中國的改革從一開始起就面對重重阻力。當我們認識到體制有毛病、需要改，但怎么改卻需要由有毛病體制來決策。

當我們想要舉步突破原有經(jīng)濟體制的制約、改變經(jīng)濟凋敝的現(xiàn)狀，但捉頸見肘的國家財力和公共資源卻無力支付改革所需的巨大成本�！�…為了沖破阻力推進改革，我們的改革設(shè)計者、建言者、執(zhí)行者從一開始就“只能在既定的歷史條件下做出超越歷史的選擇”，創(chuàng)造性地打造了一個“有中國特色”的改革謀略。這樣的創(chuàng)新可以歸納成一句話：沒有錢、給政策……

　　最早的特區(qū)深圳就是一個極好的例子、接下來是14個沿海開放城市、再接下來是浦東新區(qū)開發(fā)；
接著就是在這樣的“政策引導(dǎo)”或“政策激勵”下，遍布全國的吸引外資的工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)的濫觴……

　　還有一個例子是對外商的優(yōu)惠政策。為吸引外資進入中國傳統(tǒng)的經(jīng)濟體制來“摻沙子”、給中國經(jīng)濟輸入新鮮血液，為吸引外商來投資辦廠、“引進技術(shù)”，于是就有了“三免兩減”、有了“超國民待遇”……其他等等不一而足的變異創(chuàng)新，在20多年改革的歷程中層出不窮。

　　應(yīng)該講，在改革初期、在改革的攻堅階段，這樣的創(chuàng)新確實在我國的改革歷史上創(chuàng)造了奇跡�！霸诓缓侠淼捏w制里盡可能做出稍微合理一點的決策，使改革往前走�！痹趥鹘y(tǒng)的、僵化的經(jīng)濟體制中碶\入了星星點點的“新的經(jīng)濟生長點”，使得改革自此無法逆轉(zhuǎn)，形成了現(xiàn)在我們引以為豪的、洋洋大觀的、大好的局面。\r

　　國有企業(yè)大踏步后退、民營經(jīng)濟和外資企業(yè)成為國民經(jīng)濟中強有力的推動力、證券市場“用十幾年時間走過了別國上百年的道路”、金融銀行改革逐步走上前臺，GDP連續(xù)多少多少年保持將近兩位數(shù)的增長、外匯儲備名列世界各國前茅…… 這諸多的成果都來自改革初期所創(chuàng)造的“有中國特色”的“政策引導(dǎo)”或“政策激勵”的創(chuàng)新模式。

　　這樣一個行之有效的模式，到目前已經(jīng)根深蒂固地融化到我們各種變革創(chuàng)新的行為中、溶解到我們各種對策研究的思維方式上、融合到我們各種決策制定和執(zhí)行的定式中……

　　據(jù)上海學(xué)者王鍊利的研究，在我國三資工業(yè)企業(yè)和外資工業(yè)企業(yè)雖然已經(jīng)占到全部工業(yè)企業(yè)銷售收入和利潤總額近三分之一的比例，繳納增值稅的比例則祇占全部工業(yè)企業(yè)增值稅的22%；
而國有工業(yè)企業(yè)利潤祇占十個百分點，增值稅繳納要占全部工業(yè)企業(yè)增值稅的25%；
股份有限公司則利潤占到24個百分點、繳納增值稅祇占15個百分點。就整個工業(yè)企業(yè)而言，2002年國企繳納增值稅比例占到25％，就整個制造業(yè)而言，2002年國企繳納增值稅比例占到16.2％，由于每個銷售單位的繳納稅金能力這個指標關(guān)系是其它所有制企業(yè)都比不上國企的，國企確實是比其它所有制企業(yè)在多繳稅。這種現(xiàn)象，也反映了其它所有制企業(yè)有的在偷漏稅，有的是在高度享受著“稅收優(yōu)惠”。在國有經(jīng)濟至今占主導(dǎo)地位的中國，每銷售單位納稅能力最強的國有制造企業(yè)其繳納的增值稅額祇占增值稅總額的11％（包括煙草加工業(yè)是16.2％），即使算上股份有限公司中的國有控股制造業(yè)企業(yè)，這個比例約在25％左右。而每銷售單位納稅能力最差的三資外資制造企業(yè)，納稅比例達增值稅總額的37％。這說明，三資外資企業(yè)占納稅絕對值的比例越高，國家實際流失的稅收可能越多。

