一、改革的新階段

　　中國進入了快速發(fā)展期。

　　改革開放以來，中國生產發(fā)展，社會進步，人民生活水平提高，人民的財產權和人身權得到更好的尊重，政府依法行政得到不斷的推進，中國已經融入了世界文明的大家庭。近年來，中國經濟更是進入了新的增長期，成了世界經濟的火車頭之一，也成了發(fā)展中國家加快發(fā)展的榜樣之一,被世人稱為中國奇跡。可以說，目前的中國是歷史上最好的時期，是振興中華最有希望的時期，是走向盛世最激動人心的時期。作為執(zhí)政黨的中國共產黨承載著中華民族千年復興的夢想，承載著中國和平崛起的希望。

　　中國進入了矛盾多發(fā)期。

　　隨著收入差距拉大，各階層的利益越來越具有相對獨立性和對抗性。薪酬矛盾、管理矛盾、收費矛盾、農產品賣難、資源短缺、下崗失業(yè)、人員分流、學生就業(yè)、軍人安置等等矛盾層出不窮，加上腐敗難以從根本上消除，人們常常將對現實的無奈和對體制的不滿聯系到一起，隨時可能激化矛盾，形成對抗性沖突，產生社會動蕩。

　　2005年6月26日下午，安徽池州，4名乘轎車者(其中一名為私營醫(yī)院的老板)與騎自行車的學生劉亮發(fā)生爭執(zhí)，將劉亮毆打致傷。這本來是一件普通的民事糾紛或違法案件，然而到當天晚上，已經發(fā)展成為一起打砸搶燒的群體性事件，造成多名武警和民警受傷，4輛車被毀，派出所被砸，一超市被搶。

　　2004年10月18日下午1時許，重慶市萬州區(qū)太白路中段，自稱是公務員的臨時工胡權宗打了“扁擔”余繼奎，并說出了什么事花錢可以擺平。當即引起周圍群眾的公憤，造成數百名不明真相的人圍觀，致使交通堵塞。下午6點，萬州區(qū)公安局經偵支隊的一輛警車在新城路被砸爛燒毀，事件轉向民眾騷亂。民眾沖擊萬州區(qū)政府大樓，副區(qū)長出面講話無濟于事，失去理性的民眾砸壞辦公場所，燒毀公務車輛，造成重大損失。

　　這些事件都帶有偶然性，但深層次的原因在于群眾的不滿情緒滋長和漫延，而且群眾對干部的嚴重不勝任導致政府危機處理能力下降，這給我們敲響了警鐘。這不是萬州和池州特有的現象，必須引起各級干部和全社會高度重視和警覺。

　　中國進入了改革攻堅期。

　　二十多年的改革，在鄧小平同志“不管白貓黑貓，捉到老鼠就是好貓”、“摸著石頭過河”的思想指導下，大膽地試、大膽地闖，經濟改革不斷推進，取得了令人矚目的成績，也積累了不少急待解決的問題。有些問題牽一發(fā)而動全身，有些問題涉及一些核心的、敏感的政治問題，可以說，改革越推進，難度越大、風險越大，改革已經步入深水區(qū)，再“摸著石頭過河”已經是很不現實了。

　　二、改革的新困惑

　　一是農村稅費改革一波三折。試點最早在安徽省，試點時一片叫好，但在全國推開以后并不行。為什么？從開始試點到現在15年了！稅費改革把人平負擔變成田平負擔，可是有誰想過，在收入多元化的情況下，農民負擔平均化本身是不科學的。

　　有人說：“稅費改革前農民支撐了地方縣鄉(xiāng)村尤其是鄉(xiāng)村兩級的運轉。之前每一項收費和集資，其中有許多部分就是為了給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)工資的。稅費改革后鄉(xiāng)村失去了財力保障，為了節(jié)約支出就必須撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將村合并為3000—4000人的規(guī)模。”可是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷以后，農村的社會秩序由誰保障？農村的公共服務由誰提供？農村的公益設施由誰維護？農村的鄉(xiāng)村債務如何化解？農村的村民自治誰來組織？農民的民主需求如何滿足？再者，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，多余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如何安置？有個經驗材料說，并村以后，過去的“四無”村變成了現在的有固定的辦公地點、有固定的接待時間、有固定辦事人員、有固定聯系電話的“四有”村。問題就是，這種“四有”并不是村民需要的！并村之前，村干部和村民相互熟悉，相互往來，村干部是半脫產，在家里接待、到現場辦公，方便實用。村并大之后，除了使村級機構官僚化之外，除了便于落實上級安排的一些形式主義的任務以外，看不出什么對農民有益的變化。

