2008年1月1日，是《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》正式開始實(shí)施的日子，該法第14條規(guī)定，勞動(dòng)者在用人單位工作滿10年的，除勞動(dòng)者提出訂立固定期限合同之外，應(yīng)當(dāng)訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同。而就在這一天到來(lái)之前的幾個(gè)星期，全國(guó)各地的工廠、企業(yè)，紛紛掀起一場(chǎng)與員工重新簽訂勞動(dòng)合同的運(yùn)動(dòng)，在某些地方，甚至出現(xiàn)員工一手簽解聘合同、一手簽新聘用合同的怪現(xiàn)象。而那些不肯犧牲工齡訂立“不平等條約”的勞動(dòng)者，在新年鐘聲敲響的時(shí)候，等待他們的只能是失業(yè)。

　　如果說(shuō)這還只是一部法律實(shí)施之前所引發(fā)的陣痛的話，那么1996年《刑事訴訟法》和1997年《刑法》實(shí)施10年來(lái)，帶給中國(guó)13萬(wàn)執(zhí)業(yè)律師的則是刻骨銘心的痛。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在這10年里，全國(guó)各地至少已經(jīng)有200余名辯護(hù)律師因《刑事訴訟法》第38條與《刑法》第306條所規(guī)定的“律師偽證罪”而被羈押、起訴乃至鋃鐺入獄，而其中不少律師的全部“罪行”，只不過(guò)是在法庭上提供了與公訴方證據(jù)相沖突的證人證言。更重要的是，這個(gè)在中國(guó)律師業(yè)內(nèi)被稱為“達(dá)摩克利斯之劍”的罪名，起到了“殺一儆百”的效果——律師們紛紛主動(dòng)選擇遠(yuǎn)離刑事辯護(hù)。其結(jié)果是，我國(guó)70%以上的犯罪嫌疑人在審判過(guò)程中得不到律師的法律幫助，轟動(dòng)一時(shí)的“錯(cuò)案”“冤案”層出不窮。

　　如果說(shuō)這還不算是人命關(guān)天的大事的話，那么近年來(lái)山西等地頻繁發(fā)生的礦難事故，則讓《安全生產(chǎn)法》、《煤炭安全監(jiān)察條例》、《山西省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》等由全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和地方政府所頒布的數(shù)以百計(jì)的相關(guān)法律法規(guī)顯得異常尷尬。就在使105名礦工失去寶貴生命的2007年“12.5”洪洞礦難發(fā)生前不到一個(gè)月，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局還剛剛頒布了一部《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》。在一次次殘酷的事實(shí)面前，這些立法不僅全都變成一紙空文，甚至還成為某些相關(guān)部門推卸責(zé)任的借口。

　　胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中指出，“要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法”，“維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”，“推進(jìn)依法行政”。幾句話看似簡(jiǎn)單，事實(shí)上對(duì)我國(guó)各級(jí)機(jī)關(guān)的立法工作提出了極高的要求。立法本身就是件困難的事情，要做到科學(xué)立法、民主立法，立出來(lái)的法律還要有尊嚴(yán)和權(quán)威，并且具有統(tǒng)一性，能被各個(gè)行政機(jī)關(guān)在其日常工作中遵守，則是難上加難。早在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，志在富國(guó)強(qiáng)兵的秦孝公就曾對(duì)商鞅發(fā)出過(guò)“法令以當(dāng)時(shí)立之者，明旦，欲使天下之吏民，皆明知而用之、如一而無(wú)私，奈何？”的感嘆（《商君書·定分》），兩千年后的今天，我們所面對(duì)的歷史情境與權(quán)力話語(yǔ)顯現(xiàn)出驚人的相似性。自改革開放以來(lái)的30年里，我國(guó)的各級(jí)立法、行政和司法機(jī)關(guān)已經(jīng)頒布了數(shù)以萬(wàn)計(jì)的法律、行政法規(guī)、司法解釋、部委規(guī)章、地方性法規(guī)以及其他規(guī)范性文件，而在這次中國(guó)五千年歷史上最為宏大也最為劇烈的立法過(guò)程中，無(wú)論是在立法的科學(xué)性、民主性還是權(quán)威性上，都暴露了嚴(yán)重問(wèn)題，也在實(shí)踐中產(chǎn)生了許多難以忽視的負(fù)面效果。上文中提到的3個(gè)例子，不過(guò)是滄海一粟。