　　王鍊利指出，需要計算一下外資、三資稅收有多少被優(yōu)惠掉、被逃掉了﹗“據(jù)保守估計，我國一年流失的外資企業(yè)稅收已達300億元。……世界銀行測算，假如稅收優(yōu)惠能使中國因此多吸收外資10％，則大約每年吸收30億美元，而中國則需要付出50億美元的代價”。而筆者計算，如果三資外資企業(yè)均按2002年國企每百元銷售收入產(chǎn)生10.213元稅金標準來納稅，那么三資企業(yè)2002年需要補繳的稅金是882億，外資企業(yè)2002年需要補繳的稅金是1190億。當然，目前國企的交納稅金標準有其不合理處，這種不合理更凸現(xiàn)了一個事實：將三資外資企業(yè)每銷售單位納稅能力與國企的每銷售單位納稅能力相比較，對三資外資企業(yè)“少收”的稅金可堪稱“壯觀”﹗

　　故所以王鍊利感嘆，國門打開以后，三資、外資企業(yè)的主要經(jīng)濟指標已經(jīng)在各所有制工業(yè)企業(yè)中占居首位，不能否認，三資、外資企業(yè)的進入對我國的企業(yè)改革、經(jīng)濟發(fā)展和解決就業(yè)起到了積極和重要的作用，但是如果像中國這樣的國家到了“三資、外資企業(yè)的主要經(jīng)濟指標已經(jīng)在各所有制工業(yè)企業(yè)中占居首位”的程度，那么，我們就應(yīng)該衡量一下這種“居首位”導(dǎo)致的得與失、考慮一下導(dǎo)致這種“居首位”的政策是否合理、是否需要調(diào)整了﹗

　　無獨有偶，學(xué)者蔡定劍在近日看到一些關(guān)于建立廉政保證金制度的建議，感到非常吃驚�！斑@種做法只在少數(shù)地方試點也罷，近來竟然有人大代表、政協(xié)委員、民主黨派和所謂反腐問題專家紛紛進諫要盡快推行此種制度，據(jù)傳，北京市也對這種制度躍躍欲試�！边@就使得蔡先生不得不出來揭開這種荒唐制度的美麗謊言。

　　廉政保證金制度之所以說它是一種腐敗的制度，就在于它以廉政的名義，給公務(wù)員撈取非分利益！廉政保證金的非正當性就在于：廉政是每個公務(wù)員最基本的道德要求和行為準則，保持廉潔是獲得、保持公務(wù)員職務(wù)并取得法定報酬和利益的起碼條件；
否則，就沒有資格做公務(wù)員。如果說公職人員自己還不能保證廉潔，還要納稅人另付一筆錢來保證他們行為廉潔，這是很荒唐的，從本質(zhì)上是違反法律和正當性的。

　　廉政保證金的腐敗性就在于：以扣取領(lǐng)導(dǎo)干部個人少量的工資套取政府為其繳納兩倍或多倍的保證金（有的地方不扣個人工資，完全由政府支付保證金）。它實質(zhì)是一些地方或單位通過此種名義為本部門和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部謀取一種未來可期待利益。

　　廉政保證金的違法性表現(xiàn)在，保證金在政府財政統(tǒng)一拿不出錢的情況下，要求部門和單位去支付政府投入的那一部分錢。這些單位的錢來自“小金庫”。這種錢本來就有非法性，現(xiàn)在推行這種制度竟然要讓其“合法化”。由于這種利益的驅(qū)動，可能是這些地方和單位去“撈錢”的積極性更高。我國財政改革的方向是建立統(tǒng)一的公共財政制度。而這種制度卻與其相悖，“部門財政”因此而得到鼓勵。由于這種廉政保證金具有長遠“投資”的味道，它會促使一些單位大力增加單位投入的部分，從而使個人今后得到更大的可期利益。

