王紹光：從經(jīng)濟政策到社會政策：中國公共政策格局的歷史性轉(zhuǎn)變
發(fā)布時間:2020-06-04 來源: 感恩親情 點擊： 
「摘要」從1978年開始到九十年代中期，中國政府堅持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的改革方向，施政重點放在經(jīng)濟政策上，旨在加速經(jīng)濟發(fā)展�？梢哉f，在這一時期，中國只有經(jīng)濟政策，沒有社會政策。進入新世紀(jì)，面對越來越多且越來越嚴(yán)重的社會問題和社會矛盾，中國政府開始將更大的注意力轉(zhuǎn)移到社會政策上來，并將更多的資源投入社會政策領(lǐng)域。可以說，中國的公共政策格局正在出現(xiàn)從偏重經(jīng)濟政策到重視社會政策的轉(zhuǎn)變過程。本文試圖從中國社會政治經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下來解釋中國公共政策在新世紀(jì)之初出現(xiàn)的從經(jīng)濟政策到社會政策的格局改變。本文認(rèn)為，中國社會矛盾的凸現(xiàn)是出現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的社會經(jīng)濟背景，政府財政汲取能力的增強為這種轉(zhuǎn)變提供了財政基礎(chǔ)和必要條件，而中國公共政策議程設(shè)置模式的改變則為這一轉(zhuǎn)變提供了內(nèi)在的動因。
「關(guān)鍵詞」經(jīng)濟政策；
社會政策；
汲取能力；
公共政策格局；
議程設(shè)置
從1978年開始到九十年代中期，可以說中國只有經(jīng)濟政策，沒有社會政策。自九十年代末期，中國的社會問題和社會矛盾越來越多，也越來越嚴(yán)重。在這種大背景下，中國政府的政策導(dǎo)向出現(xiàn)松動，在堅持“效率優(yōu)先”的同時，公平的到了更有力的“兼顧”。到2004年召開十六屆四中全會時，執(zhí)政黨最終放棄了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法。與此相適應(yīng)，中國政府開始將更大的注意力轉(zhuǎn)移到社會政策上來，并將更多的資源投入社會政策領(lǐng)域�？梢哉f，中國的公共政策格局正在出現(xiàn)從偏重經(jīng)濟政策到重視社會政策的轉(zhuǎn)變過程。這是一個歷史性的跨越。為什么中國的公共政策在新世紀(jì)之初出現(xiàn)了從經(jīng)濟政策到社會政策這樣的改變呢？本文試圖從中國社會政治經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型中尋求答案。本文認(rèn)為，中國社會矛盾的凸現(xiàn)是出現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的社會經(jīng)濟背景，政府財政汲取能力的增強為這種轉(zhuǎn)變提供了財政基礎(chǔ)和必要條件，而中國公共政策議程設(shè)置模式的改變則為這一轉(zhuǎn)變提供了內(nèi)在的動因。
一、中國社會矛盾的凸現(xiàn)
從1978年開始到九十年代中期，可以說，中國只有經(jīng)濟政策，沒有社會政策。在此期間，改革的指導(dǎo)思想是“效率優(yōu)先、兼顧公平”。說是“兼顧”，其實是不顧。為了追求效率或整體經(jīng)濟增長速度的最大化，不僅沒有兼顧公平，也沒有兼顧生態(tài)環(huán)境和國防建設(shè)。在八十年代，不僅政府忽略了公平問題，普通民眾對這個問題也不太重視。原因有三：第一，改革以前，存在著鐵飯碗和大鍋飯帶來的效率低下問題。提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”與人們的經(jīng)驗判斷不矛盾。第二，在整個八十年代，由于大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格和實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，他們的收入水平也迅速上升。結(jié)果，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距雙雙下滑。第三，直到九十年代初，中國的改革是種全贏游戲（win-win game）。所有人都從改革受益，差別只是有些人受益多一點，有些人受益少一點。在這種情況下，既便城市內(nèi)部、鄉(xiāng)村內(nèi)部和地區(qū)內(nèi)部的收入差距有所擴大，只要差距不是過大，人們還可以接受。
進入九十年代，情況開始發(fā)生變化。如果說八十年代的改革還是全贏游戲的話，九十年代的改革越來越像一種“零和游戲”（Zero-sum game ）：亦即某些人受益是以其他人利益受損為代價的。到1992年，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距已超過1978年的水平。此后，這兩類差距更是急劇擴大，尤其是東南沿海與中西部之間的地區(qū)差距大幅攀升，達(dá)到了前所未有的程度。與此同時，城市內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部社會各階層之間的收入差距快速拉開。到九十年代中期，中國的總體基尼系數(shù)應(yīng)已上升到0.45的高度。按照國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，已達(dá)到嚴(yán)重不平等的地步。
更為嚴(yán)重的是，九十年代中期以后，正規(guī)部門（指國有單位和城鎮(zhèn)集體單位）就業(yè)人數(shù)大幅度下降。此前的1978～1995年間，中國正規(guī)部門職工人數(shù)一直呈上升態(tài)勢，累計凈增就業(yè)人數(shù)4560萬人。但此后趨向驟轉(zhuǎn)：2004年全國國有單位在崗職工數(shù)比1995年減少了3908萬人，下降了37.8%；
城鎮(zhèn)集體單位減少了2698萬人，下降了76%.兩者合計減少6606萬人，下降了47.5%（國家統(tǒng)計局，2005：44）。在人類歷史上，也許還沒有過一個國家在如此短的時間里這么大規(guī)模地裁減正規(guī)部門的就業(yè)人口。隨著大量人員下崗失業(yè)，城市貧困問題開始凸現(xiàn)出來。
