中國的戶籍制度：繼續(xù)改革才能保護(hù)中國的農(nóng)村流動人口
發(fā)布時間:2020-05-27 來源: 感恩親情 點擊： 
總結(jié)
中國的戶籍制度自1950年代開始實行以來，對普通中國公民改變永久居住地進(jìn)行嚴(yán)格限制。中國從1970年代末開始改革開放，國家和地方當(dāng)局開始放松對取得城市戶口和暫住證的限制，到1990年代后期限制更進(jìn)一步放松。盡管這些措施是一種進(jìn)步，但近來實行的改革常常附帶高收入要求和對住房的嚴(yán)格規(guī)定，對想遷居城市的流動人口十分不利。達(dá)不到規(guī)定要求的流動人口常常不能像其他居民那樣享受醫(yī)療和子女就學(xué)等同等的公共福利。
戶籍制度的不均衡改革造成對貧困流動民工的歧視，有利于有錢和受過高等教育的人。流動人口即使在城市獲得住房和工作也仍然可能達(dá)不到“穩(wěn)定的收入來源”和“固定住所”的法律要求。中國官方的新聞報道將最近的戶籍改革稱作是消除在戶籍制度上的歧視。然而，這些改革實際上是將戶籍制度從限制改變永久居住地變成防止中國某些最弱勢公民獲得公共服務(wù)。
本委員會鼓勵中國政府在已采取的積極措施基礎(chǔ)上繼續(xù)進(jìn)行戶籍改革，把重點置于保護(hù)中國貧困流動民工的利益和提高他們向上發(fā)展的各種措施上。本委員會建議中國政府：
繼續(xù)放寬城市戶籍的條件，但強調(diào)非歧視性標(biāo)準(zhǔn)；
逐步消除與公共服務(wù)掛鉤的戶籍障礙；
支持民間機構(gòu)向流動人口提供社會服務(wù)的各種努力；
就戶籍制度改革和國內(nèi)遷移問題參加國際對話；
取消違反國內(nèi)和國際法的戶籍限制；
消除壓制流動人口和農(nóng)村居民呼聲的結(jié)構(gòu)性障礙。
聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會] 深深關(guān)切中國國內(nèi)流動人口在就業(yè)、社會保障、衛(wèi)生服務(wù)、住房和教育等方面受到的實際歧視，認(rèn)為盡管當(dāng)局宣布對該制度進(jìn)行了改革和有其他因素，歧視仍然是實行限制性國家戶籍制的間接結(jié)果。
聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會關(guān)于中華人民共和國(包括香港和澳門) 的初步報告的結(jié)論性意見，2005年5月 13 日，第 3 頁。
1.導(dǎo)言
1.1 中華人民共和國戶籍制度的起源（1950年代至1970年代）
中國戶籍制度自1950年代建立以來，公民被按照住地和是否有資格享受某些社會和經(jīng)濟(jì)利益而分類（即以“農(nóng)業(yè)”或“非農(nóng)業(yè)”人口劃分）。[1] 當(dāng)局通過地方政府實施的登記程序，為公民頒發(fā)戶口證件。
[2] 戶籍由父母親傳給子女，從而使行政類別變成了代代相傳的社會身份。[3]
戶籍制度向來為三個目的服務(wù)：分配資源、控制人口流動、對特定人群實行監(jiān)控。
[4] 為保障中國工人的經(jīng)濟(jì)福利和政治上的忠誠，中國政府為非農(nóng)業(yè)戶籍人士提供定量糧食供應(yīng)和補貼，并給城市居民更多的就業(yè)機會、住房補貼、免費教育、醫(yī)療和老 年退休金。有關(guān)法規(guī)防止農(nóng)村居民得到城市居民能夠得到的很多公共福利，并強迫農(nóng)業(yè)戶籍人士將其農(nóng)產(chǎn)品以低價賣給政府，作為向國家發(fā)展計劃提供資金的一種手 段。
[5] 戶籍制度還對國內(nèi)人口流動施加了嚴(yán)格的限制。想要到城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村居民必須分別申請改變戶籍所在地和農(nóng)業(yè)人口的身份。更有其他規(guī)定要求出門旅行者必須征得其戶籍所在地的旅行批準(zhǔn)，并在目的地進(jìn)行暫住登記。這些限制有效地阻止了大多數(shù)農(nóng)村公民在社會上向上發(fā)展的能力。
[6] 到1970年代，這種制度嚴(yán)格到了“農(nóng)民只因為進(jìn)入城市就有可能被逮捕”的地步。
[7] 警察也利用戶籍作為工具對某些公民或者團(tuán)體、包括政治異見人士和某些普通罪犯進(jìn)行監(jiān)視。[8] 這些團(tuán)體遭到警察更嚴(yán)格的監(jiān)視，并常常成為政治運動整肅的對象。[9]
1.2 1970年代至1990年代的變化
1970年代和1980年代的農(nóng)業(yè)私有化導(dǎo)致農(nóng)村勞動力過剩。與此同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)大了城鎮(zhèn)對勞動力的需求。中國當(dāng)局為緩解壓力實行了改革，提高了 農(nóng)村居民的流動能力。將暫住證制度擴(kuò)大到小城鎮(zhèn)的做法為農(nóng)民提供了在農(nóng)村家園和到城鎮(zhèn)從事非技術(shù)性工作之間流動的合法渠道。自1984年起實行的 “自理口糧”戶口，讓農(nóng)村居民能夠在有職業(yè)和住所、并能自行解決口糧的情況下，在有市場的城鎮(zhèn)獲得居住的資格。[10]
政府還鼓勵對有錢和受過教育的個人放寬住地限制。1992年起實行的“藍(lán)印”戶口政策，允許有錢的個人通過在城鎮(zhèn)大筆投資而購買到“城市”戶口。各地方政府爭相通過提供當(dāng)?shù)貞艨趤砦绣X、受過教育和高技術(shù)人士。[11]
除了上述法律程序外，也還有上百萬的流動人口未經(jīng)任何正式登記而流向城鎮(zhèn)�？诩Z制的逐步取消，增加了不登記外來人口在城市市場上購糧的能力，幫助了那些未經(jīng)登記的人口流動。根據(jù)估計，在八千萬 (截至1995年) 的流動人口中，只有大約一半正式登記暫住證。[12]
