在所有的國家都存在著多級政府，政府間的財政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)吸引了許許多多經(jīng)濟學家的注意。他們的許多討論集中在如何判斷政府間的轉(zhuǎn)移支付。人們提出了三個主要的理由。首先，人均收入低、人均需求高的地區(qū)可能接受那些與之情況相反的地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付以平衡他們的財政能力。如果集體行動問題阻礙了管轄區(qū)內(nèi)部的自愿轉(zhuǎn)移支付，就存在強烈的期望中央政府進行財政轉(zhuǎn)移支付的倫理基礎，原因在于一個國家應當平等對待她的公民，無論他們恰好住在什么地區(qū)。其次，事實上中央政府總是有自己支配的更大的稅基，因而資源有限又負有必要開支責任的下級政府就會要求中央給予財政轉(zhuǎn)移支付以平衡矛盾。第三，由于存在諸如環(huán)保和教育之類由地區(qū)財政支持但有跨區(qū)溢出效應的業(yè)務，政府間轉(zhuǎn)移支付應當為之做出補償。

　　盡管這種規(guī)范的考慮在設計一種公平有效的轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)時是有用的，但真實世界絕少是按照抽象的倫理原則運作的。事實上，政府間轉(zhuǎn)移支付常常被用于獲取平衡地區(qū)間財政資源和產(chǎn)出之外的其他目的。換句話說，在決策者分配財政轉(zhuǎn)移支付時所考慮的因素中，政治因素或許與倫理和經(jīng)濟因素同樣甚或更為重要。由此，簡單的問"應該是什么"遠遠不夠。相反，我們應當問的是，"究竟事實是怎樣".更確切的說，我們的真正挑戰(zhàn)是去徹底探究政府間轉(zhuǎn)移支付的潛在政治邏輯到底是什么。

　　當然，財政轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯并非無時無地不同。在常規(guī)情況，中央政府的政治家們或許會運用轉(zhuǎn)移支付犒賞自己的支持者或是"收買"那些易于受誘惑而支持他們的人，而地方當政者則會為獲得盡可能多的中央補助而努力游說。在國家統(tǒng)一受到威脅的時候，受到威脅的地方，政府間財政轉(zhuǎn)移支付似乎就常常履行著不同的功能，成為平抑分裂的力量之一。

　　在此方面最明顯的例子可見東西兩德于1990年10月3日正式統(tǒng)一的情形。統(tǒng)一帶來的新挑戰(zhàn)，就是地區(qū)間的不平衡。雖然"舊的"聯(lián)邦共和國已經(jīng)實現(xiàn)了地區(qū)間的高度平衡，但當前政治上的當務之急是將這種地區(qū)間的平等延伸到東部地區(qū)，在整個"新的"聯(lián)邦共和國內(nèi)建立平等的生活條件。為此，1990年后的每一年，聯(lián)邦政府都從西德地區(qū)轉(zhuǎn)移了至少GNP 的5%，即1500億德國馬克給東德地區(qū)。沒有資源注入來縮小收入的全面差異，德國統(tǒng)一的歷程將更為崎嶇。盡管財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量驚人，但這種犧牲卻是為鞏固統(tǒng)一的新國家所必需的政治代價。

　　德國的情況絕非特例。在蘇聯(lián)解體后的俄羅斯，盡管中央政府征稅困難，無法實現(xiàn)收支平衡，莫斯科仍然通過資助來安撫分裂分子。結(jié)果，就是這些對國家的政治穩(wěn)定和領土完整造成最大威脅的地區(qū)，獲得了最高的人均財政轉(zhuǎn)移支付。如Treisman所說，"盡管存在分裂壓力、經(jīng)濟危機和遭到削弱的中央機構(gòu)，盡力安撫反中央政權(quán)的叛亂地區(qū)的行為是俄羅斯沒有在1990年代早期像其他三個后共產(chǎn)主義聯(lián)邦那樣解體的一個原因。"國家統(tǒng)一可能會付出驚人代價，但是任何地方的中央決策者都認為是值得的。

