景躍進(jìn):選舉技術(shù)與民主化進(jìn)程
發(fā)布時(shí)間:2020-06-04 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊:
提要:近年來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產(chǎn)生方式的改革是基層民主發(fā)展的一個(gè)亮點(diǎn)。不少地方在探索民主選舉程序以及擴(kuò)大民意方面作出了有益的嘗試,如“公選”、“直選”、“(主席團(tuán)) 不提名”、“兩票制”以及“三輪兩票制”等。與此同時(shí),如何規(guī)范各地的經(jīng)驗(yàn),使之上升為具有普遍指導(dǎo)意義的規(guī)則成為目前進(jìn)一步推進(jìn)改革的一個(gè)瓶頸。本文在評(píng)價(jià)已有研究的基礎(chǔ)上,對此一問題進(jìn)行了比較詳盡的探討,并提出了相應(yīng)的操作原則與具體思路。
關(guān)鍵詞:
提名程序 兩票制 公選 黨管干部 平等競選
一、問題與癥結(jié)
1995年第三次修正后的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第21 條對提名問題作了如下的規(guī)定:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人(鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長,鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長) 的人選“, 由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者代表依照本法規(guī)定聯(lián)合提名。”“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表十人以上書面聯(lián)名,可以提出本級(jí)人民代表大會(huì)主席、副主席,人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員的候選人。不同選區(qū)或者選舉單位選出的代表可以醞釀、聯(lián)合提出候選人!
上述提名程序或提名方式并非歷來如此,目前的情形只是歷史演化過程的一個(gè)定格。1954 年全國人大組織法和地方組織法規(guī)定,不論是中央還是地方,國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的人選一律由代表聯(lián)合提名或者單獨(dú)提名,沒有規(guī)定主席團(tuán)可以提名。十一屆三中全會(huì)后,1982 年重新修訂的全國人大組織法取消了代表提名制度,改為由主席團(tuán)提名。1979 年重新修訂的地方組織法取消了代表單獨(dú)提名,只允許代表聯(lián)合提名,但沒有規(guī)定多少名代表聯(lián)合可以提名,同時(shí)增加了主席團(tuán)提名。在隨后的幾次修改中,提高了省市兩級(jí)代表聯(lián)合提名的人數(shù)規(guī)模,但縣鄉(xiāng)兩級(jí)維持10人不變。增加主席團(tuán)提名目的是方便黨組織通過主席團(tuán)向代表大會(huì)推薦候選人,以實(shí)現(xiàn)黨管干部。在這一歷史變化的趨勢中,至少有四點(diǎn)值得注意:(1) 經(jīng)過了文革那樣的慘痛教訓(xùn)之后,經(jīng)人大選舉產(chǎn)生各級(jí)國家領(lǐng)導(dǎo)人員的方式再次確立,并成為唯一合法的途徑;
(2) 為了實(shí)現(xiàn)黨管干部的原則,同時(shí)也是為了防止選舉失控,主席團(tuán)提名的方式被引入,從而協(xié)調(diào)黨管干部原則與公開選舉原則之間的關(guān)系。因此,在目前中國政治體制的條件下,主席團(tuán)提名可以看作是在人大系統(tǒng)落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)具體操作舉措;