在農(nóng)村，九十年代后期糧食和其它各類農(nóng)產(chǎn)品都出現(xiàn)供過于求的情況�！肮荣v傷農(nóng)”，由此造成農(nóng)民收入總體增長緩慢。在相當(dāng)多的地區(qū)，農(nóng)民收入不是增長，而是下滑。與此同時，長期困擾中國農(nóng)村的“三亂”問題進一步加劇，多如牛毛的苛捐雜稅壓得廣大中部農(nóng)村居民透不過氣來，激化了農(nóng)民與政府之間的矛盾。
以上問題是在中國經(jīng)濟快速增長的背景下出現(xiàn)的。從1979年到2005年二十六年間，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長9%以上。這么大的經(jīng)濟體能連續(xù)這么多年保持高速增長，在人類歷史上還沒有過先例。2005年中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到182321億元，人均近14000元，大大超過了當(dāng)年鄧小平設(shè)定的人均八百美元的小康標(biāo)準(zhǔn)（劉錚、何雨欣，2006）。為什么在綜合國力大大增強的同時，會出現(xiàn)如此嚴(yán)重的不平等問題呢？機械地堅持“效率優(yōu)先”大概是一個重要原因。不錯，鄧小平曾鼓勵一部分地區(qū)、一部分人先富裕起來。但他說得很清楚，“社會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導(dǎo)致兩極分化，我們就失敗了”（中央文獻研究室，1998：311）。他還警告過，“如果搞兩極分化……民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級矛盾都會發(fā)展，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會發(fā)展，就可能出亂子”（中央文獻研究室，1998：453）。
到九十年代末期，出亂子的跡象越來越多。在這種大背景下，中國政府的政策導(dǎo)向出現(xiàn)松動，在堅持“效率優(yōu)先”的同時，開始花更大的氣力來“兼顧”公平。如果以前的“兼顧”只是說說而已，這時的“兼顧”終于有了些實質(zhì)內(nèi)容（王紹光，2004a ）。到2004年召開十六屆四中全會時，執(zhí)政黨最終放棄了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法。
社會矛盾的凸現(xiàn)是出現(xiàn)社會政策的背景，它只能說明，社會政策遲早會出現(xiàn)，但不能解釋為什么社會政策出現(xiàn)在新世紀(jì)之初。社會政策不是政府表表態(tài)就算數(shù)的，每項社會政策都需要雄厚的財政資金支撐。沒有財政資金支撐的社會政策不過是空中樓閣而已。另外還有一個因素，那就是政治學(xué)里通常講政策的“慣性”，政策的“路徑依賴”問題。從經(jīng)濟政策到社會政策的歷史性跨越?jīng)Q不是幾個領(lǐng)導(dǎo)人拍拍腦瓜就能完成的，它必然涉及政治體制方面的深刻變化。因此，為了理解這個歷史性的跨越，我們需要考察中國政府的汲取能力與政策過程發(fā)生了什么樣的變化。
二、政府財政汲取能力的加強
在新世紀(jì)里，為什么中國政府開始將更大的注意力轉(zhuǎn)移到社會政策上來呢？這首先是因為財政體制的變革大大提高了國家的汲取能力，使得政府有可能將更多的資源投入這個領(lǐng)域。從八十年代初開始，中國政府的汲取能力一路下滑，到九十年代初已跌入谷底。不要說支撐社會政策，當(dāng)時連維持國防、治安和政府日常運作的經(jīng)費都嚴(yán)重不足，到了政治上十分危險的地步。（王紹光、胡鞍鋼，1993）有鑒于此，中國政府不得不在1994年對財政體制作出重大調(diào)整�；仡欉^去十年，很明顯分稅制取得了巨大的、超乎預(yù)料的成功。圖一表明，1994年以來，政府的綜合財政收入（這里定義為預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入與社�；鹗杖胫停╋w速增長，在短短十年中從不足8000億猛增至近37000億，翻了近五倍。
圖二描繪了綜合財政收支占GDP 比重的變化。在1978－1995年間，這兩個比重從30-40%跌至16－17%.1994年財政體制變革見效后，情況迅速改善。到2004年底，這兩個比重回升到27%左右。2005年，全國財政收入超過30000億（謝登科，2005），社�；鹗杖虢咏�7000億（崔清新，2006），預(yù)算外收入估計在5000億左右，三者相加約42000億，約相當(dāng)于GDP 的30％，又上了一個新臺階。另外，據(jù)財政部企業(yè)財務(wù)快報統(tǒng)計，2005年，全國國有企業(yè)實現(xiàn)利潤9047.2億元（李麗輝，2006）。如果平均分紅率是50%（OECD國家的股份公司平均分紅率是50%），那就會給國家財政帶來4500億元額外收入，是一個相當(dāng)可觀的數(shù)字。雖然與很多發(fā)達(dá)國家和東歐轉(zhuǎn)型國家比，中國財政收入占GDP 的比重還不算高，但至少與一般發(fā)展中國家相比已表現(xiàn)不俗。
如果說九十年代中國政府未能在社會政策方面有所作為是因為“巧媳婦難為無米之炊”，那么今天政府汲取能力方面的問題已大致解決了，為社會政策的出現(xiàn)奠定了財力基礎(chǔ)。
圖一：財政收入與社�；鹗杖氲脑鲩L速度（億元）(暫缺)
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，《中國統(tǒng)計摘要，2005》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2005年，第68－69，192頁。2004年的預(yù)算外收入和支出是估計數(shù)。
圖二：綜合財政收支占GDP 的比重(暫缺)
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，《中國統(tǒng)計摘要，2005》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2005年，第68－69，192頁。2004年的預(yù)算外收入和支出是估計數(shù)。
三、公共政策議程設(shè)置模式
不過，汲取能力的提高只是社會政策出現(xiàn)的必要條件，不是充分條件。社會政策的出現(xiàn)，還有賴于政策導(dǎo)向的變化。如果“效率優(yōu)先”的政策導(dǎo)向不轉(zhuǎn)變，政府完全可能把增長的財政收入投放到發(fā)展經(jīng)濟的項目上去，而不是用到與民生相關(guān)領(lǐng)域。因此，我們需要從公共政策議程設(shè)置的角度去探討中國政策導(dǎo)向變化的內(nèi)在動因。