　　本研究的重點是中國，一個目前尚未面臨急迫分裂危險的國家。但這個國家有過悲慘的歷史。自公元前221年秦始皇第一次統(tǒng)一中國以來，這個國家一直處于分分合合中。直至近代的1910年和1920年代，中國還曾被封建軍閥分割。本文的目的是試圖揭示在中國決策者分配財政轉(zhuǎn)移支付時對國家統(tǒng)一的考慮占了多大分量。我們采納的一套跨地區(qū)數(shù)據(jù)覆蓋了中國大陸所有的31個省市單位。所采用的技術是最小平方多重回歸法。人均接受轉(zhuǎn)移支付的測度變量以可能影響中央決策者的因素為基礎進行回歸。在我們看來，這些因素不可能脫離政治影響的過程。我們的一個關鍵假設是，中央政府的政治家們是按照他們的偏好順序分配財政轉(zhuǎn)移支付的，其中維護國家統(tǒng)一壓倒一切，沒有國家統(tǒng)一，他們的政治前途將歸于黯淡。當然，我們不能得出規(guī)律說他們首當其沖資助的就一定是那些稅收低、社會經(jīng)濟需求更多的地區(qū)。為了探知決策者在多大程度上考慮公平性，我們的模型中將社會需求指示變量作為獨立變量。各省的要價能力的測度變量也在其中，因為所有的省政府都想獲得盡可能多的中央財政轉(zhuǎn)移支付的假定是合理的。本研究發(fā)現(xiàn)了有力的證據(jù)證明國家統(tǒng)一的重要性在政治精英考慮財政轉(zhuǎn)移支付分配過程中居于首位。

　　一、中國財政的不平衡

　　政府間的轉(zhuǎn)移支付只有在一種情況下是正當?shù)模�即是在下一級政府之間在生產(chǎn)標準公共服務方面確實存在著能力和成本上的差距。于理，差距越大，財政轉(zhuǎn)移支付越不可或缺。

　　幅員達960萬平方公里的中國是世界第三大國。由于面積龐大，不可避免存在著地理位置、資源稟賦、經(jīng)濟活動部門在空間分布和社會經(jīng)濟發(fā)展水平上的差異。既然地區(qū)經(jīng)濟不平等，則財政的不均衡就是必然的：低收入地區(qū)或許不能向其居民提供高收入地區(qū)居民當然享有的標準公共服務。在此情形下，貧窮地區(qū)可能會從富裕地區(qū)尋求支持以減少公共支出上的不平等，其形式可能是從上一級政府那里得到直接或間接的財政轉(zhuǎn)移支付。

　　今日中國的財政不平衡到底有多嚴重呢？1998年，中國31省市的人均GDP 的差異相當之大。中國最窮的省——貴州，官方登記的人均GDP 為2342元，僅為全國平均水平（7373元）的31.8%，中國最發(fā)達的工商業(yè)中心——上海，人均GDP 為28253元，幾近全國平均水平的4倍，是貴州的12倍多。人均預算收入的相對差更為驚人。人均收入變異系數(shù)（標準差除以均值）遠高于人均GDP 的變異系數(shù)。值得注意的是，與人均收入的不平衡相比，人均支出的不平衡要小得多，基本上等于人均GDP 的不平衡程度。很顯然，應當要有中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付來幫助減少省際間的財政不平衡。由于中央的財政轉(zhuǎn)移支付，三個關鍵領域（教育、行政管理、法律和治安）的公共支出差距才沒有像收入差距那么大。但在另兩個公共支出關鍵領域（健康和首府建設）上差距要大一些。若按照國際標準，人均預算支出上的不平衡則無論在哪個領域都很大。雖然中國的中央財政轉(zhuǎn)移支付在進步，卻還很不夠，或者說財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模太小，尚不足以緩解省際間的不平衡。由此，很自然我們要問，哪一個地區(qū)比別的地區(qū)接受了更多的中央財政轉(zhuǎn)移支付，原因是什么。在回答問題之前，有必要簡要介紹一下政府間的轉(zhuǎn)移支付渠道。

　　二、中國的政府間轉(zhuǎn)移支付

　　在毛澤東時代，中央政府幾乎是全面控制了資源分配。財政系統(tǒng)的安排使得富裕省份必須將其收入的很大一部分上交給中央政府，而窮困省份則被允許"留存其所有收入，并從中央政府獲得額外的直接補助。"通過行使再分配的權(quán)力?中央政府便能運用財政轉(zhuǎn)移支付手段來影響下一級政府的表現(xiàn)。

