摘要：根據(jù)零基預(yù)算在我國中部某財力緊張省份的實施情況，該文發(fā)現(xiàn)，2000年以來在地方政府開始推行的零基預(yù)算并沒有發(fā)展成為一種基本的預(yù)算框架，基本的預(yù)算框架是一種控制預(yù)算。在控制預(yù)算的框架內(nèi)，零基預(yù)算主要被運用于專項經(jīng)費的決策。即使在該領(lǐng)域，由于財力緊張、政治體制的制約等因素，零基預(yù)算并沒有改變預(yù)算過程和結(jié)果。

　　關(guān)鍵詞：零基預(yù)算；
預(yù)算過程；
預(yù)算結(jié)果

　　傳統(tǒng)預(yù)算模式是一種基數(shù)預(yù)算，每一年的預(yù)算決策都是在上一年預(yù)算撥款的基礎(chǔ)之上增加一定的數(shù)額，預(yù)算基數(shù)的形成和增量的決定都主要是依賴于政治上的討價還價。所以，預(yù)算決策的理性程度就比較低，政府支出的持續(xù)增長也就不可避免。同時，由于基數(shù)的存在，使得公共預(yù)算很難進(jìn)行資源的再分配，從而降低了資源的配置效率。所以，從20世紀(jì)30年代開始，以美國為首的西方國家進(jìn)行了一次又一次的理性預(yù)算改革。20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的零基預(yù)算（Zero-BasedBudgeting ，ZBB ）就是這樣一種改革。從理論上講，零基預(yù)算要求政府支出機(jī)構(gòu)每年都為它的全部預(yù)算進(jìn)行辯護(hù)，預(yù)算基數(shù)不再理所當(dāng)然地成為下一個預(yù)算年度進(jìn)行預(yù)算決策的基礎(chǔ)。因此，這種預(yù)算模式被稱為零基預(yù)算〔1〕。雖然零基預(yù)算在美國的實施并不成功〔1〕，但是，在過去的幾十年中，它對許多國家的預(yù)算改革都產(chǎn)生了不同程度的影響。從1993年開始，中國的一些地方政府開始試驗零基預(yù)算，如海南、湖北、安徽等〔2〕。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，中國開始進(jìn)行預(yù)算改革，主要包括部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購改革。在部門預(yù)算改革中，零基預(yù)算被視為一種最佳的預(yù)算編制模式。目前，無論是國內(nèi)理論界還是實踐部門，主流的觀點都將零基預(yù)算視為一種最佳的預(yù)算模式。本文的研究問題是：中國的地方政府為什么采用零基預(yù)算？他們的零基預(yù)算是不是真正的零基預(yù)算？零基預(yù)算是否改變了地方政府的預(yù)算過程和預(yù)算結(jié)果？現(xiàn)有的文獻(xiàn)主要探討零基預(yù)算的理想形式、實施零基預(yù)算有什么好處等問題，而很少關(guān)注零基預(yù)算在真實世界中的實施情況。最近，黃佩華等人調(diào)查了中國地方政府的財政問題，發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算的影響范圍很小〔3〕。但是，零基預(yù)算并非這一研究的重點。馬駿和葉娟麗調(diào)查了我國某省實施零基預(yù)算的情況，發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算的實施并不理想。不過，由于篇幅限制，他們沒有全面地總結(jié)調(diào)查發(fā)現(xiàn)〔1〕�？傊�，在現(xiàn)有的文獻(xiàn)中，沒有一項研究全面和系統(tǒng)地調(diào)查和分析我國地方政府實施零基預(yù)算的情況。目前，零基預(yù)算在我國地方政府已經(jīng)推行多年，非常有必要對這一預(yù)算模式的實施情況進(jìn)行調(diào)查與分析。為此，2003年8月本文的研究者在我國中部某�。ㄒ韵潞喎QA 省）調(diào)查了該省的省政府實施零基預(yù)算的情況。

　　一、研究設(shè)計

　　由于A 省在1993年就開始引入零基預(yù)算，因此，它無疑是一個調(diào)查零基預(yù)算的最佳選擇。本文的研究者在A 省訪談了12個部門，包括19個預(yù)算官員，主要是財政部門、各個支出部門和省人大常委會預(yù)算工作委員會的預(yù)算官員（參見訪談附錄）。雖然A 省在1993年就已經(jīng)開始將零基預(yù)算引入預(yù)算過程，本文主要研究A 省采取部門預(yù)算改革以來實施零基預(yù)算的情況。這主要是因為在2001年部門預(yù)算改革以前，零基預(yù)算并沒有系統(tǒng)和全面地實施。首先，在部門預(yù)算改革以前，預(yù)算編制主要是采取財政部門“代編預(yù)算”的做法，各個部門并沒有真正參與預(yù)算編制。即使零基預(yù)算已經(jīng)被引入，其運用范圍也主要局限在財政部門，而對部門的支出決策沒有影響。其次，在部門預(yù)算改革前，財權(quán)非常分散，在財政部門之外，除了計劃委員會和科技部門等擁有資金分配權(quán)之外，由于預(yù)算外財政的膨脹，各個部門都對自己掌握的預(yù)算外資金擁有非常大的權(quán)力。這意味著，財政部門以及它所強(qiáng)調(diào)的零基預(yù)算并不能影響和控制這一部分資金的分配。2000年以來在地方一級開展的部門預(yù)算改革為零基預(yù)算的全面實施創(chuàng)造了條件。因為，部門預(yù)算改革要求政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，而且強(qiáng)調(diào)將預(yù)算外資金納入各個部門的預(yù)算。該省財政部門這幾年下達(dá)的部門預(yù)算改革文件都明確要求各個部門運用零基預(yù)算編制部門預(yù)算。

