一

　　河南扶溝縣孫敬林縣長說，現(xiàn)在想起取消農業(yè)稅前的干群關系都有些后怕。我聽了心中一震，同時又很認同。因為缺乏從農村提取資源的手段，農民負擔也因為層層加碼而的確太重，到了世紀之交，農民負擔已成為國家與農民關系中的巨大障礙，并影響到了國家政治的穩(wěn)定性。從農民方面講，不僅是負擔難以承受，而且鄉(xiāng)村干部太壞。從國家方面講，來自農村的稅收只占國家財政收入很少的部分，國家早已具備以工哺農的財政條件。從縣鄉(xiāng)村三級來說，收取農業(yè)稅費不僅成了所有工作的重心和難度最大的工作，而且收取稅費風險極大，出了問題（比如出現(xiàn)集體上訪，自殺事件，等等）縣鄉(xiāng)村三級都得負責任，甚至有一些人會丟掉烏紗帽。在農民負擔沉重的10多年時間，農村干群關系越來越緊張，農民由對“做壞事”的鄉(xiāng)村干部的不滿日漸上升到對自下而上各種力量的不滿，干群關系的緊張演變成國家與農民關系的緊張。這個過程中，政治的合法性極快地流失，情緒性的惡性事件極快地增多。國家就必須要有一個斷然地處理和解決這種緊張關系的措施。

　　國家采取的斷然措施是稅費改革。稅費改革的目標一是減輕農民負擔，二是規(guī)范農民負擔。農民負擔本身是有道理的，原因是農村有復雜的公共品供給的需要，且國家難以為農民提供如此復雜多樣的公共品供給。另外一個原因是農民從來不認為不應該負擔稅費，而是認為稅費太重，而且鄉(xiāng)村干部太貪，鄉(xiāng)村在農民負擔中層層加碼。

　　一旦啟動稅費改革，就難以停在某個地方，因為農民負擔中，農民不只是認為負擔過重和負擔不規(guī)范，而且農民有辦法來與收取稅費的鄉(xiāng)村干部討價還價，有時間與鄉(xiāng)村干部玩捉迷藏。或者說，在現(xiàn)代高流動的社會中，在2億多戶真正的小農身上，國家缺少一個有效與農民打交道的組織體系。也就是說，稅費改革后，減輕且規(guī)范了農民負擔，但如果有人不愿交納稅費而與鄉(xiāng)村干部玩捉迷藏，國家能拿這些人怎么辦？規(guī)范且減輕了的農民負擔也就是每戶百十元錢，而玩捉迷藏游戲對于國家的成本極高。且有一戶不交，就立即會有10戶不交，最終大家都沒有交納稅費積極性，都東躲西藏，都推推攘攘，國家收稅費的成本就高了。

　　也因此，稅費改革進行不到兩年，中央就決定取消農業(yè)稅，取消一切面向農民的收稅收費。國家因為缺乏向農民收稅的組織手段，又因為過去10多年收稅收費造成的國家與農民關系的緊張，國家最終采取了取消農業(yè)稅的斷然措施。

　　國家不止是取消了農業(yè)稅，而且國家不斷增加對農村的財政轉移支付，如合作醫(yī)療、義務教育、最低社會保障；
如建自來水、建沼氣，尤其是建設鄉(xiāng)村道路；
如糧食直補、種子補貼、農機補貼、農業(yè)綜合補貼，等等。

　　國家采取以上行動具有財政基礎。最近10年中央財政能力快速增加，來自城市和工商業(yè)的稅收大幅增長，使國家有能力為農村提供更多補貼。同時國家也必須修補過去10多年因為農民負擔而造成的國家與農民之間的緊張關系，修補取消農業(yè)稅前讓人后怕的干群關系。中國是一個有著九億農民，農民占中國人口大多數(shù)的國家。農民與國家的關系緊張，農民與縣鄉(xiāng)村組織的關系緊張意謂著什么，是誰都清楚不過的事情。稅費改革以來，農民獲得了實惠，干群關系緩和了，農民對中央充滿了感激之情，國家權力在農村的合法性大為增加，持續(xù)多年的關于農村和農民問題的悲觀論調一掃而空。從政治上講，稅費改革獲取了完全的成功：雖然國家拿出了一些財政資金向農村轉移支付，這點轉移支付與九億農民對國家的感恩和政治支持相比，就真是算不得什么。

　　二

　　稅費改革及取消農業(yè)稅，不只是國家減少了來自農民的農業(yè)稅收，而且鄉(xiāng)村不再能收取“三提五統(tǒng)”，不再能集資建設公共品工程，不再能調用義務工從事公益勞動。取消農業(yè)稅和一切面向農民的收稅收費，不只是改變了政治的邏輯，而且改變了治理的邏輯。

　　取消了農業(yè)稅及面向農民的其他收稅收費，之后依靠這些面向農民所收稅費而運轉的一整套機制和機構就成為問題，鄉(xiāng)村治理就面臨危機。

　　取消農業(yè)稅費后，國家減少了來自農業(yè)稅的收入，國家不要這筆收入了。且國家再拿出財政資金來彌補縣鄉(xiāng)村因為取消農業(yè)稅費而減少的收入。但國家沒有（也不太可能？）拿出足夠彌補縣鄉(xiāng)村因為取消農業(yè)稅費而減少的收入。且國家希望借縣鄉(xiāng)村在取消農業(yè)稅費之后收入不足的時機來改革縣鄉(xiāng)村體制，以稅費改革來倒逼鄉(xiāng)村體制改革：縣鄉(xiāng)村三級沒有錢，你們不撤并機構、裁減人員，不合村并組、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，不將七站八所推向市場，不取消村民小組長，看你能怎么辦？