表一：議程設(shè)置的模式
議程設(shè)置是指對各種議題依重要性進行排序。任何一個社會都面臨著各種各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不作出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些事情被提上議事日程，而另一些問題卻被排斥在外？這些便是研究議程設(shè)置要解答的問題。依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度，我們可以區(qū)分出六種議程設(shè)置的模式（見表一）。過去，在中國，議程設(shè)置主要采取前五種模式，即關(guān)門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式；
只是到了最近幾年第六種模式―外壓模式－才浮現(xiàn)出來。[①]社會政策的出現(xiàn)在很大程度上是議程設(shè)置模式轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。
與其它五種模式相比，外壓模式有以下幾個特點。
第一，只有在初始階段，外壓模式里的議題倡導(dǎo)者是可以確定的。隨著議題影響力的擴大、議題支持者的增加，誰是倡導(dǎo)者已越來越難分辯，他們的身份已變得越來越模糊。這時的關(guān)鍵是議題的民意基礎(chǔ)到底有多寬厚，是否對決策者構(gòu)成足夠的壓力。說到民意，我們應(yīng)該區(qū)分兩部分民眾。一部分是所謂“關(guān)切的民眾”（attentive public），一部分是一般大眾（general public）。前者在數(shù)量上永遠(yuǎn)是總?cè)丝诘囊恍〔糠�，但他們對公共議題不僅十分關(guān)心，而且相當(dāng)了解。他們對議題的支持有助于防止議題滑出輿論的焦點圈。后者是大多數(shù)人，他們對多數(shù)公共議題的注意力往往是短暫的；
一般大眾很少長期、執(zhí)著地卷入某項爭議。正是因為如此，一旦一般民眾支持改變舊議程、接受新議程，對決策者的壓力之大是可想而知的。在這種情況下，公共議程最可能變?yōu)檎阶h程（Roger W.Cobband Charles D.Elder，1975：107-108）。
第二，外壓模式產(chǎn)生作用的前提是少數(shù)人關(guān)心的議題變?yōu)橄喈?dāng)多人關(guān)切的公共議程，否則壓力便無從產(chǎn)生。而這個過程需要時間。即使某個議題已經(jīng)提上了公共議程，如果它最終得以進入政策議程的話，同樣也需要時間。因此，外壓模式的一個特點是所需時間一般比其它模式長。
第三，由于前兩個特點的存在，研究者往往很難準(zhǔn)確地斷定外力究竟通過什么方式最終影響了議程的設(shè)置。他們所能做的無非是在時間的先后順序上將外部壓力的形成與政府議程的變動聯(lián)系起來。
上述三個特點是在一般情況下外壓模式具備的特點。但也有特殊情況，即突然出現(xiàn)所謂“焦點事件”（focusing events ），引起社會普遍的關(guān)注，進而迫使決策者迅速調(diào)整議程。焦點事件一般都是壞事，如災(zāi)難、事故等，它的發(fā)生對某一群人的利益造成現(xiàn)實的傷害、對其他人的利益可能產(chǎn)生潛在的傷害。(點擊此處閱讀下一頁)
這類事件的發(fā)生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒、以及廣大公眾對現(xiàn)存問題有更深切的認(rèn)識，希望糾正明顯的政策失誤（Birkland，1997）。注意焦點的集中有助于打破已往的權(quán)力平衡，使?fàn)幦∽h程轉(zhuǎn)換的意見在公眾輿論里占據(jù)上風(fēng)，形成強大的民意壓力，迫使決策者在短時間內(nèi)調(diào)整政策取向。因此，有學(xué)者把焦點事件引發(fā)的反應(yīng)階段稱之為“政策窗口”（policy window ）（Kingdon ，1995）。由于焦點事件的影響是直接的、快速的、容易確定的，不少研究議程設(shè)置的學(xué)者都把注意力集中在它上面（Walker，1997：423-445；
Light ，1982；
Majone，1989；
Baumgartner and Jones ，1993）。
四、外壓模式出現(xiàn)的背景
過去，在中國議程設(shè)置一般采取的是上面提到的五個模式，外壓模式比較少見。盡管早在80年代中期，中央領(lǐng)導(dǎo)人就在提出決策科學(xué)化的同時，提出了決策民主化的主張，[②]直到90年代后期以來，帶民主色彩的外壓模式才越來越常見。之所以會出現(xiàn)這樣的變化，可以在兩方面找到原因，一方面是壓力從何而來，另一方面是壓力為什么會產(chǎn)生影響議程設(shè)置的效果。
先看壓力的根源。上面提到，雖然中國經(jīng)濟在過去四分之一個世紀(jì)高速增長，但不息一切代價追求GDP 高增長率也帶來一系列嚴(yán)重的問題。這些問題也許在改革初期并不凸顯；
但隨著時間的推移，它們變得越來越引人注目；
到90年代末，有些問題已變得令人觸目驚心，包括環(huán)境危機、貧富懸殊（地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、居民收入差距）、缺乏經(jīng)濟與社會安全（大規(guī)模下崗失業(yè)、就學(xué)難、就醫(yī)難、各類事故頻發(fā)）等。人們切實體會到經(jīng)濟增長不等于社會進步。與此同時，社會分化程度越來越高。在改革初期，由于社會分化程度低，人們?nèi)菀仔纬晒沧R。那時，哪怕某些人必須為改革付出代價，他們往往愿意為了長遠(yuǎn)的利益而犧牲短期利益，因為他們相信，改革最終會使所有人受益。隨著社會日益分化，曾經(jīng)讓人充滿希望的“改革”變得可疑起來。改革的金字招牌脫落了，有關(guān)改革的共識破裂了（孫立平，2005）。那些在前期改革中利益受損或受益不多的階層對新推出的改革不再毫無保留的支持；
恰恰相反，他們對凡是帶有“改革”標(biāo)簽的舉措都疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權(quán)力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發(fā)“改革”財?shù)膶W(xué)者。更重要的是，他們普遍感覺到中國的改革已經(jīng)步入歧途，到了改弦更張、強調(diào)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的時候了！這就是政府面臨的社會壓力所在。