　　二是財政體制改革沒有突破。農業(yè)稅己經取消，但各涉農收費部門仍然存在，收費和罰款養(yǎng)部門的現象仍然十分嚴重。進城的農民工、外運的農產品仍然要遇到數不清的收費。收費部門和效益好的部門權力不斷上收，公益服務部門和效益差的部門權力不斷下放并準備撤銷。一方面是縣鄉(xiāng)村干部工資普遍無著落，且負債十分嚴重；
另一方面是亂收費無處不在，跑部進錢的現象日甚一日。這就有幾個問題需要提出來：一是保留這么多收費機構和人員有什么必要？收費機構保留、服務機構撤消是否有失公允？二是可否象農村費改稅一樣實行全面的費改稅，以實現自利型政府向公益型政府的轉變？三是為什么國家財政不能保證縣鄉(xiāng)村干部工資？專項經費是不是可以減少一點？吃喝費用是不是可以壓縮一點？小車是不是可以檔次低一點？對外援助是不是可以小氣一點？如果錢還不夠，工資是不是可以大家都低一點？四是國家財政的錢一級一級的上收，然后再以基礎設施投入、轉移支付和專項經費的名義下放，這種作法是否有必要？這途中跑冒滴漏是否太多？可否將更多的財權下放到縣、鄉(xiāng)兩級并構建公開、透明、民主的理財方式？是否還可探索更優(yōu)的公共財政方式？

　　三是政治體制改革方向不明。部分縣級黨委出臺的“全委會制”實際上包括了委員制和交叉任職兩個內容：一是取消常委會，全委會每月召開一兩次，負責黨代會閉會期間全縣重大事項和干部任免等；
另一個重大調整是設計縣委委員交叉任職，形成“一個核心、三個黨組”的新權力格局。一篇報道評論說：政府、人大、政協“三個黨組”對縣委負責，重大問題及時以黨組名義請示縣委，在體制上保證了縣委在同級各種組織和各項工作中發(fā)揮領導核心作用。毛澤東時期的黨的一元化領導就是這種格局。問題是，這種黨委全面取代的方式是否科學合理？是否是唯一選項？委員會的票決制是否能夠杜絕腐��？

　　四是企業(yè)改革顯失公正。糧食企業(yè)和棉麻企業(yè)、銀行企業(yè)虧損掛帳，讓所有壟斷企業(yè)意識到虧損是國家的，虧幾千萬是虧，虧幾個億也是虧，多虧多撈，多虧升官。掛帳之后，不出幾年工夫，幾百人的企業(yè)又再虧損幾千萬。于是不得不改制，用變賣國有資產的錢把企業(yè)職工身份買斷。職工身份變了，但企業(yè)產權仍然未變，大量的國有資產仍然無償地讓這些已經置換身份的人掌管，當然會再虧。幾年之后，恐怕免不了再次改制。這些壟斷企業(yè)給國家?guī)�來的是巨額虧損，給農民帶來的是什么呢？記得前些年，農民因不滿糧站在糧食收購中壓級壓價并打白條，便把糧食運到外地，糧食局和工商局就以無證販糧的名義強制收購并高額罰款。農民不滿棉麻公司壟斷經營,將棉花運到外地去賣，棉麻公司便會同公安機關或公商部門將棉花無償沒收。這些情況至少說明，在大多數情況下，棉花收購和糧食收購是有利可圖的，真不知他們的巨額虧損何來？因為資產是國家的，而國家這個概念太空，沒有誰對國家負責；
職工是企業(yè)的主人，但職工又決定不了企業(yè)的人事和經營決策。在企業(yè)改革中，我們看得最多的就是，一些人當了幾年公有企業(yè)的廠長經理，在企業(yè)改制中搖身一變就成了企業(yè)產權所有者。還有一些廠長經理，搞垮一個廠又調到另一個廠，而且垮一次廠升一次官。這些年企業(yè)管理層空手套白狼的事太多了，使一些比較正派的公有企業(yè)的老總們也生出異心,千方百計把一些效益好的企業(yè)也迅速搞垮了。怪不得公有企業(yè)一批一批垮掉，怪不得民眾心態(tài)不平衡,貧富對立情緒與日俱增。