　　本文的研究綜合運用了定性和定量研究方法。對于預(yù)算過程的調(diào)查主要運用定性研究方法。由于中國的政府預(yù)算是不對外開放的，因此，政府部門的預(yù)算官員一般都不愿意接受比較深入的訪談，尤其是那些旨在評估他們的改革成效的調(diào)查。所以，在中國進(jìn)行預(yù)算調(diào)查，為了獲得有價值的信息，首先必須能夠“進(jìn)入”，并建立信任關(guān)系，其次必須選擇恰當(dāng)?shù)脑L談策略。為了能夠進(jìn)入政府部門調(diào)查并建立信任關(guān)系，本文的研究者主要利用各種熟人關(guān)系進(jìn)行調(diào)查，并承諾不透露調(diào)查省份的名稱和被訪談?wù)叩男彰�。在訪談中，為了獲得關(guān)于零基預(yù)算在該省實施的真實信息，本文的研究者對被訪談?wù)唠[瞞了本文研究的真實目的，即沒有告訴他們這是一項關(guān)于零基預(yù)算的研究。本文的研究者只是告訴被訪談?wù)哌@是一項關(guān)于部門預(yù)算改革的一般性研究，目的是了解部門預(yù)算改革的一般情況。所以，在訪談中，本文的研究者要求被訪談?wù)呋卮鹨恍╆P(guān)于部門預(yù)算的“開放性問題”，例如，請談?wù)勊�在部門的部門預(yù)算改革情況，他們是如何決定人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和專項經(jīng)費的，等等。事實也證明，這是一種有效的訪談策略。在大多數(shù)情況下，被訪談?wù)叨紩�自動地介紹零基預(yù)算在他們的部門是如何運作的（事實信息）以及他們對于零基預(yù)算的看法和意見（觀點信息）。只有當(dāng)被訪談?wù)邲]有自動地談及零基預(yù)算的時候，本文的研究者才直接就零基預(yù)算提問。此外，在訪談中，本文的研究者沒有使用錄音設(shè)備。本文的研究者采取的辦法是，在訪談中，記下關(guān)鍵的用語、數(shù)據(jù)和觀點；
每次訪談完成后，馬上進(jìn)行筆錄。這種辦法雖然不能保證訪談記錄的完全性，但是，它有助于消除被訪談?wù)叩囊蓱]，鼓勵他們透露更深入的信息。

　　為了分析零基預(yù)算對預(yù)算結(jié)果的影響，本文運用了定量分析方法。由于部門預(yù)算數(shù)據(jù)是“秘密”級的政府文件，所以，本文主要運用公開的數(shù)據(jù)，即A 省財政廳廳長每年向省人大會議報告支出時公布的數(shù)據(jù)（支出方向及其預(yù)算數(shù)）。由于A 省的部門預(yù)算是從2001年開始的，所以，本文主要采用了從2001年到2003年的數(shù)據(jù)。在對每年的數(shù)據(jù)進(jìn)行排序后，本文運用相關(guān)分析對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。由于這一數(shù)據(jù)所包含的支出分類仍然比較粗略，因此，由此得出的結(jié)論仍然不是最后的。不過，在部門預(yù)算不公開的情況下，這是惟一可獲得的數(shù)據(jù)。

　　二、為什么采取零基預(yù)算？

　　A 省早在1993年就開始試驗零基預(yù)算。部門預(yù)算改革以來，A 省的財政部門更是借此機(jī)會推廣零基預(yù)算。根據(jù)調(diào)查，A 省積極推行零基預(yù)算的主要動機(jī)有3個：1.運用零基預(yù)算來解決在財力緊張的情況下進(jìn)行資金分配所面臨的各種沖突和問題；
2.重新審查長期實行的“基數(shù)加增長”模式所形成的不合理“基數(shù)”；
3.加強(qiáng)財政部門對各個部門的預(yù)算控制。

　�。ㄒ唬┴斄�緊張。這些年來，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，加上省內(nèi)過分財政分權(quán)，例如A省省會城市的財力就遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于省級財政，因此，省政府的財政一直比較緊張。在訪談中，幾乎所有的被訪談?wù)叨紡?qiáng)調(diào)他們的財政是一種“吃飯財政”。圖1也表明省政府的財力的確非常緊張（數(shù)據(jù)來自A 省統(tǒng)計年鑒）。首先，省政府財政收入在全省財政收入中所占的比重比較低。更為嚴(yán)重的是，省政府的財政自給系數(shù)非常低。財政自給系數(shù)是用一級政府的自有收入除以它被要求承擔(dān)的支出，它用來測量各級政府的收入能在多大程度上承擔(dān)它的支出責(zé)任。在這樣的財力的情況下做預(yù)算就非常困難。有限的財政資金在解決了基本支出（人員和公用經(jīng)費）之后，能夠用于供給公共產(chǎn)品、支持事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項經(jīng)費就非常少，在專項經(jīng)費上的競爭就會非常激烈。在這種情況，該省領(lǐng)導(dǎo)和財政部門就希望運用零基預(yù)算來解決預(yù)算分配中的沖突，并將有限的財力運用到最需要的支出項目上去。正如該省財政部門的一位預(yù)算官員所說：“一方面，我們一直面臨財力緊張，另一方面，各個項目都來要錢。所以，我們希望運用零基預(yù)算，使得每個項目都從零開始，根據(jù)輕重緩急來安排資金�！保↖1b）

