1.資產(chǎn)社會政策——本文考察中國社會保障的視角

　　資產(chǎn)社會政策是當(dāng)代社會科學(xué)領(lǐng)域的一個重要的新理論。該理論的原創(chuàng)者是美國華盛頓大學(xué)的麥克爾·史樂山教授。1990年，他在“窮人與資產(chǎn)”一書中，首次提出了以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會政策。

　　以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會政策是針對以收入維持基礎(chǔ)的社會政策提出的。收入，作為消費(fèi)的代名詞，一直是測量貧困的標(biāo)準(zhǔn)。盡管收入與消費(fèi)保障了人們基本需求，但是并不能改善長期生活狀況和使人獲得更大的經(jīng)濟(jì)獨立，而后者不僅是人的發(fā)展的本質(zhì)需求，而且是社會發(fā)展的基礎(chǔ)，它只能通過資產(chǎn)積累和投資得到實現(xiàn)。[①]而改善長期生活狀況，促進(jìn)人的獨立與自給自足，幫助所有的人尤其是貧困者減低長期貧困以達(dá)到社會公平，一直是社會政策的基本目標(biāo)，達(dá)到這個目標(biāo)的不能只依賴于維持人們的收入與消費(fèi)，而需要同時促進(jìn)資產(chǎn)的長期積累。這一點，成為新的社會政策的基礎(chǔ)。

　　在這個基礎(chǔ)上的社會政策，其重點不再放在傳統(tǒng)的收入再分配上，而是強(qiáng)調(diào)授權(quán)于個人，促進(jìn)資產(chǎn)的長期積累，推動個人、家庭社區(qū)的發(fā)展，并以這種發(fā)展形成社會作為一個整體的長期發(fā)展。這種新理念下的社會政策被稱為資產(chǎn)為本的社會政策簡稱為資產(chǎn)社會政策，而傳統(tǒng)理念下的社會政策屬于收入為本的社會政策簡稱為收入社會政策。

　　資產(chǎn)社會政策的提出，在全球掀起了一場從理念到實踐的社會政策的革命。

　　初步的研究和試驗已經(jīng)表明，使人們尤其是窮人擁有資產(chǎn)具有多種積極的社會和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，特別是由于持有資產(chǎn)增進(jìn)了人們尤其是窮人的自信，培養(yǎng)了個人、家庭和社區(qū)自力更生的精神和能力，加之資產(chǎn)賬戶由于有更大的控制力、更多的個人選擇尤其是更方便的攜帶，更適應(yīng)全球一體化背景下的經(jīng)濟(jì)和勞動市場，從而有望成為21世紀(jì)地區(qū)和全球社會政策的主要工具。[②]

　　在美國，1998年頒發(fā)了聯(lián)邦資產(chǎn)獨立法案，明確了資產(chǎn)社會政策的法律地位，并且開展了由福特等12個基金會資助、歷時四年、被稱為“美國之夢”的個人發(fā)展賬戶示范工程。在英國，政府已經(jīng)宣布建立一個兒童信托基金和為每個新生兒設(shè)立一個終身賬戶，政府給每個兒童賬戶做開戶配款，并給家庭收入水平低的兒童更多配款，以便“使每個兒童都有機(jī)會獲得一塊真正的金融跳板以過上更好的生活�！盵③]在加拿大、澳大利亞、烏干達(dá)、秘魯和中國臺北，都已經(jīng)在最近3年里進(jìn)行了資產(chǎn)社會政策的試點或者示范工程。政策決定者們在“以一種不同的眼光，以重視資產(chǎn)和資本的眼光看待福利國家。”[④]它使得福利國家的社會政策從只關(guān)注維持收入轉(zhuǎn)向通過資產(chǎn)積累直接關(guān)注個體、家庭和社區(qū)的發(fā)展。為此，麥克爾。史樂山教授提出，“在這一意義上，以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的政策是以收入為基礎(chǔ)的政策的一個明確的替代與補(bǔ)充”，“作為一種全球現(xiàn)象，這在社會政策上近似于一場革命”[⑤]

　　不過，迄今為止，資產(chǎn)社會政策還屬于初創(chuàng)期，其特征表現(xiàn)在主導(dǎo)方向和實施工具一經(jīng)被提出就以最快的速度付諸實踐，而其理論研究是在實踐中逐步推進(jìn)。初步的理論研究已經(jīng)接觸到許多重大的命題，例如21世紀(jì)社會政策的基本目標(biāo)，資產(chǎn)積累的社會政策機(jī)制作用，資產(chǎn)積累與社會投資的改善，資產(chǎn)積累與反貧困的改善，資產(chǎn)積累與公民意識和能力的培育，資產(chǎn)積累與公民社會的改善，資產(chǎn)積累與社會治理，資產(chǎn)積累與社會保障制度改革等等。這就需要建立一個支持資產(chǎn)社會政策的龐大的知識體系，它涉及到政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等多門學(xué)科領(lǐng)域的知識更新，而在兼收并蓄、涵納百川中，社會政策學(xué)將獲得質(zhì)的飛躍。

　　以資產(chǎn)社會政策的視角考察社會保障制度及其改革，我們發(fā)現(xiàn)歷史上就存在著可歸入資產(chǎn)社會政策一類的社會保障制度。而且實踐已經(jīng)證明，凡是這類直接觸及授權(quán)個人和培養(yǎng)個人自力更生能力的政策，都具有較強(qiáng)的生命力。例如新加坡首創(chuàng)的個人帳戶基金存儲制越來越得到人們的認(rèn)同，美國以401（K ）、403（B ）為標(biāo)志的鼓勵工作單位為員工投資退休金帳戶所制定的稅收福利廣受歡迎。目前，一些國家的養(yǎng)老保障制度正在按照這種新的思路進(jìn)行改革。世界銀行提出的三支柱養(yǎng)老金模式，其中第二支柱就是圍繞個人資產(chǎn)積累展開的，也得到許多國家的認(rèn)同。然而，對于這些改革有各種角度的理論解釋，例如新自由主義，福利國家理論，國家責(zé)任與個人責(zé)任，公平理論，人口理論，等等，應(yīng)該說都有一定的解釋力。資產(chǎn)社會政策是一個新的角度，由于它抓住了上述改革的實質(zhì)或稱主要特征，即圍繞授權(quán)個人進(jìn)行資產(chǎn)積累，增長個人自力更生的能力，所以具有更完善更全面的解釋力。

　　中國社會保障改革近二十年來取得很大成就，其改革走向與世界趨勢大體吻合。我們改革了過去國家承擔(dān)一切責(zé)任的“高福利”制度，重新強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任，例如引入個人繳費(fèi)，建立養(yǎng)老金個人帳戶，醫(yī)療個人帳戶，住房公積金等等�！吧鐣�統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”成為中國社會保險的基本模式。這些改革在相當(dāng)程度上其實也是圍繞著個人資產(chǎn)進(jìn)行的。不過，多年來我們并沒有從資產(chǎn)社會政策角度對新的社會保障制度模式進(jìn)行過研究。吸收國際社科界處于前沿的學(xué)術(shù)成果，從資產(chǎn)社會政策的視角考察中國社會保障制度改革，是我們面臨的一個新課題。

