現(xiàn)代國(guó)家必設(shè)議會(huì)以標(biāo)志其屬民主國(guó)家之列。

　　早在1939年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨就告示全國(guó)：中共的“根本主張，是要真正實(shí)現(xiàn)新式代議制的民主共和國(guó)”，對(duì)此，“共產(chǎn)黨是決不放棄的”[1]。

　　議會(huì)在中國(guó)露面、登臺(tái)已有近一個(gè)世紀(jì)，風(fēng)風(fēng)雨雨，蹣跚而行。其中一個(gè)最為關(guān)鍵的問(wèn)題是，當(dāng)局總是借議會(huì)之形式，行專制之統(tǒng)治，使議會(huì)淪為專制統(tǒng)治的裝飾與工具。“設(shè)議院、開(kāi)國(guó)會(huì)”的主張?jiān)缭?9世紀(jì)末為康、梁維新派提出，可惜為清廷中頑固派所鎮(zhèn)壓。到1901年，在內(nèi)外交困中慈禧也不得不推行新政，其中就有“設(shè)議院”一項(xiàng)，并擬定在1917年召開(kāi)國(guó)會(huì)，制定和實(shí)施憲法。結(jié)果未等國(guó)會(huì)召開(kāi)，清王朝就被推翻。

　　民國(guó)初年，革命成果為袁世凱所竊。為排除國(guó)民黨在議會(huì)中的勢(shì)力，袁氏竟刺殺宋教仁，后來(lái)又解散了國(guó)會(huì)，進(jìn)而倒行逆施，復(fù)辟帝制，結(jié)果83天就被推翻，落得個(gè)遺臭萬(wàn)年。

　　國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，蔣介石力圖使國(guó)會(huì)成為他的掌中之物。抗戰(zhàn)初期，為動(dòng)員各方力量抗戰(zhàn)，召開(kāi)了有各黨派參加的國(guó)民參政會(huì)。1946年1月又召開(kāi)了有各黨派參加的政治協(xié)商會(huì)議，并就關(guān)系到國(guó)家前途的5個(gè)問(wèn)題達(dá)成了協(xié)議。但這一協(xié)議不久被國(guó)民黨撕毀，蔣介石發(fā)動(dòng)內(nèi)戰(zhàn)，還取締時(shí)為中國(guó)第三大黨的“中國(guó)民主同盟”，迫使各民主黨派轉(zhuǎn)入地下，走上反蔣擁共的道路。

　　1949年，歷史翻到新一頁(yè)。從人民政協(xié)的召開(kāi)到第一屆人民代表大會(huì)的舉行，舉國(guó)上下，政通人和，民主政治開(kāi)了一個(gè)好頭。可惜毛澤東不久便改弦易轍，以個(gè)人專制代替人民民主，以政治運(yùn)動(dòng)代替以法治國(guó)。在共和國(guó)的前30年中，人民代表大會(huì)淪為“橡皮圖章”，無(wú)法正常履行職能。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，由于國(guó)家權(quán)力仍在一黨制的框架內(nèi)運(yùn)行，民眾的民主愿望仍未得到滿足，人民代表大會(huì)欲伸張民意、行使人民主權(quán)，仍有難以克服的障礙。要改革人民代表大會(huì)制度，完善中國(guó)的代議制，其核心問(wèn)題是突破一黨制對(duì)議會(huì)的控制，否則各種改革舉措不是隔靴搔癢，就是鏡花水月。

　　一、廢止權(quán)力運(yùn)行的雙軌制，使人大成為名副其實(shí)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)

　　1949年以來(lái)，中國(guó)實(shí)際上存在著權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行的雙軌制。此見(jiàn)解最早為李景鵬所提出。[2] 根據(jù)中國(guó)憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都由各級(jí)人民代表大會(huì)定期授權(quán)，受其監(jiān)督并向各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。這是權(quán)力運(yùn)行的一條軌道。然而，由于實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，還存在著權(quán)力運(yùn)行的另一條軌道：黨（其權(quán)威是黨的中央）的權(quán)力處于國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂端，它事實(shí)上享有組織（及調(diào)整）國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力，包括各級(jí)人民代表大會(huì)、各級(jí)政府機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)。這些國(guó)家機(jī)關(guān)受黨的監(jiān)督，必須對(duì)黨負(fù)責(zé)。于是黨（而不是人民）成為國(guó)家權(quán)力的來(lái)源；
黨凌駕于國(guó)家權(quán)力之上，成了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之核心和國(guó)家政治生活之靈魂。國(guó)家機(jī)器，乃至整個(gè)社會(huì)生活，都在黨的發(fā)號(hào)施令下運(yùn)轉(zhuǎn)。人民代表大會(huì)不過(guò)是將黨的指令（如人事任免）、建議（如修憲）、決議（如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃）轉(zhuǎn)換為國(guó)家意志的工具，政府與司法機(jī)關(guān)則是黨和國(guó)家政策、法令的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。黨不但組建國(guó)家權(quán)力，也是國(guó)家權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中的指揮者、監(jiān)控者、操作者。在紛繁復(fù)雜的國(guó)家事務(wù)中，黨享有決策權(quán)、否決權(quán)、分配權(quán)、處置權(quán)等等。黨的權(quán)力穿透到國(guó)家與社會(huì)生活的每個(gè)角落。

　　國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中的兩條軌道（人民代表大會(huì)與政府機(jī)關(guān)，以及黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)）并不是彼此平行、互為制約的，黨的權(quán)力凌駕于國(guó)家的權(quán)力之上。然而，黨的這條權(quán)力軌道是沒(méi)有憲法依據(jù)的。中華人民共和國(guó)憲法并沒(méi)有授權(quán)黨來(lái)組織人大與政府機(jī)關(guān)的規(guī)定。因此，從法理上講，它是一種法外之權(quán)，是一種無(wú)憲法依據(jù)的權(quán)力，嚴(yán)格地講是一種“違憲”的權(quán)力�？墒沁@條沒(méi)有憲法授權(quán)的權(quán)力及其運(yùn)行軌道卻高于、大于有憲法授權(quán)的權(quán)力及其運(yùn)行軌道，這是中國(guó)的人民代表大會(huì)制度一切弊端的總根源。因此，人大制度的改革，最根本的是要廢止實(shí)際存在的權(quán)力運(yùn)行雙軌制。

　　那么，黨是怎樣組織與控制國(guó)家權(quán)力的呢?

　　就人大而言，代表名額的分配與代表結(jié)構(gòu)的安排(如中共與非中共代表的比例)，代表的提名以及以何種方式選舉，代表大會(huì)主要議題的確定以及重大決策的通過(guò)，主席團(tuán)主要成員的安排，代表大會(huì)及政府機(jī)構(gòu)主要人選的推薦等事項(xiàng)，都由黨來(lái)支配與監(jiān)控，或者說(shuō)是領(lǐng)導(dǎo)。如果黨的某種安排在代表大會(huì)中可能遇到阻力，黨就通過(guò)人代會(huì)常委會(huì)內(nèi)所建立的黨組(別的黨派不能在人大中設(shè)立組織)以及對(duì)黨員代表的控制，要求黨員遵守組織紀(jì)律，服從黨的指令，與黨(上層)保持一致，投票贊成黨的安排(中共黨員代表在人大代表中超過(guò)半數(shù))。在以往數(shù)十年中，人大的最后表決通常是“一致通過(guò)”。久而久之，人們往往認(rèn)為，“一致通過(guò)”是正常現(xiàn)象，而不能“一致通過(guò)”便似乎不正常了。近十余年來(lái)，隨著民主意識(shí)、代表意識(shí)的增長(zhǎng)，“一致通過(guò)”的習(xí)慣才受到挑戰(zhàn)。

