在中國北方牧區(qū)，草原與畜牧業(yè)緊密聯(lián)系在一起，純牧區(qū)的畜牧業(yè)主要依賴草原放牧，而大部分草原也被用于放牧，是一種典型的草原畜牧業(yè)。但是草原與畜牧業(yè)之間的矛盾卻愈來愈明顯，畜牧業(yè)主要是為了滿足農(nóng)牧民的生計需求，是一項典型的經(jīng)濟(jì)活動，而草原承擔(dān)了越來越多的生態(tài)功能。過去草原也僅僅被作為牧場或可以開發(fā)的土地，只是生產(chǎn)資料，但是進(jìn)入1990年代以后，由于沙漠化日漸嚴(yán)重，草原在為牲畜提供牧場的同時，其生態(tài)功能得到了更多的重視。從改革以來，畜牧業(yè)的政策導(dǎo)向是市場化，強(qiáng)調(diào)家庭的決策地位，但是涉及到環(huán)境問題，有關(guān)草原的政策卻越來傾向于權(quán)力的集中，這兩種不同政策導(dǎo)向之間的張力為草原畜牧業(yè)帶來了諸多問題。

　　1980年代初的農(nóng)村承包制度也深刻地影響了草原牧區(qū)，人民公社被解散，原來由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的牲畜被分散承包到了牧民家庭。在集體化時代，牧民多是專業(yè)經(jīng)營的，放羊的牧民家庭專門放羊，放牛的牧民家庭專門放牛，因此形成了專門的羊倌、馬倌、牛倌等稱謂。因為專業(yè)化放牧，所以放牧的牲畜群規(guī)模都比較大，在典型的草原地區(qū)，一個羊倌管理的羊群可以達(dá)到上千只。與這種放牧方式相適應(yīng)，草場也是由當(dāng)時的生產(chǎn)大隊統(tǒng)一分配，在長期放牧實踐中，牧民逐漸形成了輪換使用草場的游牧制度，這種游牧制度并非遠(yuǎn)距離的逐水草而居，而是在一個生產(chǎn)大隊的范圍內(nèi)，基于草場的自然條件，形成四季輪流放牧的草場使用制度。在尊重習(xí)慣基礎(chǔ)上，大隊對草場的使用作出統(tǒng)一安排。

　　在改革以后，牲畜被承包到戶，每一戶都成為獨立生產(chǎn)者，牲畜群縮小了，每家每戶都分得一些牲畜，數(shù)十只上百只不等。而且每家都小而全了，不僅要放牧羊群，而且還有牛、馬等牲畜。為了與牲畜承包相適應(yīng)，草原也逐漸被承包戶。集體從草場的管理中退了出來，轉(zhuǎn)而由牧民家庭自己管理。家庭層面的微觀管理代替了集體的管理。

　　我們看到，自從承包制被引入到牧區(qū)以后，形成了家庭和市場相結(jié)合的畜牧業(yè)，生產(chǎn)的決策主體是家庭，而家庭的決策是在市場的影響下做出的。牧民最關(guān)注的是如何擴(kuò)大生產(chǎn)，增加收入。