　　五是行政區(qū)劃改革本末倒置。一些人提出“縮省、撤市（市不管縣）、并縣（并小縣）”的改革思路，這種在行政區(qū)劃上打主意，卻沒有從整個政府職能、國家權力構架，各級之間的權、責、利關系，黨權和政權、官權和民權、中央權和地方權，立法、行政和司法權力的劃分和相互制約方面去考慮。如果對省級減權同樣可以起到劃少省級行政區(qū)域類似的作用的話，在行政區(qū)域上變來變去還有必要嗎？這些都是值得研究的。筆者個人以為，規(guī)范權力、明確權力邊界是“本”，調整行政區(qū)劃是“末”。

　　三、改革的新難度

　　改革之難，難就難在沒有誰愿意為改革承擔政治經濟責任。

　　縣鄉(xiāng)人員膨脹的問題久拖不決，核心的問題是改革成本不能得到解決。從近年的機構改革和人員分流中，中央各部的改革，可以把多余的人下到大中型國有企業(yè)去當老總或財務監(jiān)督，也可以送他們出國留學，省市兩級也可以把多余的人放到下級當負責人�？h鄉(xiāng)兩級行政事業(yè)單位多余的人就沒地方放了，這些行政事業(yè)單位富余的人員以前從事的是管理工作，他們分流之后，社會無法為他們提供足夠的白領工作崗位，而他們來自農村的也已經失去了責任田，體力勞動的技能已經退化，也無法適應每天工作十二個鐘頭以上、沒有節(jié)假日的打工生活。對于絕大多數縣鄉(xiāng)機關事業(yè)單位分流干部職工而言，下崗即意味著失業(yè)。因此，給這些人完善社會保障和給予適當補償是必不可少的。要使縣鄉(xiāng)機構改革真正有成效，首先就要解決改革成本問題，可是從中央到省市，都沒有一個改革方案正視這個問題，而都回避這個問題。

　　為什么會這樣？因為沒有誰愿意為改革承擔政治經濟責任！

　　改革是利益的再調整，必將會觸及一些人的切身利益，利益受損的一些人采取上訪、告狀、甚至組織鬧事都是有可能的。而在中國的官場，非法生存狀態(tài)是十分普遍的，很少有人經得起嚴格的審查。也正因為非法生存狀態(tài)很普遍，所以上級對下級的過失都是民不告、官不理，因此，沒人告狀就意味著是太平盛世，意味著自己官運平安；
有人告狀就意味著是多事之秋，意味著自己江山不穩(wěn)。對于地方主要官員而言，因改革而導致部分人將矛頭對準自己是絕對得不償失的。

　　真心推進改革的地方領導必須有三個條件：一是有改革的底氣。自身過硬，包括有過硬的現在和過硬的過去，還要有過硬的根基（或者過硬的后臺），不怕別人告自己。二是有改革的能力。有預測方向的能力，有把握全局的能力，有推進工作的能力，有化解矛盾的能力。三是要有改革的決心。要把全局的利益看得重，把個人的利益看得輕。但是，同時具備以上三方面條件的有幾人？絕大多數官員只想當幾年太平官，再換個更好的位子，把矛盾和問題讓后任去解決。所以，沒有幾人敢于改革，敢于改革的也沒有幾個有好下場。這種體制的必然結果就是大家對改革尤其是政治體制改革都是“葉公好龍”，都是喊喊而己，敲敲邊鼓而己。一切聽上級的就成了必然選擇，“在改革中上級文件規(guī)定的堅決照辦，上級文件沒有規(guī)定的決不越軌�！边@實際上是把責任往上推，本級不愿意承擔責任的表現。

