一

　　在現(xiàn)行的法律法規(guī)中，“為了公共利益的需要”通常構(gòu)成了政府征收、征用個(gè)人與集體財(cái)產(chǎn)的唯一合法理由。比如，《憲法》第十三條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！眲倓偼ㄟ^(guò)的《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)�！痹谄渌�許多的行政法規(guī)（以及紅頭文件）中，“公共利益”也是一個(gè)經(jīng)常出現(xiàn)的詞匯，當(dāng)國(guó)家、政府需要限制、剝奪個(gè)人（或集體）的人身、自由與財(cái)產(chǎn)時(shí)，除了刑罰之外，公共利益是一種最常見(jiàn)、最通用的法定理由。

　　這說(shuō)明，在個(gè)人權(quán)利與公共利益發(fā)生沖突的時(shí)候，中國(guó)法律采行“公共利益優(yōu)先”的原則。因此，公共利益在法律上處于一種攻擊性、主動(dòng)性的地位，憲法和法律授權(quán)各級(jí)政府，允許他們以公共利益之矛，去攻個(gè)人權(quán)利之盾；
反過(guò)來(lái)，個(gè)人權(quán)利在法律上則處于一種防守性、被動(dòng)性的地位，除非來(lái)自政府的權(quán)利侵害與任何公共利益均毫無(wú)關(guān)系，否則，個(gè)人就不能循法律途徑去阻止和排除這種侵害，法律絕不支持他與任何形式的或大或小的公共利益相對(duì)抗。（但也有一個(gè)明顯的事實(shí)悖論：雖然“公共利益”在中國(guó)的法律體系中屬于明白無(wú)誤的“強(qiáng)勢(shì)利益”，但是，真正惠及多數(shù)公民及其子孫后代的重大公共利益，如生態(tài)環(huán)境、人文古跡、稀有經(jīng)濟(jì)資源，卻從未得到過(guò)有力的行政保護(hù)）

　　公共利益的法律地位是如此之高，然而，“公共利益”一詞卻不是一個(gè)恰當(dāng)?shù)姆�律用語(yǔ)。在所有使用了這一用語(yǔ)的中國(guó)法律中，也并未對(duì)其含義加以準(zhǔn)確清晰的界定，其內(nèi)涵與外延始終是模糊不清的，也是變幻無(wú)常的。比如，在1986版的《土地管理法》（于1987年至1998年實(shí)施）中，將“經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公益事業(yè)”作為具體化了的“公共利益”，這顯然過(guò)于寬泛，為濫用土地征收征用權(quán)大開(kāi)了方便之門(mén)。遺憾的是，立法機(jī)關(guān)雖然已經(jīng)意識(shí)到了這種對(duì)抗農(nóng)民土地權(quán)益的所謂“公共利益”的法律界限非常重要，在修改后的《土地管理法》中卻干脆將其懸置起來(lái)，不再將涉及土地的“公共利益”具體化和明確化，轉(zhuǎn)而采取一種刻意模糊化的表述。這未必是一種負(fù)責(zé)任的態(tài)度。

　　應(yīng)該說(shuō)，“公共利益”至今仍然還是一個(gè)在政治上、法律上有待明確的概念。世界上并沒(méi)有任何先驗(yàn)的、天然的公共利益，這也就是說(shuō)，任何以“公共利益”命名的利益，都不可以自我正名，都必須得到公眾的（或司法的）具體確認(rèn)。鑒于憲法和法律沒(méi)有對(duì)“公共利益”作出明確的法律界定，那么，就需要有一種民主化、規(guī)范化的程序（如公民聽(tīng)證或獨(dú)立的司法裁判）以確認(rèn)某種利益是否確為公共利益。如果沒(méi)有這一程序，所有自封的“公共利益”就都難以成立，更難以令人信服。按照功利主義的哲學(xué)觀點(diǎn)，任何公共利益不過(guò)是若干個(gè)人利益的加總（這一觀點(diǎn)或可商榷），究竟某種“公共利益”將有益于多少人、哪些人，此“公共利益”的實(shí)際分配是否公平、公正，此“公共利益”與政府利益、部門(mén)利益、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)利益有沒(méi)有瓜葛、有多少瓜葛，這些具體的疑問(wèn)，是不能不有所考究的。