(3) 代表提名的方式依然被保留了下來,只是要求有所提高而已(單獨(dú)提名的取消,縣鄉(xiāng)以上提名人數(shù)的增加等,但縣鄉(xiāng)兩級(jí)相對穩(wěn)定);
(4) 從邏輯上看,主席團(tuán)提名與代表提名之間存在一種可能的緊張關(guān)系。這種潛在的緊張關(guān)系隨著環(huán)境的變化,尤其是改革進(jìn)程中的利益分化和民主意識(shí)的發(fā)育,正在逐步現(xiàn)實(shí)化。于是,圍繞提名權(quán)各方展開了一場接一場的博弈。在這一博弈過程中,缺乏組織化或組織化成本相當(dāng)高昂的代表是相對較弱的一方,而“組織”可以運(yùn)用的資源、手段和權(quán)力遠(yuǎn)非代表所能比擬。因此,就目前的總體情形而言,這是一場力量不均衡的博弈。在選舉過程中,組織對提名權(quán)的控制可區(qū)分為兩種形式,一是通過法律的控制,一是法律之外的控制。
1. 法律內(nèi)的控制現(xiàn)行地方組織法第22 條規(guī)定:“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任、秘書長,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席,人民政府正職領(lǐng)導(dǎo)人員,人民法院院長,人民檢察院檢察長的候選人數(shù)一般應(yīng)多一人,進(jìn)行差額選舉;
如果提名的候選人只有一人,也可以等額選舉。”所謂通過法律的控制,主要方式是將法律規(guī)定的“特例”加以一般化的運(yùn)用,亦即變特殊為一般(將“等額選舉”慣例化) 。為了實(shí)現(xiàn)等額選舉的目的,通常采取各種方式,竭力保證組織意圖的實(shí)現(xiàn)。這種情況不但存在于縣鄉(xiāng)兩級(jí),幾乎各級(jí)選舉都有類似的問題,而且各地情況亦大同小異,毋需贅言。
2. 法律外的控制所謂法律之外的控制手段是指在實(shí)踐中發(fā)明出來(并交流傳播) 的各種阻撓代表按照自己意愿提名的方法。有研究者總結(jié)了8 種情況:
(1) 不給代表發(fā)提名表;
(2) 不讓代表進(jìn)行“串聯(lián)”醞釀名單;
(3) 勸阻代表提名;
(4) 限制甚至禁止黨員代表參加聯(lián)名(黨員代表一般占全部代表人數(shù)的60 %以上) ;
對民主黨派及人民團(tuán)體的代表也提出類似的要求;
(5) 動(dòng)員被提名人拒絕接受提名;
(6) 動(dòng)員聯(lián)名代表撤回聯(lián)名;
(7) 組織安排統(tǒng)一聯(lián)名;
(8) 只將代表聯(lián)名提出的候選人交代表醞釀,并要求獲得過半數(shù)代表贊成才列入候選人名單。這些都是在強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。
上述這些做法更多地出現(xiàn)在縣以及縣以上人大的選舉過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的選舉相對要簡單一些。不過,盡管技術(shù)簡單一些,但基本精神卻是一致的。這樣,盡管在地方組織法中規(guī)定了兩種提名渠道,但在實(shí)踐中真正能夠得到有效落實(shí)的只是主席團(tuán)提名。于是,完整的法律文本在實(shí)踐的運(yùn)作中被解裂了。有趣的是,民主化壓力越大,需要控制的沖動(dòng)就越強(qiáng),采取的辦法就越是生硬而強(qiáng)制,付出的控制成本以及帶來的負(fù)面效應(yīng)也就越大。選舉中存在的諸種暗箱及明箱“操作”,看起來只是工作方法的毛病,其實(shí)不然,它折射出更深層次的問題。從大的方面說,有三種關(guān)系必須加以妥善的處置:
1. 組織壟斷提名與開放提名的關(guān)系;
2. 人大系統(tǒng)與黨委組織部門之間的關(guān)系(機(jī)構(gòu)間關(guān)系) ;
3. 黨管干部原則與平等競選之間的關(guān)系(理念問題) 。