　　（二）審查基數(shù)。正如我國的其他省份一樣，A 省的預(yù)算分配長期以來一直使用基數(shù)加增長的做法。雖然對于某些程序性支出來說基數(shù)有一定的合理性，由于以下原因，基數(shù)的形成是非常不合理的。首先，地方預(yù)算一直缺乏自主權(quán)，它必須執(zhí)行中央的政策，即使中央并沒有為這些政策提供相應(yīng)的資金或者只提供一部分資金也是如此。這就是說存在“強(qiáng)制性支出”。對于像A 省這樣財力比較緊張的省份來說，強(qiáng)制性支出或者中央政策對于省級預(yù)算自主權(quán)的影響是相當(dāng)顯著的。因為，在財政自給系數(shù)非常低的情況下，獲得中央的轉(zhuǎn)移支付就是非常有吸引力的。然而，獲得轉(zhuǎn)移支付的代價就是在一定程度上放棄預(yù)算自主權(quán)，在執(zhí)行中央的政策上采取比較合作的態(tài)度。中央的政策文件因而就構(gòu)成省政府各個部門預(yù)算基數(shù)的基礎(chǔ)。同時，省政府的政策也是各個部門預(yù)算基數(shù)的基礎(chǔ)。正如許多被訪談?wù)叨贾赋龅�，各個部門在提出預(yù)算要求時都會運用這些中央和省政府的政策和文件來證明他們的經(jīng)費要求的合理性。這些政策文件對于各個部門來說都像“尚方寶劍”一樣，可以用來向財政部門要錢。最后，許多預(yù)算官員都指出，由于預(yù)算編制方式落后，財政的預(yù)算審查職能弱化，許多過時的政策文件每年都被用來要錢。在某些情況下，部門甚至?xí)�用省政府辦公會議的會議記錄去向財政要錢，盡管這些會議記錄并不是正式的政策文件（I4，I6）。

　　其次，由于中國的省級政治體制是一種“零碎化的威權(quán)體制”〔4〕，在省一級，政策制定權(quán)被分散到各個“政策領(lǐng)地”，即所謂的副省長“分管”體制。此外，省委常委會的常委在各自的政策領(lǐng)域也有發(fā)言權(quán)。因此，政策制定權(quán)就被分割到近20個政治官員的“政策領(lǐng)地”，圍繞著各個政策領(lǐng)地的就是形形色色的官僚部門。與這種分割的政策領(lǐng)地相伴隨的必然是支出權(quán)的分散，即各個政策領(lǐng)地的領(lǐng)導(dǎo)都要求在資金分配中有發(fā)言權(quán)。由于財力非常緊張，A 省并沒有像某些財政富裕的省份那樣非正式地將資金的分配權(quán)“切塊”到各個政策領(lǐng)地，由分管領(lǐng)導(dǎo)自行分配。從內(nèi)部的非正式制度上來看，A 省實行了一種相對集中的財政資金分配體制，由省長和分管財政的常務(wù)副省長壟斷資金的分配權(quán)。但是，實際上，其他的政策領(lǐng)地的分管領(lǐng)導(dǎo)能夠在一定程度上影響資金的分配。在訪談中，許多預(yù)算官員都認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)人“批條子”是預(yù)算分配中最嚴(yán)重的問題之一（I4，I7）。A 省財政部門制定的編制2004年部門預(yù)算說明書中仍然像前兩年的文件那樣強(qiáng)調(diào)要根據(jù)零基預(yù)算取消由領(lǐng)導(dǎo)人“批條子”形成的支出項目。這同樣說明，領(lǐng)導(dǎo)人批條子仍然影響著財政資金的分配。這意味著，長期累積的結(jié)果，各個領(lǐng)導(dǎo)的支出意愿也構(gòu)成了各個部門的預(yù)算基數(shù)。

　　不難理解，這樣形成的預(yù)算基數(shù)是非常不合理的。在這種基數(shù)形成模式下運用基數(shù)加增長的方法不僅無法控制支出，而且會在各個部門之間形成一種苦樂不均的現(xiàn)象。各個部門的基數(shù)規(guī)模取決于它有多少中央和省政府的政策文件支持（無論這些政策文件是否合理或者是否已經(jīng)過時），取決于它和各個分管領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。后者意味著一種以私人關(guān)系為基礎(chǔ)的非正式預(yù)算活動將影響著資金的分配和基數(shù)的形成。最后，由于基數(shù)預(yù)算本身就不利于進(jìn)行資源的再分配，建立在不合理基數(shù)之上的基數(shù)預(yù)算就更是如此。所以，A 省的改革者就希望通過零基預(yù)算來審查過去在基數(shù)加增長的模式下形成的不合理的預(yù)算基數(shù)，使得預(yù)算資金的分配更加科學(xué)，增進(jìn)資金配置的效率。在訪談中，許多預(yù)算官員都強(qiáng)調(diào)零基預(yù)算的這一用處（I4，I5，I6，I7）。而且，A 省財政部門這幾年來發(fā)布的部門預(yù)算編制文件也都強(qiáng)調(diào)運用零基預(yù)算來砍掉那些一次性支出項目、不屬于省級管轄范圍的支出項目、領(lǐng)導(dǎo)人批條子形成的支出等。

　�。ㄈ�）預(yù)算控制。如前所述，在部門預(yù)算改革前，財政部門無法真正控制各個部門的預(yù)算決策。部門預(yù)算改革為財政部門將資金分配權(quán)集中在自己手中創(chuàng)造了機(jī)會，而零基預(yù)算則進(jìn)一步為財政部門提供了對各個部門的預(yù)算決策進(jìn)行控制的工具。所以，財政部門對于推進(jìn)零基預(yù)算改革比較積極而各個部門則有一些意見。在訪談中，雖然財政部門的預(yù)算官員承認(rèn)零基預(yù)算目前的實施情況不理想，但是，他們都傾向于認(rèn)為這是一種很好的預(yù)算模式，其中的一位預(yù)算官員還對零基預(yù)算在國外并沒有成功這一事實表示懷疑（I1a ，I1b ，I11）。