　　早在80年代初中共就提出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則。中共“十五大”又提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的目標(biāo)。按照這樣的原則，黨的權(quán)力凌駕于人大之上的作法就應(yīng)當(dāng)廢止；
惟此，憲法的權(quán)威以及作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)的權(quán)威才能真正確立。

　　有人認(rèn)為，黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)是有憲法依據(jù)的。筆者查核了建國(guó)后頒布的幾個(gè)憲法，在1975年憲法中看到以下條文：“第二條，中國(guó)共產(chǎn)黨是全中國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。工人階級(jí)經(jīng)過(guò)自己的先鋒隊(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)�！�…第十六條，全國(guó)人民代表大會(huì)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。……第二十六條，公民的基本權(quán)利和義務(wù)是，擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，擁護(hù)社會(huì)主義制度，服從中華人民共和國(guó)憲法和法律。”這些條文都表示，黨是高于人民、高于國(guó)家、高于國(guó)家法律的。這部憲法的產(chǎn)生背景是，中國(guó)正經(jīng)受“文革”的浩劫，“全面專政”猖獗，極“左”思潮肆虐，現(xiàn)代迷信泛濫。1975年憲法中的上述條款就是適應(yīng)那種年代而出臺(tái)的。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一歷史記錄不是當(dāng)代中國(guó)憲法史的榮耀。

　　1978年，中共十一屆三中全會(huì)之前，黨對(duì)憲法作了某些修正，保留了1975年憲法的第二條和第二十六條，將1975年憲法的第十六條改為“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，刪去了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的”重要限定詞。當(dāng)時(shí)“文革”雖已畫(huà)上句號(hào)，但極“左”思潮尚未清算，仍然堅(jiān)持“兩個(gè)凡是”、“抓綱治國(guó)”，此時(shí)對(duì)憲法的修改仍然體現(xiàn)了極權(quán)話語(yǔ)，與現(xiàn)代民主原則之間的矛盾十分明顯。

　　在1982年頒布的憲法中，1975年憲法中上述的那3條完全消失了。1982年憲法的第二條是：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民�！�1982年憲法在第五十七條中作了以下規(guī)定：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)�！痹凇肮�民的基本權(quán)利和義務(wù)”這一章中，廢除了1975年、1978年憲法中關(guān)于“公民必須擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的條文，增加了“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”的文字，而且將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”的內(nèi)容立為第二章，移至“國(guó)家機(jī)關(guān)”之前，內(nèi)容多達(dá)24條。1982年憲法的進(jìn)步是十分可喜的。它是以我們的民族、特別是其中許多優(yōu)秀分子的慘痛犧牲為代價(jià)而產(chǎn)生的，是在否定“兩個(gè)凡是”、否定“文革”之后，初步清算了毛澤東的晚年錯(cuò)誤，解放思想，開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新局面，才誕生了這部憲法。

　　以上對(duì)20多年憲法史的回顧說(shuō)明：在無(wú)視民主法制的年代，竟將黨作為高于國(guó)家權(quán)力、高于公民權(quán)利的觀念寫(xiě)進(jìn)了憲法，使黨壟斷與控制國(guó)家權(quán)力、侵犯與剝奪公民權(quán)利獲得了合憲性；
而當(dāng)民主意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒、專制主義被人們唾棄之時(shí)，便取消了這種與民主常識(shí)相抵牾的憲法條文�，F(xiàn)在，關(guān)于“人大要在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下……”之類的言詞只能在個(gè)別國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人(如李鵬任人大委員長(zhǎng)時(shí)期)的講話中還時(shí)有所聞，但這一說(shuō)法再也沒(méi)有憲法依據(jù)了。不過(guò)，在1982年憲法的序言中，仍有“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論指導(dǎo)下，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持改革開(kāi)放……”的文字。有人據(jù)此認(rèn)為，人大要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)仍然具備憲法依據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，該憲法“序言”中有此文字仍意味著黨在國(guó)家生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，但這與憲法中黨對(duì)某個(gè)組織的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系作出明文規(guī)定是有區(qū)別的�，F(xiàn)在，由于憲法中已無(wú)這樣的明文規(guī)定，黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)變得抽象了，變得無(wú)法可依、無(wú)規(guī)則可循了。

　　顯然，“序言”和法律條文是有區(qū)別的。只有法律條文才是法律，因?yàn)樗鼫?zhǔn)確地規(guī)范人們可以做什么或不可以做什么；
倘有違者，司法機(jī)關(guān)得依據(jù)法律條文加以裁定�？墒恰靶蜓浴崩锏哪承┰瓌t性說(shuō)法卻不能作為司法實(shí)踐的依據(jù)，因?yàn)樗鼪](méi)有準(zhǔn)確規(guī)范人們的行為，不能成為司法機(jī)關(guān)裁定守法、違法的準(zhǔn)繩。人們可以說(shuō)，某人違反了某法律的第幾條，卻不能宣稱某人犯法是因?yàn)檫`反了某法律的“序言”中的某句話。以上引序言中的幾句話為例，司法機(jī)關(guān)不能根據(jù)這些文字裁定某些人犯有“反黨”、“反社會(huì)主義”、“反改革開(kāi)放”罪。確實(shí)，自1957年以來(lái)中國(guó)曾以毛澤東提出的“六條政治標(biāo)準(zhǔn)”作為劃分“人民”與“敵人”的依據(jù)，結(jié)果把大批正直的知識(shí)分子打成“右派”，這種做法在“文革”時(shí)期進(jìn)一步泛濫。今天，犯同樣形式的錯(cuò)誤或許已不再可能，但以同樣的指導(dǎo)思想繼續(xù)犯類似的錯(cuò)誤仍時(shí)有所聞（如“資產(chǎn)階級(jí)自由化”，“顛覆國(guó)家”等）。

　　中國(guó)政治的特色之一是憲法中滲透著強(qiáng)烈的黨派意識(shí)，它既是論證一黨統(tǒng)治合法性的政治宣言（記錄黨的豐功偉績(jī)），也是維護(hù)一黨統(tǒng)治地位與黨派利益的政治綱領(lǐng)（強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持某幾項(xiàng)政治原則）。當(dāng)然，自從1982年憲法開(kāi)始，這些內(nèi)容不再以憲法條文（如1975年憲法那樣）的形式表達(dá)了。正因?yàn)槿绱耍?982年憲法事實(shí)上否定了權(quán)力運(yùn)行的雙軌制，只是在“序言”中還留有痕跡。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中黨的權(quán)力依然支配著國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)，并擴(kuò)展到社會(huì)生活各方面，成為當(dāng)代中國(guó)走向政治民主化難以逾越的高山。該憲法“序言”中存在的這一問(wèn)題涉及到法與黨的關(guān)系。制定憲法本來(lái)是為了實(shí)行憲政，以便走上依法治國(guó)、民主政治的軌道，但在中國(guó)往往是有憲法而無(wú)憲政。因?yàn)椋�在成文憲法之外和之上，中共還有一套不成文的實(shí)施“一黨專政”的規(guī)則（即“潛規(guī)則”），令憲法成為虛設(shè)。

　　二、人大代表的產(chǎn)生與構(gòu)成

　　人民代表大會(huì)要履行它作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，代表問(wèn)題十分重要。代表如何選舉產(chǎn)生，代表的結(jié)構(gòu)和人數(shù)如何確定，都直接關(guān)系著代表大會(huì)的功能。