　　本文從資產(chǎn)社會政策角度，對中國的社會保障制度改革進(jìn)行反思，分析中國社會保障體系的結(jié)構(gòu)，探索新的改革思路。

　　2.資產(chǎn)社會政策與社會保障目標(biāo)

　　社會保障的最終目標(biāo)是滿足人們的需要。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，人們的需要是通過市場購買來滿足的，消費(fèi)者支付能力及消費(fèi)者選擇起著主導(dǎo)作用，沒有什么公共干預(yù)。在社會保障領(lǐng)域，人們的需要則是通過公共干預(yù)來滿足的。

　　滿足人們的需要，就必須有一定的物質(zhì)產(chǎn)品和勞務(wù)產(chǎn)品，在這個環(huán)節(jié)，社會保障通常提供一定的基本生活消費(fèi)品，例如食品、住房，等等。社會保障還提供勞動形式的產(chǎn)品，包括醫(yī)療和照顧服務(wù)。教育主要也是勞動形態(tài)的福利。這種實物及勞務(wù)形態(tài)的產(chǎn)品，是傳統(tǒng)社會政策干預(yù)的重點。但是，對一些日常生活需要，由于所需物品種類多，個人偏好不同，采取實物形態(tài)的供給，效率不高，因此采取收入保障的形態(tài)，為人們提供一定的收入，然后由受益人持貨幣到市場選擇購買所需的商品。這種邏輯在貧困救助中體現(xiàn)得最典型，它通常是從貧困者的生活需要出發(fā)，界定所需的產(chǎn)品，然而再根據(jù)價格，確定貧困救助收入保障的標(biāo)準(zhǔn)。

　　可見，滿足人們的需要，存在著三個環(huán)節(jié)，它們之間也是邏輯相關(guān)依次遞進(jìn)的層級，我們可以稱之為生活需要供給結(jié)構(gòu)。其中，人們的需要是最終環(huán)節(jié)也是最高層級，對需要水平的評估，成為社會工作的一個重要內(nèi)容。作為第二環(huán)節(jié)的產(chǎn)品，包括實物形態(tài)和勞務(wù)形態(tài)是滿足需要的手段是也是第二層級。收入屬于第三環(huán)節(jié)也是最低層級。在市場體制下，以貨幣表現(xiàn)的收入是獲得產(chǎn)品的基本手段。一般情況下，收入即等于對產(chǎn)品的消費(fèi)，消費(fèi)產(chǎn)品才能滿足需要。所以，三個層級遞進(jìn)的環(huán)節(jié)每個都不可或缺。還不僅如此，三個層級的能量起碼是相等的或者呈梯形狀才能維持長期生活。如果呈倒梯形如貧困群體，其收入不足以購買必需的產(chǎn)品，獲得的產(chǎn)品不足以滿足人的基本生活需要，則很難生存。

　　西方福利國家的社會保障，就是對這個生活需要供給結(jié)構(gòu)的保護(hù)機(jī)制。先作最終層級的需求評估，然后在中間層級，通常在醫(yī)療、住房、教育、照顧服務(wù)等方面，采取直接提供產(chǎn)品的方式，通過實物及勞務(wù)等產(chǎn)品的再分配來實現(xiàn)滿足各類不同收入水平的人的最終需要的目的。只是在被認(rèn)為是不適宜直接提供產(chǎn)品的范圍，例如貧困救助、養(yǎng)老等方面采用收入提供的方式，直接保障人的基本收入。

　　在西方福利國家的社會保障制度結(jié)構(gòu)中，第二、三層級的關(guān)系相當(dāng)清晰，通過它們所涉及的資源的總量可以反映出這種關(guān)系。例如英國福利國家的總支出當(dāng)中，以實物、勞務(wù)形態(tài)形式提供的福利就占相當(dāng)大比例。表1顯示，英國的收入福利包括國民保險和非繳費(fèi)性福利，在整個福利國家支出占占45.2%.而醫(yī)療、地方政府提供的公房、教育以及各種福利院提供的照顧服務(wù)，支出相當(dāng)于總額的51.1%，超過了收入性福利支出。

　　資料來源：Nicholas Bar：The Economics of The Welfare State ，2nd edition，Oxford University Press ，1993，第8頁。

　　*1977年英格蘭統(tǒng)計數(shù)字，資料來源：C.Hallett：The Personal Social Servicesin Local Government ，London ，1982年，第29頁。

　　**未包括社會福利服務(wù)支出項目，比重之和小于100％，原文如此。

　　社會保障作為一個20世紀(jì)人類社會自造的系統(tǒng)制度建構(gòu)，如何通過公共干預(yù)來解決滿足人們的需要問題呢？20世紀(jì)社會保障的目標(biāo)，是維持人們尤其是窮人的最低生活或基本生活標(biāo)準(zhǔn)以保護(hù)他們基本權(quán)益。為此，為實現(xiàn)這個目標(biāo)的手段包括提供產(chǎn)品和服務(wù)、提供收入等等統(tǒng)統(tǒng)被視為一種收入與消費(fèi)，統(tǒng)統(tǒng)依靠收入與消費(fèi)的概念來定義。在這樣一套概念體系下形成了以收入再分配為核心的社會福利政策，社會保障成為收入為本的社會政策的外在制度框架。

　　鑒于社會政策的思想已經(jīng)定格于收入再分配，自上個世紀(jì)40年代以來，社會福利或社會保障幾乎成為社會政策的代名詞。社會福利或社會保障建設(shè)取代了社會政策建設(shè)，缺乏新的政策思想是使得社會政策學(xué)科幾乎在半個多世紀(jì)內(nèi)墨守陳規(guī)，無所作為甚至日漸式微的主因。

　　這種情況在世紀(jì)之交有了大的突破。在全球化背景下，我們的社會并沒能因政策和制度的推行走向可持續(xù)發(fā)展，而是出現(xiàn)了許多前所未有難題。社會保障制度無法解決這些問題，迫切需要新的社會政策指點迷津。

　　資產(chǎn)社會政策應(yīng)運(yùn)而生。

　　資產(chǎn)社會政策的直接目標(biāo)不是收入而是個人資產(chǎn)，通過公共援助的手段促進(jìn)人們尤其是窮人形成和擴(kuò)大自己的資產(chǎn)。一般地看，資產(chǎn)包括財物、各種投資、有價證券、住房，等等。資產(chǎn)當(dāng)中也有實物形態(tài)的，例如住房就是如此。但它與實物形態(tài)的福利產(chǎn)品不同。后者強(qiáng)調(diào)它的使用價值及使用者，而前者強(qiáng)調(diào)它的價值及所有者。因此，圍繞著這些不同形成了不同的政策目標(biāo)。資產(chǎn)與收入既有區(qū)別又有聯(lián)系。收入表現(xiàn)為市場購買能力，資產(chǎn)不表現(xiàn)為購買能力，但人們所持有的資產(chǎn)可以在一定條件下轉(zhuǎn)化為收入，形成購買能力。