　　然而，各個支出部門的預(yù)算官員則將目前的部門預(yù)算和零基預(yù)算改革理解為一種強(qiáng)化財政部門控制的改革。一些預(yù)算官員指出，這種以零基預(yù)算為核心的部門預(yù)算改革已經(jīng)使得“副省長負(fù)責(zé)制”轉(zhuǎn)變成一種“財政廳領(lǐng)導(dǎo)下的副省長負(fù)責(zé)人制”。某些預(yù)算官員抱怨說，財政部門喜歡的項目就可以得到錢，財政部門不喜歡的項目就是零基數(shù)。因此，他們提出了這樣一個問題：在許多專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域（例如支援農(nóng)業(yè)支出等），究竟是財政部門還是各個職能部門有能力更好地配置資源？許多預(yù)算官員甚至說，現(xiàn)在財政部門的權(quán)力越來越大，因此，有必要解決誰來監(jiān)督財政的問題（I6，I7，I8，I9，I10a）。這意味著，A 省的零基預(yù)算已經(jīng)主要成為財政部門控制支出部門的一個手段。A 省財政部門積極推進(jìn)零基預(yù)算的一個主要動機(jī)就是通過零基預(yù)算來加強(qiáng)對支出部門的財政控制。勞斯教授在調(diào)查美國佐治亞州的零基預(yù)算時也發(fā)現(xiàn)了相同的現(xiàn)象〔5〕。

　　三、零基預(yù)算還是控制預(yù)算？

　　由于A 省早在1993年就開始嘗試引入零基預(yù)算，所以，在2000年年底首次進(jìn)行部門預(yù)算改革時，A 省就決定在部門預(yù)算改革中運用零基預(yù)算來編制2001年的部門預(yù)算，要求各個部門運用零基預(yù)算來編制部門預(yù)算。顯然，A 省當(dāng)時希望將零基預(yù)算建立成基本的預(yù)算決策框架。從農(nóng)業(yè)、社會保障等各個部門介紹的情況來看，當(dāng)時納入部門預(yù)算試點的各個部門都努力按照零基預(yù)算的邏輯與步驟來編制部門預(yù)算。他們的預(yù)算編制從部門內(nèi)的各個處室開始，各個處室都根據(jù)工作目標(biāo)形成預(yù)算要求，砍掉不必要的過時的支出，然后排序，再上報到部門的財務(wù)處，財務(wù)處審核后將認(rèn)可的支出項目按照輕重緩急排序。在部門黨組同意后，部門的預(yù)算就報給財政部門。這表明，至少在以下幾方面，部門的預(yù)算編制過程和零基預(yù)算的邏輯與步驟是基本相同的：自下而上的預(yù)算流程、一定程度的決策單位分析、按照機(jī)構(gòu)目標(biāo)排序。但是，由于當(dāng)時沒有規(guī)定控制數(shù)（零基預(yù)算也不要求控制數(shù)），所以，各個部門最后形成的預(yù)算都非常大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財政的承受能力。例如，社會保障部門當(dāng)時形成的預(yù)算要求高達(dá)15億元。最后，財政部門沒有辦法只好給各個部門下了一個預(yù)算控制數(shù)，要求各個部門在各自的控制數(shù)內(nèi)重新編制部門預(yù)算。例如，社會保障部門的控制數(shù)是8700萬元，該部門曾希望得到1億元的控制數(shù)，但是沒有成功，最后只得在8700萬元的控制數(shù)內(nèi)編制部門預(yù)算。此后，通過下控制數(shù)的辦法來控制部門的預(yù)算編制就被制度化。在每年的兩上兩下的預(yù)算流程中，財政部門在收到各個部門的預(yù)算（一上）并審查之后，就給各個部門下達(dá)一個預(yù)算控制數(shù)（一下）（I7，I9）。

　　這種通過控制數(shù)的方式來控制各個部門預(yù)算的方式表明，由于財力的限制，零基預(yù)算在A 省并沒有發(fā)展成一個基本的預(yù)算框架，A 省的零基預(yù)算似乎已經(jīng)變成了一種“目標(biāo)基礎(chǔ)的預(yù)算”（Target-BasedBudgeting ，TBB ）。零基預(yù)算在美國地方政府實施的過程中也逐漸演變成一種目標(biāo)基礎(chǔ)的預(yù)算。在目標(biāo)基礎(chǔ)的預(yù)算中，為了解決預(yù)算機(jī)構(gòu)和各個部門之間的敵視和各個部門的策略性預(yù)算行為，在預(yù)算過程開始時，預(yù)算機(jī)構(gòu)就給各個部門設(shè)置一個嚴(yán)格的控制數(shù)（上限），要求各個部門在該控制數(shù)內(nèi)編制預(yù)算。如果一個部門的預(yù)算超過控制數(shù)，該部門的預(yù)算就會被退回直到它按照該控制數(shù)編制預(yù)算〔6〕（P2206）。很顯然，目標(biāo)基礎(chǔ)的預(yù)算是一種控制預(yù)算。在訪談中，A 省的預(yù)算官員沒有使用“目標(biāo)基礎(chǔ)的預(yù)算”這一概念，他們顯然也并不知道這樣一種預(yù)算模式，但是，他們使用了控制預(yù)算這一術(shù)語。根據(jù)一位訪談?wù)叩慕榻B，在編制完2001年的部門預(yù)算后，財政部門組織了一次經(jīng)驗總結(jié)會。在會議上，各個部門的財務(wù)處長都說這不是部門預(yù)算而是控制預(yù)算（I7）。

　　不過，這種中國式的控制預(yù)算與美國的目標(biāo)基礎(chǔ)預(yù)算并不完全相同。其中最主要的區(qū)別是，雖然中國的零基預(yù)算沒有發(fā)展成為一種基本的預(yù)算框架，但是，它也沒有被完全拋棄。在中國式的控制預(yù)算框架內(nèi)，零基預(yù)算主要用于專項經(jīng)費決策。中國目前的部門支出主要分為3類：人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和專項經(jīng)費。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在A 省，零基預(yù)算主要適用于專項經(jīng)費。在訪談中，A 省的預(yù)算官員一般都這樣描述他們的預(yù)算過程：“人員經(jīng)費按實際，公用經(jīng)費按標(biāo)準(zhǔn)，專項經(jīng)費按排序�！边@表明，零基預(yù)算所強(qiáng)調(diào)的排序主要是被運用到專項經(jīng)費領(lǐng)域。在A 省財政部門所頒布的編制2003年部門預(yù)算的指示中，只有在專項經(jīng)費部分才出現(xiàn)了零基預(yù)算一詞。