　　在經(jīng)濟改革的開始15年，中國中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付分配能力變得十分微弱。在1980年至1993年間，所有的省級政府，無論窮富，都在財政合同系統(tǒng)的約束下，被迫在財政上日趨獨立。稅收的征取和支出都在轄區(qū)之內(nèi)進行。因再不能得到來自富裕省份的財政盈余，中央政府的再分配能力日益受限。結(jié)果省際間的財政差距更加嚴重。富裕省份的稅基大，所以有更多的預算資金進行直接投資，或者給予潛在投資者更多的稅收減免。同樣的財政自治對于貧窮省份卻成了壞事。中央資助減少了，貧窮省份就連維持政府日常運轉(zhuǎn)和基礎的公共服務，如健康、教育所需的資源都難以為繼，更別提生產(chǎn)性投資了。

　　到1990年代早期，越來越多的人開始關注中國沿海發(fā)達地區(qū)與內(nèi)陸落后地區(qū)日趨擴大的收入差距，人們擔心差距的擴大最終可能導致國家分裂。為了緩和危險，中國于1994年初改革了財政體系。新的系統(tǒng)被稱作分稅制。一個明確目標就是要恢復中央政府的再分配能力，使中央政府能夠從發(fā)達省份汲取盈余，轉(zhuǎn)移給欠發(fā)達省份。

　　1994年后的在中國中央政府和省級政府之間的財政流可以分為四種。

　　返還收入：如果嚴格按照新的規(guī)則，所有省份的收入都會降低，因而在引入1994年的系統(tǒng)時，中央政府向各省保證，中央將補償各省為采納新系統(tǒng)所作的犧牲。由此計算出了每個省接受新系統(tǒng)的凈損失。之后，每個省將按下式計算其應接受的補償（或收入返還）額：Rt=R0＊（1+0.3＊Gt）t 其中Rt是第t 年的中央財政補償；
R0是各省第一年的凈損失值，或者說是補償基數(shù)；
Gt是該省第t 年VAT 和消費稅的平均增長率；
t 是指引入新系統(tǒng)后的第1年，第2年，第3年，第……年。既然設計"返還收入"機制的主要目的是為了補償，以使各省接受新的系統(tǒng)，那么它的分配就不可能遵照公平原則。

　　舊系統(tǒng)的補助（或上交）：即使在1994年后，在舊的系統(tǒng)下經(jīng)談判達成的收入分享合同仍然部分起作用。各省或者繼續(xù)上交一定數(shù)量的當?shù)囟愂战o中央政府，或者繼續(xù)從中央政府接受一定數(shù)量的補助，一如94年之前。唯一的區(qū)別在于，現(xiàn)在上交盈余或接受補助的數(shù)額是一次性固定的。通常，一省所接受的補助不再通過中央金庫。只有山東是例外。在其他30省市中，16個屬接受者，14個為上交者。前者包括8個少數(shù)民族聚居區(qū)（西藏、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏、廣西、青海、云南和貴州）和其他窮省如四川和江西。富裕省份如上海、北京、廣東和遼寧全都屬于后一類型。如此，這個機制就包含了財政平衡的元素。但是，這一機制的重要性將隨著時間流逝而削弱，因為這種轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模相對于日益增長的公共支出來說會顯得越來越小。

　　新系統(tǒng)的補助（或上交）：這些補助之所以被稱為"新的"系因其引進時間在1994年以后。此目錄下的所有轉(zhuǎn)移支付都被用于特殊目的，譬如救災補助，對特定地區(qū)的補助（如北京、重慶、新疆和延安），對特定項目的補助（譬如教育、環(huán)保和工業(yè)重組）等等。

　　過渡時期的轉(zhuǎn)移支付：最早于1995年引入，這種轉(zhuǎn)移支付專門用于處理橫向的財政不平衡。不同于其他的"新系統(tǒng)的補助"，它是唯一的基于公式計算的轉(zhuǎn)移支付類型，轉(zhuǎn)移支付的分配由有關省份的財政能力和財政需求的客觀量度來決定。

　　中央對各省的凈轉(zhuǎn)移支付通過從中央對省政府的轉(zhuǎn)移支付總量中減去該省交給中央國庫的稅收額計算。1998年，這一數(shù)額達到2724億元，占中央當年收入的一半左右，占中國當年GDP 的3.4%.中央給地方的轉(zhuǎn)移支付主要以"返還收入"的形式，實際上是地方分權(quán)，中央只有很小的自由裁量權(quán)。如果扣除"返還收入"，凈的中央轉(zhuǎn)移支付額只有650億元。至于最具有再分配性質(zhì)的"過渡時期轉(zhuǎn)移支付"，其規(guī)模僅有60億元，實在是微不足道。