　　靠學界拿出一個象樣的改革方案難乎其難。

　　中國的學界一直是養(yǎng)尊處優(yōu)的，一項重要的工作就是為領導講話和政策作注解。領導說要法治就尋找法治的依據，領導說要德治就說非德治不可；
領導說要黨政分開就說黨政分開是歷史的必然，領導說要黨政合一就說黨政合一是一種進步，可以提高工作效率。這些人拿出的研究成果，不是照搬西方的，就是把千多年前被老祖宗拋棄的東西再溫習一遍。因為有些學者既不懂基層的實際情況，又不懂官場的運作規(guī)律，卻又舍不得下到基層調查和向人請教，自然拿不出什么好的東西。當然，學界也有一些很不錯的學者，他們深入研究，深入調查，尊重客觀、尊重實際，他們也有真知灼見，但是，這樣的學者往往又不是主流的，或者是主流學者卻只能研究歷史而不敢研究現實。也難怪，反右傾的余悸還在，一些人一言獲罪，說了幾句真話就被打倒，長期失去了說話的權力。再者，他們的工資，他們的職稱，他們的房子，甚至他們的作品發(fā)表權都掌握在“組織”手里，他們不聽話行嗎？

　　改革的重任落到了最高領導層的肩上。他們沒地方再推責任，但是他們也難當改革重任。我們沒有理由懷疑最高領導們的聰明才智和全心全意為人民服務的誠意，可是中央得到的信息真實嗎？中央制訂的政策是萬能鑰匙嗎？會適應千差萬別的全國各地的情況嗎？這些都值得推敲。

　　中央巡視組的一名組長說：最大的問題是聽不到真話。其實，聽不到真話是中國官場的通病，是高度集權的政治體制決定了的。下級都會揀上級喜歡聽的說，這樣，上級在下級面前聽到的往往是自己的回聲。上級派調研組下來，了解的也是經過包裝的情況，想真正了解實情是很難的。就連上級制訂政策時的征求意見稿，下級也很難有真實的意見反饋，因為絕大多數人認為，與上級意見逆向而行是不明智的，是拿自己的政治生命開玩笑。從各級推卸責任的角度來看待為什么一些方向不明的改革能夠推行，就不難理解。因為這樣的改革既不需要投入改革成本，又沒有眼前的政治風險，同時可以表現當局的改革決心。因為這種改革不是最合理的，也不是最必需的，而只是最容易的！當難度大的改革無法推行時，它必然要尋找替代品，(點擊此處閱讀下一頁)

　　尋找改革的替身。因此，我們要用務實的精神和科學的態(tài)度來重新審視近期的改革。

　　四、改革的新要求

　　確定正確的改革目標�！吨袊�改革》雜志2005年第8期發(fā)表了魏加寧的文章“告別摸著石頭過河的改革方式”，提出要確定改革目標，確定下步改革的航標燈。清華大學教授胡鞍鋼提出新改革觀的五個基點：樹立以人為本的改革觀，需要廣泛參與的改革，需要基于規(guī)則的改革，需要透明的改革，需要分享式的改革。筆者認為，越是改革的深水區(qū)，越要改革方向明，越要最大限度地形成共識。

　　近些年的改革，對公權和私權如何界定，是應該加強政府權力還是應該加強民眾權力？黨權和政權應如何規(guī)范，是應該黨政分開還是應黨政合一？各級權責應如何劃分，是應該進一步高度集權還是應該有計劃地放權分權？如何處理民主和集中的關系，是將形式上的民主充實內容變成實質上的民主，還是取消名不符實的民主形式以黨的一元化相取代？國家財政資金的投放，應該確立什么樣的原則和方式？等等……如果不對這些問題進行深入的研究，若干年后，我們將會再次作出類似“中國醫(yī)改并不成功”這樣無奈的判斷……這些涉及改革方向的重大問題，近年越來越不明確了，這就使人不得不提出更深層次的問題：為什么要改革？改革的目標是什么？應該由誰主導改革？目前的改革本身需不需要改革？