　　因此，在取消農業(yè)稅費之后，國家向農村的轉移支付持續(xù)地增加了，但卻沒有給到縣鄉(xiāng)村三級，而是盡可能地直接給到農民手中：直補即直接補給農戶。發(fā)展中國家有一個扶貧瞄準率低的問題，即自上而下的扶貧款往往只有20%能夠到真正需要扶貧的貧困人口手中。中國所有農民都是貧困人口，國家按種田畝數(shù)，每畝補貼40元，直接將存折發(fā)到農戶手中，這個瞄準率就高得異乎尋常。

　　但這只是問題的一個方面，另一方面，中國農村情況千差萬別，不同地區(qū)的不同農民需要完全不同的公共品，而不只是上面補貼的一點扶貧款。公共品之所以重要，是因為個人無法獨立解決。如果缺少公共品，農民的生產(chǎn)生活就會受到嚴重影響，因公共品不足造成的損失，就不是一般的農民個人所可以承受得了的。而正是在公共品供給上面，不同地區(qū)及不同人群需求的差異極大，高高在上的國家不可能有能力為全國農村提供千差萬別的公共品，國家只能為農民提供標準化的可操化的物品，如按田畝計算的糧食直補。再如義務教育，再如合作醫(yī)療（這就要弱一點了），再如最低社會保障。但到了最低社會保障這里，標準化及可操作性就存在了問題，因為缺少一個最低收入的客觀標準，且由誰來判斷不同農戶的收入水平高低？如何計算得出農戶收入的高低？

　　國家如何為農村提供公共品？國家為農村修建鄉(xiāng)村道路？如何去修？按什么標準去修？國家為農村提供土地整理？誰去整理？按什么標準在何處整理？國家為農民提供自來水服務？按什么標準如何提供？國家為農業(yè)建設水利設施？是建大水利？或修小水利？誰來決定歸誰受益，如何計算收益？等等。簡單地說，在農村對公共品需求極其多樣的情況下，國家根本無力理解農村對公共品需求的多樣化狀況，因此，國家必須要有一個讓農民表達出對公共品需求偏好的機制。國家沒有能力撇開地方政府和農民群體而直接來為農民提供生產(chǎn)生活所需的各種公共品，即使是國家有很多錢且愿意出很多錢來建設農村的公共品。

　　因此，要解決農村公共品供給的問題，必須給農村社會內部表達對公共品需求偏好的機會，必須將農民組織起來。國家既不能只給農戶以直補，也不能以為只有國家才能解決農村公共品的供給問題，及事實上國家根本沒有能力解決農村復雜多樣的公共品供給問題。國家必須將對農村公共品的財政投入，投入到一個農民有能力表達出對公共品需求偏好的機制中。

　　在當前農村人財物外流，農村內生組織能力嚴重缺失的情況下，離開了鄉(xiāng)村組三級組織，離開了“七站八所”的技術指導和服務，離開了集體經(jīng)濟組織基本的能力，農民就不可能真正內生地組織起來表達自己對公共品的需求偏好，農民就無能力防止在公共品建設中的搭便車行為，農民就只能以私人品來替代公共品。

　　換句話說，取消農業(yè)稅費之后，再通過鄉(xiāng)村體制改革，削弱了鄉(xiāng)村組三級，則即使國家給農村更多的財政轉移支付，這些財政轉移支付資金要么只是成了直補到戶的資金，要么不能用在農民真正需要的公共品建設上面。農村因此在取消農業(yè)稅后，反而在公共品供給上出現(xiàn)了更為嚴重的不足與困境，農民在生產(chǎn)和生活上因為公共品供給的這種困境，而會遭受巨大損失，這些損失加起來甚至遠遠超過了農民從取消農業(yè)稅中所獲收益。舉例來說，在汝南農村，因為取消了義務工，排澇水溝不能及時得到清理，而致全村莊稼常被大面積受澇而死。荊門農村因為大水利無法使用，農戶不得不家家戶戶打機井，機井灌溉不僅成本很高，而且風險很大。在全國農村，到處存在的情況是農戶住房建得很好，村莊環(huán)境卻極端糟糕。等等。

　　三

　　也就是說，從治理的角度看，取消農業(yè)稅后，國家為農民出了很多錢，鄉(xiāng)村為改革受到了很大損失（大量鄉(xiāng)村干部被裁減，機構被合并或取消），農民在生產(chǎn)和生活上遭受了高于來自中央財政轉換支付收益的損失。而在政治上，取消農業(yè)稅的確從根本上改革變了國家與農民的關系，從根本上緩和了干群關系。

　　問題是，稅費改革的政治邏輯如果長期脫離治理邏輯，農民雖然可以不斷從中央得到直補的好處，卻總是遭受因公共品供給不足而帶來的巨大損失，這個政治邏輯最終就可能因為缺少治理的基礎，而導致新的政治困境。

　　取消農業(yè)稅的政治邏輯與治理邏輯是如此不同，就提醒我們在評論當前中國農村的改革時，不能僅僅站在一個角度，而要有更為廣闊和綜合的視野。

　　2007年8月18日上午于山東青州

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