　　人員經(jīng)費和公用經(jīng)費是按照人均標(biāo)準(zhǔn)定義的，比如人均20000元的人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。對于納入部門預(yù)算改革的部門，公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)相對高一些（人均20000元），未納入部門預(yù)算改革的部門，公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)相對較低（人均15000元或者6000元）。在此基礎(chǔ)上，將部門的人員編制數(shù)（如果實際雇員人數(shù)等于編制數(shù)）乘以人均人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)或者將實際雇員數(shù)（如果實際雇員數(shù)小于編制數(shù)）乘以人均人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，就得出部門的人員經(jīng)費預(yù)算。同樣，也可以得出部門的公用經(jīng)費預(yù)算（I1b ）。因此，人員和公用經(jīng)費預(yù)算是一種公式預(yù)算。

　　不過，在決定人員經(jīng)費人均標(biāo)準(zhǔn)和公用經(jīng)費人均標(biāo)準(zhǔn)時，以前的基數(shù)是非常重要的。人員經(jīng)費人均標(biāo)準(zhǔn)是由人事部門和財政部門共同決定的，人事部門先根據(jù)國家人事部和國務(wù)院頒布的工資標(biāo)準(zhǔn)、福利標(biāo)準(zhǔn)核算總的人員經(jīng)費支出，再定出人均人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)再由財政部門根據(jù)財力和本地的工資水平、生活水平進(jìn)行審查。正如人事和財政部門的官員都指出的，在核算和審查這一標(biāo)準(zhǔn)時，都要參考以前的標(biāo)準(zhǔn)（I1b ，I2）。公用經(jīng)費人均標(biāo)準(zhǔn)是由財政部門決定的。在決定納入部門預(yù)算改革的部門的人均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)時，財政部門逐項決定人均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，然后再計算總的人均公用標(biāo)準(zhǔn)。在計算某一項公用經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)時，例如打印費的標(biāo)準(zhǔn)（該省2003年的標(biāo)準(zhǔn)是人均60元），財政部門選擇一些代表性的部門，根據(jù)這些部門在過去3年的實際打印費計算出平均的打印費，并以此決定打印費的人均標(biāo)準(zhǔn)。在計算出總的人均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)之后，財政部門再根據(jù)各個部門的業(yè)務(wù)性質(zhì)及重要程度，對各個部門的人均公用經(jīng)費指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整�？梢�，在決定公用經(jīng)費的人均指標(biāo)時，以前的支出仍然是非常重要的。至于未納入部門預(yù)算的部門，則完全是根據(jù)以前的公用經(jīng)費基數(shù)決定公用經(jīng)費的人均標(biāo)準(zhǔn)（I1a ，I4）。這些都表明，人員和公用經(jīng)費的預(yù)算決策從根本上看是漸進(jìn)的，它們是公式預(yù)算和漸進(jìn)預(yù)算的混合。這也表明零基預(yù)算對于人員和公用經(jīng)費的決策沒有產(chǎn)生影響。黃佩華等人最近的研究也發(fā)現(xiàn)，在他們所調(diào)查的幾個地方政府，占政府預(yù)算70%以上的工資沒有被包括進(jìn)零基預(yù)算的框架內(nèi)〔3〕。

　　如前所述，零基預(yù)算主要適用于專項經(jīng)費。不過，由于A 省的零基預(yù)算是在控制預(yù)算的框架下進(jìn)行的，它因此就具備了一些獨特之處。從理論上講，零基預(yù)算是一個由下到上對支出進(jìn)行逐級排序并層層合并排序的過程。A 省的部門預(yù)算是由部門先編制，再層層上報審查的，因此，在專項經(jīng)費領(lǐng)域，部門擁有一定的靈活性來決定將哪些項目放進(jìn)部門的專項經(jīng)費預(yù)算，哪些項目排除在外，也有一定的自主權(quán)來決定每個項目的重要程度（即排序的位置）。這意味著A 省的零基預(yù)算包含自下而上的成分。但是，由于A 省的零基預(yù)算是在控制預(yù)算的框架內(nèi)做的，它因此也是一個自上而下的過程。首先，由于人員和公用經(jīng)費相對固定，因此，控制數(shù)的影響主要就落到了實行零基預(yù)算的專項經(jīng)費上（I12）。其次，財政部門在部門預(yù)算編制之前規(guī)定了哪些支出項目必須砍掉，哪些支出項目要砍掉一部分支出，哪些支出項目必須保障支出。這就意味著，A 省的財政部門實際上介入了各個部門的“決策單位”分析。在零基預(yù)算中，決策單位的分析是預(yù)算決策的第一步（I6）。其三，A 省強(qiáng)調(diào)項目庫的建設(shè)和約束力。在建立項目庫時，財政部門先讓各個部門建立他們自己的項目庫，要求各個部門對明年的項目進(jìn)行預(yù)測，并根據(jù)輕重緩急將項目進(jìn)行排序；
在部門項目庫的基礎(chǔ)上，財政部門將建立整體的項目庫。一旦財政的項目庫建立之后，它就會對部門的專項經(jīng)費決策產(chǎn)生影響。各個部門在形成自己的專項經(jīng)費預(yù)算時，必須考慮它準(zhǔn)備開展的項目是否已經(jīng)被包括進(jìn)財政的項目庫中，排在什么位置（I6）。這就是說，通過項目庫的運作，財政部門不僅可以影響各個部門的決策單位分析，還可以影響部門對于項目的排序。