盡管進(jìn)行了這些改革，但未經(jīng)登記的流動人口和持有暫住證的人士，在獲得和原城市居民所享有的同樣公共服務(wù)如醫(yī)療補貼或子女教育等方面受到嚴(yán)重的限制。當(dāng)局還使用行政拘留、收容遣返制度，拘留和遣返那些沒有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或適當(dāng)證件的農(nóng)村流動人口。[13]
2.最近的改革
自1990年代起，中國當(dāng)局進(jìn)一步深入和擴(kuò)大了已經(jīng)開始的戶籍改革。這些努力是零星的，最近做出的努力是在2001年和2003到 2004年，隨后中央發(fā)布指示放緩改革的步伐。改革包括：放松人口向小城鎮(zhèn)流動的限制，一些省和大城市統(tǒng)一了戶籍登記的做法，以及實行了很多單項的改革方 案，以解決欺壓外來人士的現(xiàn)象。[14] 自2004年底起，中央當(dāng)局還試圖取消地方當(dāng)局為限制流動人口在城市就業(yè)方面的機會而制定的各種歧視性規(guī)定。
第一、國務(wù)院在1997年開始了一個試驗性項目，允許農(nóng)村流動人口在指定的小城鎮(zhèn)獲得當(dāng)?shù)貞艨�。這些改革要求那些尋求落戶的流動人口必需 （1）有“穩(wěn)定的工作或收入來源”以及（2）超過兩年以上的“固定住所” 。申請人凡符合條件的，可在所申請小城鎮(zhèn)落戶，并可以享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊慕逃推渌卜⻊?wù)。
[15] 2001年，國務(wù)院將這一計劃實施的范圍擴(kuò)大到所有小鎮(zhèn)和城市。[16]
第二、自2001年以來，很多省和大城市也開始允許符合某些標(biāo)準(zhǔn)的流動人口在城鎮(zhèn)獲得戶口。正如國務(wù)院關(guān)于小城鎮(zhèn)戶口的決定一樣，這些措施一般規(guī)定 申請人必須有“固定住所”和“穩(wěn)定的收入來源”。很多省市在這方面的規(guī)定十分嚴(yán)格。例如，南京市的規(guī)定把 “固定住所” 定為個人擁有房子，或居住在公司或政府單位的住房。
[17] 河北省的規(guī)定禁止租房居住的流動人口在當(dāng)?shù)厝霊�。[18] 很多規(guī)定將“穩(wěn)定的收入來源” 定為正式受雇于私營企業(yè)或政府機關(guān)，或自己開辦企業(yè)并有穩(wěn)定的收入，而不包括很多流動人口從事的非技術(shù)工作。[19] 很多地方的規(guī)定干脆將薪水不達(dá)政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的民工排除在外。
[20]
很多省市的規(guī)定是依照教育或經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)來決定是否批準(zhǔn)落戶城鎮(zhèn)的。浙江省指示大中型市鎮(zhèn)讓那些購買一定面積以上和一定售價以上住房的個人在當(dāng)?shù)芈鋺簟Ｊ苓^高等教育的外地人也享有類似的優(yōu)惠。
[21] 重慶市準(zhǔn)許有大專二年或以上學(xué)歷并且同時購買了房屋或擁有30平方米以上公寓面積的人落戶。[22]
象上述這樣的規(guī)定為那些有錢和受過教育的人提供了優(yōu)惠的戶籍待遇，而為那些從事低薪工作的流動民工設(shè)置了很大的障礙。即使流動人口在城鎮(zhèn)有了住房和 工作，他們?nèi)杂锌赡懿荒苓_(dá)到 “穩(wěn)定的收入來源”和“固定住所”的要求。某些情況下能夠達(dá)到經(jīng)濟(jì)要求的低收入流動人口會受到別的歧視，如浙江某一城市規(guī)定，非技術(shù)民工必須同時擁有固定 住所和穩(wěn)定收入并在城市居住5年以上才能落戶。相反，達(dá)到了住所和收入標(biāo)準(zhǔn)的工商業(yè)主在兩年繳稅總額達(dá)五千元人民幣后就可以落戶。有技術(shù)和受過高等教育的 個人則毋需在城市居住一定時期就能符合落戶的條件。[23]
由于這些限制，改革所產(chǎn)生的影響很有限。在浙江省寧波市，據(jù)官員們估計，在總共兩百萬的外來人口中，只有三萬人符合2001年規(guī)定的有關(guān)穩(wěn)定的收入來源和永久性居住地的落戶要求。[24] 河北省石家莊市實行類似改革后，在總共三十萬的流動民工中，只有一萬一千人填寫了申請表。[25] 各城市根據(jù)投資標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)落戶的計劃收效甚微。2001年北京市政府改革了戶籍政策，準(zhǔn)許擁有豐厚資金的投資者落戶，但兩個月內(nèi)只有一個申請人達(dá)到了規(guī)定的要求。[26]
中國地方官員常常將這些改革說成是消除了對農(nóng)村居民和外來人口的戶籍歧視，因為這些改革已不再區(qū)分戶口的類別。[27] 例如，江蘇省2003年3月宣布計劃結(jié)束把戶口分為農(nóng)業(yè)、非農(nóng)、藍(lán)印及其他類別，從而“打破”城鄉(xiāng)界限。[28] 其他各省也宣布了類似的改革。[29] 但這些變化并沒有完全取消戶口身份。這些改革原封不動地保留了登記永久居住地的內(nèi)容。因此，流動人口要在城鎮(zhèn)落戶仍必須滿足地方當(dāng)局的規(guī)定要求。
第三、除了上述總的趨勢外，中國當(dāng)局采取了各種措施來解決欺壓流動人口的問題。一些措施針對公眾對警察胡作非為的關(guān)切。[30] 2003年，一名外地來的青年在拘押期間被警察毆打致死，引起全國的公憤，隨后，國務(wù)院廢除了經(jīng)常用來拘押未經(jīng)登記流動人口的強制性收容遣返制度。[31] 在浙江杭州市，公安機關(guān)宣布取消大規(guī)模清查無證外來人口的做法。[32] 在沈陽，警察宣布取消暫住證制度和所有相關(guān)的收費（限制了警察向外來人口訛詐收費的能力），而實行在流動人口進(jìn)入城鎮(zhèn)時自動 “申報” 的登記制度。[33]
第四、2004年12月，國務(wù)院發(fā)布指示，廢除限制農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的歧視性措施。[34] 這一政策已經(jīng)取得了一定的成效。2005年春，北京市政府廢止了長期以來禁止流動人口租用住房和辦公場地以及不讓外來人口從事某些職業(yè)的規(guī)定。