　　我認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主立法的前提，就是要深入研究立法活動(dòng)的內(nèi)在特征，以及這些特征在我國(guó)30年立法過(guò)程中的一些具體表現(xiàn)。至于立法的權(quán)威性，則不僅是一個(gè)立法技術(shù)問(wèn)題，而是與政府的合法性問(wèn)題息息相關(guān)，需要在深化政治體制改革的大背景下加以認(rèn)識(shí)和理解。

　　回顧我國(guó)過(guò)去30年的立法史，我們看到的是一幅令人費(fèi)解的景象——

　　一方面，各級(jí)立法、行政和司法機(jī)關(guān)頒布了大量相互沖突、自相矛盾或者與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)的法律法規(guī)，在法律實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”、“違法不究”的混亂局面；
另一方面，法學(xué)專家們卻還在不加反思地盲目移植和鼓吹源自發(fā)達(dá)國(guó)家的所謂“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”或“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”，試圖把這些舶來(lái)制度的意象當(dāng)作尺子來(lái)衡量我國(guó)立法活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)狀況。更重要的是，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”和“堅(jiān)持改革開放”的指導(dǎo)思想下，立法工作所承載的使命已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律體系的完善或者法律與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的關(guān)聯(lián)，而成為促進(jìn)GDP增長(zhǎng)和鞏固政府合法性的一種工具。于是，法律法規(guī)的頻繁出臺(tái)和朝令夕改似乎都獲得了某種正當(dāng)性，外國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)本地秩序規(guī)則的擠壓乃至凌駕也都顯得理所當(dāng)然。歸根結(jié)底，無(wú)論是政府機(jī)關(guān)還是專家學(xué)者，對(duì)立法活動(dòng)的本質(zhì)與特征都沒(méi)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，更缺乏對(duì)法治光環(huán)籠罩下中國(guó)社會(huì)各種現(xiàn)實(shí)需要的關(guān)懷。

　　探究立法的本質(zhì)與特征，首先應(yīng)當(dāng)明確，立法從來(lái)都不是一個(gè)“一步到位”或“直線上升”過(guò)程，而更像個(gè)“螺旋式上升”過(guò)程，其中充滿復(fù)雜的利益博弈與權(quán)力斗爭(zhēng)。這些斗爭(zhēng)的存在一方面是由于立法所涉及的各個(gè)利益群體針對(duì)某些具體問(wèn)題無(wú)法達(dá)成一致，另一方面也反映立法背后更深層次的政治理念與制度之間的內(nèi)在矛盾。立法博弈的必然結(jié)果，是將許多相互矛盾的理念植入同一部法律，使一些法律條文不可避免地顯現(xiàn)出模糊性和不一致性。這樣，當(dāng)法律進(jìn)入實(shí)施過(guò)程之后，就會(huì)產(chǎn)生許多違背立法者初衷的意外效果。

　　此外，由于受法律影響的利益群體往往并不能平等地參與立法，——有些群體在立法過(guò)程中至關(guān)重要而并不直接參與法律實(shí)施，另一些群體并不直接參與立法，卻可以通過(guò)其在法律實(shí)施過(guò)程中的行為來(lái)影響立法的效果，因此法律實(shí)施過(guò)程也就成了立法活動(dòng)的“第二戰(zhàn)場(chǎng)”，各個(gè)利益群體在如何解釋法律、應(yīng)用法律上會(huì)產(chǎn)生許多分歧。而當(dāng)這些分歧從法律實(shí)施過(guò)程進(jìn)入下一次立法過(guò)程，或在法律修改時(shí)，就會(huì)再次引發(fā)各個(gè)利益群體之間的權(quán)力斗爭(zhēng)。于是我們發(fā)現(xiàn)，立法活動(dòng)的軌跡常常呈現(xiàn)出一種“遞歸性”而不是“線性”的演進(jìn)過(guò)程，國(guó)外學(xué)者對(duì)此早就有明確的認(rèn)識(shí)和詳盡的理論分析。