　　1. 關(guān)于代表候選人的產(chǎn)生和選舉

　　從歷次人大代表的選舉來(lái)看，凡年滿18歲的中華人民共和國(guó)公民，都享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。表面上這種選舉權(quán)的普遍性確實(shí)比資本主義的早期民主得多。但是每次人大代表選舉時(shí)，選民們卻持冷漠態(tài)度，并不在乎去投這“神圣的一票”、行使公民的民主權(quán)利。因?yàn)槊癖姸剂私�，這種選舉是“上頭圈定的”。選舉由表達(dá)民意的機(jī)會(huì)演變成將黨的組織部門(mén)提出的候選人合法地成為人民代表的手段，而選民則不過(guò)是完成指選、派選的工具，這就是幾十年來(lái)人大代表選舉的真相。經(jīng)這種選舉所組成的代表團(tuán)體能否在代表大會(huì)上伸張民意與正義就成問(wèn)題了。

　　中國(guó)人口多，即使平均40余萬(wàn)人選1名全國(guó)人大代表，也將產(chǎn)生3千多名代表；
如果由選民們自行競(jìng)選，不但操作困難，而且選出的代表也未必理想(因選民之間平時(shí)聯(lián)系的范圍有限，優(yōu)秀者難為眾多選民們所了解)，因此人大代表候選人的產(chǎn)生可以象民主國(guó)家那樣主要由政黨與團(tuán)體推薦。但是中國(guó)的政黨體制呈畸形狀態(tài)，中共獨(dú)大，幾個(gè)民主黨派均受中共的絕對(duì)控制，在政治上不可能獨(dú)立發(fā)揮作用，連人大代表選舉這樣的大事，民主黨派的候選人也要由中共來(lái)部署。欲改變這種由一黨安排為主、選民選舉為輔(因?yàn)橐膊荒芘懦齻�(gè)別代表是由選民推舉選舉出來(lái)的)的選舉模式，首先要改變現(xiàn)行的政黨體制，由中共領(lǐng)導(dǎo)下的所謂“多黨合作制”轉(zhuǎn)變?yōu)榛ハ嗒?dú)立、彼此競(jìng)爭(zhēng)的多黨制；
同時(shí)，應(yīng)根據(jù)憲法中結(jié)社自由的規(guī)定，開(kāi)啟黨禁，允許組織新的政黨團(tuán)體，開(kāi)展多黨競(jìng)選。

　　2. 關(guān)于代表的結(jié)構(gòu)

　　目前人大代表結(jié)構(gòu)上的問(wèn)題首先是中共代表與非中共代表的比例不合理。歷屆全國(guó)人大代表的構(gòu)成中，中共代表都超過(guò)半數(shù)，結(jié)果代表大會(huì)只能通過(guò)符合中共意志(實(shí)際上只能說(shuō)是中共上層的意志、甚至是中共上層中少數(shù)寡頭乃至個(gè)別人的意志)的決議。當(dāng)然，雖然不排斥中共的意志或它的領(lǐng)導(dǎo)人的意志也可以與民眾的意志相一致，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　但矛盾與不一致也不乏其例。在后一種情況下，人大就表現(xiàn)出它的專制性，或者說(shuō)，成了“一黨專政”的工具。人代會(huì)要履行其民主職能，事先安排的中共代表數(shù)量必須大大減少。如果改變代表選舉方法之后，中共代表仍占多數(shù)，那是另一回事了。

　　代表結(jié)構(gòu)的另一個(gè)問(wèn)題是黨政官員太多，此外還有事業(yè)、企業(yè)單位的一些負(fù)責(zé)人等，一言以蔽之，帶“長(zhǎng)”字號(hào)的人物太多。這種現(xiàn)象與弊端早已引起社會(huì)的不滿，有人戲稱人代會(huì)是“黨政代表大會(huì)”（各省、市的書(shū)記、省、市長(zhǎng)，通常為各代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、副團(tuán)長(zhǎng)）。無(wú)論從反映與伸張民意（這是人大的低級(jí)政治功能），還是監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及其官員，這種代表結(jié)構(gòu)都是很不妥當(dāng)?shù)�。它只有一個(gè)好處，即保障黨的意志在代表大會(huì)中暢通無(wú)阻，保障“一黨專政”（“黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”）。其后果是從機(jī)制上隔離了黨、政府與民眾之間的聯(lián)系，使人大幾乎成了另一種形式的黨政組織機(jī)構(gòu)，這與人大的宗旨和職責(zé)是背道而馳的。如果參考民主國(guó)家行之有效的立法與行政、司法之間的權(quán)力分立與制衡的原則，則這一現(xiàn)象之弊病就更加突出了。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)逐步減少人大代表中的行政官員，最終應(yīng)爭(zhēng)取在人大組織法中明確規(guī)定，各級(jí)政府的行政官員不得當(dāng)選為人大代表。

　　代表結(jié)構(gòu)的第三個(gè)問(wèn)題是各階層代表應(yīng)有的席位問(wèn)題。經(jīng)過(guò)20多年的改革開(kāi)放，中國(guó)的社會(huì)階層發(fā)生了很大變化。首先是出現(xiàn)了原有階層的分化與互動(dòng)，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民、工人與知識(shí)分子之社會(huì)角色今非昔比。工業(yè)化與城市化，農(nóng)村與城市間壁壘的消除，使農(nóng)民的職業(yè)身份與戶籍身份不再吻合。工人也不再是單一的國(guó)企或集體企業(yè)職工，他們分布并流動(dòng)于多種類型的企業(yè)。其次是出現(xiàn)了新階層，如個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、私營(yíng)企業(yè)主、中介組織從業(yè)人員、自由職業(yè)者等。這些新階層應(yīng)該有其人大代表。原來(lái)產(chǎn)生人大代表的階層分類方法只包括工人、農(nóng)民、干部、知識(shí)分子、解放軍和歸國(guó)華僑幾大類，顯然不再適應(yīng)變化了的社會(huì)現(xiàn)狀。現(xiàn)在應(yīng)根據(jù)目前的社會(huì)狀況和發(fā)展趨勢(shì)，確立新的代表產(chǎn)生分類標(biāo)準(zhǔn)，使每個(gè)階層在各級(jí)人大中都有一定的席位。目前的全國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)雖然也增加了個(gè)別新社會(huì)階層的代表名額，如九屆全國(guó)人大代表中個(gè)體經(jīng)營(yíng)者代表僅3人，占代表總數(shù)的0.1%，顯然與這一階層的人口結(jié)構(gòu)不相稱。

　　以往，農(nóng)村人口與城市人口在人大代表選舉中一直存在很大的差別，城市人口的代表多，而農(nóng)村人口的代表太少，這是不合理的。1995年修改了選舉法，縮小了這一差別，按照新的比例，城市每22萬(wàn)人中選舉全國(guó)人大代表1人，而農(nóng)村則每88萬(wàn)人中選舉全國(guó)人大代表1人。九屆全國(guó)人大代表中來(lái)自農(nóng)村的代表是240人，僅占代表總數(shù)的8%，比例仍然明顯偏低。要體現(xiàn)選舉權(quán)的平等原則，就不能人為地把選民劃分為不同等級(jí)。全國(guó)人大代表選舉和名額分配中應(yīng)適量增加農(nóng)村人口的人大代表，縮小農(nóng)村人口與城市人口選舉全國(guó)人大代表的懸殊差別。