　　既然不同形式的中央補助具有不同的性質(zhì)，那么區(qū)別兩種凈中央轉(zhuǎn)移支付的概念就很有必要，一種包括"返還收入"，另一種不包括。

　　凈轉(zhuǎn)移支付Ⅰ=返還的收入+舊的補助+新的補助+過渡時期的轉(zhuǎn)移支付-舊的上交-新的上交凈轉(zhuǎn)移支付Ⅱ=舊的補助+新的補助+過渡時期的轉(zhuǎn)移支付-舊的上交-新的上交本研究的因變量是人均凈轉(zhuǎn)移支付Ⅰ和人均凈轉(zhuǎn)移支付Ⅱ。

　　三、決定政府間轉(zhuǎn)移支付的關鍵因素

　　理論上，中央政府的轉(zhuǎn)移支付應當主要用于處理省級單位間的財政支出或資源的不平衡。但實際上，政治因素也許會影響中國分配轉(zhuǎn)移支付的過程，恰如民主選舉社會中一般。即使中央的決策者不依賴選舉和再選舉，他們也會如任何地方的同行一樣，時刻關注自己的政治合法性和政治生命。省級領導也不例外。出于對政治穩(wěn)定性超乎尋常的關注，中國的政治家們傾向于采用財政轉(zhuǎn)移支付來回報有價值的支持者，壓制可能的威脅者。同樣，省級政府則傾向于從中央政府汲取盡可能多的財政轉(zhuǎn)移支付以取悅自己的委托人。財政轉(zhuǎn)移支付的分配由此就變成了政府間的關系的焦點。為此，要描述出決定中國中央政府財政轉(zhuǎn)移支付的關鍵因素，一個人就不僅要考慮倫理和經(jīng)濟的因素，還須考慮政治的因素。因此，本研究采納了三種類型的獨立變量。

　　中央決策者對公平的考慮

　　人均GDP.這是財政能力大小的決定性指標。財政不平衡的主要淵源就在于財政能力的不對稱，反過來又影響了收入分布的不對稱。人均GDP 低的地區(qū)，財政能力也低。如果中央的決策者分配財政轉(zhuǎn)移支付的目的是減輕財政的不平衡，拉平財政的基礎，那么回歸系數(shù)就應當是負的。

　　人均受災成本。中國是一個容易遭受自然災害的國家。在每一個特定的年頭，總有一些地區(qū)會比其他地區(qū)遭受更大的損失。中央的決策者如果考慮到這一因素，那么回歸系數(shù)就應為正。

　　農(nóng)業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟中所占份額。這是一個顯示不發(fā)達的參數(shù)。如果中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付目標是資助不發(fā)達地區(qū)，那么回歸系數(shù)應為正。依賴比例。這一比例是指低于和高于工作年齡的人口比例。它是財政需求的一個指示參數(shù)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　依賴性人口比例高的地區(qū)應當會接受更高的人均財政轉(zhuǎn)移支付。

　　人口密度。這是社會服務單位成本的決定因素。財政不平衡可能是收入基礎上的差異所致，也可能是服務的單位成本上的差異所致�？赡苡泻芏喹h(huán)境因素影響了服務的成本。人口密度只是其中之一。不難推測，人口密度越低的地區(qū)，傳遞任何水平的服務成本都會更高。如果中央的政策是為了補償成本上的差異，那么回歸系數(shù)應當為負。

　　中央決策者的政治考慮

　　少數(shù)民族的人口比例或一地是否為自治區(qū)域。非漢族居民聚居的地區(qū)可被視為是易于培育分裂情緒的地區(qū)。如果能找到一個顯著的回歸系數(shù)，我們或許就能得出結(jié)論說，中央政府以轉(zhuǎn)移支付為手段來安撫最可能產(chǎn)生麻煩的地區(qū)。

　　勞動爭議的情況。這是社會穩(wěn)定的一個指示參數(shù)。如果社會穩(wěn)定是中央領導者的主要關注點，那么回歸系數(shù)就應當為正。

　　地區(qū)的要價能力

　　在政治局的席位。這是一個虛變數(shù)，政治局是中國最有決策權(quán)力的機構(gòu)，如果某省在政治局有一個席位，則賦值為1，其他省則為0.如果該變量的回歸系數(shù)顯著為正，就說明在中國確實存在各為其政的分配方式。

　　人口多少。相比不到1000萬人口的省份，北京更可能會在一個有5000萬或更多人口的省份面前讓步。

　　按省級GDP 計算的經(jīng)濟規(guī)模。這是要價能力的另一個決定性因素。經(jīng)濟權(quán)力大的省擁有更大的政治籌碼，更易得到更高的人均財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