　　然而，在我國(guó)的法學(xué)界和立法機(jī)關(guān)里，將立法視為符號(hào)化、技術(shù)化的工具而不考慮其與法律實(shí)施的互動(dòng)關(guān)系的“線性立法觀”，卻一直占據(jù)主流地位。由于立法工作承載著“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航”的重任以及向外國(guó)政府和投資者展示中國(guó)法治狀況的外部合法性功能，各屆全國(guó)人大的5年立法規(guī)劃都顯得十分宏大，幾乎每年都有10部以上的主要法律被頒布或修訂。如果說(shuō)在改革開放初期國(guó)民經(jīng)濟(jì)亟待發(fā)展、法律體系卻一片空白的歷史背景下，這種思路的產(chǎn)生還情有可原的話，那么經(jīng)過(guò)30年的大規(guī)模立法活動(dòng)，“線性立法觀”的負(fù)面效果已經(jīng)暴露得十分明顯。由于立法過(guò)程中片面追求“前瞻性”，使法律與其所調(diào)整的社會(huì)現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)，大量的法律法規(guī)頒布實(shí)施之后很快就被束之高閣。

　　最典型的例子，是1986年就開始試行的《企業(yè)破產(chǎn)法》。這部法律試行的20年間，幾乎沒(méi)有一家企業(yè)按其所規(guī)定的破產(chǎn)程序宣告破產(chǎn)，而都采用了《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。類似的現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域，在刑事、民事、行政法等領(lǐng)域也屢見(jiàn)不鮮。譬如《國(guó)家賠償法》1995年實(shí)施以來(lái)，真正按照這部法律獲得國(guó)家賠償?shù)墓�民十分罕�?jiàn)，尤其是那些犯罪嫌疑人被錯(cuò)誤地羈押、逮捕乃至遭到刑訊逼供的刑事案件，幾乎都在公、檢、法三機(jī)關(guān)的密切配合之下以檢察院撤訴而不是無(wú)罪判決的形式結(jié)案——沒(méi)有無(wú)罪判決，國(guó)家賠償也就無(wú)從談起了。于是，在立法數(shù)量呈現(xiàn)“線性”高速增長(zhǎng)的同時(shí)，在法學(xué)專家和政府官員們頻頻以這些法條和數(shù)字為依據(jù)顯示我國(guó)法治狀況的顯著進(jìn)步的同時(shí)，“有法必依”在實(shí)踐中卻成為一項(xiàng)“不可能的任務(wù)”，甚至，在許多時(shí)候，“有法不依”已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的主旋律。

　　“線性立法觀”并不只存在于全國(guó)人大和各地方人大等立法機(jī)關(guān)，在各級(jí)行政機(jī)關(guān)也廣泛存在，而且近年來(lái)隨著《行政許可法》等法律的頒布實(shí)施，已經(jīng)逐漸演變出一種更為極端的形式，就是在“依法行政”的口號(hào)下，用數(shù)量繁多的行政法規(guī)和部門規(guī)章代替政策——我將其稱為“政策法律化”。