　　牧民增加收入的渠道主要來自于畜群和草場。在改革以后，牧區(qū)的牲畜存欄量迅速擴(kuò)大，特別是在1990年代中期，受到國內(nèi)和國際市場價格影響，牲畜數(shù)量迅速增加。在1980年代承包時候，每個人所分得牲畜大多不超過30頭（只），一般都在10頭（只）上下，但是經(jīng)過10多年的發(fā)展，許多家庭的牲畜都增加到數(shù)百頭（只），牲畜數(shù)量的增加擴(kuò)大了牧民的財富，也增加了牧民的收入。草場被承包以后，牧民獲得了自己所分得草場的處置權(quán)，他們可以自己經(jīng)營自己的草場，也可以將草場出租出去，從而在自己利用草場放牧之外產(chǎn)生了諸多草場的利用方式：首先是出租，一些勞動力不足的家庭無力飼養(yǎng)牲畜，他們就將自己的草場轉(zhuǎn)包給其他人經(jīng)營，在不同地區(qū)，根據(jù)草場的產(chǎn)草量，草場轉(zhuǎn)包租金不等，草場承包人依靠轉(zhuǎn)包的租金生活。一些家庭將草場一次性地轉(zhuǎn)包出去，自己離開了牧區(qū)，進(jìn)入了城鎮(zhèn)；
有些則是轉(zhuǎn)包出去若干年。這些轉(zhuǎn)包人的承包人也不盡相同，有些是本村（內(nèi)蒙牧區(qū)稱為嘎差）的鄰居，有些則是外村，乃至城鎮(zhèn)或周邊省份的非牧民。其次是代牧，一些牧民家庭沒有，或僅有很少的牲畜，他們便在自己的草場上替別人代放一些牲畜，并按照牲畜數(shù)量收取費用。這些家庭是將自己的勞動力和自己的草場資源捆綁在一起，進(jìn)入市場。牧民還可以將草場的草割下來直接出售。近年來許多地區(qū)在發(fā)展舍飼圈養(yǎng)，也就是牲畜要養(yǎng)在圈里由人工喂食，飼草的需求量增加，同時還因為牧草出口，賣草已經(jīng)成為可以賺錢的生意。一些牲畜不足的牧民或?qū)⑺麄兊牟輬龀鲎夤┢渌�人打草，或者自己打草出售�?/p>

　　我們看到，市場已經(jīng)在牧民家庭決策中起到最重要的作用，他們傾向于選擇使自己利益最大化的方式來從事畜牧業(yè)經(jīng)營和草原管理。比如為了增加收入，他們傾向于擴(kuò)大牲畜規(guī)模，從而增加收入。在牧區(qū)，牲畜的存欄量決定著他們每年可以出售的數(shù)量，也就直接決定了他們的經(jīng)濟(jì)收入；
他們也傾向于將牧場轉(zhuǎn)包給那些可以出價高的人，不管他們是鄰居，或者是外來人。

　　家庭經(jīng)營和市場化是一種分散決策。家庭經(jīng)營體制和市場降低了畜牧業(yè)經(jīng)營的決策層面，家庭作出決策，同時也承擔(dān)決策失誤的風(fēng)險。從微觀角度分析，家庭經(jīng)營容易與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，因為家庭構(gòu)所構(gòu)成的經(jīng)營主體具有自己的資源，并能夠迅速地適應(yīng)市場調(diào)整自己的經(jīng)營行為。

　　但是在經(jīng)過多年的經(jīng)營以后卻發(fā)現(xiàn)，這種微觀的合理性與宏觀的合理性卻有很大的矛盾，比如，盡管在自己的草場上多養(yǎng)牲畜符合自己的家庭利益，但是由此卻導(dǎo)致了草場植被的退化，甚至沙化；
在牧場上放牧村莊之外的牲畜或直接將草場轉(zhuǎn)租給村外的人可能會使牧民家庭獲得更高的租金，但是卻會增加本村的牲畜總量，加劇牲畜與資源之間的矛盾。

　　盡管有著些矛盾，但是在市場化和家庭經(jīng)營的話語下，牧民卻無可奈何，因為牲畜是分戶經(jīng)營的，牧場也被劃分到戶，牧民只能關(guān)注自己的利益，沒有權(quán)力干涉其他家庭決策。我們看到的一個例子，因為牧民將自己的草場轉(zhuǎn)租給村外的人，而轉(zhuǎn)租人要在有限的租期內(nèi)盡可能掠奪性利用資源，因而導(dǎo)致草場退化嚴(yán)重，并影響到了周邊鄰居的草場。鄰居只能抱怨，并在自己草場周圍種植一些黃柳以阻擋風(fēng)沙。而對于一個外來人，抱怨幾乎不起任何作用，而鄰居也沒有任何理由去影響他人的家庭決策。

　　家庭經(jīng)營和市場經(jīng)濟(jì)的模式造就了一個分散決策的社會結(jié)構(gòu)，但是在環(huán)境因素被引入政策的思考視角以后，情況就發(fā)生了變化，任何個體的行為都與整個環(huán)境緊密地聯(lián)系在一起。

