“船堅(jiān)炮利”，可說是近代國人對西方列強(qiáng)的最初印象。但清政府建造近代海軍的過程卻一波三折，極不順利。

　　在第一次鴉片戰(zhàn)爭中直接與英國侵略軍交戰(zhàn)的林則徐深刻感受到近代海軍的威力，提出“師夷長技以制夷”的主張，最早提出了建立近代海軍的構(gòu)想。但當(dāng)時(shí)朝野卻 仍昧于世界大勢，還認(rèn)為中國是位于世界中心的“天朝上國”，外國仍是遠(yuǎn)遜于中國的“蠻夷之邦”，“師夷造船”有失“天朝”體制，所以不僅安于現(xiàn)狀，而且反 對買船造船。林則徐提出購買、仿造近代軍艦的想法和實(shí)踐遭到朝野上下的激烈反對，道光帝甚至在林則徐建議造船的奏折上硃批道：“一片胡言”。

　　林則徐建立近代海軍的方案被否定，有名無實(shí)、落后腐敗、早就不堪一擊的綠營水師仍是當(dāng)時(shí)中國唯一的水軍。雖然后來在鎮(zhèn)壓太平天國的運(yùn)動(dòng)中，湘軍在江南多次 與太平軍進(jìn)行水戰(zhàn)，不得不建設(shè)水師，但仍然都是舊式水軍。第二次鴉片戰(zhàn)爭時(shí)期，英法侵略軍從海上進(jìn)攻，最后直入都城，使朝野深受震動(dòng)，一些人開始認(rèn)識到近 代海軍的厲害。從19世紀(jì)60年代初清廷開始考慮仿造或向西方購買軍艦，這時(shí)，距林則徐提出的建立近代海軍的的建議已整整20年矣！而就在這20年間，西 方的海軍發(fā)生了飛躍性發(fā)展，蒸汽艦已逐步取代帆艦成為海軍主要艦只。

　　1874年末，李鴻章曾上洋洋萬言的《籌議海防折》，使清廷開始較以往重視海軍建設(shè)，開始北洋海軍的初創(chuàng)。但與中國漫長的海岸線和面臨的險(xiǎn)惡的國際形勢相 比，清廷對海軍的重視顯然不夠，所以十年來，海軍發(fā)展很不理想，除北洋海軍外，其余南洋、福建、廣東三支水師發(fā)展極其緩慢。更重要、現(xiàn)在看來也更難理解的 是，全國竟然沒有一個(gè)統(tǒng)一的海軍指揮機(jī)關(guān)，各支水師皆由當(dāng)?shù)囟綋峁茌牐�本就很難協(xié)同作戰(zhàn)，而各督撫更將水師看作是自己的私產(chǎn)，更難調(diào)遣。例如，福建屬南洋 管轄，南洋大臣名義上有對福建水師的節(jié)制權(quán)，但1879年5月兩江總督兼南洋海防大臣沈葆楨曾奏請將南洋各省兵輪每兩月調(diào)至吳淞口會操一次，以便彼此協(xié) 調(diào)，遇到緊急情況才能更好互相支援作戰(zhàn)，對此，福州將軍慶春、閩浙總督竟以種種理由推托。南海海防大臣的號令都很難在自己所轄的福建水師中貫徹，全國海軍 的整體狀況便可想而知。簡單說，清廷仍是用管理傳統(tǒng)水師方法管理近代海軍，根本未意識到近代海軍裝備技術(shù)相當(dāng)復(fù)雜，必須統(tǒng)一、系統(tǒng)管理高度，遠(yuǎn)非當(dāng)年水師 可比。何況，朝野許多人都認(rèn)為建立一個(gè)中國傳統(tǒng)“六部”所沒有、只有“狄夷”才有的新機(jī)構(gòu)，意味著“以夷變夏”，約略相當(dāng)于今天可能會被某些人指為“西 化”的罪過。

　　十年后，1884年8月的中法馬江戰(zhàn)役，是中國近代海軍組建以來對外第一仗，卻以福建水師幾乎全軍覆沒慘告結(jié)束。海軍的慘敗，才使清廷開始重視海軍建設(shè)， 在1885年6月發(fā)布上諭，承認(rèn)雖然與曾建立造船廠、建有海軍，但“造船不堅(jiān)、制器不備、選將不精、籌費(fèi)不廣”是失敗主要原因。表示“當(dāng)此事定之時(shí)，懲前 毖后，自以大治水師為主”，并要沿海各督撫“各抒所見，確切籌議，迅速具奏”。這是十年前曾“切籌海防”后的再次“籌議”海防。