那么潛在的壓力是如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的壓力呢？四個領(lǐng)域的變化發(fā)揮了關(guān)鍵性作用：利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起。
利益相關(guān)者的施壓
先看利益相關(guān)者的施壓。當(dāng)社會分化不太嚴(yán)重時，各利益相關(guān)群體往往處于“自在”階段，缺乏“自為”意識，也不大會為自身的利益向決策者施壓。隨著社會分化程度提高，各利益群體對自身利益變得更加敏感；
隨著各利益群體對自身利益變得更加敏感，他們便會產(chǎn)生向決策者施壓的沖動。當(dāng)然，沖動是一回事，能在多大程度上施壓是另一回事。這里的關(guān)鍵是利益相關(guān)群體的動員能力。在所有利益相關(guān)群體中，擁有政治和組織資源的地區(qū)無疑最強。
區(qū)域政策是利益相關(guān)群體施壓的一個例子。80年代中期以前，中國存在地區(qū)差距，但問題并不突出�！捌呶濉逼陂g（1986－1990年）提出了所謂“梯度發(fā)展理論”，1988年更明確提出了“沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略”。這種非均衡發(fā)展戰(zhàn)略反映了鄧小平“兩個大局”的構(gòu)想。他說：“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個大局。內(nèi)地要顧全這個大局。反過來，發(fā)展到一定時候，又要求沿海拿出更多的力量來幫助內(nèi)地發(fā)展。這也是個大局。那時沿海地區(qū)也要服從這個大局”（鄧小平，1988）。
由于國家政策明顯向東部傾斜，結(jié)果導(dǎo)致東西部差距從80年代末起迅速擴大。（陳淮，2000）90年代初，學(xué)者與政策研究者就地區(qū)差距展開了一場爭論，當(dāng)時的主流要么認(rèn)為中國地區(qū)差距沒有擴大，要么認(rèn)為地區(qū)差距不算太大，不必大驚小怪。[③]鄧小平也主張“現(xiàn)在不能削弱發(fā)達(dá)地區(qū)的活力”，應(yīng)等到“本世紀(jì)末達(dá)到小康水平的時候”，再“突出地提出和解決”地區(qū)差距問題（鄧小平，1992）。不過，落后地區(qū)不愿再等了。從那時起，在每年3月召開的全國人民代表大會上，都有來自內(nèi)陸的代表公開表示對中央政策傾斜的不滿。面對內(nèi)陸省份越來越大的壓力，1996年八屆人大四次會議上通過的“九五”計劃及2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要指出：要堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)差距�？上В蟛糠终叽胧┝Χ炔粔�，對于縮小東西部差距沒有產(chǎn)生明顯的效果。因此，90年代后半期，對政府區(qū)域政策批評的聲音不絕于耳。在這個背景下，1999年3月，當(dāng)時的總書記江澤民承諾，要研究實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快中西部地區(qū)的發(fā)展。6月，他又提出，要把加快開發(fā)西部地區(qū)作為黨和國家的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。2000年1月，黨中央對實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出了明確要求，國務(wù)院成立了西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，才真正進入西部大開發(fā)的實施階段（呂書正，2002）。其后，在全國人大上，面臨巨大轉(zhuǎn)型困難的東北三省人大代表紛紛投書，強烈要求中央實施東北振興戰(zhàn)略。2003年9月，“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”終于正式也成為中國政府的“戰(zhàn)略決策”（吳冬艷，2003）。
非政府組織的卷入
再看非政府組織的卷入。在過去20年里，中國目睹一場前所未有的社團革命。截至2004年底，全國共有各類在民政系統(tǒng)注冊的社會團體近15萬個。很多研究中國社團的國內(nèi)外學(xué)者把注意力放在注冊社團上，誤認(rèn)為它們代表了中國整個社團領(lǐng)域。但事實上，在民政部門登記注冊的組織僅僅是這個版圖的很小一塊。大量應(yīng)該在民政部門注冊的組織選擇注冊為商業(yè)機構(gòu)，或者干脆不注冊而開展活動。例如，許多為人熟知的民間環(huán)保組織就沒有在民政部門注冊。[④]更容易被忽略的是，按照中國法律，縣以下的草根組織根本無需在民政部門登記注冊，比如那些企業(yè)、機關(guān)、學(xué)校、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落內(nèi)開展活動的社團。把注冊與未注冊的社團加在一起，總數(shù)至少在50萬以上（王紹光、何建宇，2004：71-77）。
大多數(shù)社團也許對公共政策毫無興趣，但有一類社團最大的關(guān)注點便是公共政策。它們是倡導(dǎo)性社團（advocacy groups ）。人們習(xí)慣于把這類社團稱為“非政府組織”或“NGO ”。在中國各類NGO 中，環(huán)保NGO 最為積極。90年代以前，中國也有些環(huán)保社團，但絕大多數(shù)是自上而下組建的、半官方的環(huán)境科學(xué)研究團體。那時中國的環(huán)境污染問題還不太突出，民眾對此不太關(guān)心。因此，那時的環(huán)保社團要么研究多于行動，要么干脆沒有什么行動。90年代以后，生態(tài)環(huán)境惡化日漸顯著，人們的環(huán)保意識也逐步高漲。在這個背景下，1994年3月31日，中國首家民間環(huán)保NGO —“中國文化書院。綠色文化分院”在民政部注冊、在北京成立，簡稱“自然之友”。此后，北京又涌現(xiàn)出一批民間環(huán)保NGO ，如“地球村”、“綠家園”等（吳晨光，2002）。進入新世紀(jì)，民間環(huán)保NGO （尤其是高校學(xué)生團體）開始在各地大量出現(xiàn)，遍布安徽、四川、山東、福建、重慶、廣東、河北、云南等省、市、自治區(qū)，并呈逐年增加的趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國現(xiàn)有2000多家環(huán)保NGO （洪大用，2004）。它們經(jīng)費主要靠自籌（相當(dāng)大比重來自境外捐贈），不依靠政府財政撥款。除了開展環(huán)保教育、配合政府編制環(huán)保計劃、擔(dān)任有關(guān)機構(gòu)環(huán)保顧問外，這些環(huán)保NGO 還竭力呼吁改善生態(tài)環(huán)境，并動員各種力量干預(yù)破壞環(huán)境的行為、工程和計劃，對政府形成巨大的壓力（唐建光，2004）。