這三種關(guān)系依次遞進(jìn):第一種關(guān)系發(fā)生在實(shí)務(wù)運(yùn)作層面,屬于不同的組織技術(shù)之間的對沖。第二種關(guān)系由操作技術(shù)上升到操作主體。組織部的意圖最終是要通過人大組織來落實(shí)的,這就發(fā)生兩個(gè)組織之間的關(guān)系。人大組織是否心甘情愿地扮演道具的角色? 這是一個(gè)關(guān)鍵的問題。換句話說,黨委有關(guān)部門是否需要改變傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式? 第三種關(guān)系已經(jīng)超越了具體運(yùn)作和組織實(shí)體的層面,涉及到抽象的原理原則。這是一個(gè)到目前為止,尚未解決的問題。有一點(diǎn)是肯定的,在既有的實(shí)踐模式中,這一問題是無法解決的。也許我們需要進(jìn)一步解放思想,大膽創(chuàng)新。
二、已有經(jīng)驗(yàn)/ 模式的反思
到目前為止,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的提名程序改革實(shí)踐已提供了頗為豐富的經(jīng)驗(yàn),值得認(rèn)真總結(jié)。按流行的說法,存在五種替代性模式,它們分別是四川遂寧市的“公選制”、四川遂寧市步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長“直選”、四川綿陽市的主席團(tuán)“不提名”模式、山西臨猗縣卓里鎮(zhèn)的“兩票制”和深圳龍港區(qū)大鵬鎮(zhèn)的“三輪兩票制”。
上述模式反映出來的一個(gè)普遍趨勢,是候選人提名方式的“外溢”(增強(qiáng)民意的傾向) ,亦即在傳統(tǒng)的提名方式(主席團(tuán)提名/ 政黨提名,代表聯(lián)名提名) 之外,發(fā)展出了新的提名方式。例如四川步云鄉(xiāng)的自我舉薦,選民附議,投票推選;
深圳大鵬的選民推選、各界代表投票遴選;
以及湖北楊集的選民直接提名,投票決定等。
為了便于把握上述這些新模式的改革特征,我們不妨采用一些邏輯參數(shù)來加以定位。第一個(gè)邏輯參數(shù)是“封閉—開放”的連續(xù)譜。所謂封閉是指在既定的法律框架內(nèi)行事,進(jìn)行內(nèi)部改革和調(diào)整;
所謂開放是指突破現(xiàn)有法律框架的約束,將法律規(guī)定之外的要素引入選舉過程。按照這一坐標(biāo)來測量,四川的綿陽模式趨向于連續(xù)譜的封閉一極,它采取的提名程序改革辦法是取消主席團(tuán)提名,從而將候選人的提名權(quán)轉(zhuǎn)移給人大代表。這可以說是封閉狀態(tài)下的一種極端做法(將代表提名與主席團(tuán)提名“對立”起來,兩者之間的關(guān)系為零和博弈) 。而四川步云鄉(xiāng)的直選顯然居于連續(xù)譜的開放一極,它越出了法律規(guī)定的現(xiàn)行邊界,將候選人的提名權(quán)直接交給了選民。
第二個(gè)邏輯參數(shù)是“開放程度”,這是對第一個(gè)參數(shù)的補(bǔ)充(深化) 。我們也可以設(shè)置一個(gè)連續(xù)譜,其中一極是高度開放,另一極是低度開放。步云的直選模式是高度開放的例子,它既取消了主席團(tuán)提名,也取消了代表提名。步云鄉(xiāng)長選舉后來所做的調(diào)整(將具有直接民意基礎(chǔ)的候選人推薦給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)) 考慮到了與現(xiàn)行法律接軌的問題,因此在開放的程度上比直選模式程度稍低一些。而屬于兩票制系列的模式(山西的臨猗、廣東的深圳和湖北的楊集) 則采取半開半閉的方式,其一般特點(diǎn)是打開大門,讓選民介入提名過程,但在后續(xù)環(huán)節(jié)更多地遵循現(xiàn)行法律的程序。當(dāng)然,在兩票制系列模式中,對民意變量的權(quán)重方式是不同的(由此產(chǎn)生了第三個(gè)連續(xù)譜:對民意的重視程度) 。
于是,這些新模式為我們提供了不同的選擇路徑:
1. 路徑分岔(公選還是直選?)
2. 既有體制內(nèi)改革:綿陽的經(jīng)驗(yàn)(開放還是封閉?)
3. 突破體制的實(shí)踐:
(1) 步云的徹底性,人代會(huì)過場(開放程度多大?)(2) 有民意基礎(chǔ),人代會(huì)是實(shí)質(zhì)過程(如何權(quán)重民意變量?)