　　1990年代后期，南方洪水和北方的沙塵暴都引起了中央政府的高度重視，特別是北方的沙塵暴日漸嚴(yán)重，威脅了北方大部分城市。北京的申奧活動也加深了政府和社會對環(huán)境問題的重視，北方草原的退化和沙漠化成為環(huán)境問題的焦點，草原的退化被認(rèn)為是北方沙塵暴增加的主要誘因。

　　為了應(yīng)對環(huán)境問題，政府出臺了一系列政策，包括禁牧和休牧政策，牲畜的濫啃濫踩被認(rèn)為是草場退化的原因之一，為了恢復(fù)植被，在許多生態(tài)敏感地區(qū)，如許多生態(tài)項目區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)普遍采取了禁牧的政策，當(dāng)?shù)鼐用竦纳�畜只能實行圈養(yǎng)，不能再外出放牧，而在許多牧區(qū)則采取了春季禁牧的措施。為了支持舍飼圈養(yǎng)，政府牧民提供了多方面的補(bǔ)助，幫助他們建設(shè)棚圈，在禁牧期間發(fā)放禁牧飼料補(bǔ)貼等等。為了減少牲畜數(shù)量，各地推廣了草畜平衡的政策，根據(jù)牧民承包的草場面積制定飼養(yǎng)牲畜的最高限額，超出部分一律被強(qiáng)制出售，否則就要被罰款。與這些政策相適應(yīng)，政府開始清理非牧民承租草場和代放的牲畜。國家開始介入牧民的微觀經(jīng)濟(jì)活動。

　　為了落實生態(tài)環(huán)境政策和措施，許多地方建立了生態(tài)監(jiān)查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實上述政策。他們的主要職責(zé)就是監(jiān)督牧民的放牧行為，對于非法放牧的牧民進(jìn)行罰款處理。在禁牧期間，他們經(jīng)常巡視監(jiān)督，遇到偷牧的牧民就要進(jìn)行罰款。他們每年與鄉(xiāng)村干部一起檢查牧民牲畜的存欄數(shù)，以防止牧民的牲畜超過草畜平衡的指標(biāo)。國家權(quán)力再介入草原管理的時候，必然涉及到牧民微觀的經(jīng)濟(jì)活動。

　　草原生態(tài)的保護(hù)與畜牧業(yè)的發(fā)展不同，保護(hù)生態(tài)經(jīng)常被認(rèn)為是一種外部的效用，因此應(yīng)該由外部力量來實施和監(jiān)督，牧民經(jīng)常處于被動接受的地位。

　　發(fā)展畜牧業(yè)可以使農(nóng)牧民增加收入，其收益被當(dāng)?shù)鼐用袼�享有，而生態(tài)效用經(jīng)常被認(rèn)為是外部的，在保護(hù)環(huán)境過程中，本地人承受了經(jīng)濟(jì)損失，而受益者卻經(jīng)常是外地人。比如禁牧使當(dāng)?shù)鼐用駵p少了經(jīng)濟(jì)收入，但是主要的受益人卻是北方地區(qū)的城市居民。越來越強(qiáng)的聲音要求當(dāng)?shù)鼐用褚驗楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境而受到的經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)該得到補(bǔ)償。現(xiàn)在采取的補(bǔ)償方法經(jīng)常是由中央財政直接支付，如支付的禁牧補(bǔ)貼，生態(tài)公益林補(bǔ)貼等等。中央政府還通過轉(zhuǎn)移支付和項目建設(shè)，向生態(tài)建設(shè)地區(qū)進(jìn)行了大規(guī)模的資金投入。大量資金進(jìn)入可以暫時緩解當(dāng)?shù)氐馁Y金短缺，補(bǔ)償當(dāng)?shù)鼐用竦牟糠謸p失，但是當(dāng)?shù)胤秸�府和�?dāng)?shù)鼐用窠邮芰诉@些補(bǔ)償時候，他們也自然成為這些政策的執(zhí)行者。