[35]
3. 戶籍歧視
中國的一名學(xué)者指出，“這當(dāng)然也是一種改革措施，但卻是在現(xiàn)實情況下避重就輕的改革……戶籍改革最關(guān)鍵的問題是要剝離附著在戶口本背后的那些政治經(jīng)濟(jì)文化利益”。[36]近來的改革在放松戶籍制度對特權(quán)者的限制的同時，沒有解決貧窮的流動人口仍然面臨的主要問題：戶籍登記繼續(xù)與公共服務(wù)掛鉤。公共服務(wù)的種種限制常常同樣針對那些未經(jīng)登記的流動人口也對遵照程序取得暫住證的長期居民。
教育上的障礙說明了這一問題。[37] 1998年以前，無當(dāng)?shù)貞艨诘膬和唤乖诋?dāng)?shù)貙W(xué)校就學(xué)。國家規(guī)定將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女就學(xué)的責(zé)任置于兒童戶籍所在地的政府身上，而不是放在實際居住地的政 府身上。最近，政府當(dāng)局已采取積極措施改善這方面的問題。國務(wù)院2003年的一項指示（沒有同時劃撥額外的資金）要求各地方政府努力在各自管轄范圍內(nèi)為進(jìn) 城務(wù)工農(nóng)民子女提供教育。[38] 但一些地方政府對這一指示的解釋卻減輕了它們在這方面的責(zé)任。例如，2004年浙江省政府規(guī)定，沒有當(dāng)?shù)貞艨诘霓r(nóng)民工子女一般應(yīng)在戶籍所在地接受教育。只有在沒有“監(jiān)護(hù)人”(包括祖父母和遠(yuǎn)親) 在登記地居住時，這些兒童的父母才可為他們申請在當(dāng)?shù)毓W(xué)校就學(xué)。[39]
國家和地方的規(guī)定都允許根據(jù)戶籍身份對農(nóng)民工子女加征教育費。[40] 政府制訂的細(xì)則往往將收費定為每學(xué)期幾百元人民幣，占了外來人口年均收入的很大比例。[41] 山東省當(dāng)局分別對沒有當(dāng)?shù)貞艨诘耐鈦硇W(xué)和初中學(xué)生每學(xué)期征收三百和五百元人民幣，外加學(xué)校的收費（有當(dāng)?shù)貞艨诘膶W(xué)生所付款項以外）。[42] 但實際上，公立學(xué)校常常將農(nóng)民工子女視為額外收入的來源，不經(jīng)批準(zhǔn)就對他們每年征收幾千元人民幣的費用。[43] 有關(guān)當(dāng)局努力限制這種做法，但卻遇到當(dāng)?shù)卣牡种�，它們不愿意在沒有額外資金的情況下背上教育流動學(xué)生的財政負(fù)擔(dān)。[44]
地方當(dāng)局常常反對招收民工子女的民辦學(xué)校。盡管國務(wù)院2003年關(guān)于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育的通知對成立這種學(xué)校給予了一定的中央的支持，但是在物質(zhì)和財政方面也作了這些學(xué)校實際上難以做到的嚴(yán)格規(guī)定。[45] 在一些城市，招收農(nóng)民工子女的民辦學(xué)校常常成為當(dāng)?shù)卣【喌膶ο蟆46] 在其他一些城市，這些學(xué)校只能勉強地合法生存。對成都市五所收農(nóng)民工子女的民辦學(xué)校進(jìn)行的調(diào)查顯示，只有兩所學(xué)校得到正式的經(jīng)辦許可，其中一個正面臨許可被收回的前景。[47] 地方政府對這些民辦學(xué)校所持這種敵意，是擔(dān)心它們會與當(dāng)?shù)啬芴峁┦杖氲墓W(xué)校競爭，是不愿意對民辦學(xué)校承擔(dān)正式的責(zé)任和債務(wù)、以及一般對流動人口所持有的歧視性態(tài)度。[48]
官方因為流動人口的戶籍而對他們進(jìn)行歧視也反映在其他公共服務(wù)方面。[49] 很多地方將是否能加入醫(yī)療保險計劃同戶籍掛起鉤來。[50] 當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)擴(kuò)大保險的計劃往往要保留這些限制。(點擊此處閱讀下一頁)
例如，當(dāng)山西省潞城市宣布該市準(zhǔn)備自2005年開始允許居民參加城市合作醫(yī)療計劃時，當(dāng)?shù)卣辉试S有當(dāng)?shù)貞艏娜耸繀⒓�。[51]
在提供公共服務(wù)方面對農(nóng)村戶口居民的歧視由于其他結(jié)構(gòu)性和政治性障礙而進(jìn)一步加劇。這方面有兩個例子：地方人民代表大會中沒有足夠的農(nóng)村代表；
不公正的大學(xué)入學(xué)要求。
盡管地方人大沒有很大的權(quán)力，但卻允許人民在一定的限度內(nèi)參與政治。然而，地方人大的選舉結(jié)構(gòu)對農(nóng)村戶口居民、包括流動人口，十分不利。[52]法律規(guī)定農(nóng)村人大代表所代表選民的數(shù)目要比城市代表多出4倍，因而流動人口和農(nóng)村的利益未能得到充分代表。[53] 此外，選民投票權(quán)通常與戶籍聯(lián)系在一起。沒有當(dāng)?shù)貞艨诘牧鲃尤丝谕恢付ㄔ谄鋺艏诘赝镀薄Ｒ恍┑胤剑ū本┰趦?nèi)，進(jìn)行了旨在讓流動人口在實際居住地投票的改革。但這些改革一般又都規(guī)定流動人口須先返回其戶籍所在地，獲得在實際居住地投票的正式批準(zhǔn)。
[54] 這些要求給貧窮的流動人口行使投票權(quán)造成了相當(dāng)大的困難。
受教育的機會也同樣不公平，限制了農(nóng)村居民和流動人口向上發(fā)展的能力。教育部實行了嚴(yán)格戶籍名額的制度來分配上大學(xué)的機會。這些名額偏袒大城市的居 民。2000年，當(dāng)局分配給北京（擁有一千萬永久居民）兩萬五千個大學(xué)位子的名額；
給山東省（擁有近一億永久居民）八萬位子的名額。這種名額限制了農(nóng)村戶 口居民受教育的機會。一個有北京戶口的中國學(xué)生，他的入學(xué)考試分?jǐn)?shù)可以比山東省農(nóng)村的學(xué)生分?jǐn)?shù)低將近150分而仍被大學(xué)錄�。ǹ荚嚨淖罡叻譃�750分）， 后者則被拒之門外。[55]