　　資產(chǎn)社會政策與收入社會政策一樣，也是一種滿足福利需要的手段。只是，它以新的概念體系重構(gòu)了滿足生活需要的三個層級的結(jié)構(gòu)。

　　資產(chǎn)社會政策的概念體系沒有將最低層級的收入看作完全的消費(fèi)，更沒有將第二層級的產(chǎn)品看作完全的消費(fèi)，而是將其視為具有演成金融資產(chǎn)和物質(zhì)資產(chǎn)可能性的資金和物品。社會政策的任務(wù)，就是將這個可能性變成現(xiàn)實性，以政策手段鼓勵人們尤其是窮人持有資產(chǎn)和積累資產(chǎn)。這樣一來，處于最低層級的政策手段就不再是以提供最低生活標(biāo)準(zhǔn)為唯一目標(biāo)，不再只有單一的收入再分配或者收入保障政策，而是增加了以增進(jìn)人們尤其是窮人持有金融資產(chǎn)和其他資產(chǎn)為目標(biāo)的資產(chǎn)社會政策。只要具有能將所提供的資金演化為資產(chǎn)的政策機(jī)制，為什么還要刻意堅持收入提供只是第二層級即產(chǎn)品提供的補(bǔ)充呢？為什么不可以在收入提供政策之外，通過為個人發(fā)展賬戶進(jìn)行有限制條件的資產(chǎn)配額方式界定和管理第三層級的資金，讓個人有積極性在政策幫助下自行將資金收入轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)呢？這樣做，兼顧了個人與政府、社會與國家兩方面的利益，不僅增強(qiáng)了個人的選擇性、自主性、獨立性，也增進(jìn)了一個整體性社會的活力和社會的穩(wěn)定發(fā)展。同理，在第二層級，也沒有完全的必要由政府包辦福利產(chǎn)品的再分配，而是與第三層級通過個人發(fā)展賬戶積累資產(chǎn)的機(jī)制相銜接，引入個人、家庭、社區(qū)的選擇機(jī)制，自行決定自己所需要的資產(chǎn)的產(chǎn)品，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為收入或轉(zhuǎn)化為福利產(chǎn)品。這樣一來，資產(chǎn)社會政策完全可能將需求—產(chǎn)品供給—收入提供的倒梯形結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷聦ΨQ的平衡結(jié)構(gòu)。在這個結(jié)構(gòu)中，個人消費(fèi)與個人投資的比例、個人收入與資產(chǎn)持有的比例，以及社會消費(fèi)與社會投資的比例、國民收入與國民資產(chǎn)的比例都將在這個三層級平衡體系中重新演化和組合。

　　顯然，資產(chǎn)社會政策的目標(biāo)不會停留在個人資產(chǎn)的持有和積累上，而只是把個人資產(chǎn)持有和積累作為一種手段，以實現(xiàn)最終的福利目標(biāo)，滿足人們的需要。因此，援助人們建立個人發(fā)展帳戶，形成和發(fā)展個人資產(chǎn)，以及充分使用個人發(fā)展帳戶發(fā)展自身，用帳戶的金融資產(chǎn)支付長期投資的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房，都屬于資產(chǎn)社會政策要研究的操作性問題。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這就需要研究使得資產(chǎn)社會政策發(fā)揮效用的政策機(jī)制，即國家如何針對新的政策目標(biāo)進(jìn)行有效的公共干預(yù)。

　　從這個意義上看，我們可以將資產(chǎn)社會政策視作改善或者改革社會保障制度的一種新的政策手段，它超越了傳統(tǒng)的收入保障和實物及勞務(wù)福利的傳統(tǒng)政策手段。

　　資產(chǎn)社會政策的實踐啟示可以追溯到新加坡的公積金制度。50余年前新加坡開始建立公積金制度，涉及到養(yǎng)老、醫(yī)療、住房專項基金，以個人賬戶積累個人資產(chǎn)的方式滿足社會保障需求。當(dāng)時很少人認(rèn)識到這種社會政策的意義，就連直接操作的新加坡也并未對此有深刻認(rèn)識。然而，近二十年來，在超越社會保障的在全球反貧困的更大范圍付諸實踐的社會政策連連受挫之后，人們?yōu)閷で笮碌某雎烽_始更加深入地思考，特別是經(jīng)過不同社會政策效應(yīng)的比較，資產(chǎn)社會政策的思路和政策手段終于脫穎而出了。

　　3.中國養(yǎng)老保障與資產(chǎn)社會政策

　　在社會保障體系中，養(yǎng)老保障占有重要的位置。它所涉及的人數(shù)多，資金量大，在我國的社會保險中，養(yǎng)老保險籌集資金的力度就大大超過醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育各項籌資總和。因此，養(yǎng)老保障體制改革一直是我國社會保障改革的重心。廣義地看，養(yǎng)老保障應(yīng)涉及老年人各方面的需要，包括生活需要、醫(yī)療、照顧需要，等等，都是養(yǎng)老保障。但由于醫(yī)療以及生活照顧等有專門設(shè)置的社會服務(wù)和福利項目，因此養(yǎng)老保障通常狹義地理解為生活保障，主要是收入保障。

　　舊體制下的養(yǎng)老保障是建立在計劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，覆蓋了全民所有制單位和部分城鎮(zhèn)集體所有制單位的職工，由用人單位從“營業(yè)外支出”科目直接支付退休金，表現(xiàn)為企業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，即將職工創(chuàng)造的收入轉(zhuǎn)移支付給退休人員。不過，由于全民所有制企業(yè)并非自負(fù)盈虧，其利潤必須上交，虧損則由政府撥款補(bǔ)貼，因此，企業(yè)轉(zhuǎn)移支付的實質(zhì)是國家轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)著國家對職工的關(guān)懷，國家承擔(dān)著無限責(zé)任。

　　1980年代中期開始，中國對舊的“企業(yè)保險”進(jìn)行社會化改革。先是圍繞新的勞動體制，為合同制工人建立社會化的養(yǎng)老保險。其后對原有職工及退休人員的養(yǎng)老保險進(jìn)行社會化改革，由各單位繳費(fèi)，同時要求個人也開始繳費(fèi)，用各項繳費(fèi)構(gòu)建養(yǎng)老保險基金，受保人退休后，由基金發(fā)放養(yǎng)老金。新體制的特點是社會統(tǒng)籌，現(xiàn)收現(xiàn)付，體現(xiàn)著參保企業(yè)及受保人之間的轉(zhuǎn)移支付，即將企業(yè)的一部分收入以及職工的一部分收入轉(zhuǎn)移支付給養(yǎng)老金領(lǐng)取者。

　　1990年代后養(yǎng)老保險制度有了重大改進(jìn)，在基本養(yǎng)老保險的部分出現(xiàn)了養(yǎng)老個人帳戶。1995年國務(wù)院頒布《關(guān)于加快企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，提出了“大帳戶”和“小帳戶”兩方案。前者要求按照繳費(fèi)工資基數(shù)的16%建立個人帳戶，后者則只要求將個人繳費(fèi)及少量的單位繳費(fèi)補(bǔ)貼計入個人帳戶。隨后，大多數(shù)地方的執(zhí)行結(jié)果是將個人帳戶定在工資基數(shù)的10%左右。鑒于各地制度過于分散，1997年國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的通知》，決定將個人帳戶規(guī)模統(tǒng)一起來，按照工資基數(shù)的11%確定個人帳戶規(guī)模。近兩年國家在遼寧省進(jìn)行試點，又將個人帳戶規(guī)模調(diào)整為工資基數(shù)的8%.