第一個(gè)選擇分叉是“公選還是直選”? 由于實(shí)踐的多樣性以及正處于進(jìn)行時(shí)態(tài),“公選”一詞的內(nèi)涵尚未定型。① 就目前的情形而論,以下三種鄉(xiāng)鎮(zhèn)公選的模式值得關(guān)注:
一般來說,公選比較容易為組織部門的同志所接受,因?yàn)樗c傳統(tǒng)做法有某種繼承聯(lián)結(jié)的關(guān)系,同時(shí)又程度不同地吸納了許多新的因素。最為重要的是,上級(jí)政府對公選的結(jié)果有相當(dāng)?shù)目刂屏。③也許是這個(gè)原因,不少學(xué)者對此的興趣顯然沒有組織部門的同志那么大。接下來的第二個(gè)選擇分叉是“封閉—開放”。有學(xué)者主張?jiān)诩扔械姆煽蚣軆?nèi)做事,力薦綿陽模式,認(rèn)為這樣做的好處是與現(xiàn)有的法律接軌,而且政治動(dòng)員的力度不大,影響面小,這意味著容易操作與制度化。但是也有人覺得這一模式太保守。目前各地在這方面的做法是離散的,從而顯示出實(shí)踐的多樣性與豐富性。
在強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大民意基礎(chǔ)的人群中,緊接著發(fā)生了第三次分歧(開放程度多大?):一派不妨稱之為激進(jìn)民主派,主張直選。在直選受到非議的條件下,采取變通的方式搞候選人直選。另一派則持比較溫和的立場,主張將民意與現(xiàn)行的制度框架(政治利益格局) 結(jié)合起來。兩票制由于兼顧了民意與既有制度而成為熱門的話題。由于兩票制的結(jié)合方式是多樣的,因此還可能發(fā)生第四次分化,這種分歧包括:民意票的分量給多大? 實(shí)質(zhì)性的競選過程安置在哪一個(gè)環(huán)節(jié)? 通過什么形式轉(zhuǎn)換候選人(從初步到正式) ? 等等。
三、改革提名程序的原則與方法
中國的政治改革與經(jīng)濟(jì)改革一樣,采取的是漸進(jìn)療法。因此,在探索提名程序改革的具體方法時(shí),必須關(guān)注這種改革應(yīng)當(dāng)遵循的原則。筆者以為,在近期內(nèi)遵循以下幾個(gè)原則是非常重要的:
1. 與現(xiàn)行法律的接軌從根本上說,這一原則體現(xiàn)的是依法治國的需要。法律的權(quán)威性與穩(wěn)定性密切相關(guān),朝令夕改不可能讓人們學(xué)會(huì)對法律的尊重。除非法律已經(jīng)嚴(yán)重脫離現(xiàn)實(shí),無法實(shí)現(xiàn)正義或救濟(jì)的目的。就提名權(quán)的有關(guān)法律規(guī)定而論,不存在這樣的問題。事實(shí)上目前的問題是法律規(guī)定的東西尚未能夠真正落實(shí)。
2. 與黨管干部原則的協(xié)調(diào)黨管干部的原則是在歷史中形成的,目前是保證中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一塊基石。現(xiàn)在面臨的問題是,如何(在新的形勢和環(huán)境中) 在堅(jiān)持黨管干部原則的前提下,調(diào)整和改變黨管干部的具體方式和技術(shù)。將這一問題提升到理論高度來認(rèn)識(shí),便是如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國之間的有機(jī)統(tǒng)一?
2002 年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第二條指出:“選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,必須堅(jiān)持下列原則:
(1) 黨管干部原則;
(2) 任人唯賢、德才兼?zhèn)湓瓌t;
(3) 群眾公認(rèn)、注重實(shí)績原則;
(4) 公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則;
(5) 民主集中制原則;
(6) 依法辦事原則!痹谏鲜隽鶙l原則中,“公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則”是一個(gè)可以拓展的嶄新空間。如何將這一原則“活學(xué)活用”,在六條原則之間達(dá)致有利于民主化的平衡? 怎樣形成一種良性的動(dòng)態(tài)機(jī)制使得改革逐步朝民主化的方向發(fā)展? 這是我們在今后的工作中需要不斷思考和反思的問題。
3. 利益調(diào)整的漸進(jìn)性任何改革必然涉及到既有利益的調(diào)整問題。利益格局變化的承載主體既可能是人,也可能是特定的組織,更多情況下是兩者兼涉。改革對利益的調(diào)整是在一段相當(dāng)?shù)臅r(shí)間內(nèi)進(jìn)行的,并輔之于一定的補(bǔ)償方式。從過程的眼光看,這是消解改革阻力的一種策略?紤]到中國政治的特點(diǎn)“, 在當(dāng)前形式下,我國選舉制度改革宜采取漸進(jìn)的方式進(jìn)行,盡量在現(xiàn)行憲法框架內(nèi)逐步推進(jìn),否則可能會(huì)欲速則不達(dá)!