4.建議
農(nóng)村人口向城市流動、在提供公共服務(wù)方面對持有農(nóng)村戶口的人繼續(xù)實行歧視、以及最近在對有錢和受過高等教育的人放松戶籍限制的改革，都對造就一個受排斥的下層打工無產(chǎn)階級起了推波助瀾的作用。富人與窮人在戶籍上的區(qū)別，過去只是城鄉(xiāng)之分，現(xiàn)在已蔓延到中國的各個城市。[56]
中國的戶籍政策并非中國流動人口生活困難的唯一根源，但戶籍制度加劇了現(xiàn)有的困境。首先，戶籍制度限制勞動力的流動能力，加劇了中國城鄉(xiāng)地區(qū)收入懸殊的情況。[57] 其次，官方的政策強化了社會對貧窮流動人口普遍持有的消極態(tài)度。第三，戶籍政策的結(jié)果是出現(xiàn)了官方認(rèn)可的對流動人口的歧視。戶籍鴻溝擴(kuò)大了城市富有者與流 動窮人之間的差距，在巨大的經(jīng)濟(jì)鴻溝之上又加上了繼承的法律障礙。這種障礙有可能進(jìn)一步發(fā)展成為中國城市地區(qū)永久性的社會分化，不僅威脅流動人口的福利， 而且也威脅社會的穩(wěn)定。[58]
改革的努力面臨很大的實際障礙。與戶籍掛鉤的社會經(jīng)濟(jì)福利幫助中國政府確保中國城鎮(zhèn)人口的忠誠，保持了對社會的牢固控制。[59]戶籍限制放緩了流動民工流入城市的進(jìn)程，幫助支持了中國城鎮(zhèn)地區(qū)（而不是農(nóng)村）的經(jīng)濟(jì)增長。[60] 戶籍改革需要重大的政治決心。改革還可能遇到城鎮(zhèn)中越來越公開發(fā)表意見的中產(chǎn)階層的抵制，他們從改革中得益已經(jīng)習(xí)以為常，因此擔(dān)心農(nóng)村外來戶侵害他們的利益。[61]
資金缺乏也限制了中國當(dāng)局實施戶籍改革的能力。根據(jù)一些估計，中國的流動人口總數(shù)達(dá)1.4億人，幾乎是中國城市總?cè)丝诘娜种�。農(nóng)村居民共7.6 億，幾乎是中國總?cè)丝诘?0%。[62] 要做到外來人口或所有農(nóng)村居民能完全享有和城市居民同等公共服務(wù)是一項難以應(yīng)付的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。
但中國政府當(dāng)前仍可以采取幾項實際措施來解決流動人口遭受歧視的問題，減少社會不穩(wěn)定的可能性，為穩(wěn)步取消戶籍制度奠定基礎(chǔ)。
繼續(xù)放寬城市戶籍的條件，但強調(diào)非歧視性標(biāo)準(zhǔn)
過去二十年里，中國當(dāng)局逐步采取措施放松戶籍制度。但近來的改革卻將一種建立在居住地基礎(chǔ)上的機制性排斥制度同建立在個人財富基礎(chǔ)上的機制性排斥制度結(jié)合了起來。
中國政府應(yīng)試行在無經(jīng)濟(jì)歧視這一準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上批準(zhǔn)落戶的改革。其中可采用的一個措施是在城鎮(zhèn)居住時間長短的基礎(chǔ)上批準(zhǔn)流動人口落戶。另一項措施是讓 長期打工人員、例如持有暫住證的人的子女自動落戶。這些措施仍然可以讓當(dāng)局通過控制申領(lǐng)到戶口的人數(shù)來分配有限的城市公共服務(wù)。[63] 然而，這些措施有助于防止出現(xiàn)一批長期在城市住但是遭受社會排斥的民工群體，也能夠限制地方當(dāng)局出售地方暫住證和戶口的現(xiàn)象，因此也能達(dá)到反腐敗的目的。[64]
逐步消除與公共服務(wù)掛鉤的戶籍障礙
中國公安官員自己就曾指出，“（戶籍）改革的重點是剝離戶口上的附加功能。”[65] 中國的一些當(dāng)局為達(dá)到這一目標(biāo)已經(jīng)采取了積極的措施，取消了流動人口面對的戶籍障礙。北京于2005年春廢止了歧視性的住房和工作限制就是一個例子。官方媒體刊登的文章呼吁取消對農(nóng)民工子女在教育上的限制。[66] 其他的一些措施則收效參半。例如，民政部不久前發(fā)布的指示建議當(dāng)局應(yīng)開始向農(nóng)村和城市戶籍人口提供同樣的殘疾福利。然而，同樣這些指示也建議當(dāng)局考慮使用戶籍所在地作為一種新的歧視性標(biāo)簽，為以前持有城市戶口的人提供優(yōu)惠的殘疾福利。[67]
中國當(dāng)局應(yīng)隨著國家經(jīng)濟(jì)的增長，逐步取消與公共服務(wù)掛鉤的戶籍歧視。地方政府應(yīng)開始負(fù)起責(zé)任，向流動人口提供與常駐城市居民同樣的公共服務(wù)。
支持民間機構(gòu)向流動人口提供社會服務(wù)的各種努力
戶籍的障礙將流動人口排斥在很多城市公共服務(wù)之外。民間機構(gòu)提供這種服務(wù)是一種自然的反應(yīng)。為外來兒童開民辦學(xué)校就是一個例子。盡管一些當(dāng)局采取了 積極措施對這些學(xué)校給予支持，但很多地方當(dāng)局繼續(xù)將這些學(xué)校視為麻煩的，非但沒有感激這些學(xué)校填補了一種社會服務(wù)需要，反而要關(guān)閉這些學(xué)校。[68]
中國政府應(yīng)歡迎民間社會向流動人口提供服務(wù)。正如中華人民共和國國務(wù)院指出的，中國當(dāng)局應(yīng)支持招收農(nóng)民子女的民辦學(xué)校，并為提高這些學(xué)校的質(zhì)量提供援助。[69]
就戶籍制度改革和國內(nèi)遷移問題參加國際對話
也許由于戶籍制度有被作為政治控制工具的歷史淵源，中國當(dāng)局不情愿參加關(guān)于戶籍制度改革的實質(zhì)性國際交流，[70] 失去了和其他國家交流有用的知識和經(jīng)驗的寶貴機會。中國所面臨的問題并非獨有，很多其他發(fā)展中國家也有國內(nèi)的農(nóng)村人口向城市流動而造成的問題。外國學(xué)者和各國政府也在努力解決類似中國遇到的問題：如何避免出現(xiàn)一群處境不利的流動人口，以及如何解決流動人口的需求。[71]
中國當(dāng)局應(yīng)當(dāng)就戶籍制度、農(nóng)村-城市人口流動的趨勢以及政策改革等問題參加國際交流。
取消違反國內(nèi)和國際法的戶籍限制