　　經(jīng)過幾年的改革，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險就形成“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的格局。在資金來源方面，社會統(tǒng)籌帳戶的資金來源于用人單位繳費(fèi)；
個人帳戶資金來源于個人繳費(fèi)和單位補(bǔ)貼。遼寧試點將個人繳費(fèi)提高到工資的8%，與個人帳戶規(guī)模一致，個人繳費(fèi)成為個人帳戶基金的單一來源。在待遇方面，養(yǎng)老金相應(yīng)分為兩部分：基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金。前者對應(yīng)于社會統(tǒng)籌，提供相當(dāng)于社會平均工資20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；
后者對應(yīng)于個人帳戶，由帳戶余額除以120決定月養(yǎng)老金數(shù)額。

　　以資產(chǎn)社會政策的視角考察，養(yǎng)老個人帳戶具有演化為個人資產(chǎn)或者個人發(fā)展賬戶的能力。第一，養(yǎng)老費(fèi)儲蓄由于是延期消費(fèi)，具有金融資產(chǎn)的含義，個人不能像支配當(dāng)期消費(fèi)收入那樣對養(yǎng)老費(fèi)儲蓄進(jìn)行支配。第二，個人帳戶是個人所有，體現(xiàn)在賬戶所有權(quán)上，這一點國務(wù)院的《決定》有明確規(guī)定。第三，個人帳戶在積累中，不存在個人之間的轉(zhuǎn)移支付，單位繳費(fèi)作為一種補(bǔ)貼，可有一部分計入個人帳戶。由于這部補(bǔ)貼由國家給予免稅優(yōu)惠，體現(xiàn)了國家與單位共同為個人作資產(chǎn)配額。不過，現(xiàn)行養(yǎng)老個人賬戶僅僅是有限制的個人養(yǎng)老費(fèi)的儲蓄賬戶，并非是個人為發(fā)展自己的金融資產(chǎn)積極作為的賬戶。所以，并不能說它就是個人資產(chǎn)賬戶。

　　4.中國醫(yī)療保障與資產(chǎn)社會政策

　　舊體制下“勞動保險”為企業(yè)職工提供醫(yī)療保障，公費(fèi)醫(yī)療制度則由國家為機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工提供醫(yī)療保障。其中企業(yè)職工醫(yī)療費(fèi)的支付，也與養(yǎng)老保障一樣，在1960年代形成了由企業(yè)支付的形式，表現(xiàn)為企業(yè)利潤轉(zhuǎn)移支付職工及退休人員的醫(yī)療服務(wù)，實質(zhì)上則是國家承擔(dān)責(zé)任。公費(fèi)醫(yī)療則直接體制著國家對職工承擔(dān)的責(zé)任。從本質(zhì)上看，無論是“勞保”醫(yī)療還是公費(fèi)醫(yī)療，都是將全體職工創(chuàng)造的財富中的一部分，用于支付生病職工或退休人員的醫(yī)療費(fèi)用。其中對生病職工的醫(yī)療保障，體現(xiàn)著職工之間的轉(zhuǎn)移支付；
對退休人員的醫(yī)療保障，體現(xiàn)著代際轉(zhuǎn)移支付。

　　醫(yī)療保障體制改革最初也是按照“社會化”的思路進(jìn)行的。1980年代末，一些地方就開始進(jìn)行“大病統(tǒng)籌”，由企業(yè)繳費(fèi)建立大病統(tǒng)籌基金，職工發(fā)生的住院醫(yī)療費(fèi)用，或者一年之內(nèi)發(fā)生的超過一定額度的醫(yī)療費(fèi)用，不再由企業(yè)支付，而是由統(tǒng)籌基金支付。進(jìn)行社會化改革，主要原因是新的經(jīng)濟(jì)體制改變了企業(yè)與國家的關(guān)系，企業(yè)成為相對獨立的經(jīng)濟(jì)實體，職工醫(yī)療保障不再是國家責(zé)任，而成為企業(yè)責(zé)任，而中、小企業(yè)在承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用風(fēng)險方面的能力不足，因此通過統(tǒng)籌來分擔(dān)風(fēng)險。醫(yī)療統(tǒng)籌的實質(zhì)是參保企業(yè)職工之間以及職工與退休人員之間的轉(zhuǎn)移支付。

　　醫(yī)療保障體制改革隨后又提出了建立醫(yī)療個人帳戶。這是1990年代初國家在江蘇省鎮(zhèn)江市及江西省九江市的試點中提出來的。1998年國務(wù)院頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障制度的決定》，在全國推廣“兩江”試點經(jīng)驗，建立“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的基本醫(yī)療保險制度。各地執(zhí)行的結(jié)果，通常是企業(yè)按工資總額8%左右繳費(fèi)，職工個人按工資2%繳費(fèi)，建立醫(yī)療保險基金。其中職工個人繳費(fèi)記入個人醫(yī)療帳戶，并將企業(yè)繳費(fèi)的一部分補(bǔ)貼記入個人帳戶，使醫(yī)療個人帳戶的規(guī)模相當(dāng)于工資額的4%左右。職工的醫(yī)療費(fèi)，首先用個人帳戶支付。個人帳戶資金用完后，由個人用自己的收入支付。當(dāng)個人自付額超過本人當(dāng)年工資的5%后，其超額部分進(jìn)行統(tǒng)籌基金支付，由統(tǒng)籌基金報銷80%~90%.但超過當(dāng)?shù)厣鐣�平均工資4倍以上的費(fèi)用，基本醫(yī)療保險的統(tǒng)籌基金不負(fù)責(zé)支付。這種待遇支付辦法被稱作“通道式”結(jié)合。另一種辦法是所謂“板塊式”結(jié)合，門診費(fèi)用由個人帳戶支付，住院費(fèi)用由統(tǒng)籌基金支付。

　　醫(yī)療個人帳戶基本上屬于個人的當(dāng)期消費(fèi)帳戶，盡管個人不能隨意支付，而必須按照規(guī)定進(jìn)行支配。但是最重要的是，它不是為了金融資產(chǎn)的儲蓄而設(shè)立的，它的首要作用是約束個人求醫(yī)行為，抑制醫(yī)療過度需求。的確它也有對個人繳費(fèi)的激勵作用，尤其是個人帳戶歸個人所有，當(dāng)帳戶持有人死亡且?guī)�戶仍有結(jié)余時，帳戶資金還可以繼承，通過微弱的資金積累起到了一定的刺激作用。不過，這與資產(chǎn)社會政策重在資產(chǎn)建設(shè)，即激勵個人不斷地積累金融資產(chǎn)以及轉(zhuǎn)化為其他資產(chǎn)是完全不同方向的舉措。

　　5.中國住房保障與資產(chǎn)社會政策

　　舊的住房保障體制是典型的福利住房制度。它通常是由單位或政府投資建房，然后用很低的租金租給職工居住。其租金水平通常還達(dá)不到住房管理及小修費(fèi)用，現(xiàn)談不上大修和折舊。這種制度體現(xiàn)著單位對職工住房的責(zé)任，在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，實質(zhì)是國家承擔(dān)職工住房的責(zé)任。國家將全體職工創(chuàng)造的財富，以實物的形式，轉(zhuǎn)移給職工居住。在本質(zhì)上，租住公房的職工與未住進(jìn)公房的職工之間，存在著轉(zhuǎn)移支付關(guān)系。不過，住房需要與醫(yī)療及養(yǎng)老不同，其風(fēng)險分布不存在明顯的個體差異，人人都幾乎同樣地需要住房，按照制度規(guī)定，每個職工都有按照一定條件分配住房的權(quán)利，因此，住房領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付并沒有醫(yī)療及養(yǎng)老明顯。