　　圖2顯示了A 省的基本預(yù)算框架以及3類預(yù)算支出的決策模式。缺口表示有一部分專項支出是在財政部門的控制之外的，例如計劃委員會控制的基建支出、科技廳控制的科技三項支出。A 省的零基預(yù)算主要運用于專項經(jīng)費，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費事實上是在零基預(yù)算的過程之外決定的。由于A 省的財政是“吃飯財政”，每年的財政收入（預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外）在保證了人員經(jīng)費和公用經(jīng)費之后，能夠用于專項經(jīng)費的數(shù)量就非常小。這就意味著，在像A 省這樣的地方政府，即使零基預(yù)算得到嚴(yán)格實施，它所能夠影響的范圍也非常��；
也就是說，只有非常小的一部分地方政府的支出決策是根據(jù)零基預(yù)算決定的。

　　四、零基預(yù)算：改變了預(yù)算過程和結(jié)果？

　　現(xiàn)在的問題是，在專項經(jīng)費領(lǐng)域，零基預(yù)算是否改變了A 省的預(yù)算過程和結(jié)果？A 省的經(jīng)驗表明，零基預(yù)算在我國地方政府的實施也面臨著一些制約因素。首先，對于納入專項經(jīng)費中的那一部分預(yù)算支出來說，雖然零基預(yù)算已經(jīng)被確定為主要的預(yù)算決策方式，但是，由于地方政府的財力非常緊張，零基預(yù)算對于實際預(yù)算過程的影響是非常有限的。A 省采用零基預(yù)算的初衷是希望零基預(yù)算能夠幫助財政部門在財力緊張的情況下配置資源，但是，我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，財力緊張反過來又嚴(yán)重地制約了零基預(yù)算的實施。因為，在財力非常緊張的情況下，如果嚴(yán)格實施零基預(yù)算的話，絕大部分的專項都可能無法得到資助。一旦這種情況出現(xiàn)，要繼續(xù)推進(jìn)零基預(yù)算就會面臨非常大的阻力。所以，財政部門最后只好放棄零基預(yù)算，轉(zhuǎn)而采用傳統(tǒng)的方式，即大多數(shù)的項目都能得到一點預(yù)算撥款，但是每一個項目都不能得到很多，即使該項目在零基預(yù)算的優(yōu)先順序中排在很高的位置也是如此（I2）。

此外，從支出部門的角度來看，在財政資源非常緊張的條件下，即使它們嚴(yán)格地按照零基預(yù)算編制了部門的預(yù)算，財政也不可能滿足部門的大部分預(yù)算要求（一上）。最后的結(jié)果是，支出部門必須在財政部門規(guī)定的控制數(shù)之內(nèi)編制預(yù)算。這實際上就使得支出部門最初根據(jù)零基預(yù)算形成的預(yù)算要求失去了意義。正如一位被訪談?wù)咧赋龅�，如果部門按照零基預(yù)算形成的預(yù)算沒有用處，那么部門就沒有積極性繼續(xù)做零基預(yù)算，部門最后主要是關(guān)心去年財政下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，關(guān)心能不能獲得某些領(lǐng)導(dǎo)人的支持（I7）。預(yù)算控制數(shù)實際上就變成了一種新型的基數(shù)。1974年，著名公共預(yù)算專家凱頓和瓦爾達(dá)沃夫斯基在研究發(fā)展中國家的預(yù)算后發(fā)現(xiàn)，由于這些國家的財政非常貧窮而且預(yù)算環(huán)境充滿了不確定性，所以，這些國家實際上是無法做真正意義的預(yù)算的，存在的只是“重復(fù)預(yù)算”，即在預(yù)算年度中只得不斷地重新做出預(yù)算決策，年初形成的預(yù)算承諾根本是無法兌現(xiàn)的〔7〕。在訪談中，財政部門的一位預(yù)算官員表達(dá)了類似的觀點。他指出，在財力緊張的情況下，連做一般的預(yù)算都比較困難，更何況零基預(yù)算這種非常復(fù)雜的預(yù)算模式（I1b ）。(點擊此處閱讀下一頁)

　　其次，由于受財力制約，A 省各個部門的預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費長期處于不足的狀況，公用經(jīng)費的不足同樣嚴(yán)重地制約了零基預(yù)算的實施。因為，在公用經(jīng)費不足的情況下，支出部門為了確保部門的正常運轉(zhuǎn)，通常會采取這樣一些策略：從專項經(jīng)費中挪用經(jīng)費來彌補(bǔ)公用經(jīng)費的缺口（稱為“吃專項”）、運用預(yù)算外收入來彌補(bǔ)公用經(jīng)費的缺口等。根據(jù)某些預(yù)算官員的估計，在最近對專項經(jīng)費進(jìn)行壓縮之前，近一半的專項經(jīng)費都包括有最后用于公用經(jīng)費的開支（I2，I3，I4，I5）。“吃專項”的存在極大地限制了零基預(yù)算的效果。因為，在“吃專項”普遍存在的情況下，支出部門根據(jù)零基預(yù)算形成的預(yù)算要求中就有相當(dāng)大的“水分”，即有相當(dāng)大的一部分預(yù)算要求是為了彌補(bǔ)公用經(jīng)費而塞進(jìn)專項經(jīng)費中去的。這樣，零基預(yù)算實際上就不能真正地做到對支出項目進(jìn)行排序，進(jìn)而就不能達(dá)到預(yù)期的效果。該省在最近幾年的部門預(yù)算改革中，已經(jīng)在實施部門預(yù)算的支出部門中逐步地提高了公用經(jīng)費的人均標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于該省的省級財政狀況很難在短期內(nèi)得到根本性的改變，因此，提高公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)就只能以壓縮專項經(jīng)費作為代價。實際上，該省最近也正準(zhǔn)備采取這種手段。但是，這樣一來，能夠用于專項經(jīng)費的支出可能就會更加小，從而就會進(jìn)一步縮小了零基預(yù)算的影響范圍。