　　四、結(jié)果

　　在本部分，我們將對中央一省級政府間的財政轉(zhuǎn)移支付進行回歸分析。因變量是人均轉(zhuǎn)移支付Ⅰ和人均轉(zhuǎn)移支付Ⅱ，如第二部分所定義。獨立變量是前面所列示的那些變量。由于還沒有清楚的模型，下面的回歸報告與其說是一個檢驗理論的嘗試，不如說是一個探索性的工作。它們的作用在于，揭示中國政府在考慮財政轉(zhuǎn)移支付的時候，在多大程度上被經(jīng)濟和倫理的考慮所主導，又在多大程度上對政治的考慮壓倒了對經(jīng)濟和倫理的考慮。

　　表1說明了兩個因變量各自的線性回歸結(jié)果。在兩種情況下，標注為（a ）的列指的是包括了理論上相關的各種指示參數(shù)的回歸系數(shù)。而標注為（b ）的列指的是排除了所有不顯著提高回歸質(zhì)量的獨立變量（由0.10水平上的F 測試結(jié)果來判斷）之后得出的簡單回歸。

　　表1的回歸（1a）指的是以人均財政轉(zhuǎn)移支付Ⅰ為因變量的結(jié)果。從中可得出三個判斷。首先，公平性考慮沒有在分配財政轉(zhuǎn)移支付Ⅰ的過程中起到作用。5個變量中的4個都給出了"錯誤"信號。財政轉(zhuǎn)移支付Ⅰ與"人均GDP"和"人口密度"正相關，與"農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟中的比重"和"依賴人口比例"負相關。換句話說，越富的地區(qū)，人口密度越高的地區(qū)，人均財政轉(zhuǎn)移支付越高。那些經(jīng)濟不發(fā)達的省份，依賴人口比例越高的地區(qū)，得到的人均財政轉(zhuǎn)移支付反而越低。況且，五個變量沒有一個在統(tǒng)計上顯著。

　　其次，政見壓力也沒有在中央的財政轉(zhuǎn)移支付分配中起作用。三個測度能力的變量中有兩個顯示了"正確"信號。政治局席位和GDP （測度該省經(jīng)濟地位的重要性）與人均財政轉(zhuǎn)移支付均呈正相關。只是沒有一個達到統(tǒng)計上常規(guī)的顯著水平，都在0左右。另一個測度省級要價能力的變量——人口則與人均財政轉(zhuǎn)移支付負相關。人口越少的省份反而得到更高的人均財政轉(zhuǎn)移。這一變量在統(tǒng)計上也不顯著。

　　第三，回歸（1a）最驚人的結(jié)果是測度中央決策者政治考慮的兩個變量具有很高的顯著性。有關民族的變量的正系數(shù)具有很高的統(tǒng)計顯著性（p=0.000）。非漢族人口比例越高的省，得到的人均財政轉(zhuǎn)移支付越高。有趣的是，人均財政轉(zhuǎn)移支付與測度社會穩(wěn)定性的變量（"勞動爭議/人口的情況"）負相關。為了安撫相對不穩(wěn)定的省份，中央分配給他們更多的人均財政轉(zhuǎn)移支付，但"勞動爭議"嚴重的省份則不然，他們實質(zhì)上甚至遭到了懲罰。中央的決策者似乎偏愛那些能維持社會穩(wěn)定的省份。其實，以財政上的讓步獎勵有問題的省份在政治上是不明智的。

　　排除掉沒有通過F 測試的變量后，回歸（1b）只剩下兩個變量。省級的民族構(gòu)成顯著性很高。另外一個是人均GDP ，與人均財政轉(zhuǎn)移支付仍呈正相關�？紤]到"返還收入"占了財政轉(zhuǎn)移支付Ⅰ的四分之三，這一現(xiàn)象就很平常了。如前文所說，"返還收入"是1994年以前的財政體系遺留下來的制度，其分配不由公平性原則來主導。由此，富裕的省份從北京獲取的人均"返還收入"非但未減少，反而更多了。