　　我們尤其應(yīng)該警惕的是，中國(guó)的法律確定了只有政府及其授權(quán)的政府部門(mén)、政府機(jī)構(gòu)、政府官員才有資格充當(dāng)公共利益的代言人和捍衛(wèi)者，其他一切非官方的組織與個(gè)人均無(wú)權(quán)代理公共利益，在此專(zhuān)斷排他的情形下，“公共利益”難免會(huì)與權(quán)力利益或局部利益相混同，也難免會(huì)與強(qiáng)勢(shì)團(tuán)體的特殊利益相混同，這也就使“公共利益”變得更加可疑了。我們?cè)趯?shí)際生活中經(jīng)常碰到某些“公共利益”的實(shí)際受害者甚至大大多于實(shí)際得益者、某些“公共利益”的總量甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其所支付的綜合社會(huì)成本，這樣的“公共利益”越多、越大，這個(gè)社會(huì)豈不是越麻煩、越不和諧？

　　二

　　當(dāng)然，立法的目的和政府的行為應(yīng)該以追求公共利益為己任，而不應(yīng)該以任何黨派、團(tuán)體和特殊個(gè)人的利益為依歸。但是，這是否意味著：公民的個(gè)人權(quán)利必須無(wú)條件、無(wú)限度地服從公共利益呢？

　　軍國(guó)主義、納粹主義、國(guó)家主義、民族主義乃至任何極端意義上的集體主義確實(shí)都曾奉行這樣一種邏輯，他們認(rèn)為存在著某種具有神圣意義的崇高集體形式——如國(guó)家、民族或階級(jí)，這樣的集體形式必須得到全體個(gè)人成員忠誠(chéng)無(wú)私的維護(hù)，因?yàn)樗�在�?shí)體上先于個(gè)體、在價(jià)值上高于個(gè)體、在利益上大于個(gè)體，所以，個(gè)人向這種神圣的集體做出人身依附、無(wú)私奉獻(xiàn)、甚至流血犧牲都是應(yīng)該在所不惜的。然而，這樣一種邏輯在人類(lèi)歷史的實(shí)踐中所導(dǎo)致的往往是災(zāi)難性的后果：既導(dǎo)致了個(gè)人權(quán)利的災(zāi)難，也導(dǎo)致了公共利益的災(zāi)難。中國(guó)人民對(duì)這種“大公無(wú)私”、“狠斗私字一閃念”的蠻橫邏輯也還并不陌生。

　　籠統(tǒng)地說(shuō)個(gè)人權(quán)利必須服從于公共利益，這一說(shuō)法是不能成立的。

　　首先，即使是真正的公共利益，當(dāng)它與個(gè)人權(quán)利相沖突時(shí)，也不宜賦予前者以壓倒后者的法律特權(quán)，而應(yīng)率先適用協(xié)商一致、自由交換的市場(chǎng)原則。只有在市場(chǎng)原則失效的前提下，政府的依法干預(yù)才具備起碼的合理性。質(zhì)而言之，對(duì)于一個(gè)國(guó)家、社會(huì)而言，最大的公共利益，就是對(duì)每一個(gè)人的個(gè)人權(quán)利的平等保護(hù)，就是一種有利于這種平等保護(hù)的制度設(shè)置、法治秩序和社會(huì)環(huán)境。如果在某個(gè)社會(huì)中，公共利益與個(gè)人權(quán)利之間已經(jīng)無(wú)法通過(guò)契約自由、主張自由、有序競(jìng)爭(zhēng)的途徑去逐步調(diào)整，而不得不頻繁地動(dòng)用法律所支持的行政暴力去強(qiáng)行調(diào)整，那我們就有必要首先對(duì)這個(gè)社會(huì)的整體建構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制表達(dá)質(zhì)疑了。