大眾傳媒的轉(zhuǎn)型
環(huán)保NGO 數(shù)量不大，但能量巨大，原因之一是很多組織與大眾傳媒有千絲萬縷的聯(lián)系，要么其發(fā)起人、負(fù)責(zé)人和主要成員在傳媒機構(gòu)任職，要么它們在傳媒機構(gòu)有大量支持者和朋友。傳媒把環(huán)保NGO 的聲音以放大的方式傳播出去，無形中加大了它們的影響力。
中國的大眾傳媒不僅充當(dāng)了環(huán)保NGO 的“擴音器”，而且近年來在公眾議程設(shè)置方面扮演著越來越積極主動的角色，進而影響到正式議程的設(shè)置與調(diào)整。傳媒的議程設(shè)置功能有三個層次，第一是大眾傳媒報導(dǎo)或不報導(dǎo)哪些“議題”，第二是大眾傳媒是否突出強調(diào)某些“議題”，第三是大眾傳媒如何對它強調(diào)的“議題”進行排序（陳力丹、李予慧，2005）。我們這里說的不是指某幾家傳媒機構(gòu)的某幾次報導(dǎo)，而是指整體大眾傳媒在較長時期里的報導(dǎo)活動。很顯然，不進入第一個層次，民眾對一些議題就不會感知。例如，研究表明，80年代的煤礦事故比現(xiàn)在更普遍、更嚴(yán)重，但當(dāng)時礦難并沒有成為一個公共議題。90年代中后期以來，礦難成為國人關(guān)注的焦點之一，主要是因為大眾傳媒對它進行的廣泛報導(dǎo)引起了公眾的重視，不僅進入了第一個層次，還進入了第二個層次（王紹光，2004b）。在一個較長時期里，進入第二個層次的議題當(dāng)然不止一個。這時，如果大眾傳媒對一系列“議題”的報導(dǎo)進行一定的排序的話，也會影響公眾對這些議題的重要性的判斷。
近幾年來，中國民眾對三農(nóng)、農(nóng)民工、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、貧富差距等問題的關(guān)切，在很大程度上是傳媒強調(diào)的結(jié)果。在中國，媒體的角色一直被定位在“宣傳機器”上。例如，新聞出版署1990年頒布的《報紙管理暫行規(guī)定》第7條講得很明確，“我國的報紙事業(yè)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義新聞事業(yè)的重要組成部分，必須堅持為社會主義服務(wù)、為人民服務(wù)的基本方針，堅持以社會效益為最高準(zhǔn)則，宣傳馬克思列寧主義、毛澤東思想，宣傳中國共產(chǎn)黨和中華人民共和國政府的方針和政策；
傳播信息和科學(xué)技術(shù)、文化知識，為人民群眾提供健康的娛樂；
反映人民群眾的意見和建議，發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用”（新聞出版署，1990）。那么黨的喉舌為什么近年來會變得越來越具有公共性，成為連接政府與民眾的雙向橋梁呢？這是因為媒體的數(shù)量和性質(zhì)都發(fā)生了巨大的變化。
在量方面，與改革初期比，電臺的數(shù)量增加了三倍，電視臺、報紙、雜志的數(shù)量都增加了十倍左右（國家統(tǒng)計局，2005：187）。質(zhì)的變化更為深刻。從80年代開始，中國的傳媒便開始市場化，這個進程在90年代以后加快了�，F(xiàn)在，雖然國家仍掌握電臺、電視臺、報紙和一些刊物的所有權(quán)，但傳媒機構(gòu)失去了國家財政撥款，必須在激烈的市場競爭中求生存。一旦追求利潤成為傳媒機構(gòu)的主要驅(qū)動力，其日常運作的邏輯便改變了：它們必須考慮如何吸引讀者或觀眾？如何擴大自身的影響力？當(dāng)然黨和政府的機關(guān)報、機關(guān)刊物自由度比較小，但這些傳媒機構(gòu)在轉(zhuǎn)向傳媒產(chǎn)業(yè)的過程中，都增設(shè)了自由度相對大得多的附屬報刊，例如《人民日報》屬下的《環(huán)球時報》，新華社屬下的《瞭望東方周刊》，上海文匯新民聯(lián)合報業(yè)集團屬下的《新民周刊》和《外灘畫報》，廣東省新聞出版集團屬下的《新周刊》，以及南方報業(yè)傳媒集團屬下的《南方周末》、《南方都市報》、《新京報》、《21世紀(jì)經(jīng)濟報導(dǎo)》等。本來就不屬于黨報系統(tǒng)的《中國新聞周刊》、《財經(jīng)》、《商務(wù)周刊》、《中華工商時報》等報刊相對獨立性也不小。在這些著名報刊的帶動下，全國幾百家報刊（例如《江南時報》、《大河報》等）紛紛開辟或增加新聞評論和公共事務(wù)討論的版面，不斷試圖拓寬的言論邊界。影響所至，已經(jīng)波及到了某些廣播和電視媒體。
在競爭的壓力下，媒體往往會主動“三貼近”：貼近群眾，貼近生活，貼近真實，不時報導(dǎo)敏感的新聞事件，評論敏感的時政話題。正是在這種背景下，大眾傳媒開始更積極主動地為各種利益訴求開辟表達(dá)的空間，促使某些民眾關(guān)心的議題變?yōu)楣沧h題，進而推動國家政策、法律、體制的變革。
互聯(lián)網(wǎng)的興起
大眾傳媒面臨的競爭不僅來自傳統(tǒng)媒體內(nèi)部，還來自新興網(wǎng)絡(luò)媒體，如互聯(lián)網(wǎng)、手機短信等，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的興起迫使傳統(tǒng)媒體不得不改變以往新聞和信息的傳播格局，并且為公眾討論公共事務(wù)提供更開放的空間。
如果從1994年4月20號中國正式進入互聯(lián)網(wǎng)之日算起的話，中國進入網(wǎng)絡(luò)時代不過10年之余。然而，如圖三所示，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展可以用“爆炸型”來形容。1997年初，全國的互聯(lián)網(wǎng)使用者不過區(qū)區(qū)62萬人；
到2005年7月，這個數(shù)字已經(jīng)暴增至1.(點擊此處閱讀下一頁)
03億，而且增長的勢頭仍沒有放緩的跡象。