4. 預(yù)應(yīng)性所謂預(yù)應(yīng)性是指任何改革的舉措不能只考慮解決眼前的問題,而必須將每一具體的舉措作為整體改革的一個(gè)有機(jī)環(huán)節(jié),并在過程的序列中確定自己的位置。換言之,任一步驟在完成自身功能的前提下,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
其取得的成就必須成為下一步改革的鋪墊,而不能成為進(jìn)一步改革的阻礙。這樣,點(diǎn)滴的改良才能形成一個(gè)不被中斷的鏈條,時(shí)間維度的累積效應(yīng)才能充分體現(xiàn)出來。用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的話來說,要形成一種良性的路徑依賴關(guān)系和遞進(jìn)關(guān)系。質(zhì)言之,預(yù)應(yīng)性要求人們有發(fā)展的眼光。5. 可操作性所謂可操作性是指改革方案必須能夠轉(zhuǎn)化為具體可行的政策措施。改革的一個(gè)特點(diǎn)是避難就輕,或先易后難。一般的過程是先從體制的薄弱環(huán)節(jié)或非敏感部位著手,然后逐步向中心地帶進(jìn)發(fā),利用改革過程中逐步增加的資源來依次解決難度越來越大的問題。在此,許多的原則問題被轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題,或者反過來說,所采取的技術(shù)手段常常體現(xiàn)著某種原則與精神。漸進(jìn)性改革的這一特征給政策制定者提出了很高的“領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)”的要求:必須精心設(shè)計(jì)每一個(gè)具體舉措,使得每一項(xiàng)措施都具有實(shí)踐的可操作性,并且善于在經(jīng)驗(yàn)案例的基礎(chǔ)上提煉與加工,指導(dǎo)或推廣到更大的范圍。其最高境界是在不斷總結(jié)修煉的前提下,形成法律修改的草本。
基于上述分析,是否可以達(dá)成如下的初步共識(shí):在合憲合法合理的前提下,增強(qiáng)提名程序/ 方法的科學(xué)性和民主性,重點(diǎn)是增加開放度,擴(kuò)大候選人的民意基礎(chǔ)。
從理論上說,擴(kuò)大候選人的民意基礎(chǔ)有直接與間接兩種方式。直接方式是訴諸選民,將候選人的提名權(quán)交給選民。間接方式是將提名權(quán)交給代表(如四川綿陽的主席團(tuán)不提名模式) 。在這兩種方式的基礎(chǔ)上,產(chǎn)生了第三種雜交方式:直接方式與間接方式的綜合(以兩票制系列模式為代表) 。由于綜合方式的不同,這里可能存在多元的選擇空間。在此,筆者覺得“兩個(gè)方案”和“楊集實(shí)驗(yàn)”值得提及,在邏輯上,它們都可以歸結(jié)為“兩票制系列模式”。
兩個(gè)方案中的第一個(gè)是陳斯喜關(guān)于改進(jìn)山西省臨猗縣兩票制的建議(使之更具民主性和可操作性,更加規(guī)范化、制度化) 。為行文便利起見,不妨稱之為“臨猗模式”,其具體方案為:第一票為預(yù)選票,產(chǎn)生“建議候選人”。10 人以上選民可聯(lián)名提名縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)人員的“建議候選人”,參選人也可以自己報(bào)名征得10 以上選民附議而成為“建議候選人”。選舉委員會(huì)將建議候選人名單提交全體選民投票預(yù)選,并按得票多少排序建議候選人名單。(在這個(gè)過程中,允許建議候選人之間展開非對抗性競爭) 。第二票為正式選舉票。