　　由此，蔡先生拍案而起：“官員腐敗是因為嫌錢太少，所以要給他們更多的錢，這樣他們就不會貪污受賄了！這就使廉政保證金制度的‘原理’。多么荒唐的邏輯！”

　　同樣貌似有理實則荒唐的現(xiàn)象，在原有體制中不存在的“新經(jīng)濟增長點”、如證券、銀行監(jiān)管部門的設(shè)立和運作中也存在。

　　證監(jiān)會通過證券交易所收取“證券交易監(jiān)管費”，歷年以來中國證監(jiān)會一個部門，在兩個證券交易所，不算“企業(yè)債現(xiàn)貨、可轉(zhuǎn)債、國債現(xiàn)貨”，僅從股票交易中收取了近23億元的“證券交易監(jiān)管費”。

　　中國銀監(jiān)會為解決高額監(jiān)管成本，成立伊始就在2004年9月份下發(fā)了該機構(gòu)的59號文。按照文件中規(guī)定的收費標準，銀監(jiān)會每年將向商業(yè)銀行收取達56億的監(jiān)管費。

　　對此現(xiàn)象的認識，大多數(shù)人都認為這是國際慣例，在金融和證券市場最發(fā)達、市場監(jiān)管最成熟的美國也是這么做的。

　　但作為成熟市場的美國在監(jiān)管經(jīng)費來源上對證券交易委員會的獨立性定位、公正性安排，與我們完全不同：監(jiān)管費用來自于國家對監(jiān)管對象（是證券交易所而不是證券投資者）收取的費用，但這項收入屬于國家，由立法機構(gòu)決定其使用權(quán)；
政府行政監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當在多重監(jiān)管之下保證這項費用的正當用途（而不是政府行政監(jiān)管機構(gòu)的第二收入來源）；
政府行政監(jiān)管機構(gòu)在使用這項費用時事前事后應(yīng)當保證充分的信息披露；
政府行政監(jiān)管機構(gòu)不直接（也不通過自己的下屬單位）收取費用，而是間接地從國會撥款委員會得到所需要、并經(jīng)審核批準的撥款。

　　中國政府行政監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管費用收取的“形式”上，已經(jīng)有一點學(xué)會了美國相關(guān)做法的表皮。但是，南桔而北枳，我們實際的制度安排和做法所存在的問題在于：

　　1. 證監(jiān)會還至少有一個國家計委和財政部聯(lián)合發(fā)文的“形式”；
銀監(jiān)會有沒有這樣的“形式”公正的程序，不得而知，所能公開見到的就是該機構(gòu)采取自己發(fā)文（59號文）自己收取。收取比例、數(shù)額、用途、監(jiān)管、審核、批準等等，都沒有充分的信息披露可以見到；
如何監(jiān)控、如何制約？沒有良好的治理制度安排，這對于一個維護公正、實施治理監(jiān)管的政府行政監(jiān)管機構(gòu)來講是不應(yīng)該的。

　　2.作為政府行政監(jiān)管機構(gòu)，所有的經(jīng)費來源都應(yīng)該由國家或人大專門委員會撥款，以便從源頭上隔絕與市場的利益相關(guān)和利益沖突，如果監(jiān)管成本需要來自于監(jiān)管對象，也應(yīng)該如美國那樣分清所有權(quán)，建立收支兩條線的制度安排，在這過程中應(yīng)有一整套嚴格的收取和撥款程序，要有充分的信息披露。

　　3.形式上的、程序性的公正，還只是表面上的公正。但就是表面上的程序性公正也應(yīng)該做到位。政府的治理和公司治理在道理上相同的地方，就是權(quán)力要有制約、監(jiān)管機構(gòu)本身要受監(jiān)管、要有高度透明的信息披露。哪怕以上提到的兩個監(jiān)管機構(gòu)在向市場收取監(jiān)管費時都如表面形式上的程序那樣：由財政部、國家計委（或現(xiàn)在的發(fā)改委）發(fā)文批準；
由審計署不定期的審計。問題還在于，我們現(xiàn)有的表面上程序性公正的相關(guān)制度安排仍舊是自我相關(guān)的、仍舊是容易造成內(nèi)部利益沖突的政府內(nèi)部的部門之間的制約和監(jiān)控。沒有形成立法機構(gòu)對于行政部門的外部監(jiān)管和制約安排；
也沒有定期的、高度透明的、面向全社會的信息披露制度安排。