2000年前，由于網(wǎng)民數(shù)量低于1000萬，真正意義上的網(wǎng)絡(luò)媒體還沒有形成。隨著網(wǎng)民在2001年突破2500萬，情況開始發(fā)生變化。2002年，當(dāng)網(wǎng)民超過4500萬時，網(wǎng)絡(luò)輿論急遽升溫。2003年，當(dāng)網(wǎng)民達(dá)到7000萬時，網(wǎng)絡(luò)輿論風(fēng)起云涌，“黃碟”案、劉涌案、黃靜案、寶馬案、日本人珠海買春案、京滬高鐵案、孫志剛案在虛擬空間掀起一個又一個巨大的輿論浪潮。難怪這一年后來被人稱作“網(wǎng)絡(luò)輿論年”（張玉洪，2003）。此后，互聯(lián)網(wǎng)成為公眾傳遞信息、表達(dá)意見、評論時政、釋放情緒的一個主要渠道，網(wǎng)絡(luò)輿論對公共議程設(shè)置的影響越來越顯著。
圖三(暫缺)
資料來源：中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心，《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，歷年。
與傳統(tǒng)媒體比較，互聯(lián)網(wǎng)最大的特點是人人都是潛在的信息發(fā)布者，信息多向（而不是單向）傳播，信息傳播范圍擴大到全世界，信息可以瞬時傳遍地球每個角落。這些特點使控制信息難上加難，使普通網(wǎng)民擁有了前所未有的話語權(quán)，也使公共權(quán)力不再可能完全在暗箱中操作。[⑤]
出現(xiàn)具有公共性、開放性、交互性、多元性、瞬時性的網(wǎng)絡(luò)媒體后，公共議程的設(shè)置邏輯也開始發(fā)生變化。在傳統(tǒng)媒體時代，議程說到底是由屈指可數(shù)的傳媒機構(gòu)設(shè)置的；
而政府通過控制傳媒機構(gòu)來影響議程設(shè)置相對來說比較容易。進入大眾網(wǎng)絡(luò)時代，情況就不同了，網(wǎng)民可以通過互動，將他們認(rèn)為重要的問題（而不是傳媒機構(gòu)認(rèn)為重要的問題）變?yōu)楣沧h程的一部分。例如，在官員腐敗、下崗失業(yè)、貧富懸殊、處女賣淫、寶馬車撞人、孫志剛被打致死、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)民工討取欠薪、教育亂收費、醫(yī)療體制改革失敗、朗咸平批評國企改革等一系列網(wǎng)上討論活動中，網(wǎng)絡(luò)輿論都顯示出設(shè)置公共議程的力量，因為所有這些問題都觸犯了民眾十分關(guān)心的公平正義原則。
由于網(wǎng)絡(luò)已成為反映民意的渠道，中國的最高決策層對它也越來越重視。在2003年“非典”肆虐期間，國家主席胡錦濤和國務(wù)院總理溫家寶都透露，他們也曾親自上網(wǎng)，了解輿情。2004年9月舉行的中共十六屆四中全會指出，“要高度重視互聯(lián)網(wǎng)等新型媒體對社會輿論的影響”。為此，在傳統(tǒng)內(nèi)參報告以外，國務(wù)院辦公廳秘書一局信息處最近開始定期編輯《互聯(lián)網(wǎng)信息摘要》，報送國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)�！痘ヂ�(lián)網(wǎng)信息摘要》反映的社會問題非常廣泛，近年不少大案，如安徽阜陽假奶粉案、廣州農(nóng)民工討薪遭打、湖南嘉陽違法拆遷案等都是通過這條渠道迅速上達(dá)國務(wù)院的（陳亮、董曉常，2005）。從高層對網(wǎng)絡(luò)輿情的高度關(guān)注，可以看出網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力之大。
當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體并不是相互對立的，它們的作用完全可以是互補的。當(dāng)某個議題引起網(wǎng)民廣泛關(guān)注時，傳統(tǒng)媒體往往會馬上介入，進行采訪和深度報導(dǎo)，黃靜案、日本人珠海買春案、京滬高鐵事件都是這樣的例子。反過來，某家傳統(tǒng)媒體機構(gòu)對個別事件的報導(dǎo)可能在網(wǎng)絡(luò)論壇上引起軒然大波，使它迅速變?yōu)楣沧h程的一部分。在更多情況下，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體交互作用，很難辨別是誰引導(dǎo)誰。“孫志剛事件”就是兩者互動的一個典型。在網(wǎng)絡(luò)普及以前，廣州地區(qū)的報紙就曾對“收容遣送事件”作過一些調(diào)查性或揭露性的報導(dǎo)，僅在2000年至2001年兩年間，這樣的報導(dǎo)就有6則之多，但都沒有引起太大的反響（李艷紅，2005）。2003年3月20日，湖北青年孫志剛因未帶證件，在廣州收容所被打致死。3月底，一位在北京學(xué)傳媒的研究生在著名BBS 提供網(wǎng)站“西祠胡同”的“桃花塢”討論區(qū)公布了這個消息。“桃花塢”是全國各地媒體從業(yè)者聚集的地方。這則消息于是引起了《南方都市報》深度報導(dǎo)記者陳峰的注意。陳峰與他的同事在采訪孫志剛的親屬和有關(guān)部門以后，于4月25日率先在報紙上對此案進行了揭露（陳峰，2005）。其后，別的媒體紛紛轉(zhuǎn)載。但更重要的是，這時中國的互聯(lián)網(wǎng)已發(fā)展到擁有近7000萬網(wǎng)民，孫志剛事件在網(wǎng)絡(luò)上引起了強烈反響。如果沒有網(wǎng)民的推波助瀾，這個事件也許會像以前一樣，一時激起層層漣漪，但很快便恢復(fù)到風(fēng)平浪靜、水波不興的局面。然而，借助網(wǎng)絡(luò)的威力，這個事件造成輿論嘩然，形成強大而持續(xù)的民意壓力，并最終推動政府于6月20日廢止了實行多年的收容遣送制度。網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體交叉作用竟能這么快導(dǎo)致一項制度的變革，這不僅在中國、即使在世界上恐怕也是空前的。
五、政策導(dǎo)向的變化
除了像孫志剛案這樣的“焦點事件”外，在多數(shù)情況下，輿論影響公共議程的設(shè)置、進而影響正式議程的設(shè)置是一個較長的過程。對比最近幾年提上公共議程的話題與政府政策的調(diào)整，我們可以看到兩者之間存在一條清晰的脈絡(luò)，包括三農(nóng)問題、農(nóng)民工問題、戶籍改革問題、義務(wù)教育問題、公共衛(wèi)生問題、醫(yī)療保障問題等。在所有這些領(lǐng)域，輿論對原有政策的批評一般都比政策調(diào)整要早3至5年，前者對后者的推動作用毋庸置疑（李異平，2004）。