　　現(xiàn)在，讓我們轉(zhuǎn)而討論財政轉(zhuǎn)移支付Ⅱ。很顯然，回歸（2a）在所有的方面都與回歸（1a）多少相似，除了人均GDP 系數(shù)以外。雖然人均GDP 與人均財政轉(zhuǎn)移支付Ⅰ正相關，卻與人均轉(zhuǎn)移支付Ⅱ負相關。這意味著決策者在"返還收入"之外對公正性作了更多的考慮。但是，人均GDP 卻與人均財政轉(zhuǎn)移支付Ⅱ之間負相關并具有統(tǒng)計上的顯著性。更重要的是，測度政治考慮的兩個變量在回歸（2a）中仍然高度顯著。在回歸（2b）中也一樣。這顯然證明了決策者在分配財政轉(zhuǎn)移支付Ⅱ時對政治的考慮超過了其他任何因素。

　　中國的省級政府在將財政轉(zhuǎn)移支付分配給縣級政府時也基于同樣的政治邏輯。

　　總之，從表1的回歸結(jié)果來看，我們可以得出三個明顯的結(jié)論。首先，公正性考慮在中央與省之間的財政轉(zhuǎn)移支付過程中作用甚微。其次，與傳統(tǒng)的智慧相反，財政轉(zhuǎn)移支付中涉及的要價空間極其微小。第三，財政轉(zhuǎn)移支付最重要的決定因素是決策者的政治考慮，特別是對國家統(tǒng)一的考慮。

　　五 討論

　　財政轉(zhuǎn)移支付存在于所有具有多級政府體制的國家。但財政轉(zhuǎn)移支付的決定性因素卻各不相同。有的國家（如美國）欣賞有條件（或者是特殊目的）的撥款，其他的國家（如加拿大）則偏好無條件（或者一般目的）的撥款。無條件撥款居于主導地位的地方，財政轉(zhuǎn)移支付按照某種精心設計的公式來計算，將政治干預的可能性降到最小（如德國）。當分配一般目的的撥款規(guī)則不明朗時，就存在很大的要價空間（如印度和俄羅斯）。有條件撥款居于主導地位的系統(tǒng)則提供了一個完美的制度環(huán)境以便于展開各為其政的政治角逐（如美國）。

　　在中國，一般目的的財政轉(zhuǎn)移支付占總財政轉(zhuǎn)移支付的主要部分。不過，一般目的的財政轉(zhuǎn)移支付的總量里包含了"返還收入"，"返還收入"的分配一般按照特定的公式計算得出來。即使這些公式?jīng)]有反映平等原則，他們也限制了討價還價的范圍。舊的撥款和上交也是如此。無疑所有測度要價能力的變量都幾乎沒有解釋能力。

　　如上文所述，設計"返還收入"的初衷實際是為了保護地方的既得利益，而不是為了縮小日益嚴重的地區(qū)差距。這解釋了為什么很難找到中央向低收入地區(qū)分配財政轉(zhuǎn)移支付的事實依據(jù)。在某種意義上，似乎可以很公正地說，就財政轉(zhuǎn)移支付的問題，中央的決策者沒有多少任意施為的空間。很多財政轉(zhuǎn)移支付分配已經(jīng)既定。問題是，在他們可以控制的范圍之內(nèi)，又是什么應該優(yōu)先考慮。前面部分的分析說明國家的統(tǒng)一也許是他們最為關切的。

　　這一點無疑是個新發(fā)現(xiàn)。在對1978-1992年間財政轉(zhuǎn)移支付的一項研究中，Martin Raiser已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，所有窮省都得到了數(shù)量不等的補助，但最窮的省份卻并未必然得到最高水平的補助。補助水平最高的是那些非漢族人口為主的省份，盡管他們的收入水平超過了那些最窮的省份。這個發(fā)現(xiàn)促使他開始懷疑中國的財政轉(zhuǎn)移支付更可能是由政治考慮驅(qū)動，而不是公正性考慮。本研究可以說為他的猜想提供了系統(tǒng)性的證據(jù)。

　　那么，為什么國家統(tǒng)一在中國財政轉(zhuǎn)移支付的分配中具有如此顯著的意義呢？

　　中國是一個有56個民族的多民族國家。漢族人口占人口的91%，是多數(shù)民族。其他的人口則分為55個民族。少數(shù)民族的對中國的長期發(fā)展和國家安全的重要性與他們的人口比重是不成比例的。

