大空間。(半月談)

　　新《信訪條例》今年施行

　　打擊報(bào)復(fù)信訪人者將受嚴(yán)懲 不準(zhǔn)穿“冤衣”寫入草案又刪除

　　“保護(hù)信訪人的合法權(quán)益是一個(gè)憲法原則，特別是將‘任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪人’從十年前舊《信訪條例》中的普通條款提升至總則位置，這是從未有過(guò)的，是一大亮點(diǎn)�！�

　　新版《信訪條例》第六章第四十六條規(guī)定：打擊報(bào)復(fù)信訪人，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；
尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分或者紀(jì)律處分�？梢灶A(yù)見(jiàn)，這些條款將成為今后信訪群眾緊握于掌中的一柄維權(quán)利劍。

　　據(jù)透露，原來(lái)新《信訪條例》草案中曾有不準(zhǔn)信訪人穿“冤衣”（寫有“冤”字的服裝）的規(guī)定，后來(lái)國(guó)務(wù)院法制辦采納了于建嶸等有關(guān)專家的建議，刪除了這一不太妥當(dāng)?shù)臈l款。

　　■ 半月談?dòng)浾?賀大為 周清印

　　十年前，國(guó)務(wù)院頒布第一部《信訪條例》；
十年后，新版《信訪條例》應(yīng)急亮相。

　　２００５年１月５日，國(guó)務(wù)院第７６次常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)了新的《信訪條例》（修正草案）。５天后，總理溫家寶簽署了中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院第４３１號(hào)令。有心人注意到，這是新年伊始出臺(tái)的第一部法規(guī)。

　　彈指十年間，新版《信訪條例》較之舊版《信訪條例》出臺(tái)的背景，已發(fā)生了諸多頗費(fèi)思量的深刻變化──

　　十年間，全國(guó)信訪數(shù)量連續(xù)數(shù)年一路高漲，幾成“信訪洪峰”態(tài)勢(shì)；

　　信訪警示的社會(huì)矛盾日趨突出、尖銳而復(fù)雜，一些地方政府部門視若“燙手的山芋”，矛盾焦點(diǎn)向中央聚集；

　　信訪之路漫長(zhǎng)、崎嶇、艱辛，眾多信訪人視若畏途而又欲罷不能；

　　信“訪”不信“法”，信訪對(duì)司法權(quán)威的消解遭到詰問(wèn)，信訪機(jī)構(gòu)的存廢和信訪制度的改革引發(fā)學(xué)界和信訪界針鋒相對(duì)的討論……

　　承載著如此密集的社會(huì)矛盾，如此過(guò)高的社會(huì)期許，這部自５月１日起就要施行的２００５新版《信訪條例》，究竟能否給民眾一個(gè)比較滿意的應(yīng)答？能否有助于紓解“信訪結(jié)扣”，構(gòu)建和諧社會(huì)？

　　“不得打擊報(bào)復(fù)信訪人”被提升到信訪總則的突出位置

　　去年１０月１９日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息專報(bào)刊印的一篇《關(guān)于我國(guó)信訪制度的調(diào)查》，上報(bào)后受到中央高層的重視。今年元月２１日上午，在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大樓１３３０室，該文的作者于建嶸研究員在剛剛送走多名上訪群眾后，撥冗接受了半月談?dòng)浾叩膶ＴL。而就在一個(gè)星期前，于建嶸研究員應(yīng)約到中南海北門旁的國(guó)務(wù)院法制辦公室，同主持新《信訪條例》修改工作的一位負(fù)責(zé)人就該條例的修改與宣傳交換了意見(jiàn)。

　　“在我看來(lái)，新《信訪條例》最大的變化，就是突出保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，將其確定為信訪工作的重要原則�！辈稍L一開始，于建嶸研究員就向半月談?dòng)浾唛_宗明義地強(qiáng)調(diào)�！氨Ｗo(hù)信訪人的合法權(quán)益是一個(gè)憲法原則，特別是將‘任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪人’從十年前舊《信訪條例》中的普通條款提升至總則位置，這是從未有過(guò)的，是一大亮點(diǎn)�！�

　　這位有影響的學(xué)者在進(jìn)行過(guò)大量社會(huì)調(diào)查后認(rèn)為，目前信訪成了相當(dāng)一部分群眾在權(quán)益受到侵害后，與基層政府抗?fàn)幍闹饕�手段。申訴、控告本是憲法賦予人民群眾的權(quán)利，然而，老百姓的這種維權(quán)嘗試卻往往激起一些基層官員的打擊報(bào)復(fù)。

　　于建嶸和他的６人課題組曾于２００４年５月至１０月展開過(guò)迄今國(guó)內(nèi)最大規(guī)模的針對(duì)上訪人群的專項(xiàng)調(diào)查。對(duì)６３２位進(jìn)京上訪農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果顯示，５５．４％的上訪者因上訪被抄家或沒(méi)收財(cái)物，５３．６％的上訪者因上訪被一些受干部指使的人打擊報(bào)復(fù)。新版《信訪條例》正視了這一現(xiàn)實(shí)矛盾的普遍存在，在第六章第四十六條規(guī)定：打擊報(bào)復(fù)信訪人，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；
尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分或者紀(jì)律處分。

　　可以預(yù)見(jiàn)，這些條款將成為今后信訪群眾緊握于掌中的一柄維權(quán)利劍。

　　據(jù)透露，原來(lái)新《信訪條例》草案中曾有不準(zhǔn)信訪人穿“冤衣”（寫有“冤”字的服裝）的規(guī)定，后來(lái)國(guó)務(wù)院法制辦采納了于建嶸等有關(guān)專家的建議，刪除了這一不太妥當(dāng)?shù)臈l款。

　　當(dāng)然，新版《信訪條例》并沒(méi)有無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)張信訪主體的訴求權(quán)利，而是在強(qiáng)化中又有規(guī)范。新條例針對(duì)當(dāng)前在信訪秩序方面存在的突出問(wèn)題，對(duì)圍堵、沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)，攔截公務(wù)車輛，堵塞、阻斷交通，攜帶危險(xiǎn)物品或者管制器具等六類行為作了禁止性規(guī)定，并與刑法等法律作了銜接，規(guī)定由公安機(jī)關(guān)依法采取必要的現(xiàn)場(chǎng)處置措施、給予治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。顯然，在一個(gè)法治社會(huì)，任何權(quán)利行使和保護(hù)都不能偏離法律航線和理性尺度。

　　強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制，將化解信訪矛盾下移到基層

　　有兩組數(shù)據(jù)頗令記者深思：２００３年國(guó)家信訪局受理群眾信訪量上升１４％，省級(jí)只上升０．３％，縣級(jí)反而下降了２．４％；
中央和國(guó)家機(jī)關(guān)受理群眾信訪量上升４６％，而省、地、縣直屬部門增幅較小，有的還是負(fù)增長(zhǎng)。

　　于建嶸等對(duì)６３２位進(jìn)京上訪農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果顯示，他們走訪的部門平均在６個(gè)以上，最多的達(dá)到１８?jìng)�(gè)。其中，國(guó)家信訪局、全國(guó)人大常委會(huì)、最高人民法院、中紀(jì)委、公安部、最高人民檢察院、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、民政部成為九大熱訪部門。

　　信訪升級(jí)，矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，中央機(jī)關(guān)信訪量過(guò)大，成為新版《信訪條例》起草修改之初就需要著手解決的一大難題。于是，將信訪問(wèn)題解決在基層，解決在一線，解決在萌芽狀態(tài)，成為加強(qiáng)黨的構(gòu)建和諧社會(huì)能力的一大路徑。

　　在新《信訪條例》總則中，實(shí)行多年的“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”信訪工作原則，被修改為“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”，被引申為“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”。與此同時(shí)，各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門的一系列職責(zé)被強(qiáng)化，半月談?dòng)浾咦⒁獾�，有三個(gè)“應(yīng)當(dāng)”條目尤為醒目：應(yīng)當(dāng)暢通信訪渠道；
應(yīng)當(dāng)科學(xué)、民主決策，依法履行職責(zé)，從源頭上預(yù)防導(dǎo)致信訪事項(xiàng)的矛盾和糾紛；
應(yīng)當(dāng)建立各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作格局，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、建立排查調(diào)處機(jī)制、建立信訪督查工作制度等方式，及時(shí)化解矛盾和糾紛。

