1978年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，伴隨著這種變化的是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變革。為了適應(yīng)日益加快的社會(huì)流動(dòng)和快速變遷的社會(huì)結(jié)構(gòu)，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化的養(yǎng)老需求，我國(guó)政府本著以人為本，立足公平，促進(jìn)和諧的原則，正在積極探索建立和完善符合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。

　　一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的養(yǎng)老保障體制

　　1978年以前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)城鄉(xiāng)居民實(shí)行兩種差別很大的政策。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民生活和工作在各種各樣的單位里，成為“單位人”。單位為其職工及其家屬提供包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的各種福利待遇。農(nóng)民生活和工作在人民公社里，農(nóng)村人民公社由生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和公社三級(jí)構(gòu)成，生產(chǎn)隊(duì)是最基本的生產(chǎn)和生活單元，農(nóng)民成為生產(chǎn)隊(duì)的社員。農(nóng)民養(yǎng)老等各種生活保險(xiǎn)主要由屬于集體性質(zhì)的生產(chǎn)隊(duì)提供�！皢挝蝗恕焙汀吧�產(chǎn)隊(duì)社員”的戶籍身份不同，享受到的養(yǎng)老保障待遇水平差異很大，但是彼此之間基本上不流動(dòng)。我國(guó)實(shí)行改革開放以后，特別是實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，一方面是城鎮(zhèn)國(guó)有集體企業(yè)改革促使“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，另一方面農(nóng)村推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸使人民社會(huì)體制瓦解，農(nóng)民可以自由流動(dòng)。傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障體制難以為繼，也在相當(dāng)程度上阻礙了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。

　　因此，需要改革和建立適應(yīng)新形勢(shì)要求的養(yǎng)老保障體制。

　　二、養(yǎng)老保障體制的現(xiàn)狀

　　我國(guó)養(yǎng)老保障體制根據(jù)人們戶籍身份、就業(yè)身份有幾種不同的類型。盡管我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元體制有很大改變，人們的社會(huì)流動(dòng)大大增加，但是，仍然存在城鄉(xiāng)、不同所有制以及不同工作單位性質(zhì)之間的身份區(qū)別�；�于這樣的區(qū)別，現(xiàn)在我國(guó)的養(yǎng)老保障大致可以分為以下幾種類型：1、城鎮(zhèn)國(guó)有集體企業(yè)職工的養(yǎng)老保障。2、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保障。3、城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)以及靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保障。4、普通農(nóng)民的養(yǎng)老保障。5、農(nóng)民工的養(yǎng)老保障。6、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。

　　6種主要養(yǎng)老保障制度中，屬于社會(huì)保險(xiǎn)范疇、保障水平較高、比較穩(wěn)定的，是城鎮(zhèn)國(guó)有集體企業(yè)職工保障、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保障，這兩部分人擁有城鎮(zhèn)戶口，他們的社會(huì)保險(xiǎn)除了個(gè)人繳費(fèi)以外還能夠較好地享受國(guó)家的公共財(cái)政支持，但是，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保障水平普遍高于國(guó)有和集體企業(yè)職工的保障水平。另外，還有相當(dāng)數(shù)量的機(jī)關(guān)事業(yè)單位到目前為止，還沒(méi)有實(shí)行社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，他們那里的離退休工作人員主要依靠傳統(tǒng)的退休工資養(yǎng)老，保障水平較高。我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民還沒(méi)有被納入國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃之中，不能普遍享受國(guó)家公共財(cái)政對(duì)于養(yǎng)老的支持。絕大多數(shù)農(nóng)民依靠土地和家庭養(yǎng)老。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，大量農(nóng)村勞動(dòng)力流入城鎮(zhèn)工作，成為農(nóng)民工，還有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民失去土地，成為失地農(nóng)民。各級(jí)和各地政府也正在考慮如何為農(nóng)民工和失地農(nóng)民建立社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，以解決他們進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和失地以后的后顧之憂。各地對(duì)于農(nóng)民工和失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體做法差異較大，全國(guó)并沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的模式，從目前看，各地實(shí)踐的效果差異也較大。相當(dāng)部分的農(nóng)民工對(duì)目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度認(rèn)同度不高。城鎮(zhèn)居民中除了國(guó)有集體企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工兩種人員，還有靈活就業(yè)人員，各級(jí)政府也在積極探索如何為這部分人建立合適的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。有些地方政府在為靈活就業(yè)人員提供養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)把農(nóng)民工也算在靈活就業(yè)人員之中，統(tǒng)一為這些人提供養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)；
也有的地方僅把靈活就業(yè)人員視為具有本地城鎮(zhèn)戶口的靈活就業(yè)人員，當(dāng)?shù)卣�府專門為他們建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于靈活就業(yè)人員大多屬于低收入群體，現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以引起他們的興趣，參保率較低，而且參保后退保現(xiàn)象較為普遍，也有的參保即停保，即一次投保后不再連續(xù)繳費(fèi)。除了上述6種主要養(yǎng)老保障類型之外，我國(guó)政府還針對(duì)一些特殊的困難群體設(shè)計(jì)了養(yǎng)老保障辦法，例如，農(nóng)村的“五保戶”供養(yǎng)、城鄉(xiāng)低保制度等。

　　現(xiàn)在我國(guó)文獻(xiàn)中所稱的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，一般是指城鎮(zhèn)國(guó)有集體企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。改革開放以來(lái)，特別是20世紀(jì)90年代建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，新型的我國(guó)的養(yǎng)老保障制度建設(shè)取得了很大進(jìn)展，但是，仍然存在社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面有待擴(kuò)大、資金統(tǒng)籌層次有待提高、不同類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接續(xù)問(wèn)題有待解決等問(wèn)題。

　　三、我國(guó)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展趨勢(shì)

　　在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)過(guò)程中，我國(guó)政府堅(jiān)持以人為本，努力保障每一個(gè)公民老有所養(yǎng)。但是，我國(guó)是一個(gè)人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的發(fā)展我國(guó)家，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式?jīng)]有資金積累。因此，當(dāng)前我國(guó)堅(jiān)持“低水平、廣覆蓋、可持續(xù)”的原則，探索建立適應(yīng)不同群體需要的養(yǎng)老保障模式，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，提高資金的統(tǒng)籌層次，保證養(yǎng)老資金的保值增值，逐步解決不同養(yǎng)老類型的待遇差距較大問(wèn)題。我國(guó)的養(yǎng)老保障制度改革既積極，又穩(wěn)妥。

　　未來(lái)若干年內(nèi)，我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人員及其家屬的養(yǎng)老會(huì)逐步向社會(huì)保險(xiǎn)方向發(fā)展，國(guó)家提供相應(yīng)的財(cái)政支持。農(nóng)業(yè)從業(yè)人員（即真正意義上的農(nóng)民）則仍然主要依靠土地和家庭養(yǎng)老，不過(guò)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員在總?cè)丝谥械谋戎貢?huì)越來(lái)越低。國(guó)家在建立以城鎮(zhèn)就業(yè)人員為主的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提供公共財(cái)政支持的同時(shí)，會(huì)更加關(guān)注困難群體的養(yǎng)老問(wèn)題，進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度，例如，城鄉(xiāng)低保制度、農(nóng)村特困戶救助制度等，使弱勢(shì)群體老有所養(yǎng)。

　　（此文為作者2007年4月參加在荷蘭舉辦的中歐“中國(guó)政府管理現(xiàn)代化學(xué)術(shù)研討會(huì)”上發(fā)言的中文提要）

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