　　代表結(jié)構(gòu)中還有一個(gè)問(wèn)題是，軍隊(duì)是否有必要選舉產(chǎn)生代表。在中國(guó)，軍隊(duì)作為一個(gè)界別在人代會(huì)中占一定比例，已成慣例。九屆全國(guó)人大代表里就有解放軍和武警代表298名，占代表總數(shù)的10%。其實(shí)，軍隊(duì)并不是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)階層，其多數(shù)成員并不是終生在軍隊(duì)服務(wù)，軍隊(duì)也不應(yīng)該有自己特殊的政治利益。國(guó)家武裝力量由中央軍事委員會(huì)統(tǒng)屬管轄，是適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)年代需要的合政治、軍事為一體的管理體制。進(jìn)入和平建設(shè)時(shí)期后，軍隊(duì)?wèi)?yīng)該過(guò)渡到由政府管轄，即軍隊(duì)國(guó)家化，不再參與和國(guó)家權(quán)力有關(guān)的政治事務(wù)，以保障它為社會(huì)的共同利益服務(wù)，保障社會(huì)的政治穩(wěn)定，如此則中央軍事委員會(huì)也就完成了它的歷史使命。

　　3. 關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)的規(guī)模

　　作為決定國(guó)家重大問(wèn)題的工作機(jī)構(gòu)的全國(guó)人民代表大會(huì)應(yīng)由多少代表組成為宜，其原則是，必須便于召開(kāi)會(huì)議、討論和決定問(wèn)題。

　　中國(guó)第一至九屆全國(guó)人民代表大會(huì)的代表總數(shù)如下：第一屆1,226人，第二屆1,226人，第三屆3,040人，第四屆2,885人，第五屆3,497人，第六屆至第九屆均為2,970余人。全國(guó)人大代表名額數(shù)量的確定始終未規(guī)范化，代表總數(shù)的增減與人口變化也毫無(wú)關(guān)系�，F(xiàn)行的《全國(guó)人大組織法》沒(méi)有關(guān)于全國(guó)人大會(huì)議安排大會(huì)發(fā)言的規(guī)定，這與全國(guó)人大代表數(shù)量龐大不無(wú)關(guān)系。若按照目前全國(guó)人大代表的規(guī)模，即便每次會(huì)期延長(zhǎng)到20天，每天開(kāi)會(huì)10小時(shí)，全部用于大會(huì)發(fā)言，那么每位代表也只能發(fā)言4分鐘。目前采用的分組討論形式無(wú)法就一些重大問(wèn)題充分討論交流，只能通過(guò)大會(huì)簡(jiǎn)報(bào)有限地交換一些大會(huì)秘書(shū)組選擇過(guò)的信息。代表人數(shù)如此之多，每年開(kāi)會(huì)時(shí)要耗費(fèi)巨大的人力物力，卻無(wú)法保證代表們能比較充分地交流議政。

　　世界上除中國(guó)以外的145個(gè)國(guó)家中，國(guó)會(huì)議員人數(shù)為800人以上的僅有5個(gè)國(guó)家，800人以下的則有140個(gè)國(guó)家，其中499人以下的為131個(gè)國(guó)家。[3]] 由此可見(jiàn)，將國(guó)會(huì)議員人數(shù)保持在500名左右比較適宜，它便于全體議員深入討論和辯論，提高議事決事的質(zhì)量。筆者認(rèn)為，全國(guó)人民代表大會(huì)的代表人數(shù)似以8百到1千名為宜。

　　三、關(guān)于人大主席團(tuán)的職權(quán)

　　憲法第六十一條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，選舉主席團(tuán)主持會(huì)議�！钡�是，究竟主席團(tuán)成員按什么原則構(gòu)成，并無(wú)法規(guī)加以說(shuō)明。1982年的《全國(guó)人大組織法》規(guī)定的主席團(tuán)職權(quán)大致包括以下方面：主持會(huì)議，決定副秘書(shū)長(zhǎng)人選，決定列席人員，提出議案，確定候選人名單，決定大會(huì)議程，審議決議草案，決定表決方式，決定是否舉行秘密會(huì)議，決定代表是否被逮捕和刑事審判。1989年4月七屆人大第二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》也賦予主席團(tuán)重要的職權(quán)：例如，國(guó)家各部門(mén)、人大有關(guān)組織、人大代表團(tuán)和聯(lián)名代表所提出的議案是否列入會(huì)議議程，“由主席團(tuán)決定”；
這些議案經(jīng)代表或有關(guān)專門(mén)委員會(huì)審議后是否提請(qǐng)大會(huì)表決，也“由主席團(tuán)決定”；
審議后的法律修改案，也要經(jīng)“主席團(tuán)審議通過(guò)后”再提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決；
主席團(tuán)的職權(quán)也包括決定國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人人選，依照此《議事規(guī)則》[4]，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的人選由主席團(tuán)提名，又由主席團(tuán)確定之。

　　1982年憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”；
“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)�！睉椃ǖ谖迨�七條還規(guī)定：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)�！憋@然，依照憲法條文，全國(guó)人大的主席團(tuán)并不是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。然而，人大主席團(tuán)的權(quán)力大于人民代表大會(huì)的權(quán)力，它實(shí)際上成了人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，可以說(shuō)，它才是事實(shí)上的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而全國(guó)人大則被降為“次高”的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)了。主席團(tuán)享有如此重要的職權(quán)與憲法精神相悖。

　　既然憲法規(guī)定全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，那么，哪些議案需列入大會(huì)議程，哪些議案、法案需經(jīng)大會(huì)表決和如何表決，本來(lái)應(yīng)由代表大會(huì)來(lái)決定。換言之，代表大會(huì)才有權(quán)討論一切它認(rèn)為必須討論的問(wèn)題，有權(quán)決定一切它認(rèn)為需要決定的問(wèn)題�？墒牵�《全國(guó)人大組織法》卻規(guī)定，議案是否列入大會(huì)議程，由主席團(tuán)審議決定；
主席團(tuán)決定討論的，即列入議程，提交大會(huì)表決；
主席團(tuán)決定不予討論的，不列入議程，不提交大會(huì)表決。這樣，全國(guó)人大就只能討論主席團(tuán)決定的事項(xiàng)；
主席團(tuán)決定不討論的事項(xiàng)，即便全國(guó)人大的多數(shù)代表認(rèn)為必須討論，也無(wú)法列入議程。《全國(guó)人大組織法》還規(guī)定，人大主席團(tuán)有權(quán)提出議案。由此可以發(fā)現(xiàn)，凡是主席團(tuán)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交大會(huì)討論的議案，可徑直交付大會(huì)討論并表決，不受人民代表大會(huì)的制約；
而人代會(huì)代表或其它方面提出的議案是否能列入大會(huì)討論，卻要經(jīng)過(guò)主席團(tuán)批準(zhǔn)。如此則全國(guó)人大又如何履行憲法規(guī)定的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的功能呢？

　　主席團(tuán)所享有的其他一些重要職權(quán)，如確立候選人名單、決定表決方式、決定是否舉行秘密會(huì)議以及決定代表是否被逮捕和刑事審判等，均不受人民代表大會(huì)和其它方面因素的制約。如果主席團(tuán)在行使某些職權(quán)時(shí)與代表大會(huì)的多數(shù)代表發(fā)生了分歧，事實(shí)上多數(shù)代表也無(wú)法阻止主席團(tuán)的決定和行動(dòng)。因此代表大會(huì)實(shí)際上只能無(wú)條件地接受主席團(tuán)對(duì)大會(huì)的安排，成了隸屬于主席團(tuán)的組織機(jī)構(gòu)，而主席團(tuán)則享有高于代表大會(huì)且不受代表大會(huì)制約的各種特權(quán)。這種情況應(yīng)當(dāng)引起注意，依照憲法必須使代表大會(huì)成為真正的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，并縮小主席團(tuán)的權(quán)限，改進(jìn)它的工作。