　　在所有奏折中，左宗棠和李鴻章的奏折最受朝廷重視。

　　一手創(chuàng)辦福州船政局的左宗棠對沒有全國海軍指揮的危害本就十分清楚，此次福建水師全軍覆沒，更以慘烈的事實(shí)證明了這一點(diǎn)。所以他立即上奏朝廷，提出要成立 “海防全政大臣”或“海部大臣”，“凡一切有關(guān)海防之政，悉由該大臣統(tǒng)籌全局，奏明辦理。畀以選將練兵、籌餉、造船、制炮之全權(quán)，特建衙署駐扎長江，南拱 閩粵，北衛(wèi)畿輔。該大臣或駐署辦事，或周歷巡閱，因時(shí)制宜，不為遙制，另擇副臣，居則贊襄庶務(wù)，出則留守督工，權(quán)有專屬，責(zé)無旁貸，庶成效可立睹矣。惟此 大臣任大責(zé)重，必品望素著，深通西學(xué)，為中外傾服者，始可當(dāng)之�！笔盏酱苏酆�，慈禧發(fā)布“懿旨”：“海防善后事宜，著軍機(jī)大臣、總理各國事務(wù)衙門王大臣會 同李鴻章，妥議具奏，醇親王奕訢著一并與議，所有左宗棠等條奏各折片，均著給與閱看�！�

　　對沒有統(tǒng)一的海軍指揮機(jī)關(guān)的危害，李鴻章當(dāng)然也十分清楚，早在1884年2月末，即中法馬江海戰(zhàn)半年前，他就曾向總理衙門建議設(shè)立“海部”統(tǒng)管全國海軍。

當(dāng)時(shí)總理衙門想專設(shè)一“海防”衙門，沿海七省海軍建設(shè)大事由一重臣統(tǒng)籌。但這個(gè)機(jī)構(gòu)卻不設(shè)在京師，而外設(shè)在煙臺，說明其級別之低與實(shí)權(quán)之小，僅是一地方性 大臣。針對對此提議，李鴻章專門給總理衙門寫了“請?jiān)O(shè)海部兼籌海軍”函，認(rèn)為此議不可取，因?yàn)橹袊�海疆遼闊，從旅順、大連到臺灣、海南島，僅以一仍是地方 性大臣主管根本行不通。因?yàn)榇耸隆胺且蝗酥�才力精神所能貫注，而形格勢禁”無法“長駕遠(yuǎn)馭”。他尤其提醒總理衙門，這樣會使這位重臣的權(quán)力過大，削弱中央 權(quán)力，“開外重內(nèi)輕之漸”。而他的意見是，這時(shí)應(yīng)直接在京城設(shè)立作為中央機(jī)關(guān)的“海部”，而不是另建一帶有地方色彩的“海防衙門”。他指出，西方各國“外 部、海部并設(shè)衙門于都城，海部體制與他部相埒，一切兵權(quán)、餉權(quán)與用人之權(quán)悉以畀之，不使他部得掣其肘。海部大臣無不兼贊樞密者，令由中出，事不旁撓”。他 知道海軍在近代中國是一個(gè)新軍種，建設(shè)地方性近代海軍已遇強(qiáng)大阻力，如在“中樞”設(shè)立海部，一定會遇到頑固派更強(qiáng)大的反對、指其為“以夷變夏”。所以他特 別強(qiáng)調(diào)不能因?yàn)楹＼娛菑耐庖膫鱽怼岸�厚非之”，因�(yàn)椤爸袊�議論多不屑步人后塵”，其實(shí)我們完全可以“楚材晉用”；
他知道總理衙門用“海防”一詞而不用“海 部”一詞也是迫不得已，本意是想“踵其實(shí)而避其名”，避開頑固派的反對，但他認(rèn)為大可不必，應(yīng)直接用“海部”，因“海防二字顧名思義，不過斤斤自守”，所 以不足以張國威而滅敵人的威風(fēng)，在外患如此嚴(yán)重之時(shí)，應(yīng)該直接在首都設(shè)“海部”，才有可能救急。由于清廷對設(shè)“海防衙門”本不重視，再加李鴻章的反對，此 事便不了了之。