　　對舊的福利住房進(jìn)行改革，中國在改革探索中很快確定了可以稱之為資產(chǎn)社會政策的取向，即進(jìn)行住房私有化，將住房變成私有資產(chǎn)。在1980年代提出福利住房制度改革任務(wù)之初，主導(dǎo)的思路是提高租金，以實現(xiàn)以租養(yǎng)房，從而減小國家負(fù)擔(dān)。為了減小改革阻力，有的地方還采取了一邊提租，一邊給職工發(fā)住房券的方式，甚至原來沒有分配到住房的職工，也可以得到住房券。這種改革的優(yōu)點是有利于約束多占住房，未分配到住房的職工也能從中得益，從而促進(jìn)住房保障的公平。但缺點是改革成本高，政府仍然要承擔(dān)住房券的責(zé)任。因此，在1990年代初開始，住房改革就轉(zhuǎn)向以售房為主，提出住房“自有化”，實質(zhì)上是私有化，單位按照國家規(guī)定，以大大低于市場水平的價格，將住房出售給原住戶，使他們從租房者變?yōu)樽》康乃�有者，住房成為私人資產(chǎn)。福利住房出售后，開始對資產(chǎn)處置權(quán)有一定限制，若干年內(nèi)不允許進(jìn)入市場。但隨著改革深入，這方面的約束越來越寬，職工購買的住房很快就可以進(jìn)入市場出售，成為體現(xiàn)使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等完全意義的私人資產(chǎn)。目前，全國已有80%以上的公房已出售。

　　在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房這三項社會保障制度改革中，最接近資產(chǎn)社會政策取向的，是在住房體制改革過程中出現(xiàn)的中國住房公積金制度。1998年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，以及《住房公積金管理條例》，建立了住房公積金制度。改革了舊的福利住房制度，單位不再為職工提供福利住房，替代的辦法是進(jìn)行住房福利“貨幣化”，即為職工提供一定數(shù)量的貨幣，用以支付住房消費(fèi)。條例規(guī)定職工按照工資一定比例歸集住房公積金，用人單位按同等比例進(jìn)行補(bǔ)貼，經(jīng)過幾年改革后，使住房公積金達(dá)到職工工資水平的15%.參加住房公積金的職工，可以由公積金提供一定數(shù)額的貸款，用于購買商品房或經(jīng)濟(jì)適用房。

　　住房公積金以個人帳戶的形式存在，完全歸個人所有。個人之間不存在轉(zhuǎn)移支付。雖然國家對公積金的支配權(quán)有一定限制，但沒有影響到個人的所有權(quán)和最終支配權(quán)。按照規(guī)定，公積金可以繼承，這與私人其他遺產(chǎn)是一樣的。如果職工已購房或在退休時，公積金帳戶若還有余額，可以一次性支取，將資產(chǎn)變現(xiàn)，然后個人可以隨意支配。即使使用公積金購買了住房，也只不過是將資金形態(tài)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樽》抠Y產(chǎn)，仍然屬個人所有。

　　住房體制改革中另一項舉措是經(jīng)濟(jì)適用房，這也可視為資產(chǎn)社會政策。1990年代中期，為了促進(jìn)職工購房以及加快住房建設(shè)，國家推出了提出了建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房的任務(wù)，并安排了“安居工程”計劃。1998年國務(wù)院頒布《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》，規(guī)范了經(jīng)濟(jì)適用房制度。其基本做法是由國家在土地供應(yīng)及稅、費(fèi)等方面給予一定優(yōu)惠，由政府或開發(fā)商承建，按照政府限價出售給城鎮(zhèn)中、低收入家庭。顯然，政府在經(jīng)濟(jì)適用房方面采用了一系列政策工具，目的是幫助中、低收入家庭購買住房，幫助他們形成自己的住房資產(chǎn)。

　　6.中國社會保障結(jié)構(gòu)與資產(chǎn)社會政策

　　以資產(chǎn)社會政策的視角觀察中國的社會保障制度結(jié)構(gòu)，即被稱之為“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的基本框架�？梢园l(fā)現(xiàn)，“社會統(tǒng)籌”賬戶主要體現(xiàn)收入轉(zhuǎn)移支付，通常是現(xiàn)收現(xiàn)付，國家干預(yù)力度大，較能體現(xiàn)社會公平。個人帳戶則強(qiáng)調(diào)個人權(quán)益，很少有轉(zhuǎn)移支付，通常有一定積累，具有促進(jìn)個人資產(chǎn)積累的政策潛力。

　　但是，將這種潛力化為實在的政策動力，則還需要大量的工作。

　　首先，需要明確劃分社會統(tǒng)籌與個人帳戶的邊界。

　　在養(yǎng)老個人帳戶中仍然存在著相當(dāng)力度的轉(zhuǎn)移支付，國家承擔(dān)著相當(dāng)大的責(zé)任。其中主要是在個人帳戶養(yǎng)老金的支付方面，從理論上說應(yīng)當(dāng)完全按照個人帳戶的資產(chǎn)數(shù)額確定養(yǎng)老金權(quán)益，但實際上，按照個人帳戶余額除以120確定的養(yǎng)老金水平，在5%的增值條件下，大約能支付13年的養(yǎng)老金，而目前許多城市的60歲期望余命為18年。按現(xiàn)行男60歲退休，女職員55退休，女工人50歲退休的規(guī)定，個人帳戶養(yǎng)老金的制品十分大，最終或者地加企業(yè)繳費(fèi)，用統(tǒng)籌基金支付；
或者政府承擔(dān)，通過財政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

　　養(yǎng)老個人帳戶與統(tǒng)籌基金存在“混帳”運(yùn)行的情況。按照制度設(shè)計，個人帳戶應(yīng)當(dāng)與統(tǒng)籌基金分開，才能起到積累作用和激勵作用。然而，這兩種制度只是在形式上分開，在實際上并沒有分開。個人帳戶的帳是記了，但資金并未相應(yīng)到位，出現(xiàn)“空帳”。因此，養(yǎng)老社會保障的制度結(jié)構(gòu)，也只是在形式上的有社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的結(jié)構(gòu)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而在實際上仍然是以社會統(tǒng)籌為主。兩種性質(zhì)不同的制度混在一起，在資金運(yùn)作上，統(tǒng)籌部分占用了個人帳戶獎金。這種局面將導(dǎo)致一些不良后果。其一，個人帳戶出現(xiàn)“空帳”，不能體現(xiàn)它的個人所有的性質(zhì)，甚至可以被認(rèn)為是個人資產(chǎn)權(quán)益受到侵害。其二，個人帳戶起不到積累作用，與制度設(shè)計初衷相悖。