　　我們既不能害怕風險而畏首畏尾，這樣將會導致問題越積越多，甚至前功盡棄；
我們也不能貿然行事，深水區(qū)摸不著石頭，也可能看不清方向，弄得不好就會淹死！所以攻堅階段的改革，要確定明確的改革方向，選擇可行的改革路徑，把握恰當的改革時機，采用適合的改革力度，這四個方面缺一不可。這就需要謀定而后動。

　　用民主開放的原則指導改革。

　　改革設計要公眾參與。筆者的具體觀點不一定是正確的，問題是，我們有些改革方案出臺之前，既不調查，也不研究，同時害怕民主討論，這樣的改革能有成熟的方案嗎？要想得出最優(yōu)化的改革方案，就必須有全方位的論證和深入的討論以及多角度的批評。

　　一是要防止盲目的一邊倒。湖北省某領導說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒必要搞黨政分開，于是大家都這么說。不贊成黨政合一的文章就沒有媒體敢登了。有人說是因為鄉(xiāng)委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經常有矛盾，所以實行黨政一肩挑可以消除矛盾、提高效率。這有些讓人不明白，為什么黨政會有矛盾？就是因為黨政不分，就是因為黨權和政權缺乏明晰的邊界！再者，提高效率，是要提高為民辦事的效率，還是要提高貪污腐敗的效率？失去監(jiān)督的權力必然會導致腐敗，這已經是被無數事實證明了的真理，在賣官書記不斷出現的情況下，還偏偏要讓黨權政權集于一身，這不是要提高貪污腐敗的效率是什么？這使我們想起文革時專案組說劉少奇是叛徒，于是七億人民都說劉少奇是叛徒，沒有人敢提出懷疑。

　　二是要防止沖動的一陣風。湖北搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一肩挑，全國大部分省市都推行黨政一肩挑；
湖北搞合村并組，全國都搞合村并組。因為跟風不需要動腦筋，跟風不需要擔政治風險——別人這么搞，我們?yōu)槭裁床荒苓@么搞？但是，一邊倒和一陣風，沒有多角度的思考，沒有多階層的參與，沒有多層面的論證，沒有多種選擇，不可能產生最優(yōu)化的結果。

　　深化改革要立足防范和化解社會風險。

　　劉希尚在“以公共風險為導向的改革”一文中說，“改革只是手段，不能從改革本身來判斷改革的正當性。用什么方式來判斷改革是否出現了偏差？是否有利于防范和化解公共風險。”科學是沒有禁區(qū)的。要及時預見和充分估計各種社會風險，才有可能有效化解社會風險。這就要放開社會輿論，引導政界、學界、基層和民間共同參與，形成百花齊放、百家爭鳴的局面。要相信民眾的辨別事非能力，也要相信黨把握全局的能力，使改革的路徑選擇在多樣化中優(yōu)化。

　　徐勇認為：“民族國家的核心是主權問題，民主國家的核心是主權在民的合法性基礎。對處于現代化全球浪潮中的當今中國來說，更主要的任務是建構一個民族國家與民主國家相對均衡的現代國家。民族國家的成功建立，是現代國家發(fā)展的必要前提。實現民族國家和民主國家的統一，應是共產黨新時期的新任務�！�

　　本人理解，在經濟、文化和意識形態(tài)高度全球化的今天，人民的民主要求和民權意識不斷提高，依靠暴力和高度威權維系的民族國家形態(tài)是無法長久穩(wěn)定的。由于地區(qū)差別、貧富差別、官員腐敗、利益失衡等方面的原因，一當出現天災人禍、經濟衰退、重大突發(fā)事件、國際紛爭、國內叛亂、領導層分裂等任何一種情況，都可能引發(fā)權力危機而導致國家政權體系崩潰。

　　要從加強黨的執(zhí)政能力、保障黨的執(zhí)政地位、確保國家大局穩(wěn)定和國家長治久安的高度重新審視黨和政權構架以及財政運行構架，站在歷史的高度，立足現實，著眼未來探討優(yōu)化政權構架和財政再分配機制的有效途徑。