　　首先，盡管人口比例很小，中國少數(shù)民族的數(shù)量卻很龐大。雖然只占總?cè)丝诘?%，絕對數(shù)量實際上超過了諸如德國、法國和英國這樣的歐洲大國。很少人認識到中國其實是世界上穆斯林人口最多的國家之一，其數(shù)量近2000萬，比阿拉伯聯(lián)合酋長國、伊拉克、利比亞和馬來西亞都要多。第二，少數(shù)民族的數(shù)量增長比率超過了漢族。雖然漢族人口總量在1982年到1990年間增長了10%，但少數(shù)民族的人口總量增長了35%，從6700萬增加到9100萬。對1995年的總?cè)丝诘?%所作的一項樣本調(diào)研表明，有1億846萬人屬于少數(shù)民族，占全國總?cè)丝诘?.98%，較之1990年的數(shù)據(jù)上升了0.94%.如果少數(shù)民族繼續(xù)保持這樣的人口增長率，到2080年，其總?cè)丝趯⑦_到8億6400萬。

　　第三，少數(shù)民族分布的地區(qū)極廣。每個省、自治區(qū)和直轄市和多數(shù)縣級單位都有少數(shù)民族。不過少數(shù)民族主要聚居于中國西部，覆蓋了中國近三分之二的國土。

　　第四，少數(shù)民族的主要聚居區(qū)資源大多很豐富。西北地區(qū)富有煤（中國的主要燃料），西南地區(qū)有無限的水電潛力。青海柴達木盆地有大量天然氣，新疆塔里木盆地又有油又有氣。黃金和其他金屬礦在西藏、貴州和云南都很富饒。能源是中國未來發(fā)展的瓶頸。西部地區(qū)看來掌握著未來的鑰匙。

　　最后，中國的少數(shù)民族主要生活在邊疆地區(qū)，如北部的蒙古人，西部的維吾爾和藏族人，西南的壯族、彝族和白族。換句話說，中國的邊疆主要由少數(shù)民族居住著。在新疆、西藏、內(nèi)蒙古、云南和廣西的很多邊疆地區(qū)的縣鄉(xiāng)，當?shù)厝丝诘?0%以上都是少數(shù)民族。從安全角度考慮，這些地區(qū)對中國國防的前哨具有巨大的戰(zhàn)略價值。

　　正是認識到了少數(shù)民族的正式地位及其戰(zhàn)略重要性，中國劃分了四級行政自治機構(gòu)，包括5個自治區(qū)，30個自治州，120個自治縣（在內(nèi)蒙古等地，又稱自治旗），1200多個自治村。雖然這些自治地區(qū)對當?shù)厥聞詹⒉幌碛姓嬲�的政治控制，但身為少�?shù)民族卻擁有自治地區(qū)的事實總是令人愉快的，那些確認為少數(shù)民族的團體能夠通過各種實際的項目獲得利益。最明顯的特權(quán)有發(fā)言權(quán)，學習本族語言的權(quán)利，宗教信仰自由，以藝術和流行文化形式表達各自文化差異的權(quán)利，生育更多子女，子女獲得更多的教育機會，獲得公職的更多機會，更重要的是，納更少的稅，接受更多的補助。

　　1980年以前，自治地區(qū)對財政轉(zhuǎn)移支付的依賴性很高。居住在貧困地區(qū)的漢族居民的依賴性也是如此。從1980年代早期開始，財政轉(zhuǎn)移支付的額度實質(zhì)上減少了。結(jié)果，貧困地區(qū)不復能得到以前那么多的財政轉(zhuǎn)移支付。當然也有例外。如Martin Raiser 在其1998年的研究中指出，即使在1994年的改革之前，所有接受財政轉(zhuǎn)移支付多的省都是少數(shù)民族人口多的省，如西藏、新疆和青海。本研究顯示了這種分配模式的連續(xù)性。

　　促使決策者青睞少數(shù)民族的是一種強烈的希望維持國家統(tǒng)一的愿望。在中國人的靈魂深處，人們非常懼怕國家分裂。中國現(xiàn)在是一個統(tǒng)一的國家，沒有任何導致分裂的緊迫危險，而領導人連任何分裂的可能都不希望看到。