　　目前，主席團(tuán)的人數(shù)也太多，達(dá)2百來(lái)人，很難在主席團(tuán)有限的會(huì)議時(shí)間里討論問(wèn)題、集中意見(jiàn)。不少主席團(tuán)成員對(duì)主席團(tuán)會(huì)議所要討論決定的一些重要問(wèn)題，事先可能并不十分了解，也不可能有充分的準(zhǔn)備。何況，其部分成員往往是臨時(shí)決定被列入主席團(tuán)的，要這些人發(fā)表意見(jiàn)，確實(shí)是勉為其難。因此，主席團(tuán)中被稱為常務(wù)主席的核心分子就先舉行會(huì)議，就大會(huì)面臨的重大問(wèn)題提出比較統(tǒng)一的主導(dǎo)性意見(jiàn)；
然后，再就常務(wù)主席會(huì)議提出的這些意見(jiàn)征求全體主席團(tuán)成員的意見(jiàn)，最后舉手表決。主席團(tuán)的多數(shù)成員只不過(guò)是聽(tīng)會(huì)、陪會(huì)的角色，他們能坐上這把交椅已是莫大的榮譽(yù)了，還會(huì)在主席團(tuán)會(huì)議上唱反調(diào)嗎？或許有個(gè)別的成員會(huì)冒昧地提出與常務(wù)主席相左的意見(jiàn)，但在會(huì)上和者甚寡，影響不了全局，加上主持會(huì)議者的“引導(dǎo)”，相關(guān)議題就總是在主席團(tuán)會(huì)議中順利通過(guò)。

　　構(gòu)成主席團(tuán)的人數(shù)愈多，就愈依靠少數(shù)核心分子的作用，確切些說(shuō)，主席團(tuán)的職權(quán)很大程度是這少數(shù)核心人物的職權(quán)。這些人通過(guò)主席團(tuán)這一形式影響并駕馭著整個(gè)大會(huì)。由此可見(jiàn)，全國(guó)人大會(huì)議的運(yùn)作機(jī)制是，代表大會(huì)服從于主席團(tuán)，而主席團(tuán)的決定又取決于主席團(tuán)中的核心人物；
或者說(shuō)，少數(shù)核心人物駕馭著主席團(tuán)，然后再運(yùn)用主席團(tuán)的形式影響并決定整個(gè)大會(huì)的進(jìn)程和結(jié)果。這大概就是“集中指導(dǎo)下的民主”的原則在人民代表大會(huì)中的具體運(yùn)用。這樣，全國(guó)人大就很難有民主，也很難發(fā)揮作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的功能。要推進(jìn)中國(guó)的民主，要完善中國(guó)的代議制，主席團(tuán)的形式和它所享受有的各種職權(quán)，勢(shì)必要重新考慮。

　　根據(jù)憲法關(guān)于“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的規(guī)定，主席團(tuán)的許多重要職權(quán)應(yīng)該轉(zhuǎn)移給全國(guó)人民代表大會(huì)，讓全國(guó)人民代表大會(huì)直接議決有關(guān)議案、法案和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選等重大事項(xiàng)。全國(guó)人大每個(gè)代表的地位和職權(quán)應(yīng)當(dāng)是平等的，不應(yīng)當(dāng)在全體代表中再劃分出一部分享有特別重要職權(quán)的“特殊代表”，讓他們組成不受大會(huì)制約、且能左右大會(huì)的組織機(jī)構(gòu)──主席團(tuán)，從而出現(xiàn)一小部分特殊代表決定、限制和代替多數(shù)代表的代表權(quán)的不合理現(xiàn)象。

　　當(dāng)然，目前全體大會(huì)的代表數(shù)量過(guò)多，無(wú)法直接討論決定重大問(wèn)題，也無(wú)法勝任主席團(tuán)所承擔(dān)的那些重要職權(quán)。解決這一困難的出路有二：一是大大減少全國(guó)人民代表大會(huì)代表的名額，由目前的3千余名減少至8百到1千名左右。二是將主席團(tuán)改成大會(huì)的聯(lián)絡(luò)協(xié)商委員會(huì)性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的人員組成可包括人大委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、各代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、各專門(mén)委員會(huì)主任委員、共產(chǎn)黨和各民主黨派的代表。其職責(zé)只是聯(lián)絡(luò)協(xié)商大會(huì)議案、大會(huì)議程、候選人名單，交大會(huì)討論表決；
它本身不應(yīng)有決定權(quán)。這樣的機(jī)構(gòu)應(yīng)該是職權(quán)有限、地位適當(dāng)、人數(shù)較少、成員相對(duì)穩(wěn)定，以此機(jī)構(gòu)取代主席團(tuán)，才能使人大會(huì)議行使它名副其實(shí)的最高國(guó)家權(quán)力。

　　四、關(guān)于“政協(xié)”功能的轉(zhuǎn)換

　　建國(guó)初期第一屆全國(guó)人代會(huì)之前，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議在國(guó)家政治生活中起過(guò)重大作用。1954年由普選產(chǎn)生的全國(guó)人代會(huì)召開(kāi)后，政協(xié)不再代行全國(guó)人代會(huì)的功能，只是作為團(tuán)結(jié)各民族、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國(guó)外華僑和其他愛(ài)國(guó)民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織存在，并繼續(xù)發(fā)揮其作用。1982年憲法在“序言”中稱：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過(guò)去發(fā)揮了重要?dú)v史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用�！钡�1982年憲法并未就政協(xié)在法制體系內(nèi)的性質(zhì)作明確的定論。中共的有關(guān)文件認(rèn)定，政協(xié)具有“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”三方面的功能，但始終回避將政協(xié)“法制化”的問(wèn)題。

　　政協(xié)無(wú)疑是政治組織，但它不享有國(guó)家權(quán)力，不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，它在政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政這三方面發(fā)揮作用時(shí)僅僅只能反映民意。近10年來(lái)，黨與國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)來(lái)自政協(xié)的意見(jiàn)愈來(lái)愈重視，政協(xié)的各種提案一般都得到政府和人大的重視，有關(guān)部門(mén)對(duì)大部分政協(xié)提案都給予回復(fù)。但是，政協(xié)提出的意見(jiàn)乃至決定，對(duì)中共和政府部門(mén)只是一種建議和咨詢，不具法律效力，政協(xié)對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(人大、政府)只是一種軟約束。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　政協(xié)作用的大小多半取決于黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度：若政協(xié)提出的問(wèn)題很重要、很有價(jià)值，又得到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視，政協(xié)的參政議政就有明顯成效；
反之，如果得不到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視，政協(xié)的參政議政就成一種無(wú)用功了。這種狀態(tài)與法治國(guó)家的原則相悖。

　　鄧小平1978年就指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變�！盵5] 無(wú)論是從建設(shè)法治國(guó)家的角度考慮，還是從擴(kuò)大和提升民主的角度認(rèn)識(shí)，都有必要改變政協(xié)的這種現(xiàn)狀。這不僅是政協(xié)工作本身的重大革新，也關(guān)系到擴(kuò)大國(guó)家民主和代議制度的變革。

　　在國(guó)家政治體系里，人大和政協(xié)這兩個(gè)組織都屬于代議制范疇，完善與提高這兩個(gè)組織的民主對(duì)推進(jìn)中國(guó)的民主進(jìn)程十分重要。目前，政協(xié)還不是憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)器，若能將政協(xié)的功能提升并整合到代議制當(dāng)中，讓政協(xié)的參政議政具備法律效力，無(wú)疑是國(guó)家民主政治的重大進(jìn)展，也是完善代議政治的重要舉措。與人大相比，政協(xié)成員的構(gòu)成表現(xiàn)出特殊的優(yōu)勢(shì)。政協(xié)集中了科技、文化、教育界中一批有成就的專家，匯集了各界、各黨派以及無(wú)黨派代表人士，但政府官員比例較低。政協(xié)成員有條件從比較科學(xué)、較少受實(shí)際利益牽扯的角度，參與國(guó)家決策。政協(xié)的參與可以彌補(bǔ)人大決策的疏漏，使法律法規(guī)和重大決策盡可能臻于完善。以往，由于缺乏體現(xiàn)民主化科學(xué)化的決策機(jī)制，一項(xiàng)重大決策出臺(tái)時(shí)往往很少有不同意見(jiàn)，更少有反對(duì)意見(jiàn)；
即使反對(duì)意見(jiàn)是正確的，也無(wú)法阻止政治權(quán)威某一錯(cuò)誤決策的出臺(tái)；
只有當(dāng)這一決策在實(shí)踐中碰了壁，或被實(shí)踐完全否定之后，錯(cuò)誤決策才無(wú)奈收?qǐng)�，但�?guó)家和人民已為此付出沉痛代價(jià)。這種體制上的嚴(yán)重弊端總不該在21世紀(jì)再延續(xù)下去了!