　　要立足化解社會風險，就必須解決責權不清、人浮于事、腐敗橫行、分配不公、保障缺失的問題，要在公平和效率之間尋找新的平衡點，要在社會各階層之間尋找新的利益結合點，而且隨著形勢的發(fā)展，這種平衡點和結合點是隨時變動的，是運動中的平衡，保持了這種運動中的平衡就保持了社會和諧和防止了社會動蕩，要實現這種平衡就必須形成社會各階層暢通無阻的利益表達機制（協商對話機制）和及時有效的損益補償機制。

　　防止龐大的既得利益集團主宰改革的話語權。

　　改革既然是利益的再調整，就應該讓各利益集團都能發(fā)出自己的聲音，防止既得利益階層壟斷改革的話語權。張劍荊在“改革攻堅新共識”一文中說，在轉軌經濟中，權力是最大的資源，同時權力還是最重要的市場主體，它深深地卷入了市場交易過程。一方面，政府權力成為各種市場主體爭奪的資源，權力面臨著被俘獲的可能性，另一方面，在缺乏法治約束的情況下，權力尋求收益的欲望變得非常強烈，設租、尋租、權力攬買賣的現象非常普遍。而這一切，都曾經被某些人冠之以改革的名號。真正的問題并不是沒有沖突，而是缺乏有效解決沖突的機制，或者說缺乏“糾錯機制”。

　　應該承認，我們已經出臺的改革政策，都是各利益集團妥協的產物。但由于官員階層主導著改革，凡是觸及自身特權和利益的都難以痛下決心改革，先富階層通過爭當黨代表、人大代表、政協委員和在官員中尋找代理人，并利用自己的經濟優(yōu)勢主導和影響媒體與學界的聲音。也就是說，既得利益階層掌握著強勢的話語權。而往往在改革中受損的階層又是失語的階層，在決策層中缺乏代理人。這就事實上形成了既得利益階層對改革話語權的壟斷，使改革朝著對既得利益階層有利的方向發(fā)展。在改革中受損的群體在無法改變既成事實的情況下，只有通過不斷上訪、群體性鬧事和難以預測的騷亂中發(fā)泄自己的不滿。因此，強勢階層對改革話語權的壟斷對社會的長期穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展是十分不利的。

　　有效的協商對話機制必須通過政治資源的優(yōu)化配置來實現。張劍荊說：只有公民權力，才能迫使既得利益者改變自身貪婪的性格，與民眾分享改革的成果。因此，這樣的改革，就是以權力為本位的改革，以公民權利為核心價值的改革，把支持改革的力量聚集起來，共同反對被某些既得利益者劫持了的市場經濟。

　　筆者認為：要形成一種社會各階層共同參與、共同分享政治權力的格局，打破既得利益階層對政治權力的壟斷，使社會各階層的利益需求都得到有效的表達和充分的尊重。尤其要讓利益受損的階層有充分的發(fā)表意見的機會，讓他們在改革中獲得相應的補償，以保障改革的穩(wěn)定和發(fā)展的可持續(xù)性。這就必須通過協商對話，切實規(guī)范黨權和政權、官權和民權、中央和地方、地方各級之間、行政立法司法之間、各社會階層之間的權力，形成清晰的權力邊界，防止一種權力對另一種權力的侵害。

　　及時有效的損益補償機制只有靠財政資源的優(yōu)化配置來實現。它不可能在市場經濟中自動產生，因為資本的本性是以追求利益最大化為目標，維護的是產權的利益，它的作用是提高效率。因此公平只有靠財政再分配來實現。但是，財政再分配并非自動就是公平的，“強者多得、弱者全無”是它通常的結果，何況，龐大的官吏階層本身是一個逐利群體，它消耗和占有的資源是相當多的。要實現財政資源的公平分配，就必須加大民眾對財政資金使用的知情度和決定權，構筑真正的公共財政。同時，為了減少管理成本，提高使用效率，就涉及各級之間、各部門之間、部門和民眾之間財權劃分和優(yōu)化配置問題。

　　這些，都必須對改革進行改革。

　　作者系湖南省衡陽市、衡陽縣兩級人大代表，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心兼職研究員

　　來源：中國選舉與治理網

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