　　其次，需要大大加強(qiáng)個人賬戶的自我增投的動力機(jī)制。如果個人賬戶的受到政策分割的指標(biāo)上限的限制，就不能激勵人們?yōu)樽约簜�人資產(chǎn)的增值而努力積累。在這方面，目前最重要的并不是具體的操作手段的設(shè)計，而是不同于收入為本的資產(chǎn)社會政策的新觀念的普及。

　　第三，個人賬戶需要整合。中國社會保障制度結(jié)構(gòu)是將養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等項目的簡單拼合而非有機(jī)整合。在不同項目中，個人賬戶的主要作用也不相同。養(yǎng)老個人帳戶強(qiáng)調(diào)于積累作用，醫(yī)療個人帳戶強(qiáng)調(diào)費(fèi)用控制作用，住房則強(qiáng)調(diào)減輕政府負(fù)擔(dān)。

　　社會保障制度各項目之間邊界過分剛性，不能適應(yīng)人們生命周期不同時期的不同需要。

　　當(dāng)人們年輕的時候，住房需要是首先必須解決的問題，它是建立家庭不可缺少的條件，而此時人們對養(yǎng)老的需要還很少考慮。然而，住房又是昂貴的消費(fèi)品，需要有大量的支出，他們將把住房支出作為首要選擇，因此對養(yǎng)老保障的支付能力就十分有限。這時，人們很可能通過住房抵押貨款獲得住房的使用權(quán)，然后經(jīng)過若干年還貨，獲得住房資產(chǎn)所有權(quán)，并且隨著年齡的增大，會越來越多地考慮日后的養(yǎng)老需要。等到老年來臨，如果排除給子女留遺產(chǎn)方面的因素，老年人的合理選擇應(yīng)當(dāng)是有自己資源限度內(nèi)，最有效地滿足老年生活、醫(yī)療、住房等方面的需要，而不必保留住房的資產(chǎn)所有權(quán)。由于每個人在一生中不同階段的需要都會有所不同，所以，最好的滿足需要的手段，是設(shè)立在社會政策幫助和支撐下的統(tǒng)合的個人發(fā)展賬戶，它要能夠反映和推動個人對其資產(chǎn)持有和資產(chǎn)積累的自主選擇，并通過這個過程增進(jìn)個人的自信，培養(yǎng)個人的自力更生精神。

　　因此，軟化社會保障各個項目之間的邊界，建立各個社會保障項目之間的聯(lián)結(jié)，使它們之間具有可替代的效用，以適應(yīng)個人的不同情況，是對中國社會保障制度體系的一大挑戰(zhàn)。進(jìn)行這樣的改革將有利于實現(xiàn)以人為本的社會發(fā)展目標(biāo)。例如，當(dāng)老年人當(dāng)出現(xiàn)額外的醫(yī)療或照顧需要時，可以利用住房資產(chǎn)以滿足醫(yī)療、照顧需要，當(dāng)老人需要住養(yǎng)老院或者需要楊金時，可以用住房資產(chǎn)補(bǔ)充養(yǎng)老金的不足。目前有的地方正在探索住房反向抵押貸款，老年人將自己的住房抵押出去，獲得貸款用以養(yǎng)老需要。這樣，老人放棄了所有權(quán)，但保留使用權(quán)，仍然住在原處，同時提前兌現(xiàn)收益權(quán)，解決了養(yǎng)老金的提供問題。

　　7.重新設(shè)計個人發(fā)展帳戶

　　個人賬戶正在成為資產(chǎn)社會政策的一個重要的工具，根據(jù)國際社會的研究，這是因為個人賬戶具有影響儲蓄和資產(chǎn)積累的制度性因素。包括機(jī)會、期望值、信息、激勵、協(xié)調(diào)、限制和保障。這些建構(gòu)在學(xué)理上和實際都有十分有用，而在實際操作和政策應(yīng)用過程中還需要做更大量的工作。對于中國社會保障制度而言，最重要的工作是重新設(shè)計個人發(fā)展帳戶。為此需要對現(xiàn)行的思路和工作模式進(jìn)行反思，探索改進(jìn)的方式。

　　我國的個人帳戶缺乏制度彈性，這主要是由于其強(qiáng)制性造成的，首先是強(qiáng)制參保造成的。中國社會保障法律體系尚未建立起來，目前主要是通過政府規(guī)章形式確定社會保障制度，但它也有強(qiáng)制性。城鎮(zhèn)職工都必須參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險。各項保險都已幾乎實現(xiàn)了全面覆蓋，應(yīng)保職工基本上都納入了各項社會保險。住房公積金的強(qiáng)制性則相對弱些，覆蓋面較小。這種強(qiáng)制性的制度很快推廣和個人帳戶，但它的繼續(xù)推廣，又受到了極大的限制。按照原來的改革思路，城鎮(zhèn)職工條件較好，先建立完善的社會保障，然后隨著條件的成熟，逐漸向其他人群擴(kuò)展�，F(xiàn)行關(guān)于養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險的法規(guī)，都對城鎮(zhèn)個體勞動者的參保有所規(guī)定。但執(zhí)行起來效果并不理想。要將強(qiáng)制性社會保險擴(kuò)展到城鎮(zhèn)其他從業(yè)人員，可能需要相當(dāng)長的時間。

　　個人帳戶的強(qiáng)制性，還表現(xiàn)在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)上。無論是是養(yǎng)老個人帳戶還是醫(yī)療個人帳戶，都規(guī)定有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。1995年關(guān)于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人帳戶曾出現(xiàn)過不同的個人帳戶標(biāo)準(zhǔn)，后來很快進(jìn)行糾正，規(guī)定統(tǒng)一的個人帳戶標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，統(tǒng)一個人帳戶標(biāo)準(zhǔn)有利于制度發(fā)展。其實，統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)各種人群的情況，從而成為社會保險擴(kuò)大覆蓋面的重要原因，在相當(dāng)程度上妨礙了城鎮(zhèn)“非職工”從業(yè)人員參保，也妨礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員的參保。

　　社會保障是不是一定要有法律強(qiáng)制參與，是一個值得研究的問題。我們認(rèn)為，社會保障的出發(fā)點不是國家，不是為了體現(xiàn)國家對公民福利的關(guān)懷而強(qiáng)制進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。社會保障的出發(fā)點應(yīng)當(dāng)是市場，在市場失靈的地方，國家才出面干預(yù)，使人們的生活得到應(yīng)有的保障。在初始狀態(tài)下，人們首先是通過市場滿足自己的各種需要，人們很可能會考慮自己的長遠(yuǎn)需要，通過儲蓄等方式以應(yīng)付各種不時出現(xiàn)的生活事件，特別是應(yīng)付養(yǎng)老需要。國家完全可以在這個基礎(chǔ)上，通過一系列政策，鼓勵人們進(jìn)行儲蓄，而不一定要強(qiáng)制人們儲蓄。對那些沒有能力進(jìn)行儲蓄的個人，國家必須提供更多的幫助，以保障他們的基本需要，這就必須有強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)移支付，其中最典型的是貧困救助。不過，還有少數(shù)有儲蓄能力的人，其行為可能偏離理性選擇，沒有進(jìn)行必要的儲蓄，使將來的基本生活都缺乏資源。國家進(jìn)行強(qiáng)制，有利于防止出現(xiàn)這種情況，從而有利于預(yù)防貧困，減少國家在貧困救助方面的轉(zhuǎn)移支付。