　　透過(guò)嚴(yán)峻的“信訪洪峰”，我們看到的是目前一些地方行政機(jī)關(guān)或其工作人員違法行政，侵害群眾合法權(quán)益；
一些機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)生的信訪事項(xiàng)，推諉塞責(zé)、敷衍了事、久拖不決。為此，新《信訪條例》規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對(duì)信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴(yán)格追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　并在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)；
各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系。

　　在該條例第六章第四十條，行政機(jī)關(guān)超越或者濫用職權(quán)，應(yīng)當(dāng)作為而不作為等四種情形之一導(dǎo)致信訪事項(xiàng)發(fā)生，造成嚴(yán)重后果的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定給予行政處分；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　于建嶸研究員提醒記者注意，這里的責(zé)任主要指向政府及其有關(guān)部門，各級(jí)政府要依法行政，重視和解決基層問(wèn)題，不能一推了之，最終把所有矛盾引向信訪機(jī)構(gòu)。早在２００３年，時(shí)任國(guó)家信訪局局長(zhǎng)周占順在接受半月談專訪時(shí)第一次公開披露“四個(gè)８０％”，后為學(xué)界和媒體廣泛引用：據(jù)調(diào)查分析，在當(dāng)時(shí)群眾信訪特別是群眾集體訪反映的問(wèn)題中，８０％以上反映的是改革和發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題；
８０％以上有道理或有一定實(shí)際困難和問(wèn)題應(yīng)予解決；
８０％以上是可以通過(guò)各級(jí)黨委、政府的努力加以解決的；
８０％以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問(wèn)題。

　　細(xì)讀新《信訪條例》中這些措辭嚴(yán)厲、飽含問(wèn)責(zé)要義的約束性條目，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體打造責(zé)任政府的力度清晰可鑒。事實(shí)上，解決信訪突出問(wèn)題一直在新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體張揚(yáng)執(zhí)政為民的視野之中。在胡錦濤總書記的批示下，中央最近建立了“集中處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度”，２８?jìng)�(gè)部門和單位聯(lián)袂齊抓。

　　一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，必然也要肩起效能政府的天職。新《信訪條例》以提高效能為“牛鼻子”，創(chuàng)新一系列信訪工作機(jī)制。新機(jī)制中有一大亮點(diǎn)特別引人注目，就是第一次要求建立信訪信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。據(jù)透露，這是中央領(lǐng)導(dǎo)人親自提出來(lái)的。國(guó)家信訪工作機(jī)構(gòu)建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，縣級(jí)以上地方人民政府建立或確定本地區(qū)的信訪信息系統(tǒng)，并與上、下級(jí)政府及其部門的信訪信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。建成后，人民群眾在當(dāng)?shù)靥岢龊筒樵冃旁L事項(xiàng)就像在省城或者北京提出和查詢一樣，其方便、高效、透明、便于監(jiān)督的好處顯而易見(jiàn)。

　　信訪并非權(quán)利救濟(jì)和保障的獨(dú)木橋，信“訪”更應(yīng)信“法”

　　“我上訪了這么多年，越來(lái)越感到好像是條死胡同，還是要靠國(guó)家的法律。如果法院公正審判，而且不收老百姓的費(fèi)，按時(shí)處理問(wèn)題，那還用什么上訪啊？”就在接受半月談?dòng)浾卟稍L的前兩天，于建嶸研究員與來(lái)自河南駐馬店的進(jìn)京上訪農(nóng)民劉成進(jìn)行過(guò)一番訪談，這番話就是劉成傾吐出來(lái)的，也傳達(dá)了上訪群眾的共識(shí)和典型心態(tài)。

　　 事實(shí)上，舊版《信訪條例》實(shí)施十年來(lái)，關(guān)于信“訪”與信“法”的爭(zhēng)議一直未斷。不可否認(rèn)，中國(guó)信訪制度曾在一定時(shí)期和一定程度上在聽(tīng)取社會(huì)弱勢(shì)群體的呼聲，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義等方面起到很大的權(quán)利救濟(jì)作用。但它一面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問(wèn)題的途徑，另一方面又為對(duì)一些司法活動(dòng)的行政性干預(yù)提供制度化的正當(dāng)渠道，運(yùn)行過(guò)程中直接或間接形成一股對(duì)司法權(quán)威和法治建設(shè)的抵消力。中國(guó)現(xiàn)行信訪制度承載了太多的不合理責(zé)任，已感力不從心。