　　使中國領導人高度關注的事情有兩個方面。首先在沿海以漢族為主的地區(qū)和西部少數(shù)民族主要分布的地區(qū)之間，經(jīng)濟差距持續(xù)擴大。中國以市場為導向的改革更是擴大了業(yè)已存在的差距。幾乎沒有跡象表明東部的繁榮滲漏到了西部，中央的決策者完全有理由擔心這種不平衡會對久已存在的不同民族、語言和文化之間的怨恨火上加油。其次，在中國邊疆地區(qū)，特別是新疆和西藏存在的分裂活動和民族動蕩，構(gòu)成了北京的另一重煩惱。特別是中國中亞邊境上新出現(xiàn)了幾個國家，促使中國更多地關注分裂情緒是否會擴散到中國的穆斯林地區(qū)。北京的挑戰(zhàn)是如何讓少數(shù)民族確信與中央政府合作比分裂出去對他們更有利。為此，中央的決策者必須考慮少數(shù)民族的利益。財政轉(zhuǎn)移支付是一個平抑民族或宗教獨立情緒（無論真的還是潛在的情緒）的工具。這是中國政府愿意甚至很高興接受的東西。事實上，不管財政轉(zhuǎn)移支付問題何時發(fā)生，中央政府從不厭煩地一再強調(diào)民族地區(qū)應當被優(yōu)待。省級政府也照此辦理。

　　財政轉(zhuǎn)移支付分配中的政治考慮非常明顯。8個少數(shù)民族聚居的省份，當?shù)厝司�的自�?chuàng)收入通常比其他省份要低。由于中央的財政轉(zhuǎn)移支付，8個省份的人均支出則總是遠遠高于除北京、天津、上海和廣東外的其他地區(qū)。更有趣的是，在分配財政轉(zhuǎn)移支付時，中央政府似乎給予最容易受到民族分裂影響的省份，如藏族人和穆斯林居住的地區(qū)（西藏、新疆、青海和寧夏）以絕對優(yōu)先權(quán)。另一方面，少數(shù)民族幾乎不生事端的省份，如廣西和貴州，在北京考慮財政轉(zhuǎn)移支付時就沒有那么受重視。

　　結(jié)論

　　財政轉(zhuǎn)移支付往往被假定是按照公正性原則進行分配的。但政治家們通常會運用財政轉(zhuǎn)移支付尋求其他的政治目標。本研究揭示了中國的財政轉(zhuǎn)移支付追隨的是地區(qū)平等之外的其他考慮。中央政府的決策者們對國家統(tǒng)一的重視似乎完全左右了政府間的財政轉(zhuǎn)移支付決策。結(jié)果，非漢族人口多的地區(qū)往往比漢族人口多的地區(qū)得到更多的人均財政轉(zhuǎn)移支付，即使前者的人均GDP 高于后者。例如，有十個省份的人均GDP 都低于新疆，但新疆接受的人均財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額是那十個省份的好幾倍。對此的唯一解釋只能是新疆的非漢族人口占多數(shù)。更驚人的是對陜西、甘肅和寧夏所作的比較。在中國，這三個省連在一塊，統(tǒng)稱陜甘寧地區(qū)，三省在所有方面幾乎都一樣，除了一點：寧夏是中國最大的穆斯林聚居區(qū)，而陜西和甘肅是漢族文化的發(fā)祥地。這一區(qū)別至關重要，它解釋了為什么寧夏每年接受的人均財政轉(zhuǎn)移支付比兩個鄰居都高，盡管事實上寧夏的人均GDP 更高一些。

　　這一發(fā)現(xiàn)是否意味著北京不關心地區(qū)不平衡問題呢？也許不是，畢竟，日益擴大的地區(qū)差距，即使同是漢族居住的省份之間的差距也會削弱國家的政治穩(wěn)定性。問題是，中央政府完全沒有足夠的可供處置的財政資源來解決這些問題。1998年，政府收入（包括省級上交）只占GDP 的7%，遠低于多數(shù)國家的比例（20%以上）。即使如此微薄的收入也不完全由中央政府處置。1994年的財稅制度要求中央政府"返還"其收入的固定份額（1998年為38%）給各省。剩下的部分遠不敷中央政府自己的基本支出。為了給省級政府以轉(zhuǎn)移支付，中央政府被迫大舉借債。由于汲取能力太弱，中央政府不得不仔細排定優(yōu)先順序。北京認為最可怕的前景是當?shù)貐^(qū)不平衡與民族和文化差異交織在一起的噩夢出現(xiàn)。因此，分配有限財政轉(zhuǎn)移支付的絕對優(yōu)先權(quán)就落在安撫民族和宗教團體上面，盡管伴隨著使?jié)h族人口為主的窮省倍受打擊的風險。在此意義上，財政轉(zhuǎn)移支付確實成了國家統(tǒng)一付出的代價。國家統(tǒng)一需要代價，但是在中國決策者看來，這個代價是值得的。（王清容譯）

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　　來源：《戰(zhàn)略與管理》2002年第3期

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