　　其次，個(gè)人權(quán)利對(duì)公共利益的讓步也應(yīng)該符合“比例原則”，雙方的得失在總體上也應(yīng)該有帳可算、符合經(jīng)濟(jì)理性。公共利益絕不是一律至高無(wú)上的，它也有輕有重、有大有小，與此相應(yīng)，對(duì)于輕重緩急不同的各種公共利益，它們對(duì)個(gè)人權(quán)利所能允許的最大干預(yù)也就應(yīng)該有輕有重、有大有小。那種認(rèn)為公共利益無(wú)小事、個(gè)人權(quán)利無(wú)大事的觀點(diǎn)是極其荒謬的。公共利益也有可能只是芝麻，個(gè)人權(quán)利也有可能大過(guò)西瓜。比如，為了領(lǐng)土完整這樣巨大的公共利益，戰(zhàn)士戰(zhàn)死疆場(chǎng)是光榮的、有價(jià)值的，但是，為了興建一座嚴(yán)重污染的化工廠（哪怕它可創(chuàng)利稅若干萬(wàn)）這樣一件渺小的“公共利益”，卻要讓數(shù)百村民流離失所、讓大片農(nóng)田顆粒無(wú)收，這就已經(jīng)不太經(jīng)濟(jì)、不成比例了。

　　三

　　西方自文藝復(fù)興、啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)，思想家們?yōu)楸Ｕ蟼�(gè)人權(quán)利免遭專(zhuān)制政治的侵犯，提出了“自然法”、“天賦權(quán)利”、“契約論”等思想和理論，意在賦予基本的個(gè)人權(quán)利以某種優(yōu)先性、根本性和普遍性，以排除政府或其他權(quán)威對(duì)個(gè)人的粗暴干預(yù)和妨害。思想家們顯然注意到了，任何專(zhuān)制威權(quán)在每一次侵犯人權(quán)的時(shí)候，幾乎無(wú)不是以某種現(xiàn)世的或彼岸的公共利益為幌子，所以，從洛克到諾齊克，自由主義思想家們堅(jiān)持國(guó)家只是個(gè)人權(quán)利的捍衛(wèi)者，政府只是社會(huì)的守夜人。也就是說(shuō)，他們并不要求國(guó)家和政府以一種積極進(jìn)取的姿態(tài)，去無(wú)中生有地創(chuàng)造公共利益和由小及大地?cái)U(kuò)充公共利益，尤其是當(dāng)這種公共利益是以個(gè)人權(quán)利的絕對(duì)損失為代價(jià)的時(shí)候。即：“不能為了普遍利益去犧牲個(gè)人權(quán)利”。而上世紀(jì)八十年代興起的社群主義與此相反，他們主張公共利益優(yōu)先，在他們看來(lái)，社群的價(jià)值和目的要高于個(gè)人的權(quán)利與利益，因此，與個(gè)人權(quán)利相比，公共利益才是“普遍的善”的真實(shí)基礎(chǔ)。

　　長(zhǎng)久以來(lái)，中國(guó)一直是一個(gè)忽視、漠視乃至蔑視個(gè)人權(quán)利的國(guó)家。以家法族規(guī)的名義，以綱常禮教的名義，以江山社稷的名義，都可以名正言順地減少、限制和剝奪個(gè)人的財(cái)產(chǎn)、自由以至生命�？梢哉f(shuō)，無(wú)需泊來(lái)的社群主義，中國(guó)本土的社群主義傳統(tǒng)就已經(jīng)足夠悠久、足夠強(qiáng)大了。在這一點(diǎn)上，中國(guó)與西方有著極大的差別：在西方，至少已經(jīng)有五百年以上“權(quán)利至上”的個(gè)人主義與自由主義傳統(tǒng)，他們的權(quán)利之盾是足夠堅(jiān)固耐用的；
而在中國(guó)，個(gè)人權(quán)利在傳統(tǒng)上、文化上、思想上、道德上、法律上、政治上都還立足未穩(wěn)，我們的權(quán)利之盾還無(wú)比薄弱。因此，如果說(shuō)社群主義的公益觀在西方社會(huì)有著糾偏調(diào)和的實(shí)際意義，而在當(dāng)今中國(guó)，甚至虛假的公共利益也往往都能暢通無(wú)阻，一味地、過(guò)度地強(qiáng)調(diào)公益似乎并不適當(dāng)。我們當(dāng)然也需要努力增進(jìn)惠及廣大社會(huì)成員的真正的公共利益，但是很顯然，我們的當(dāng)務(wù)之急，我們更需要小心保守、全力護(hù)衛(wèi)的，還是我們?nèi)匀粯O不完整、極不充分的個(gè)人權(quán)利。

　　來(lái)源：《公民》月刊2007年5月，作者授權(quán)天益網(wǎng)絡(luò)首發(fā)

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