　　當(dāng)然，李鴻章要設(shè)立“海部”這一急迫的建議更未得到朝廷贊同。但半年后中國海軍馬江慘敗，朝廷再次“籌議”海防，轉(zhuǎn)機(jī)突現(xiàn)。李鴻章自然不會放過這一等了十 年才來的機(jī)會，立即上了個(gè)長折，充分展開、論述了建立全國性“海軍衙門”的理由。在這個(gè)長長的奏折中，李鴻章并不就事論事，而是詳細(xì)、全面回顧了近十年來 近代海軍建設(shè)的艱難歷程，提出了海軍事業(yè)的發(fā)展藍(lán)圖。他把這些年自己的想法與苦水一傾而出，字里行間隱現(xiàn)出對朝廷對海軍事業(yè)重視不夠的不滿和對今后能得到 朝廷的支持的期盼。他分別談了艦船、艦隊(duì)、造船、軍港、船塢、炮臺、學(xué)校等幾個(gè)方面的具體情況。李鴻章的介紹如此之細(xì)，確令人驚訝，同時(shí)令人不禁想起約二 十年前他對槍炮彈藥、蒸汽機(jī)的詳細(xì)描述介紹。不能不承認(rèn)，他是清王朝“近代化”的啟蒙者。在寫到創(chuàng)辦培養(yǎng)海軍人才的各類學(xué)校遇到的種種困難、因而成效有限 時(shí)，他更是感慨良多，對朝廷的不滿甚至溢于言表：“惟朝廷似不甚重其事，部臣復(fù)以尋常勞績苛之，世家有志上進(jìn)者皆不肯就學(xué)�！卑�括李鴻章在內(nèi)的“微臣”很 少敢在奏折中對朝廷表示不滿，然而他之所以在此公開表示不滿之情，因?yàn)樗�認(rèn)為新式海軍人才的培養(yǎng)是海軍建設(shè)的重中之重，必須引起朝廷的足夠重視。他知道， “科舉制”是妨礙新式海軍學(xué)校建設(shè)的重要原因，人們?nèi)砸宰呖婆e之路為“正途”，所以他提出必須給海軍學(xué)校學(xué)生以“登進(jìn)之階，令學(xué)成者與正途并重”，并提出 了“新文憑”與“舊文憑”之間如何“折換”、進(jìn)而如何補(bǔ)職升官的具體方案。若真正辦理海軍事業(yè)，需要大量資金，所以李鴻章在奏折中還提出了籌集經(jīng)費(fèi)的種種 辦法。

　　最后，他明確提出建立一個(gè)統(tǒng)管全國的海軍衙門：“西國設(shè)立水師，無不統(tǒng)以海部，即日本亦另設(shè)海軍以總理之�！倍�中國分南、北兩洋，且各省另有疆臣，調(diào)遣困 難、意見也不統(tǒng)一，許多規(guī)章制度也不同，“任各省歷任疆吏意為變易，操法號令參差不齊，南北洋大臣亦無統(tǒng)轄劃一之權(quán)”。這種混亂狀況，怎能打仗？怎能不立 即設(shè)立一個(gè)全國性的指揮機(jī)關(guān)？還能恪守“六部”舊制以“從夷”之名反對新設(shè)海軍衙門嗎？

　　收到李鴻章的奏折，清廷認(rèn)為所言甚有道理，便要他來京，與中樞各位大臣一同商議其事。9月30日，清廷諭令軍機(jī)大臣、總理衙門王大臣、會同李鴻章妥議海防 事宜，醇親王奕譞也一并與議。最后由總理衙門復(fù)奏，提出設(shè)立海部或海防衙門，由特派王大臣綜理其事，考慮到可供海戰(zhàn)之船不多，暫時(shí)先從北洋已有船只精練海 軍一支，等到以后再考慮其他艦隊(duì)。由于各地督撫的復(fù)奏也大都主張統(tǒng)一海防，盡管具體措施有所不同，所以慈禧太后于10月12日發(fā)布懿旨，同意成立“總理海 軍事務(wù)衙門”（簡稱“海軍衙門”），由醇親王奕譞為總理，慶郡王奕劻、李鴻章為會辦，曾紀(jì)澤為幫辦。海軍衙門成立后，貫徹先精練北洋海軍方針，所以北洋海 軍有較快發(fā)展；
1888年10月，清廷批準(zhǔn)李鴻章具體負(fù)責(zé)的《北洋海軍章程》，標(biāo)志著北洋海軍正式成軍。

　　然而，雖然成立了海軍衙門，統(tǒng)管全國的海軍事務(wù)，但它的總理、會辦、幫辦卻全是兼職，竟無一人在衙專職辦事！由此可見，清廷對海軍的重視程度仍然有限。其 實(shí)，海軍衙門早就應(yīng)該成立，應(yīng)有專人辦理，但清政府卻長期沒有沖破舊的意識形態(tài)的識見與勇氣，不承認(rèn)現(xiàn)代海軍必須全國統(tǒng)一管理是一種普適的規(guī)則，長期堅(jiān)持 管理傳統(tǒng)水師的“特色”來管理現(xiàn)代海軍，舊機(jī)構(gòu)不敢撤新機(jī)構(gòu)不敢設(shè)，只有在經(jīng)過巨大失敗、被痛打一番后才被迫設(shè)立。從中亦可看出，無論大事小事，清政府很 少事前主動(dòng)變革、大多是事后被動(dòng)應(yīng)變，確已病入膏肓了。

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