　　4.中國和美國最大的不同是，美國的各個證券交易所都是帶有一定商業(yè)性質(zhì)的自主經(jīng)營、獨立自主的市場服務(wù)機構(gòu)，而我國的證券交易所在形式上是會員制的、但在實質(zhì)上卻根本就是受證監(jiān)會直接領(lǐng)導(dǎo)、管理的派出機構(gòu)，向交易所收交易監(jiān)管費在美國是監(jiān)管機構(gòu)向監(jiān)管對象收取監(jiān)管費、但在中國卻等于派出政府行政監(jiān)管機構(gòu)的“協(xié)管員”直接向市場重復(fù)收費。正因如此，在交易所向市場公布的收費表中對“證券交易監(jiān)管費”會標明“代中國證監(jiān)會收取”。

　　5. 中國的改革一直采取沒有錢就給政策的習慣做法。但是關(guān)系到政府公信力的行政監(jiān)管機構(gòu)，特別是原來計劃經(jīng)濟時代沒有的、作為新的經(jīng)濟增長點出現(xiàn)的經(jīng)濟部門的政府行政監(jiān)管機構(gòu)，在它們的經(jīng)費來源的制度安排上萬萬不可采取這種會導(dǎo)致?lián)p害政府公信力的做法。費用收取多（如銀監(jiān)會）少（如證監(jiān)會）在于其次，這種有缺陷的制度安排卻使得理應(yīng)超脫于市場的監(jiān)管機構(gòu)的部門利益和市場利益直接相關(guān)了，形成了與民爭利的不公平狀態(tài)。

　　其他類似的做法在我們目前的經(jīng)濟和社會生活中已經(jīng)潛移默化、約定俗成，似乎已經(jīng)讓人見怪不怪了。

比如，對市場長期采用政策托市、政策救市，無論是對房產(chǎn)市場、對證券市場……都時不時要顯示一下政府“閑不住的手”；

還比如，對銀行壞賬，用政策核銷、用外匯儲備沖抵；
對券商挪用客戶保證金造成的壞賬，用上千億政策性的再貸款“買單”；

又比如，教育投入的不足，可以用教育產(chǎn)業(yè)化、給大中小學(xué)或明或暗的收費政策來解決；
教育界從業(yè)人員和科技界從業(yè)人員的收入過低，可以鼓勵用課內(nèi)損失課外補的方式彌補，造成目前中國家庭教育成本投入不成比例地居高不下；

再比如，國有企業(yè)老總的收入與貢獻不成比例，容易形成“59歲現(xiàn)象”，所以大力提倡片面地對高管激勵、拉大與員工的收入差距、聽任企業(yè)高管采取脫離現(xiàn)實環(huán)境的MBO，直到社會失衡才叫停止……

　　有學(xué)者勸告:“要把激勵搞對”。實在的說來，沒錢給政策的做法，從改革初期對舊體制有效的攻堅突破，輾轉(zhuǎn)到今日已經(jīng)異化為政府管制的軟弱、鉆政策空子的溫床以及對權(quán)貴利益團體侵害國家公共利益的縱容與激勵。

　　如果說，在改革初期采取這種“要改革沒有錢給政策”做法，是因為在既有的體制框架之下“要由計劃經(jīng)濟的政府推動一場市場經(jīng)濟的改革”這樣不得已苦衷。那么，時至今日在改革25年以后重提改革，確實需要理論界、學(xué)術(shù)界和政府部門袞袞諸公一起來反思和評估改革當年“有中國特色”的種種創(chuàng)新對于建立和諧社會和可持續(xù)發(fā)展，其間的是非功過和利害得失。

　　2005年4月4日初稿，北京大軍經(jīng)濟觀察研究中心

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