　　第三，零基預(yù)算在中國的實施還面臨著一些政治和行政體制上的制約。其一，目前我國的某些地方政府在政府職能的轉(zhuǎn)變上不是很成功，許多政府部門的職能非常復(fù)雜而且目標(biāo)眾多。正如A 省的一位預(yù)算官員指出的，在職能和目標(biāo)不明確的情況下，就很難對預(yù)算進(jìn)行真正意義的排序（I8）。其二，雖然經(jīng)過了幾年的部門預(yù)算改革，但是，預(yù)算分配權(quán)上的分散狀況并沒有得到徹底的改變，某些專項經(jīng)費的分配權(quán)仍然掌握在財政部門之外的一些部門手里，仍然沒有納入部門預(yù)算改革的框架。這就意味著，某些專項經(jīng)費實際上是不受零基預(yù)算過程影響的（I8，I9，I12）。其三，我國地方政府預(yù)算中領(lǐng)導(dǎo)人批條子、打招呼影響預(yù)算決策的現(xiàn)象仍然繼續(xù)存在，各種非正式預(yù)算制度盛行（I4，I7）。這種現(xiàn)象的存在意味著，政治權(quán)力的非正式安排將會干擾零基預(yù)算的排序過程和排序結(jié)果，從而使得零基預(yù)算無法真正進(jìn)行科學(xué)的排序。其四，體制上的制約還體現(xiàn)在公費醫(yī)療體制的改革沒有與部門預(yù)算改革相配套。正如幾個預(yù)算官員都指出的，在公費醫(yī)療改革沒有完全納入部門預(yù)算而且財政供給的公費醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)不足的情況下，各個部門還必須自己去解決部門員工的一部分公費醫(yī)療。對于某些人員年齡結(jié)構(gòu)偏大的部門來說，公費醫(yī)療支出已是一個相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)，在經(jīng)費不足的情況下，“吃專項”就是不可避免的（I10b，I12）。總之，這些體制上的因素都極大地制約著零基預(yù)算的實施。

　　第四，一個與政治和行政體制有關(guān)的問題是，在現(xiàn)有的體制下，中國的地方政府沒有足夠的預(yù)算自主權(quán)。正如黃佩華等人指出的，地方政府的預(yù)算自主權(quán)要求地方政府的預(yù)算編制能夠獨立于中央政府及其他上級政府預(yù)算，地方政府擁有收入和支出的充分穩(wěn)定性和可預(yù)測性，以及地方政府有權(quán)根據(jù)自身的優(yōu)先次序來安排資金，并且能夠以它認(rèn)為最佳的生產(chǎn)方式和投入組合來供給公共服務(wù)。地方政府預(yù)算自主權(quán)的缺乏同樣也極大地制約著零基預(yù)算的實施。目前，中央政府的轉(zhuǎn)移支付一般都需要下級政府提供一定數(shù)量的配套資金，但是，這些轉(zhuǎn)移支付通常都是不確定的。在專項資金和配套條件不明確的情況下，為了爭取轉(zhuǎn)移支付，在年初編制預(yù)算時，地方政府通常只好先預(yù)留一部分的資金不分配〔3〕。這一部分預(yù)留下來與中央政府的補(bǔ)助金配套的地方財政收入實際上是在年初的零基預(yù)算程序之外進(jìn)行安排的（I5）。我們在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，地方政府預(yù)算自主權(quán)的缺乏還體現(xiàn)在中央政府經(jīng)常運用強(qiáng)制性支出，即中央政府制定了某項政策后強(qiáng)制性地要求地方政府執(zhí)行但是并不提供任何資金或者只提供一部分資金（I5）。這些強(qiáng)制性支出經(jīng)常會干擾地方政府預(yù)算，進(jìn)而妨礙了零基預(yù)算的實施。因為，即使地方政府在年初已經(jīng)按照零基預(yù)算編制了當(dāng)年的預(yù)算，強(qiáng)制性支出的存在意味著一旦中央政府要求地方政府執(zhí)行某項政策而又不供給（或不完全供給）相應(yīng)的資金，那么，地方政府就不得不調(diào)整預(yù)算、尋找新的資金來執(zhí)行中央政府的政策，從而就會出現(xiàn)一筆沒有按照零基預(yù)算程序與其他的支出相比較的新的支出。

　　當(dāng)然，零基預(yù)算也并不是對于地方政府的預(yù)算過程沒有產(chǎn)生任何積極的影響。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，至少在以下兩個方面，零基預(yù)算對于傳統(tǒng)的預(yù)算過程產(chǎn)生了一些積極的影響。首先，根據(jù)零基預(yù)算的邏輯，該省開始砍掉一些構(gòu)成原來預(yù)算基數(shù)的支出項目，例如，失去了政策依據(jù)的專項經(jīng)費、領(lǐng)導(dǎo)人批條子形成的專項經(jīng)費、一次性的專項經(jīng)費、不屬于本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的支出。其次，正如某些支出部門的預(yù)算官員指出的，在專項經(jīng)費領(lǐng)域建立項目庫有助于零基預(yù)算的有效實施，而且對于各個支出部門預(yù)算要求的形成構(gòu)成了某種制約，使得支出部門不能再像以前那樣隨意申報專項經(jīng)費、甚至“編造”項目來套取經(jīng)費（I6，I8）。但是，和上述的那些制約零基預(yù)算實施的因素相比，這些改進(jìn)所能起到的作用都是非常有限的。為了檢驗這一假設(shè)，本文對2001年到2003年3年的主要支出的排序進(jìn)行了一個相關(guān)分析（Spearman）。這些支出的數(shù)據(jù)來源是A 省財政廳廳長每年向省人大會議報告的主要支出。對于每一年的預(yù)算支出數(shù)，本文先計算各項支出在該年度的總支出中的比重，然后，根據(jù)該比重對它們進(jìn)行排序：支出比重最高的支出項目排在第一位，編碼為1，支出比重第二的支出項目排在第二位，編碼為2，依此類推。相關(guān)分析的結(jié)果如表1所示。各年的排序之間是正相關(guān)的，而且相關(guān)系數(shù)非常高。這意味著，某一項支出前一年在總支出中占有非常高的比重，那么后一年仍然占有非常高的比重。這就是說，預(yù)算基數(shù)繼續(xù)決定預(yù)算結(jié)果。當(dāng)然，由于部門預(yù)算未公開，這一檢驗并不足以得出最后的結(jié)論。例如，由于沒有數(shù)據(jù)，本文不能將某些人員和公用經(jīng)費分離出去，從而不能分析在專項經(jīng)費領(lǐng)域零基預(yù)算是否影響了預(yù)算結(jié)果。而這對于評價中國的零基預(yù)算改革來說是至關(guān)重要的，因為，中國的零基預(yù)算主要運用于專項經(jīng)費的決策。不過，這一分析至少表明，零基預(yù)算整體上并沒有改變預(yù)算結(jié)果。