　　正如眾多專家呼吁的那樣，社會(huì)成員的正當(dāng)參與和權(quán)利保障并不只有信訪活動(dòng)一條獨(dú)木橋可走，信訪不可能也不應(yīng)當(dāng)“包羅萬(wàn)象”、“包打天下”；
公民權(quán)利的保障更多的應(yīng)通過(guò)國(guó)家法律的渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　新版《信訪條例》顯然在一定程度上認(rèn)可了這一發(fā)展方向。第十四條、第十五條和第二十一條規(guī)定，對(duì)已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪機(jī)構(gòu)不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依法向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。信訪人對(duì)各級(jí)人大及人大常委會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向上述機(jī)關(guān)提出。

　　將一部分本不屬于信訪功能范圍的內(nèi)容適當(dāng)剝離出去，為司法預(yù)留下合理空間──新版《信訪條例》的這一變化可能不太惹人注意，并且也很可能被相當(dāng)一部分信訪群眾所不解，但于建嶸研究員強(qiáng)調(diào)，“這一點(diǎn)其實(shí)意蘊(yùn)深遠(yuǎn)，是立法上的一大進(jìn)步，一個(gè)亮點(diǎn)。”

　　這一亮點(diǎn)折射的是“有所為有所不為”的理性思維，和對(duì)信訪人“道是無(wú)情卻有情”的深層關(guān)懷。作為長(zhǎng)期關(guān)注信訪制度和農(nóng)村弱勢(shì)群體的學(xué)者，于建嶸研究員認(rèn)為，“現(xiàn)行信訪制度的最大問(wèn)題是功能錯(cuò)位、越位。信訪制度的本質(zhì)應(yīng)該是收集和傳達(dá)民意的制度設(shè)計(jì)和公民政治參與的重要途徑，而一切可以通過(guò)法律途徑解決的問(wèn)題，都應(yīng)該走司法之路。”

　　但現(xiàn)狀是，老百姓長(zhǎng)期將信訪當(dāng)作“最后的依賴”，很少把司法視為維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線。在接受于建嶸等人問(wèn)卷調(diào)查的６３２位進(jìn)京上訪農(nóng)民中，有４０１位在上訪前到法院起訴過(guò)，其中法院不予立案的占到４２．９％，認(rèn)為法院不依法判決導(dǎo)致自己敗訴的占５４．９％。

　　訪談中，于建嶸對(duì)半月談?dòng)浾叨啻螐?qiáng)調(diào)，信訪改革之后，司法領(lǐng)域的改革必須及時(shí)跟進(jìn)。他甚至認(rèn)為，“盡管推進(jìn)司法改革同樣任重道遠(yuǎn)，但克服司法腐敗，還是要比克服信訪造成的危害相對(duì)容易得多。與其投入人力、物力擴(kuò)張信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，不如拿這些精力去加強(qiáng)司法。我們最終需要的是法治�！�

　　往深層次探究，信“訪”不信“法”行為的背后，無(wú)疑是傳統(tǒng)文化觀念和情結(jié)的奇怪作用。“寄希望于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)為政府萬(wàn)能，這實(shí)際上是一種傳統(tǒng)的‘青天意識(shí)’和濃厚的官本位思想。就本質(zhì)而言，這仍然是人治的思維模式�！�

　　更為關(guān)鍵的是，不少領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于對(duì)具體案件進(jìn)行批示，而下級(jí)官員則習(xí)慣于按批示辦事。這種以人治為線索，貫穿上級(jí)官員、下級(jí)官員和老百姓的政治邏輯，形成了內(nèi)在的循環(huán)，進(jìn)一步加劇了群眾對(duì)信訪的依賴。

　　從這一意義上說(shuō)，要走出當(dāng)前的信訪迷局，首先要從官員著手，切實(shí)貫徹依法行政的法治理念。新《信訪條例》公布前，有關(guān)負(fù)責(zé)部門把宣傳的重點(diǎn)放在普通群眾身上，后來(lái)采納了于建嶸研究員的建議，著重對(duì)官員做好《信訪條例》的宣傳工作。（半月談雜志社編輯：許小丹 王新亞 黃海燕）

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