　　讓政協(xié)的參政議政具備法律效力，實(shí)際上就把政協(xié)的功能從“監(jiān)督”提升為制約了。現(xiàn)在講得較多的是監(jiān)督，制約說(shuō)得不多；
實(shí)際上，更重要的是制約。監(jiān)督意味著從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之外防范決策失誤，而制約則屬于權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)在功能，它使一種權(quán)力在另一種或幾種權(quán)力的掣肘下運(yùn)行。權(quán)力腐敗、權(quán)力失控之類的現(xiàn)象之所以屢屢發(fā)生，時(shí)時(shí)作害，皆因權(quán)力運(yùn)行機(jī)制內(nèi)缺乏這種制約裝置。權(quán)力只有在制約狀態(tài)下運(yùn)行才較少出軌犯規(guī)，這樣才能真正地大幅度減少權(quán)力腐敗�？梢哉f(shuō)，這種制約裝置是權(quán)力運(yùn)行的“安全裝置”。要有效地制約權(quán)力，制約主體就必須享有法律所賦有的某種權(quán)力(如批準(zhǔn)權(quán)、否決權(quán))。此即孟德斯鳩所言：“以權(quán)力制約權(quán)力”。政協(xié)的監(jiān)督若不享有法定權(quán)力，至多不過(guò)是一種富有彈性的“監(jiān)督”，當(dāng)然談不上任何制約了，更不可能真正發(fā)揮作用。

　　提升政協(xié)的功能意味著政協(xié)性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，即把政協(xié)納入國(guó)家權(quán)力體系，同時(shí)也意味著中國(guó)的代議制會(huì)由一院制轉(zhuǎn)變?yōu)閮稍褐啤Ｗh會(huì)或代議機(jī)構(gòu)實(shí)行一院制還是兩院制，各國(guó)的情況不一。西方國(guó)家多數(shù)是兩院制，個(gè)別的也有實(shí)行一院制的。有的雖實(shí)行兩院制，但其中一院作用微弱，實(shí)際上是一院在起作用，被稱為“跛足議會(huì)”，如英國(guó)。我認(rèn)為，兩院制對(duì)于國(guó)情復(fù)雜的大國(guó)是必要的。西方一些政治思想家提出過(guò)所謂的議會(huì)專權(quán)現(xiàn)象，即議會(huì)中某一部分勢(shì)力占了優(yōu)勢(shì)從而左右議會(huì)，令民主受到威脅。他們認(rèn)為，可以另設(shè)一院來(lái)防止這種現(xiàn)象的發(fā)生。就中國(guó)的國(guó)情而言，政協(xié)這樣的準(zhǔn)“代議”機(jī)構(gòu)是現(xiàn)成的。從人大、政協(xié)成員的構(gòu)成和各自所代表的社會(huì)層面的差別來(lái)看，設(shè)置兩院對(duì)照顧社會(huì)各方利益、調(diào)節(jié)各種利益矛盾，是一種必要的政治制度設(shè)計(jì)。即使在人大里不出現(xiàn)上述“專權(quán)”現(xiàn)象，為了使人大對(duì)立法、任免、監(jiān)督等重要職權(quán)的運(yùn)用更為謹(jǐn)慎，另設(shè)一個(gè)代議機(jī)構(gòu)與它相輔相成，必定是相得益彰，有利無(wú)弊。

　　在中國(guó)很少有人談?wù)搩稍褐�，這與西方多數(shù)國(guó)家實(shí)行兩院制不無(wú)關(guān)系，似乎涉及這一問(wèn)題就有“資產(chǎn)階級(jí)自由化”之嫌。難道只有堅(jiān)持一院制才是社會(huì)主義，而兩院制就必然是資本主義？這是缺乏研究的一種誤解。進(jìn)一步分析，中國(guó)目前實(shí)行的倒底是一院制還是兩院制呢?其實(shí)，中國(guó)的一院制只是現(xiàn)象和形式，上文談到的人大主席團(tuán)制度，實(shí)質(zhì)上就是建立了一個(gè)位據(jù)人大會(huì)議之上的“上院”，而且是院中之院，院上之院；
從其享有的各項(xiàng)重要職權(quán)來(lái)看，這個(gè)主席團(tuán)更象是一個(gè)獨(dú)立的道道地地的超級(jí)議院。這種形式上的所謂一院制，實(shí)際上是一種職權(quán)不平衡、關(guān)系不合理的兩院制，理應(yīng)被結(jié)構(gòu)合理的兩院制所取代。若將政協(xié)由咨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，就要研究政協(xié)與人大的關(guān)系和各自位置，它們的目標(biāo)是共同的，但職責(zé)應(yīng)有差別，應(yīng)該互相合作，又互相制約。

　　五、改進(jìn)人大常委會(huì)的幾個(gè)問(wèn)題

　　全國(guó)人大實(shí)際上存在三種主要的組織機(jī)構(gòu)：代表大會(huì)、代表大會(huì)主席團(tuán)、代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。主席團(tuán)屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，是代表大會(huì)期間的“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”；
常委會(huì)則是常設(shè)機(jī)構(gòu)，是大會(huì)閉會(huì)期間行使大會(huì)所委托職權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。由于全國(guó)人大代表的規(guī)模過(guò)于龐大，每年只舉行一次會(huì)議，會(huì)期只有兩周左右，不可能深入討論與決定需要處理的一系列重大問(wèn)題，因此人大的許多繁重任務(wù)只能由其常委會(huì)承擔(dān)，中國(guó)的人大常委會(huì)實(shí)際上起著外國(guó)議會(huì)的作用。從六屆人大(1983年到1988年)到九屆人大(1998年到2003年)，全國(guó)人大常委會(huì)的成員人數(shù)固定在155人。與外國(guó)的議會(huì)(下院)的規(guī)模相比較，此人數(shù)顯然不適應(yīng)它所承擔(dān)的使命�？紤]到中國(guó)地域遼闊，人口眾多，情況復(fù)雜，要反映、協(xié)調(diào)、匯聚全國(guó)13億人口、56個(gè)民族、不同階層和黨派的意愿，也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大人大常委會(huì)的規(guī)模，以吸納方方面面的人士與專家，集思廣益，使其工作既高效又周密，不貽誤大事又避免錯(cuò)誤決策的出臺(tái)。