　　環(huán)境被認(rèn)為涉及到了更廣大地區(qū)，因此經(jīng)常是與地方利益沖突的，需要中央政府的強(qiáng)有力介入。如果沒有中央政府強(qiáng)有力的介入，地方會在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動下，完全忽視環(huán)境問題。這種強(qiáng)有力的介入一方面表現(xiàn)為從中央政府來的經(jīng)濟(jì)支持，另外一方面表現(xiàn)為從上而下的政策制定和實施過程。

　　如果說家庭經(jīng)營和市場化強(qiáng)調(diào)的分散決策，那么在執(zhí)行環(huán)境政策中更多地強(qiáng)調(diào)了權(quán)力的集中。涉及到草原的環(huán)境政策經(jīng)常是來自于上級的決策部門，比如禁牧的政策來自于中央政府，禁牧補(bǔ)貼也來自于中央財政，決策層高度集中。當(dāng)政策和補(bǔ)償結(jié)合在一起的時候，下級政府和當(dāng)?shù)鼐用裰皇潜粍拥貓?zhí)行政策。

　　為了執(zhí)行這些政策，草原環(huán)境的監(jiān)管部門經(jīng)常是垂直領(lǐng)導(dǎo)的。在政府的條塊體系中，涉及到環(huán)境的部門經(jīng)常是屬于條條領(lǐng)導(dǎo)的，上級主管部門控制了他們的經(jīng)費和升遷，從而也就形成了對下級部門的直接領(lǐng)導(dǎo)。盡管這些部門的工作人員因為靠近基層，了解牧區(qū)的多樣性，了解“一刀切”政策在本地區(qū)的不適用，但是作為部門，卻是為了落實政策而設(shè)立的。

　　隨著政府對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注，草原畜牧業(yè)的管理和決策權(quán)力開始重新集中。原來強(qiáng)調(diào)家庭經(jīng)營和市場調(diào)節(jié)的政策導(dǎo)向逐漸被嚴(yán)格的管理制度所替代，各級政府為了強(qiáng)化管理、執(zhí)行政策，加強(qiáng)了對農(nóng)牧民行為的監(jiān)管。許多原來牧民的自我決策過程被嚴(yán)格的政策所代替。

　　與過去計劃經(jīng)濟(jì)不同，權(quán)力的再集中同時利用了兩種不同的手段，行政手段仍然是重要的手段，下級政府必須要各地制定上級政府的指令；
與此同時，上級政府也會給下級政府執(zhí)行政策以經(jīng)濟(jì)利益。從1990年代后期以來，由于中西部許多地方政府依賴中央政府的財政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付和項目資金維持運轉(zhuǎn)，權(quán)力的再集中就更容易實現(xiàn)。近年來，中央政府加大了對農(nóng)村的投入，這些投入往往是由中央政府主導(dǎo)，這也導(dǎo)致了權(quán)力集中于上級政府。

　　草原環(huán)境上的權(quán)力再集中導(dǎo)致“一刀切”式的簡單政策的出臺，為了便于落實，政策往往被簡化為幾個簡單的指標(biāo)，如圍封多少畝草場，落實多大面積的禁牧等等，這些簡單的指標(biāo)經(jīng)常與各地區(qū)的具體情況發(fā)生沖突。集中的權(quán)力往往無法面對地方的多樣性，在決策過程中會以犧牲地方多樣性為代價，強(qiáng)行推行某些政策。在權(quán)力集中的情況下，政策調(diào)整的空間被大大壓縮，簡單的政策與復(fù)雜的社會之間經(jīng)常產(chǎn)生沖突。

　　市場化和家庭經(jīng)營是決策的分散化，而權(quán)力的再集中所導(dǎo)致的是決策的集中化，這兩者之間正在產(chǎn)生一系列沖突，權(quán)力再集中限制了家庭的決策，而家庭決策又經(jīng)常與集權(quán)所產(chǎn)生的政策發(fā)生沖突。這樣的矛盾不斷在畜牧業(yè)發(fā)展和草原管理中展現(xiàn)出來，造成政策不能完全落實，而完全落實了政策又會影響到當(dāng)?shù)鼐用竦纳�計�?/p>

　　家庭在市場化的分散決策與權(quán)力再集中的環(huán)境政策之間的張力為我們思考草原牧區(qū)問題提供了一個視角。

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