中國戶籍制度的法律依據(jù)令人置疑�，F(xiàn)有國家戶籍規(guī)定可追溯到1958年，但這些規(guī)定是根據(jù)過時了的中央計劃經(jīng)濟(jì)模式制定。官方的《中國青年報》指出，這些規(guī)定限制了遷徙自由，違背了《公民及政治權(quán)利國際盟約》，也違背了中國《憲法》所賦予的個人自由。[72] 戶籍制度的實際運作，是由省和地方各級相互沖突的條例所指引，也受到不透明的行政指示的影響。中國評論員認(rèn)為，這些指示很多違反了中國自己的法律準(zhǔn)則，例如《行政許可法》。
[73] 官員和學(xué)者不時提出要求，希望國家立法來統(tǒng)一戶籍制度和保護(hù)農(nóng)村戶口持有者的權(quán)益。[74] 這種立法還有待通過。
中國當(dāng)局應(yīng)在法律和法規(guī)中對戶籍制度設(shè)定范圍。這些法規(guī)應(yīng)該是公開的，具有透明度的；
應(yīng)符合中國的國內(nèi)法律和中國在國際條約中的承諾；
應(yīng)具體說明農(nóng)村戶口持有者和流動人口的權(quán)利以及個人為保護(hù)這些權(quán)利可遵循的途徑。
消除壓制流動人口和農(nóng)村居民呼聲的結(jié)構(gòu)性障礙
要消除限制農(nóng)村戶籍人口享受和城市戶籍人口同樣的公共服務(wù)的障礙，可能需要多年的努力。然而，中國當(dāng)局應(yīng)集中力量在近期內(nèi)消除那些在教育和政治上壓制農(nóng)村戶籍人口呼聲的各種障礙。
消除對中國農(nóng)村戶籍人口在大學(xué)入學(xué)不利的名額和地方人民代表大會方面的結(jié)構(gòu)性偏見會逐步提高流動人口和農(nóng)村居民的向上發(fā)展機會，并改善他們保護(hù)自己權(quán)益的能力。
[1]關(guān)于中國戶籍制度和相關(guān)改革的詳細(xì)討論，一般可參閱China"s Household Registration (Hukou) System: Discrimination and Reform, Staff Roundtable of the Congressional-Executive Commission on China, 22 June 05; Fei-Ling Wang, Organizing Through Division and Exclusion, (Stanford: Stanford University Press, 2005)。
[2]農(nóng)村和城市戶口持有者通常被劃分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口兩種身份。Yu Zhu, “Changing Urbanization Processes and In Situ Rural-Urban Transformation: Reflections on China’s Settlement Definitions,” in New Forms of Urbanization: Beyond the Urban-Rural Dichotomy, eds. Tony Champion and Graeme Hugo, (Ashgate: Aldershot, 2004), 207。
[3]兒童起初繼承戶主的戶籍身份。《中華人民共和國戶口登記條例》，1958年1月9日公布，第五條。自1998年起，兒童可選 擇繼承母親或父親戶籍的所在地和類別�！蛾P(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，1998年6月23日公布，第一條。
[4] 同上，117。
[5] Kam Wing Chan and Li Zhang, “The Hukou System and Rural-Urban Migration in China: Processes and Changes,” 160 China Quarterly818, 822 (1999); Li Zhang, “Spatiality and Urban Citizenship in Late Socialist China,” 14(2) Public Culture 311, 315 (2002)。
[6] Yu, “Changing Urbanization Processes and In Situ Rural-Urban Transformation,” 208。
[7] Joe Young, “Hukou Reform Targets Rural-Urban Divide,” The ChinaBusiness Review, May － June 2002, 32。
[8] Wang, “Reformed Migration Control and New Targeted People,” 126。
[9] 同上。
[10] Kam and Zhang, “The Hukou System and Rural-Urban Migration in China,” 831-36。新戶口僅僅在民工在城市居住期間有效，遷至另一城鎮(zhèn)仍需要改變居住地和就業(yè)狀況。
[11] 同上，836-838。
[12] 同上，833。
[13] Human Rights in China, Institutionalized Exclusion: The Tenuous Legal Status of Internal Migrants in China’s Major Cities, 6 November 02, 23-34。
[14] 委員會網(wǎng)站的Freedom of Residence網(wǎng)頁有2005年前對地方、省和全國各級戶口改革的調(diào)查表。
[15] 國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》的通知，1997年6月10日公布，第三條。
[16] 國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見》的通知，(點擊此處閱讀下一頁)
2001年3月30日公布。