　　自六屆全國(guó)人大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)委員的老齡化狀況有所改善。1983年到1988年的六屆人大常委會(huì)委員里，50歲以下和51歲至60歲的僅分別為8人，61歲至70歲為51人，71歲以上的達(dá)61人；
八屆人大常委會(huì)委員中，71歲以上的減少到19人；
九屆人大常委會(huì)里71歲以上的僅1人，不過(guò)常委會(huì)的年齡構(gòu)成仍未實(shí)現(xiàn)年輕化，其中61歲至70歲的占110名，而51歲至60歲的委員僅18名，50歲以下則只有5名。[6] 要保證人大常委會(huì)工作的活力與效率，其成員的合理年齡結(jié)構(gòu)應(yīng)以51歲至60歲的人為主。過(guò)去造成人大常委會(huì)成員老齡化的一個(gè)重要原因是，安排從黨政軍機(jī)關(guān)退下來(lái)的干部轉(zhuǎn)崗到人大常委會(huì)工作幾乎成為一種慣例，黨政軍轉(zhuǎn)崗的委員在全體委員中的比例高達(dá)81.25%。在六屆至九屆全國(guó)人大常委會(huì)專職委員中，來(lái)自黨政機(jī)關(guān)的委員平均年齡分別是71歲、70歲、66歲和67歲，來(lái)自軍隊(duì)的委員平均年齡分別是70歲、71歲、66歲、67歲。[7] 欲改變?nèi)舜蟪Ｎ瘯?huì)成員的老齡狀態(tài)，必須嚴(yán)格限制或停止將黨政任職年齡到線的干部轉(zhuǎn)崗到人大常委會(huì)。

　　六屆全國(guó)人大常委會(huì)成員中，大專以下學(xué)歷的人達(dá)52人。此后各屆人大常委會(huì)成員中具有大學(xué)或大學(xué)以上文化程度的人數(shù)不斷增加。九屆全國(guó)人大常委會(huì)成員中，具大學(xué)或大學(xué)以上學(xué)歷的委員達(dá)99人，占73.89%；
其中具有研究生學(xué)歷的委員為20人，占14.93%。[8] 然而，在具有大學(xué)以上學(xué)歷的委員當(dāng)中，其教育背景為經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)的只有15人，其中具法學(xué)專業(yè)知識(shí)的僅5人，其余多數(shù)人的教育背景多為理工科（理科13人、工科51人、醫(yī)學(xué)3人、軍事7人），還有16人的教育背景是人文學(xué)科，甚至還有30人的專業(yè)不明（可理解為無(wú)明確的專業(yè)知識(shí)或?qū)�業(yè)背景）。[9] 顯然，人大常委會(huì)委員這樣的知識(shí)結(jié)構(gòu)難以勝任人大常委會(huì)以立法為主的工作。例如，在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議分組審議證券投資基金草案的過(guò)程中，只有一個(gè)小組里的一位法律專家發(fā)表了意見(jiàn)，而其他委員卻未能提出任何意見(jiàn)�？磥�(lái)，盡快吸納具有經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、教育學(xué)專業(yè)背景的專家充實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)，優(yōu)化常委會(huì)的知識(shí)結(jié)構(gòu)，是全國(guó)人大常委會(huì)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

　　全國(guó)人大常委會(huì)委員功能上的另一個(gè)問(wèn)題是兼職委員多于專職委員。憲法和全國(guó)人大組織法雖然規(guī)定人大常委會(huì)成員不得在國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)任職，但并未規(guī)定不得在其他單位和機(jī)構(gòu)任職。現(xiàn)在，全國(guó)人大常委會(huì)的專職委員多是從黨政軍機(jī)構(gòu)退下來(lái)的人，年齡偏大；
而年輕且具備必要知識(shí)結(jié)構(gòu)的委員往往都是兼職，不能全身心地投入到人大常委會(huì)的工作。全國(guó)人大常委會(huì)既要防止成員老齡化，也要注意委員是否具備必要的知識(shí)結(jié)構(gòu)，還要提高年輕且知識(shí)結(jié)構(gòu)適當(dāng)?shù)膶Ｂ毣�委員的比例。為此似應(yīng)在有關(guān)法律上作出新的規(guī)定：人大常委會(huì)委員除不得在國(guó)家行政、審判和檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任職務(wù)外，也不得在其他單位和機(jī)構(gòu)擔(dān)任職務(wù)；
同時(shí)對(duì)專職委員的年齡、專業(yè)知識(shí)、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)應(yīng)有明文規(guī)定。如此才能全面提升全國(guó)人大常委會(huì)成員議政理政的能力和效率。

　　九屆全國(guó)人大設(shè)立了9個(gè)專門(mén)委員會(huì)，即民族委員會(huì)、法律委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、外事委員會(huì)、華僑委員會(huì)、內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)。各專門(mén)委員會(huì)的工作范圍和工作量差別極大，工作范圍和職責(zé)的劃分不夠明晰，既有忙閑不均的現(xiàn)象，又存在著工作重疊的問(wèn)題。這9個(gè)委員會(huì)的設(shè)置也不能夠全部涵蓋國(guó)務(wù)院各部門(mén)、最高人民法院、最高人民檢察院的工作范圍，與全國(guó)人大及其常委會(huì)的發(fā)展需要不相適應(yīng)。根據(jù)人大代表提出的議案和專家學(xué)者的建議，參照國(guó)外議會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，似乎可以考慮增設(shè)預(yù)算與審計(jì)委員會(huì)(可把財(cái)經(jīng)委員會(huì)承擔(dān)的預(yù)算事務(wù)分離出來(lái)，在全國(guó)人大常委預(yù)算工作委員會(huì)的基礎(chǔ)上組建全國(guó)人大預(yù)算與審計(jì)委員會(huì))、憲法和法律實(shí)施監(jiān)督委員會(huì)、公民權(quán)益保障委員會(huì)(即人權(quán)保障委員會(huì))、軍事與國(guó)防建設(shè)委員會(huì)等專門(mén)委員會(huì)。另外，按照專業(yè)分工原則，還應(yīng)考慮拆分現(xiàn)有的教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)。專門(mén)委員會(huì)的建設(shè)也應(yīng)考慮其成員的年輕化、專家化等問(wèn)題。

　　六、保障憲法的實(shí)施，確立憲法的權(quán)威，是全國(guó)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)

　　憲法是國(guó)家的根本大法，是治國(guó)的總章程，但50多年來(lái)每部憲法頒布后如何加以實(shí)施，卻少有人問(wèn)津。倘憲法不能實(shí)施，公民權(quán)利不能兌現(xiàn)，違憲行為得不到糾正與制止，憲法即如同虛置，其實(shí)際價(jià)值接近于零。如同洛克所說(shuō)：“法律不是為了法律自身而被制定的，……如果法律不能被執(zhí)行，那就等于沒(méi)有法律�！�2003年3月廣州發(fā)生的孫志剛被警方人員活活打死的事件令全國(guó)震驚。這類大大小小的違憲毀憲事件在全國(guó)各地不時(shí)發(fā)生。特別是近20年來(lái)中共中央宣傳部根本無(wú)視憲法中關(guān)于“公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”的規(guī)定，不經(jīng)司法程序，甚至也不通過(guò)行政程序，就任意粗暴地處罰新聞出版機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員（主編、社長(zhǎng)、編輯、記者等），以鉗制言論、禁錮思想，繼續(xù)實(shí)行文化專制，維護(hù)岌岌可危的“一黨專政”�！氨�點(diǎn)”事件（命令《中國(guó)青年報(bào)》“冰點(diǎn)”周刊停刊一事）引起海內(nèi)外輿論的一致譴責(zé)，則是發(fā)生于最近的一例。歷史的和現(xiàn)實(shí)的血的代價(jià)，實(shí)在太怵目驚心了。保障憲法的實(shí)施，建立憲法的實(shí)施機(jī)制不能再延誤下去了!