　　五、結(jié)論

　　A 省的經(jīng)驗表明，零基預(yù)算并沒有在省級預(yù)算的層面上發(fā)展成為一種基本的預(yù)算框架，基本的預(yù)算框架是一種控制預(yù)算。在控制預(yù)算的框架內(nèi)，零基預(yù)算主要被運用于專項經(jīng)費的決策。這意味著，零基預(yù)算只能影響預(yù)算支出中一部分支出的決策。在財力緊張的情況下，零基預(yù)算的影響范圍則更小。即使在該領(lǐng)域，由于財力緊張、政治與行政體制的制約等因素，零基預(yù)算并沒有改變預(yù)算過程。最后，雖然現(xiàn)有的數(shù)據(jù)仍然不足以得出最后的結(jié)論，但是，零基預(yù)算是否改變了預(yù)算結(jié)果也是值得懷疑的�？傊�，在A 省，零基預(yù)算主要變成了財政部門控制支出部門的工具，而不是一種改進(jìn)資源配置效率的方式。

　　由于以下原因，那些影響和制約著A 省零基預(yù)算改革的政治、行政和經(jīng)濟(jì)因素同樣也制約著其他地方政府的零基預(yù)算改革。首先，A 省實行零基預(yù)算時采取的許多做法在許多其他省也存在，例如，控制數(shù)、零基預(yù)算主要適用于專項經(jīng)費等〔8〕。其次，中國是一個單一制國家，各地的政治結(jié)構(gòu)和行政體制基本相同。第三，中西部的省份也都面臨著財力緊張的困難。這意味著，除非中國政府進(jìn)行相應(yīng)的政治和行政體制改革，零基預(yù)算作為一種預(yù)算編制模式很難從根本上改變中國地方政府的預(yù)算過程和預(yù)算行為。此外，中央政府似乎應(yīng)該允許地方政府根據(jù)地方的情況選擇預(yù)算模式。A 省的經(jīng)驗表明，財力緊張嚴(yán)重地制約了零基預(yù)算的實施。在財力緊張的情況下，很難進(jìn)行預(yù)算，更不用說零基預(yù)算。因此，像A 省這一類型的省份或許應(yīng)該允許他們自行選擇預(yù)算模式。A 省固然是自己選擇了零基預(yù)算，但是，其他的省份則是被要求采用零基預(yù)算。

　　這些發(fā)現(xiàn)都表明，目前的預(yù)算改革應(yīng)該思考一個問題：零基預(yù)算到底是不是最適合于中國的預(yù)算模式？其他可行的預(yù)算模式是什么？當(dāng)然，作為一項早期的關(guān)于零基預(yù)算在中國實施情況的研究，本研究仍有一些局限。例如，本文的經(jīng)驗研究主要來自于一個財力比較緊張的省政府實施零基預(yù)算的情況，這意味著，或許在另一個財力比較富裕的省政府，零基預(yù)算成功的可能性就會比較大。而且，本文的研究結(jié)論顯然也不能適用于中央政府實施零基預(yù)算的情況。

　　附錄

　　本附錄包括12個部門、14次訪談的編號、訪談時間、被訪談?wù)叩穆毼�。根�?jù)被訪談?wù)叩囊�求，隱藏了調(diào)查的省份與被訪談?wù)叩男彰��?/p>

　　I1a.財政部門某負(fù)責(zé)人（8月11日上午）。

　　I1b.財政部門預(yù)算處副處長（8月11日上午）。

　　I2.人事廳計劃處副處長（8月11日晚）。

　　I3.人大常委會預(yù)算工作室兩位副處長（8月12日上午，同時訪談）。

　　I4.文化廳財務(wù)處副處長（8月12日下午）。

　　I5.統(tǒng)計局財務(wù)處處長（8月13日上午）。

　　I6.審計廳財務(wù)處處長（8月13日下午）。

　　I7.社會保障廳財務(wù)處處長和副處長（8月14日上午，同時訪談）。

　　I8.科技廳財務(wù)處科長（8月15日上午）。

　　I9.農(nóng)業(yè)廳財務(wù)處處長（8月15日下午）。

　　I10a.計劃委員會財務(wù)處處長與副處長（8月18日上午，同時訪談）。

　　I10b.計劃委員會投資處處長（8月18日上午）。

　　I11.財政廳國庫處處長（8月19日上午）。

　　I12.經(jīng)貿(mào)委員會財務(wù)處處長和兩位副處長（8月20日上午，同時訪談）。

　　〔參考文獻(xiàn)〕

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　　〔5〕Lauth ，Thomas.1978.Zero-basebudgetinginGeorgiastategovernment：Mythandreality.PublicAdministrationReview，5（August/September）：420-430.〔6〕Rubin ，Irene.1998.Target-basedbudgeting.InJ.M.Shafritz（Eds ）。InternationalEncyclopediaofPublicPolicyandAdministration（pp.2205-2207）。Colorado：WestviewPress.

　　〔7〕Caiden，Naomi ＆AaronWildavsky.1974.Planningandbudgetinginpoorcountries.NewYork：Wiley ，John＆Sons，Incorporated.

　　來源：《中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2005年第1期

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