預(yù)選后,選舉委員會(huì)將“建議候選人”名單呈交縣鄉(xiāng)人民代表大會(huì),由主席團(tuán)或者代表聯(lián)名按照在預(yù)選中得票多少順序提出候選人,并經(jīng)代表醞釀?dòng)懻摵螅纱磉M(jìn)行投票選舉。第二種方案我稱之為“深圳改良模式”。黃衛(wèi)平等人主張,在深圳兩推一選(三輪兩票) 的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。具體做法是改“三輪投票制”為“兩輪投票制”,把第二輪的“代表性民意票”與第三輪的“法定性選舉票”結(jié)合起來。這樣就由全鎮(zhèn)所有合法選民直接推薦鎮(zhèn)長候選人的初步人選,然后由鎮(zhèn)黨委據(jù)此向鎮(zhèn)人大推薦民意票最多的兩個(gè)或兩個(gè)以上的正式候選人,進(jìn)行差額競選,最終選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長。
上述兩種方案可以說還是紙上的東西,而湖北省京山縣楊集鎮(zhèn)的改革實(shí)驗(yàn)則是方案設(shè)計(jì)者已實(shí)現(xiàn)的藍(lán)圖(盡管存在各種問題) 。據(jù)《南方周末》報(bào)道,楊集鎮(zhèn)的選舉實(shí)驗(yàn)分為三個(gè)步驟:首先,召開全鎮(zhèn)選民大會(huì),由全體選民直接提名推薦候選人(“海提”) ,按得票多少,取其前三名;
其次,召開全鎮(zhèn)村(居) 民代表大會(huì),對前三名投票,按得票多少,取前兩名為鎮(zhèn)長正式候選人;
第三,召開鎮(zhèn)人代會(huì),對兩名正式候選人投票,差額選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長。從程序角度看,楊集經(jīng)驗(yàn)最值得關(guān)注的是,人代會(huì)選舉具有一定的競爭性。這意味著人大代表雖然失去了實(shí)質(zhì)性的候選人提名權(quán),但發(fā)揮了正式候選人當(dāng)選的決定權(quán)。
從理論上看,無論是(擴(kuò)大民意基礎(chǔ)的) 直接方式、間接方式,還是綜合方式(綜合方式中又無論是“臨猗模式”、“深圳改良模式”,或“楊集模式”) ,提名方式的改革說到底就是如何處置民意、縣鄉(xiāng)人代會(huì)與組織意圖三者之間的關(guān)系。就民意(選民) 與人代會(huì)關(guān)系而言,直選方式最大程度地張揚(yáng)了民意,由此產(chǎn)生的最大問題則是人代會(huì)的選舉往往成為過場的儀式。綿陽的間接方式雖然有利于加強(qiáng)基層人大的權(quán)威,且合乎現(xiàn)行法律,但它忽視了或沒有考慮選民在候選人提名過程中的作用?紤]到中國政治體制的現(xiàn)實(shí),我們有必要在這兩者之間尋找一種平衡的方式,這種方式既必須考慮候選人的民意基礎(chǔ),也要使得人代會(huì)的選舉具有實(shí)質(zhì)性的意義。
考究上述提及的“臨猗模式”、“深圳改良模式”以及“楊集模式”,不難發(fā)現(xiàn)它們都注意到了這種平衡的藝術(shù)?傮w上看,兩票制改良模式的要害是將選舉區(qū)分為兩個(gè)不同的階段,在第一階段充分吸納民意,由此產(chǎn)生預(yù)選候選人或正式候選人(取決于權(quán)重如何分配) ;
第二階段是人代會(huì)的正式選舉。為了避免這種選舉走過場,就必須保留競爭性因素。通常保留競爭性因素的做法是,使正式候選人的數(shù)額大于當(dāng)選職數(shù)(楊集模式) 。
基于上述分析,筆者建議對“臨猗模式”、“深圳改良模式”以及“楊集模式”進(jìn)行重述,采取一種在動(dòng)態(tài)過程中“分享”提名權(quán)的辦法。這一辦法由四個(gè)環(huán)節(jié)組成:
1. 采取選民聯(lián)名推薦,自薦附議等辦法,產(chǎn)生“建議候選人”(體現(xiàn)選舉的開放性或廣泛性)