　　可見，國家強(qiáng)制并非完全必要，但又不可缺少。關(guān)鍵是如何解決強(qiáng)制儲蓄及強(qiáng)制轉(zhuǎn)移支付的水平。圍繞人們的基本生活，國家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)干預(yù)。但對超出基本生活的需要，國家則可能不必強(qiáng)制干預(yù)，而是采取各種政策，建立激勵機(jī)制，鼓勵人們合理安排個人資源，應(yīng)付各種生活事件，保證老年生活水平不下降，或者保證老年生活水平能達(dá)到社會平均水平。

　　其實，近年來我國實行的強(qiáng)制性個人帳戶當(dāng)中，國家政策給予的支持力度是很大的。例如在養(yǎng)老個人帳戶方面，國家至少在四個方面給予了支持。第一，養(yǎng)老個人帳戶的繳費(fèi)，無論是個人繳費(fèi)還是單位繳費(fèi)補(bǔ)貼，都是在稅前列支，不計入稅基。按照目前個人所得稅狀況，個人繳費(fèi)從中得到國家的支持，大約相當(dāng)于繳費(fèi)的15%~20%.第二，在保值增值方面，目前國家主要是從基金安全角度加以干預(yù)，但也開始通過優(yōu)惠政策幫助基金保值增值。例如有的地方讓社�；�金進(jìn)入一些有一定壟斷性的經(jīng)營項目。鑒于養(yǎng)老個人帳戶建立以來多年存在“空帳”現(xiàn)象，基金實際增值很少，因此國家每年都規(guī)定養(yǎng)老個人帳戶的增值率，其水平略高于銀行長期存在利率。第三，在待遇計發(fā)方面，從總體上看，養(yǎng)老金支付水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個人帳戶資產(chǎn)及其可能的衍生收益，這完全是國家轉(zhuǎn)移支付給帳戶持有人。第四，當(dāng)個人帳戶余額支付完畢后，國家繼續(xù)保證繼續(xù)支付個人帳戶養(yǎng)老金，這也超出個人帳戶資產(chǎn)水平及其衍生收益，完全由國家承擔(dān)。醫(yī)療個人帳戶有存在著政策扶持，但力度沒有養(yǎng)老個人帳戶大。

　　雖然國家在個人帳戶方面提供了這么多的優(yōu)惠政策，卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的激勵作用，反而還要進(jìn)行強(qiáng)制。其中原因之一是這些激勵措施還不夠顯化，有的優(yōu)惠政策表現(xiàn)出“暗補(bǔ)”，不容易被人們所意識到。例如個人帳戶養(yǎng)老金的計發(fā)，國家在其中提供很大力度的優(yōu)惠，卻沒有體現(xiàn)出來。

　　既然需要研究的一個問題是，既然國家在個人帳戶方面提供了力度相當(dāng)大的優(yōu)惠政策，那么還必須采取強(qiáng)制措施嗎？如果放棄強(qiáng)制原則，改為自愿參加，人們會參與社會保障性質(zhì)的個人資產(chǎn)悼詞嗎？從商業(yè)保險的經(jīng)驗看，在市場行為層面，就有相當(dāng)一部分人會考慮生活事件的風(fēng)險，進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)，合理安排個人資源。在國外，商業(yè)人身保險的普及率是比較高的。我國商業(yè)性人身保險近年來發(fā)展也較快，表明人們在這方面的意識正在加強(qiáng)。如果社會保障的個人帳戶向人們開放，政府只需運(yùn)用政策工具，使人們感到資產(chǎn)個人帳戶的利益大于商業(yè)保險以及大于銀行長期儲蓄，甚至大于其他可能的一些投資手段，人們就很有可能選擇參與社會保障的個人帳戶，在這方面就無須進(jìn)行強(qiáng)制。

　　因此，我們認(rèn)為個人帳戶很可能可以采取自愿原則。國家只提供鼓勵政策，但不必強(qiáng)制執(zhí)行。這樣，社會保障結(jié)構(gòu)就會出現(xiàn)新的變化，其中強(qiáng)制性的只有社會統(tǒng)籌部分，而個人帳戶部分則分離出來。個人帳戶標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)適應(yīng)這種變化，給人們以更大的選擇余地。國家只制定個人帳戶的最高標(biāo)準(zhǔn)，例如可以按照社會平均生活收入的規(guī)模建立個人帳戶，在這個幅度內(nèi)給予優(yōu)惠支持。對超出這個水平的，則不提供優(yōu)惠政策。個人可以根據(jù)自己的能力及需要，在國家制度的規(guī)模之內(nèi)建立自己的資產(chǎn)帳戶，不能超出規(guī)定的規(guī)模，但可以小于規(guī)定的規(guī)模，以適應(yīng)不同個人的實際情況。

　　以養(yǎng)老保障為例，國家強(qiáng)制執(zhí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，采取統(tǒng)籌方式，現(xiàn)收現(xiàn)付，進(jìn)行代際贍養(yǎng)，幫助老年人解決基本生活保障，使基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平達(dá)到社會平均生活收入的40%左右。也就是說，在家庭撫養(yǎng)系數(shù)為1的情況下，即1個從業(yè)人員撫養(yǎng)1個未從業(yè)人員，基礎(chǔ)養(yǎng)老金相當(dāng)于社會平均工資的20/%.超出這個水平的，采取自愿原則，鼓勵人們建立個人帳戶，進(jìn)行積累，以應(yīng)付各種生活事件。國家對個人帳戶的水平及支付進(jìn)行一定限制，由個人帳戶提供的養(yǎng)老年金收入，不得高于社會平均生活收入。如果個人帳戶規(guī)模超出這個水平，對其年金收入高出平均水平部分，應(yīng)當(dāng)征收個人所得稅。

　　8.資產(chǎn)社會政策與中國社會保障體系重構(gòu)

　　建立和完善社會保障體系，是中國社會保障改革多年來要實現(xiàn)的目標(biāo)。經(jīng)過多年的探索，國家明確提出了“低水平，廣覆蓋，多層次”的社會保障體系目標(biāo)。在1980年代到1990年代初，主要是改革和建立社會保障體系。1990年代末以來，隨著“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”制度框架的確立，隨著失業(yè)社會保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)最低生活保障等制度的建立，隨著各項社會保障項目覆蓋面的擴(kuò)大，人們更多的是討論完善社會保障體系，似乎社會保障制度主要框架已沒有疑義了，今后只是進(jìn)行充實，作些小修補(bǔ)，并且逐漸把人們都納入相應(yīng)的社會保障項目就可以了。

　　然而，現(xiàn)有社會保障體系在制度設(shè)計在仍然存在很大的缺陷。其中一個問題是社會保障的層次存在一個很大的缺漏。按照原定改革路線，建立城鎮(zhèn)職工社會保障后，再向下延伸，逐漸擴(kuò)大到其他人群。目前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險分別覆蓋了1億多人口。在這么短的改革過程取得這么快的進(jìn)展，成績明顯的。但再擴(kuò)展，就遇到了困難。2003年我國城鎮(zhèn)從業(yè)從員25693萬人，其中單位就業(yè)人員10970萬人，[⑥]其中單位就業(yè)人員幾乎都參加了三項保險，但其他城鎮(zhèn)從業(yè)人員則很少參與。也就是說，有半數(shù)以上的城鎮(zhèn)從業(yè)人員，還難以為目前的社會保障制度框架所涵蓋。