最初，輿論批評的焦點集中在具體政策領(lǐng)域，但人們逐步認(rèn)識到，具體政策之所以出現(xiàn)偏差，是因為中央政府采取了“效率優(yōu)先”的整體政策導(dǎo)向，[⑥]地方政府則為了追求GDP 高增長率而不息一切代價。于是，近年來在網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)媒體上，我們看到對這種政策導(dǎo)向的普遍質(zhì)疑和強烈抨擊。面對輿論的壓力，中央決策層不得不做出回應(yīng)。為了緩解批評，2002年底召開的中共十六大試圖重新解釋“效率優(yōu)先、兼顧公平”的含意，使用了“初次分配效率優(yōu)先、再次分配注重公平”的提法（江澤民，2002）。但貧富懸殊的殘酷現(xiàn)實告訴人們，初次分配中的不公平問題（例如壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)之間的收入差距，老板、經(jīng)理、干部與普通職工之間的收入差距）同樣需要重視，單靠財稅等再分配杠桿來調(diào)節(jié)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的（劉國光，2005）。2003年10月，黨的十六屆三中全會雖然仍然沿用“效率優(yōu)先、兼顧公平”的提法，但其分量已被“以人為本”的“科學(xué)發(fā)展觀”大大沖淡。到了2004年，十六屆四中全會干脆放棄了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法（中共中央，2004）。2005年底，中共十六屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》又進了一步，提出未來中國要“更加注重社會公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”（中共中央，2005）。
指導(dǎo)思想是個綱，綱舉目張。指導(dǎo)思想開始調(diào)整以后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)或正在采取一系列重大舉措，切實解決生態(tài)環(huán)境惡化、地區(qū)發(fā)展失衡、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收緩慢、城鄉(xiāng)差距拉大、工人下崗失業(yè)、克扣拖欠工資、國有資產(chǎn)流失、職工權(quán)益受損、貧富過于懸殊、礦難事故頻發(fā)、疾病疫情不斷、醫(yī)療保障缺失、教育費用高昂、房價上漲過快、征地拆遷野蠻、社會治安不靖等問題（徐京躍、毛曉梅，2003；
東仁，2004；
孫愛東，2005；
陳二厚、林紅梅、謝登科，2005）。從“發(fā)展是硬道理”、“先富論”、盲目追求GDP 增長，到“以人為本”、“共同富�！薄ⅰ皹�(gòu)建社會主義和諧社會”是個歷史性的跨越。沒有民眾對“改革”的質(zhì)疑反思，沒有新興與傳統(tǒng)媒體對公共政策的激烈辯論，沒有社會要求重新定位中國改革的強烈呼聲，政策導(dǎo)向出現(xiàn)如此巨大的轉(zhuǎn)折是難以想象的（吳金勇、商思林，2005；
仲偉志，2005；
趙瀚之，2005）。
結(jié)語
1978年秋，中國共產(chǎn)黨召開的第十一屆三中全會開啟了一次偉大的歷史性轉(zhuǎn)變。從此，共產(chǎn)黨拋棄了“以階級斗爭為綱”的左傾錯誤方針，將其工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟建設(shè)上來。在改革開放的頭二十年里，“效率優(yōu)先”是一切工作的指導(dǎo)思想。中國政府一直堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，試圖抓住一切機遇加快發(fā)展，用發(fā)展的辦法解決前進中的問題。在這些年里，雖然談到“效率優(yōu)先”時總會加上一句“兼顧公平”，但在實踐中，各級政府（包括中央政府）的主要注意力集中在經(jīng)濟發(fā)展或經(jīng)濟增長上。發(fā)展一直被看作硬道理，其它一切，包括公平都變成了可以被犧牲的軟道理。然而，隨著時間的推移，片面強調(diào)效率、發(fā)展和經(jīng)濟增長的惡果逐漸凸顯出來：在社會財富大量涌現(xiàn)的同時，各種不穩(wěn)定的因素也在快速增加，使得上上下下都感到中國面臨著重重危機�，F(xiàn)在，越來越多的人認(rèn)識到，效率也好，發(fā)展也好，經(jīng)濟增長也好，它們無非都是提高人們福祉的手段；
我們不能本末倒置，把手段當(dāng)作目的來追求。更準(zhǔn)確地說，經(jīng)濟增長的成果必須由最廣大的人民群眾分享，而不應(yīng)被一小部分人獨享；
經(jīng)濟改革的成本必須由社會各階層分擔(dān)，而不應(yīng)僅僅落到普通工農(nóng)的肩頭。
最近幾年中國政府及時對自己的政策作出了調(diào)整，開始實現(xiàn)從經(jīng)濟政策到社會政策的范式轉(zhuǎn)移。如果說改革開放頭二十年中國政府只有經(jīng)濟政策、沒有社會政策的話，現(xiàn)在中國政府已經(jīng)開始將更大的注意力轉(zhuǎn)移到社會政策上來，并將更多的資源投入這個領(lǐng)域�！兜谑粋�五年規(guī)劃》中設(shè)立的公共服務(wù)指標(biāo)甚至超過了經(jīng)濟發(fā)展的指標(biāo)。這個根本變化之所以會出現(xiàn)有兩方面的原因。國家汲取能力的大幅提高固然是變化的必要條件，加上政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變才構(gòu)成充分條件。而公共政策議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換提供了政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的契機。與過去相比，今天在議程設(shè)置過程中，傳媒、利益相關(guān)群體和民間大眾發(fā)揮的影響力越來越大，用中共自己的術(shù)語來說，議程設(shè)置已變得日益“民主化”了；
或用國務(wù)院總理溫家寶的話來說，議程設(shè)置“突出了著力解決經(jīng)濟社會發(fā)展中涉及全局和人民群眾關(guān)注的重點問題”。汲取能力提高和議程設(shè)置模式轉(zhuǎn)換都是制度性的變革，而不是權(quán)宜之計。從這個角度觀察，我們有理由相信中國政府會沿著既定的方向繼續(xù)走下去。