**輔助環(huán)節(jié):對建議候選人的資格審查(由選舉委員會(huì)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作) 。
2. 在全體選民的范圍內(nèi)進(jìn)行預(yù)選,產(chǎn)生“預(yù)選候選人”名單(體現(xiàn)民意基礎(chǔ)與公正性)
**輔助環(huán)節(jié):在預(yù)選過程中“, 建議候選人”之間可以展開競選。
3 (a).取前2 - 3 名預(yù)選候選人,在人代會(huì)上投票產(chǎn)生“正式候選人”或
3 (b).由黨組織按照名單順序取前2 - 3 名作為“正式候選人”,提交大會(huì)主席團(tuán)
3 (c).分別由村(居) 民代表大會(huì)投票產(chǎn)生正式候選人
**人代會(huì)上代表投票決定及政黨組織選擇正式候選人,都具有遵循現(xiàn)行法律的象征意義。
4. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)上正式候選人再次競爭,由具有自主性的代表投票決定誰當(dāng)選(不一定最高票當(dāng)選) 。
需要注意的是,候選人提名權(quán)的這一分享程序不但是動(dòng)態(tài)的,而且是柔性的,各地可根據(jù)自身的特殊情況作出相應(yīng)的調(diào)適。
四、提名程序改革需正視的問題
提名程序雖然是一種選舉技術(shù)的制度安排,但它決不僅僅局限于技術(shù)層面,不同的提名程序事實(shí)上反映了設(shè)計(jì)者的價(jià)值理念、政策立場和改革策略的考慮。如上所述,提名權(quán)改革的實(shí)質(zhì)是如何處理民意、組織意圖與基層人大三者的關(guān)系,而且這種關(guān)系的調(diào)整(在法律修改之前) 要盡可能地與現(xiàn)行法律的規(guī)定相一致。
1. 選民意志與代表提名權(quán)的關(guān)系在考察三者關(guān)系時(shí),經(jīng)驗(yàn)案例顯示擴(kuò)大候選人的民意基礎(chǔ)(選民介入候選人的提名過程) 客觀上對人大代表的聯(lián)名提名權(quán)(以及主席團(tuán)提名方式) 構(gòu)成了挑戰(zhàn)。在本文涉及的諸多改革模式中,除了四川的綿陽經(jīng)驗(yàn)外,其余模式都程度不同地消解或稀釋了代表提名權(quán)。盡管為了與現(xiàn)行法律接軌,一些改革模式試圖通過人代會(huì)的環(huán)節(jié)來產(chǎn)生或確定正式候選人,但這種做法程度不同地帶有儀式的性質(zhì)。表面上看,人大代表(或主席團(tuán)) 保留了對候選人的提名權(quán)或決定權(quán),但實(shí)際上這種權(quán)力是懸置的,因?yàn)榇?或主席團(tuán)) 只能根據(jù)基于民意的候選人名單來“選擇”(這是一種典型的霍布斯選擇) 。換言之,候選人很大程度上是在人大會(huì)場外面決定的。如果肯定代表(主席團(tuán)) 的實(shí)質(zhì)提名權(quán),就有可能出現(xiàn)難以解決的問題:人大代表聯(lián)名(或大會(huì)主席團(tuán)) 在民意名單之外提名其他的候選人怎么辦? 邏輯上完全有可能出現(xiàn)這樣的情形:預(yù)選名單得票最多的候選人沒有成為正式候選人! 也就是說,民意預(yù)選對后來的環(huán)節(jié)沒有任何法定約束力。顯然這會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的政治問題(選民不服,由此產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是否有足夠的權(quán)威和合法性等) 。而避免這種情形的唯一方法,是讓人大代表(或主席團(tuán)) 尊重選民的意愿,在邏輯上和操作上都要將選民的選擇作為自己的選擇。這樣一來,法律上規(guī)定的提名權(quán)就失去了原本的意義。