　　在“多層次”的構(gòu)造中，一方面是從城鎮(zhèn)職工開始，向下延伸，另一個起點則是農(nóng)村，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險，是在這方面進(jìn)行的各級探索。其基本辦法是由農(nóng)民自愿參加，建立養(yǎng)老保險基金，養(yǎng)老保險繳費(fèi)完全計入個人帳戶，養(yǎng)老金計發(fā)辦法基本上參照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險個人帳戶養(yǎng)老金的計發(fā)辦法。按照原設(shè)計，農(nóng)村養(yǎng)老保險可以逐漸向上延伸，對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，農(nóng)村非土地經(jīng)營人員。然而，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險雖然已歷十多年，其發(fā)展十分困難。近幾年來基本上處于停滯狀態(tài)。參加人數(shù)不多，已領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員，養(yǎng)老金水平很低，根本起不到養(yǎng)老保障作用。

　　可見“多層次”的社會保障體系，在實踐中只能保障城鎮(zhèn)單位職工，而絕大多數(shù)人的社會保障問題并沒有適當(dāng)?shù)闹贫劝才拧�為些，許多地方進(jìn)行積極探索，增加新的保障層次。例如上海推出的外來農(nóng)民工綜合保險，目的是為當(dāng)?shù)亟�百萬外來農(nóng)民工提供醫(yī)療、工傷保險以及一定數(shù)額的養(yǎng)老保險。最近上海又探索建立小城鎮(zhèn)社會保險，給社會保障體系又增加了一個新層次。

　　目前社會保障體系的缺陷，根本原因是沒有真正體現(xiàn)“低水平”。與舊體制下的高福利相比，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險改革的確體現(xiàn)了低水平的原則。但其水平仍然相當(dāng)高。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三項保險的繳費(fèi)，一般相當(dāng)于職工工資總額的30%多，加上住房公積金，相當(dāng)于工資額的40%多。這對企業(yè)來說是不小的負(fù)擔(dān)，企業(yè)參保的門坎相當(dāng)高。一些效益較差的企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，很難實行。從個人看，無單位的城鎮(zhèn)從業(yè)人員以及農(nóng)村脫離土地的人員，需要有社會保障，但“城�！钡拈T坎太高，也難以參保。從而使“廣覆蓋”的目標(biāo)難以實現(xiàn)。

　　重構(gòu)中國的社會保障體系，根本問題是把水平降下來。國家應(yīng)當(dāng)只在低水平上進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以保障公民的基本生活。當(dāng)然，人們對社會保障的要求，不僅僅是有基本生活保障，還希望能達(dá)到社會平均生活水平。對那些收入長期高于社會平均工資的人群而言，他們還可能要求自己的生活水平不下降，進(jìn)入老年后，養(yǎng)老收入水平不下降，能夠保持原有生活水平。對此，國家如果進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)，制度成本高，制度彈性小，不能適應(yīng)不同人群需要，因此宜改用自愿原則，建立個人帳戶，鼓勵人們進(jìn)行積累，以達(dá)到自己希望的保障目標(biāo)。

　　我們的初步設(shè)想是，在養(yǎng)老保障方面，按照各地居民平均生活收入40%左右的水平，建立國家轉(zhuǎn)移支付的養(yǎng)老保障，由國家提供基本養(yǎng)老金。在這個前提下，建立養(yǎng)老個人發(fā)展帳戶，采取自愿原則，國家加大政策扶持力度，鼓勵人們積極參與，幫助人們提高養(yǎng)老金水平，使其達(dá)到或接近當(dāng)?shù)氐纳鐣�平均生活收入。基礎(chǔ)養(yǎng)老金采取現(xiàn)收現(xiàn)付辦法支付，在贍養(yǎng)比為2比1的條件下，即每2個繳費(fèi)受保人養(yǎng)1個養(yǎng)老金領(lǐng)取者，籌資水平大約不到當(dāng)?shù)厝司鶆趧邮杖氲?0%.這樣，強(qiáng)制性參咻的門坎就很低。農(nóng)村的土地承包權(quán)可以看成是基本養(yǎng)老保障的來源，沒有土地承包權(quán)的農(nóng)民，特別是那些因征地而失去土地承包權(quán)的農(nóng)村居民，應(yīng)當(dāng)用土地補(bǔ)償金的一部分參加強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保障。在養(yǎng)老個人發(fā)展帳戶層次，國家不設(shè)門坎，各類人群可以根據(jù)實際情況參加，可多可少，以提供足夠的彈性，適應(yīng)不同人群的情況。

　　綜合考慮各個社會保障項目，建立他們之間的聯(lián)結(jié)。特別是通過資產(chǎn)社會政策，對個人資產(chǎn)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，以適應(yīng)人們生命周期不同時期的需要，適應(yīng)不同個人在醫(yī)療、勞動能力、生命等各方面的實際風(fēng)險差異。

　　將強(qiáng)制性社會保障部分水平降下來，使其成為社會保障體系的基礎(chǔ)，另外的空間則由自愿性的個人發(fā)展帳戶彌補(bǔ)。這樣，社會保障體系可以比較簡明地表現(xiàn)為兩個層次；
強(qiáng)制性的基本保障和自愿性的個人發(fā)展帳戶。其中基本保障部分的門坎很低，這樣就有可能做到真正的廣覆蓋。而個人發(fā)展帳戶部分彈性很大，可以適應(yīng)不同收入人群，因此有可能用簡化了的一個制度層次，包容收入差異很大的不同人群，甚至低收入人群都有可能參與，為廣覆蓋提供新的制度條件。

　　參考文獻(xiàn)

　　麥克爾。史樂山，鄒莉，美國的資產(chǎn)建設(shè)：政策創(chuàng)新與科學(xué)研究，“21世紀(jì)社會政策新理念”論壇，2005

　　麥克爾。史樂山教授。“窮人與資產(chǎn)”，高鑒國翻譯本（內(nèi)部刊行）2004

　　景天魁等，基礎(chǔ)整合的社會保障制度，華夏出版社，2001

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　　[①]麥克爾·史樂山，鄒莉，美國的資產(chǎn)建設(shè)：政策創(chuàng)新與科學(xué)研究，2005.1，“21世紀(jì)社會政策新理念”論壇。

　　[②]同上。

　　[③][Nissan ，D.，&LeGrand，J.一個有關(guān)資本的想法：為年青人提供起步資金，policy report no.49.London ：Fabian Society.2000.

　　[④]英國的教育與就業(yè)部長戴維·布倫基特（David Blunkett）提出，見[Nissan ，D.，&LeGrand，J.一個有關(guān)資本的想法：為年青人提供起步資金，policy report no.49.London：Fabian Society.2000.

　　[⑤]史樂山。資產(chǎn)與窮人：美國的一項新型福利政策。Armonk ，NY ：M.E.Sharpe，1991.

　　[⑥]國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計摘要2004》，第50、51頁。

　　楊團(tuán)/孫炳耀 中國社會科學(xué)院社會政策研究中心

　　2005.1.23

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