From Economic Policy to Social Policy ：The Historic Shift of ChinesePublic Policy Pattern
Shaoguang Wang
Abstract：From 1978to the mid 1990s ，aiming at speeding up thepace of economic development，the Chinese government followed the reformprinciple of "efficiency first，then equity"and focused on formulatingand implementing economic policies.To a great extent ，we can say thatthere were only economic policies in China during this period and no socialpolicy.However ，as more and more pressing social problems and conflictsoccur at the beginning of the new century ，the Chinese government setout to redirect its attention to the issues of social policy and beganto invest more resources in this field.That is to say，the pattern ofChina"s public policy is in the transition from the economic policy orientationto the social policy orientation.Put such a transition into the contextof the large scale of socio-political-economic transformation in China，this paper aims to reveal the reasons of such a change in China ‘s publicpolicy pattern.The author argues that the prominence of social conflictsconstitutes the background of such a change ，the enhanced financialcapacity of the central government provides the financial condition forsuch a change ，(點擊此處閱讀下一頁)
and finally the changing of China"s public policy agendasetting model injects intrinsic impetus for such a change.
Keywords：
Economic Policy，Social Policy，Extraction Capacity，Patternof Public Policy，Agenda Setting
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＊王紹光：香港中文大學(xué)政治與公共行政學(xué)系教授。
[①]有關(guān)中國公共政策議程設(shè)置的詳細(xì)討論，請參見王紹光，“中國公共政策議程設(shè)置的模式”，《中國社會科學(xué)》，2006年第5期。
[②]1986年7月31日，在全國軟科學(xué)研究工作座談會上，時任國務(wù)院副總理的萬里首次亮出決策民主化和科學(xué)化的提法。他強調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)人要尊重人們充分發(fā)表意見的權(quán)利，不要害怕別人講不同意見的話，甚至講反對自己的話，只有在高度學(xué)術(shù)自由的氣氛中，才能才思泉涌，觸類旁通，獨立思考，提出真知灼見。鄧小平審閱萬里的講話全文后，當(dāng)即作了“很好，全文發(fā)表”的指示。張登義，“鄧小平同志與中國軟科學(xué)”，《中國軟科學(xué)》，2004年10月。http://www.cssm.com.cn/web/news/displaynews/displaymod/mod1.asp？id=562.
[③]關(guān)于當(dāng)時的爭論，見王紹光、胡鞍鋼，《中國：不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟學(xué)》，中國計劃出版社，1999年，第一章。
[④]一位上海民政局的原官員告訴筆者，她退休之后就為一家未經(jīng)注冊非政府組織工作，因為社團的注冊門欄設(shè)得太高了。
[⑤]“全球互聯(lián)網(wǎng)項目”通過比較各國資料發(fā)現(xiàn)，其它國家的多數(shù)受訪者都不認(rèn)為“通過使用互聯(lián)網(wǎng)，人們對政府會有更多的發(fā)言權(quán)”，只有中國例外，60%以上的受訪者同意這一說法。見郭良，“中國互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展及其對民意的影響”，2004年4月26日在耶魯大學(xué)法學(xué)院的演講，http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp？id=3329.
[⑥]“效率優(yōu)先，兼顧公平”最初是由周為民、盧中原牽頭的“社會公平與社會保障制度改革研究”課題組提出來的，其主報告以“效率優(yōu)先，兼顧公平：通向繁榮的權(quán)衡”為題發(fā)表于《經(jīng)濟研究》1986年第2期。1993年，中共十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》正式使用了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的提法。十五大堅持了這個提法。
該文刊登于中心主編《中國公共政策評論》（第一卷），2007年出版
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