這些規(guī)定允許到小城鎮(zhèn)的流動人口保留其在原住村莊的土地權(quán)利。同上。這一原則似乎已納入當(dāng)前正在審議中的國家財產(chǎn)法草案，盡管要求遷至大城市的家庭必須放棄這些權(quán)利。戶籍狀況與土地權(quán)利的這種聯(lián)系并非新近才有的。Kam and Zhang, “The Hukou System and Rural-Urban Migration in China,” 835-6。
[17] 市政府批轉(zhuǎn)市公安局關(guān)于《南京市戶籍準(zhǔn)入登記暫行辦法》的通知，2004年6月19日公布，第九條。
[18] 栗占勇，“河北出臺戶籍改革實施細(xì)則”，《人民日報》，2003年9月26日，
[19] 《廈門市戶籍管理若干規(guī)定實施細(xì)則》，2003年6月18日公布，第十六條。關(guān)于類似的規(guī)定可參閱《關(guān)于印發(fā)揚州市戶口遷入暫行 規(guī)定》的通知，2004年6月4日公布; 吉林省人民政府《關(guān)于批轉(zhuǎn)省公安廳關(guān)于改革戶口遷移制度推進(jìn)城市化進(jìn)程意見》的通知 ，2001年9月7日公布。
[20] 這種限制常常是地方上規(guī)定的最低生活保障線。栗占勇，“河北出臺戶籍改革實施細(xì)則”，《人民日報》，2003年9月26日，
[21] 浙江省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省公安廳《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革意見》的通知，2002年3月29日公布，第二條。
[22] 重慶市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市公安局《關(guān)于加快我市城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步深化戶籍制度改革的意見》的通知，2003年7月29日公布，第一條。申請人還須另外證明其有穩(wěn)定的職業(yè)或收入。
[23] 《金華市區(qū)公安辦證中心政務(wù)公開內(nèi)容》，2001年8月16日公布，第五，六（四），八（二）條。
[24] Wang, Organizing Through Division and Exclusion, 192。
[25] 同上，192-93。
[26] 同上，189。
[27] 可參閱“重慶市改革現(xiàn)行戶籍制度進(jìn)行重大改革 實行城鄉(xiāng)戶口一體化”，《人民日報》，2003年8月6日，
[28] 郁進(jìn)東，“江蘇戶籍制度重大改革”，《中國新聞網(wǎng)》，2003年3月28日，
[29] 可參閱甘肅省公安廳，《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革的意見》，2003年9月30日公布，與山東省公安廳, 《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革的意見》，2004年6月26日公布。地方政府旨在讓農(nóng)村和城市戶口持有者地位平等的改革，有時候卻加劇了農(nóng)村居民遭受 經(jīng)濟(jì)和社會歧視。例如，2004秋，深圳市宣布統(tǒng)一農(nóng)村和城市居民的戶籍證件。但同時，村莊村莊土地的所有權(quán)從集體轉(zhuǎn)到國家。中國評論員指出，這一提議實 際上將剝奪農(nóng)村居民的財產(chǎn)權(quán)，而毋需按法律規(guī)定支付賠償。徐迅雷，“深圳完全取消農(nóng)村戶口的有限意義”，《人民日報》，2004年7月5日，
[30] 公安部門的官員也進(jìn)行了旨在把戶籍檔案集中化和電腦化的改革，以便加強警察的監(jiān)測。Wang, Organizing Through Division and Exclusion, 107-12, 228 n95。
[31] Congressional-Executive Commission on China, 2004 Annual Report, 5 October 04, 18; Congressional-Executive Commission on China, 2003 Annual Report, 2 October 03, 19, 21。
[32] “杭州取消外來人口清查行動”，《南方都市報》，2003年10月31日，
[33] 張靜，“沈陽取消暫住證 在全國率先推出申報暫住登記制”，《新華網(wǎng)》，2003年7月22日，
[34] 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》，2004年12月27日公布。
此外，這一指示要求各地方政府努力加強就業(yè)支助計劃，解決尚未解決的侵犯流動人口權(quán)利的行為（例如拖欠工資的投訴），并更嚴(yán)格地管理勞務(wù)市場（例如，加強政府對勞務(wù)合同的監(jiān)督）。同上。
[35] “北京廢止外來人員管理條例” ，《新京報》 ，2003年3月26日，
[36] “戶籍改革關(guān)鍵在剝離背后的利益”，《21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》，2003年8月6日，
[37] 在農(nóng)民工子女接受教育方面受到歧視有關(guān)問題的全面調(diào)查，請參閱：
Human Rights in China, Shutting Out the Poorest, Discrimination Against the Most Disadvantaged Migrant Children in City Schools, 8 May 02。
[38] 這一指示要求地方當(dāng)局“采取措施”為流動人口提供和當(dāng)?shù)厝丝诘膬和降鹊拇觥鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見》的通知，（此后《國務(wù)院教育工作通知》），2003年9月17日公布，第六條。