由此看來,不管我們怎樣設(shè)計(jì)候選人的提名程序,在訴諸民意與保障人大代表的提名權(quán)之間確實(shí)存在一種此消彼長的緊張關(guān)系。一旦將民眾因素納入提名的環(huán)節(jié)(開放性) ,那么結(jié)果必然是“限制”了代表(和主席團(tuán)) 的實(shí)質(zhì)提名權(quán)。
2. 提名程序改革與人大制度建設(shè)
從技術(shù)角度看,選民提名與代表提名之間的緊張是可以通過法律的修改來消弭的。但是,不容易處理的是由此產(chǎn)生的理論與實(shí)踐問題。從理論上說,選民與代表之間的職權(quán)分配是相互沖消的:代表的權(quán)力來自于選民的委托,一旦選民自己直接行使某種權(quán)利,代表的中介功能自然也就不存在了。從實(shí)踐來看,如上所述,選民對候選人的意見表達(dá)架空了代表的實(shí)質(zhì)提名權(quán)。這就產(chǎn)生一個(gè)非常重要的政治問題:鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中的民意介入是否直接影響(阻礙) 了基層人大制度的建設(shè)與完善?
3. 組織意圖與民意的關(guān)系
現(xiàn)在我們來考察三維結(jié)構(gòu)中的組織意圖與民意的關(guān)系。本文第五節(jié)討論了諸改革模式的“外溢”趨勢,換一個(gè)角度看,候選人提名方式的“外溢”也就是政黨提名方式的多樣化。傳統(tǒng)做法是基于組織部門的考察,經(jīng)由黨委決定,然后以主席團(tuán)提名的方式進(jìn)入選舉程序。諸改革模式發(fā)展出了新的政黨提名方式,例如,深圳大鵬的做法是把獲得民意票數(shù)的多少作為黨委提名候選人的依據(jù),然后通過主席團(tuán)提名進(jìn)入選舉程序。換言之,選民推選+ 村民/ 居民人民代表會(huì)投票= (政黨接納名單) 舉薦正式候選人。而四川遂寧的步云鄉(xiāng)直選則是政黨提名候選人與其他候選人直面競爭。在這些可能的組合中,黨組織提名面臨的抉擇是:
(1) 獨(dú)立提名,并列競爭(步云鄉(xiāng)直選) ;
(2) 不獨(dú)立提名,照單接受(深圳大鵬,湖北楊集) ;
(3) 形式上放棄提名(或不通過主席團(tuán)提名) ,如四川綿陽的做法。
無論在哪一種模式中,我們都發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的組織安排方式或多或少經(jīng)歷了變化。這是否構(gòu)成了對黨管干部原則的挑戰(zhàn)? 有人認(rèn)為,兩票制的改良模式肯定了黨管干部的原則“:
實(shí)行兩票制后,黨管干部原則也不會(huì)受到削弱,只是將黨組織過去直接向主席團(tuán)推薦人選改為向選民推薦而已,黨組織通過組織選民提名建議候選人并支持其參與競爭來實(shí)現(xiàn)黨對干部的管理。這樣不僅不會(huì)削弱黨管干部,而且可以極大地提高黨管干部的水平,增強(qiáng)干部參與競爭的能力,增強(qiáng)干部對黨負(fù)責(zé)與對人民負(fù)責(zé)的一致性! 然而,接下來更為嚴(yán)峻的問題是:政黨向選民推薦的候選人如何才能夠得到選民的支持? 遇到強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)者怎么辦? 顯然,按這個(gè)方向去努力的話,組織部門的工作方式需要發(fā)生重大的變革。
來源:浙江學(xué)刊
相關(guān)熱詞搜索:躍進(jìn) 民主化 選舉 進(jìn)程 技術(shù)
熱點(diǎn)文章閱讀