　　要依法治國(guó)，建立法治國(guó)家，首要的是以憲法治國(guó)，必須樹(shù)立憲法的法律權(quán)威與政治權(quán)威。所謂憲法的法律權(quán)威，指憲法是制定各種法律的依據(jù)，各種具體法律和行政法規(guī)不得與憲法相抵觸。所謂憲法的政治權(quán)威，即所有公民、社會(huì)團(tuán)體和政黨都必須在憲法和法律許可的范圍內(nèi)活動(dòng)，不得違憲和毀憲。必須結(jié)束實(shí)際生活中所存在的一種倒錯(cuò)現(xiàn)象：憲法不及一般法管用，一般法不及行政法規(guī)管用，法規(guī)不及規(guī)章管用，規(guī)章不如領(lǐng)導(dǎo)指示管用。這種現(xiàn)象說(shuō)到底還是“權(quán)大于法”的人治孽根性在作怪。

　　世界各國(guó)憲法、法律的實(shí)施最終都是依靠國(guó)家強(qiáng)力為后盾的。在正常情況下，國(guó)家使用的最經(jīng)常、最充分、最廣泛的強(qiáng)力手段莫過(guò)于實(shí)施司法程序。在我國(guó)，要保障憲法的實(shí)施，亟待建立相應(yīng)的司法實(shí)施機(jī)制。筆者設(shè)想，為了健全實(shí)施憲法的司法機(jī)制，可從兩個(gè)層次設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)。一是在全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立憲法委員會(huì)，各省和直轄市的人大常委會(huì)也逐步建立相應(yīng)的委員會(huì)。二是最高人民法院設(shè)立憲法法庭，各省和直轄市的高級(jí)人民法院也逐步建立相應(yīng)的法庭。當(dāng)前最緊切、最重要的是全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立憲法委員會(huì)。全國(guó)人大常委會(huì)憲法委員會(huì)的職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)與監(jiān)督憲法的司法化實(shí)踐，具體可有以下幾個(gè)方面：一，擬定貫徹憲法條款的具體法律，主要是關(guān)于公民權(quán)利的若干憲法條款，如新聞出版法、遷徙法、結(jié)社法、財(cái)產(chǎn)法等，使訴訟與裁定違憲案件有具體的法律依據(jù)。二，有步驟地組建中央與省級(jí)憲法法庭。三，解釋?xiě)椃�條文。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　四，對(duì)最高法院憲法法庭審理的違憲訴訟案件享有終審權(quán)。五，審查立法與行政機(jī)關(guān)所頒布的法律、法規(guī)以及政府出臺(tái)的舉措，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違憲，立即糾正或廢止。六，檢查司法機(jī)關(guān)在司法活動(dòng)中是否有違憲行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違憲行為，立即予以制止。七，對(duì)需修訂的憲法條款提出修訂方案。最高法院的憲法法庭受全國(guó)人大憲法委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，其職責(zé)是受理和裁定憲法訴訟案件，保證公民的基本權(quán)利，制止并追究黨和政府機(jī)關(guān)及工作人員以及其他社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人的違憲行為。

　　余論：中西代議制度的簡(jiǎn)單比較

　　上述六個(gè)方面關(guān)于中國(guó)現(xiàn)行代議制的改革意見(jiàn)，有的是技術(shù)性的，有的是政治性的。所謂政治性的，是指涉及到權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，特別是第一、三、四各節(jié)，其改革因而困難較大，有待民主政治的推進(jìn)，或可望得到解決。當(dāng)然，技術(shù)性意見(jiàn)中也涉及到某些權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，但它較少涉及到全局性權(quán)力關(guān)系，因此可早些改進(jìn)。

　　從上文對(duì)中國(guó)代議制較為全面的描述與分析中可以發(fā)現(xiàn)，它與西方代議制有重大差別。西方的議會(huì)是各政黨、各利益集團(tuán)自由表達(dá)意見(jiàn)的平臺(tái)，它不受一個(gè)特殊政黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是該政黨意志國(guó)家化的合法性工具。中國(guó)的人民代表大會(huì)則是中共領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)機(jī)構(gòu)，中共的重要決定通過(guò)它成為國(guó)家意志。有悖于黨的意志的聲音，不利于“一黨專政”的治國(guó)建議，不可能在這里得到伸張。

　　西方的議會(huì)是獨(dú)立于行政、司法的政治機(jī)構(gòu)，即所謂的三權(quán)分立、互相制衡。中國(guó)的人民代表大會(huì)多由現(xiàn)任和卸任政府官員組成，還有不少軍人代表，而中共又同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)立法、行政、司法三類國(guó)家機(jī)關(guān)，這種情況下人大難以獨(dú)立地承擔(dān)起監(jiān)督、制約行政與司法機(jī)關(guān)的職責(zé)。

　　西方的議會(huì)是議員們的自由論壇，各種意見(jiàn)可暢所欲言，不同意見(jiàn)可以交鋒、辯論，議員們可以問(wèn)責(zé)官員，批評(píng)政府，甚至彈劾行政首長(zhǎng)。中國(guó)的人大代表之言論是受到限制的。上世紀(jì)80年代以來(lái)對(duì)言論的控制時(shí)松時(shí)緊，即使在寬松的背景下也決不允許沖擊中共所防設(shè)的禁區(qū)，否則會(huì)遭遇政治威脅、取消代表資格之類的懲處。代表們的“神圣職責(zé)”只是領(lǐng)會(huì)大會(huì)文件的精神，擁護(hù)并通過(guò)大會(huì)的決議。

　　西方的議會(huì)一般為兩院制（如美國(guó)的眾議院、參議院），兩院互相制約亦互相補(bǔ)充，從而大大減少錯(cuò)誤決策的出臺(tái)，避免國(guó)家的損失。中國(guó)實(shí)行人代大會(huì)一院制，又為一黨所控制（在特殊年代，如“文革”，重大決策根本不通過(guò)人大，甚至也不通過(guò)黨的中央委員會(huì)），決策效率高，但錯(cuò)誤的發(fā)生率與國(guó)家的損失也很大。中國(guó)雖有政協(xié)這一機(jī)構(gòu)，但它不是國(guó)家機(jī)關(guān)，其決定不具備法律效力。

　　中國(guó)代議制的改革就是要舍其種種特殊性，確立世界代議制普適的民主制原則。

　　【注釋】

　　[1] 姜平，《中國(guó)百年民主憲政運(yùn)動(dòng)》，甘肅人民出版社，1998年版，第261頁(yè)。

　　[2] 李景鵬，《權(quán)力政治學(xué)》，黑龍江教育出版社，1995年版，第219-220頁(yè)。

　　[3] 見(jiàn)《政治學(xué)研究》（北京），1987年第5期。

　　[4] 《議事規(guī)則》第34條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常條委員會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、委員的人選，中華人民共和國(guó)主席、副主席的人選，中央軍事委員會(huì)主席的人選，最高人民法院院長(zhǎng)和最高人民檢察院檢察長(zhǎng)的人選，由主席團(tuán)提名，經(jīng)各代表團(tuán)醞釀協(xié)商后，再由主席團(tuán)根據(jù)多數(shù)代表的意見(jiàn)，確定正式候選人名單。”

　　[5] 《鄧小平文選》，人民出版社1994年版，第二卷，第146頁(yè)。

　　[6] 見(jiàn)《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》（北京），2003年5月12日。

　　[7] 出處同上。

　　[8] 出處同注[6]。

　　[9] 出處同注[6]。

　　當(dāng)代中國(guó)研究擁有本文版權(quán)。[2006年] [第4期(總第95期)]

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