[39] 浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好流動兒童少年義務(wù)教育工作的意見》，2004年11月16日公布，第三條。
[40] 國務(wù)院最近的通知含蓄地 允許給予外來學(xué)生一定程度的不平等待遇�！秶鴦�(wù)院教育工作通知》，第六條。各省當(dāng)局將此解釋為允許向外來家庭收取“借讀費”。浙江省教育廳 浙江省物價局 浙江省財政廳轉(zhuǎn)發(fā)《教育部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部關(guān)于在全國義務(wù)教育階段學(xué)校推行“一費制”收費辦法的意見》的通知，2004年8月12日公布， 第一（二）條；
《浙江省義務(wù)教育收費管理辦法》，2003年6月19日公布，第八條。
[41] 中國流動人口的每月平均收入各地區(qū)不同。2005年的一項研究顯示，珠江三角地區(qū)的外來民工每月平均收入600元人民幣。施堅劍 ，“數(shù)據(jù)顯示珠三角民工有轉(zhuǎn)投長三角趨勢”，《中國人力資源網(wǎng)》，
[42] 淄博市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省教育廳省物價局省財政廳在全省義務(wù)教育階段學(xué)校實行一費制收費辦法意見 的通知》的通知，2004年9月29日，第一（二）（三）條 (對外來初中生規(guī)定每學(xué)期加收500元人民幣，小學(xué)生加收300元人民幣)；
“哈爾濱市義務(wù)教育階段中小學(xué)實行‘一費制’收費的辦法是什么？” ，2004年10月20日，第二（一）條 ，哈爾濱市網(wǎng)站，
[43] Chloe Froissart, “Restrictions on the Right to Education in China: An Investigation into the Education of Migrant Children in Chengdu” [Les Aléas du Droit à l’Éducation en Chine: Enquête sur la Scholarisation des Enfants de Travailleurs Migrants à Chengdu], 77 Chinese Perspectives [Perspectives Chinoises], (2003),
[44] 2004年3月17日，國家教育部、發(fā)展改委和財政部官員聯(lián)合發(fā)布關(guān)于全國中小學(xué)�！耙毁M制”實施辦法的意見，根據(jù)這一意見， 學(xué)校不得收取超出政府規(guī)定的書本費、練習(xí)本費和雜費。教育部，國家發(fā)展改革委，財政部《關(guān)于在全國義務(wù)教育階段學(xué)校推行“一費制”收費辦法的意見》， 2004年3月17日公布。這一政策的實施還存在問題。首先，一費制政策并不包括所有外來學(xué)生要交付的費用，特別是“擇校費”、“贊助費”或“借讀費”。
此外，一些地方繼續(xù)對有當(dāng)?shù)貞艨诤蜎]有當(dāng)?shù)貞艨诘膶W(xué)生實行不同標(biāo)準(zhǔn)，收取從理論上來說已包括在一費制政策內(nèi)的費用。在中山市，對外來兒童收取雜費的標(biāo)準(zhǔn)高 出當(dāng)?shù)貎和?00至600元人民幣。
“喜聞取消借讀費 珠三角外來工子女擔(dān)心入學(xué)難”，《廣州日報》，來源：《南方網(wǎng)》 ，2004年3月27日，
一些國家和地方當(dāng)局作了努力免除農(nóng)村兒童的“借讀費”、“擇學(xué)費”或強制性的“捐資助學(xué)費”�！蛾P(guān)于深入開展治理教育亂收費工作的通知》，2003年3月 25日公布，第三條；
《浙江省義務(wù)教育收費管理辦法》，2003年6月19日公布，第二十三條。這些努力也遇到了問題。由于接受外來兒童沒有財政上的獎 勵，一些學(xué)校干脆拒絕接受他們。趙廣泉, “亂收費病得不輕 義務(wù)教育“一費制”一費難了,”《人民日報》，來源：《市場報》2004年9月3日，
[45] Chloe Froissart, “Restrictions on the Right to Education in China”; State Council Education Notice, art 8。
[46] Hou Wenzhuo, “Privately Run Migrant Schools in Beijing Vital Community Resources Existing on Sufferance” Human Rights in China, 24 February 03,
[47] Chloe Froissart, “Restrictions on the Right to Education in China.(點擊此處閱讀下一頁)
”
[48] 同上。一些官員出于真正關(guān)心違反健康和安全條例而試圖關(guān)閉設(shè)施不佳的私立學(xué)校。其他一些官員則利用這些理由作為趁機清除本地區(qū)外來青年的所謂“劣跡”的借口。王立俠, “北京打工子弟學(xué)校哪里去了”， 《21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》，2004年2月18日，
[49] Human Rights in China, Institutionalized Exclusion, 53-75對此作了全面的研究。流動人口還遇到各種形式的社會歧視。同上，76-108。
[50] “農(nóng)村戶口居民是否能辦理醫(yī)療保險”，《江山市長信箱》 ，2005年1月9日，
2003年，中國55％以上的城市人口享受醫(yī)療保險，而農(nóng)村人口享受醫(yī)療保險的只有21％。Zhang Feng, “Lack of Medical Insurance, High Cost Deter Poor Patients,” China Daily, 09 Dec 04。
[51] “潞城有城鎮(zhèn)戶口就能報醫(yī)藥費”，《山東新聞網(wǎng)》，2004年12月16日，
[52] Wang, Organizing Through Division and Exclusion, 115-17。
[53] 《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，1979年7月1日通過，2004年10月27日修改，第十二條。
[54] 《北京市區(qū)、縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會代表選舉實施細(xì)則修正案》，2003年9月5日通過；
《陜西省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉實施細(xì)則》， 1995年8月30日公布，第三十五（五）條。請注意，至少有一套最近公布的省級規(guī)定采取了特別開放的立場，讓外來選民進(jìn)行登記，只要出示身份證即可在居 住地投票。安徽省人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于修改“安徽省各級人民代表大會選舉實施細(xì)則”》的決定，2005年4月21日公布，第二十五條。
[55] Wang, Organizing Through Division and Exclusion, 143。
[56] Kam and Zhang, “The Hukou System and Rural-Urban Migration in China,” 843。
[57] 陳金永，“中國戶籍制度改革和城鄉(xiāng)人口遷移”，《中國勞動經(jīng)濟(jì)》，第108，121頁 (2004) �？蓞㈤咼ohn Whalley and Shunming Zhang, “Inequality Change in China and (Hukou) Labor Mobility Restrictions,” National Bureau of Economic Research, (2004)。
[58] 這種危險之所以變得更加嚴(yán)重是因為現(xiàn)行戶籍政策將城市人口和工業(yè)部門的既得利益與中國政府的利益結(jié)合在一起。戶籍制度為專權(quán)政府提供了穩(wěn)定社會的工具，工 廠能夠獲得廉價的流動勞工，中國日益增長的城市人口能夠優(yōu)先獲得公共服務(wù)。Wang, Organizing Through Division and Exclusion, 114-23。
[59] 中國當(dāng)局還利用戶籍政策分化流動人口。同上，114-17。
[60] 同上，119-27。戶籍制度幫助持續(xù)長期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致勞工配置的極大的不合理。同上，125-7。
[61] 中國一學(xué)者指出，“當(dāng)前的制度難以體現(xiàn)農(nóng)村戶口持有者和流動人口的權(quán)益”，因為“頒布和執(zhí)行規(guī)定的人本身都是非農(nóng)戶口持有者�！� 陸益龍，“1949年后的中國戶籍制度：結(jié)構(gòu)與變遷”，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2002年第2期，第129頁。
[62] 《2004年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國國家統(tǒng)計局，2005年2月28日；
Associated Press (citing Xinhua), “Migrant Population Hits 140 Million,” 06 January 05。
[63] 這種改革需要制約中國城市當(dāng)局利用發(fā)給城市戶口作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具來選擇某些優(yōu)先條件的移民。這些做法甚至也遭到支持戶籍制度總 目標(biāo)的那些中國學(xué)者的批評。侯東民，“客觀地認(rèn)識城市戶籍制度改革的有限作用”，《人口與經(jīng)濟(jì)》，2003年第6期，第51頁。
[64] 因為需求大，供應(yīng)又受到嚴(yán)格控制，導(dǎo)致各地城市戶口黑市猖獗，也導(dǎo)致無數(shù)的腐敗事件。申劍麗，“倒賣進(jìn)京指標(biāo)發(fā)現(xiàn)可舉報”，《新京報》，2005年5月10日，
[65] 程李明，蕪湖市公安局長 ,引用在王正忠，周立民，“力破城鄉(xiāng)藩籬 中國推進(jìn)戶籍改革”，《中國網(wǎng)》，來源：《新華》，2003年12月1日，
[66] “Fair Schooling Rights for All,” China Daily, 08 January 05; 方禮綱，“戶籍是民工子女受教育的最后藩籬”，《新浪》，來源：《中國青年報》，2005年4月20日，
[67] 顧磊，“關(guān)于戶籍制度改革對優(yōu)撫工作沖擊及其對策的調(diào)研報告” ，2004年11月10日，
[68] “進(jìn)城務(wù)工人員子女教育問題”，《新華社》，2003年12月18日，
[69] 《國務(wù)院教育工作通知》，第八條。國際NGOs也指出這一點。見：Human Rights in China, Shutting Out the Poorest, supra note 37, 39-40。
[70] Commission Interview。
[71] 對一系列國家，包括巴西、中國、印度和俄羅斯，就不同形式的社會和政治排斥進(jìn)行的比較 ，可參見：Wang, Organizing Through Division and Exclusion, 150-78。
[72] “遷徙自由：戶籍立法的終極目標(biāo)”，《中國青年報》，2005年3月1日，
[73]李克杰，“暫住證：取消容易恢復(fù)難”，《法制日報》，2005年3月26日，
[74] “外地人落戶北京還需條件 《戶籍法》正在制定中”，《中國青年報》，2002年2月26日，
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