　　政策和法律的區(qū)別究竟在哪里？首先，法律必須公開，而政策不一定公開；
其次，政策有很強(qiáng)的靈活性，法律卻不能“朝令夕改”；
再次，政策重實(shí)體，法律重程序；
最后，政策主要是政府部門約束其他主體的手段，而法律則更強(qiáng)調(diào)政府部門的自律。從表面上看，“政策法律化”對(duì)于抑制政府部門的“長(zhǎng)官意志”有著明顯的作用，至少，不會(huì)再出現(xiàn)幾年前還時(shí)常見(jiàn)諸報(bào)端的某些機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)子虛烏有的“有關(guān)規(guī)定”處理糾紛、解決問(wèn)題的現(xiàn)象。然而，在模糊了法律與政策的界限之后，“白紙黑字”的法律法規(guī)多了，參與立法的行政部門多了，這些龐雜的行政法規(guī)、部門規(guī)章乃至各種決定、通知之間的沖突也就層出不窮。而與政策相比，協(xié)調(diào)不同法規(guī)之間的沖突則要困難許多。于是，這些法規(guī)要么成了擺設(shè)，要么就是各個(gè)機(jī)關(guān)為了自身利益都只按自己的規(guī)定辦事，最后受損害的只能是法規(guī)所影響的廣大市場(chǎng)主體和社會(huì)群體。

　　此外，“依法行政”還經(jīng)常成為某些行政機(jī)關(guān)不作為的借口。在各政府部門的權(quán)力割據(jù)十分嚴(yán)重的今天，一項(xiàng)政策的形成經(jīng)常會(huì)涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)，連打擊“黑車”這種看似雞毛蒜皮的小事都要經(jīng)過(guò)交警、協(xié)警、城管、稅務(wù)、工商等五六個(gè)部門的協(xié)調(diào)和審批，而當(dāng)法律法規(guī)將每個(gè)部門的職權(quán)范圍都界定得十分精確之后，在需要形成合力時(shí)，各部門反而更傾向于采取一種“明哲保身”的態(tài)度，將法規(guī)作為“擋箭牌”，從而形成大量的在政府規(guī)制中的“三不管”地帶。舉例來(lái)說(shuō)，在我國(guó)的法律服務(wù)市場(chǎng)上活躍著數(shù)量眾多的“黑律師”，其中不少人以“法律咨詢公司”或者“調(diào)查公司”的名義在工商局注冊(cè)，對(duì)市場(chǎng)秩序造成極大的危害。而當(dāng)司法行政機(jī)關(guān)試圖協(xié)調(diào)其他部門對(duì)其加以規(guī)范的時(shí)候，得到的卻常常是“無(wú)能為力”的答復(fù)，因?yàn)樵凇缎姓�許可法》實(shí)施之后，只要一家公司各項(xiàng)手續(xù)齊全，工商局就必須予以注冊(cè)，否則就是違法行政。與此同時(shí)，根據(jù)《律師法》規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)所管理的只是有證的律師，處罰“黑律師”的權(quán)力卻在公安機(jī)關(guān)手中。而對(duì)于肩負(fù)著保障社會(huì)治安重任的公安機(jī)關(guān)而言，真正重要的法律是《刑法》和《治安管理處罰法》，《律師法》中的一個(gè)條文根本就不足掛齒。于是，魚龍混雜的法律服務(wù)市場(chǎng)，也就一直無(wú)法得到有效的清理整頓。類似現(xiàn)象在其他各領(lǐng)域，也都屢見(jiàn)不鮮。原本意在規(guī)范政府機(jī)關(guān)行為方式的“依法行政”口號(hào)，在根深蒂固的行政割據(jù)傳統(tǒng)影響下，完全變了味道。

　　可見(jiàn)，“線性立法觀”在實(shí)踐中導(dǎo)致的后果，是使大量法律法規(guī)變成“中看不中用”的擺設(shè)，而當(dāng)這一觀念與“依法行政”的理念結(jié)合在一起時(shí)，立法更是成了行政機(jī)關(guān)擴(kuò)張權(quán)力或者推卸責(zé)任的手段。

　　因此，要真正做到科學(xué)立法，就必須破除把立法視為獨(dú)立于社會(huì)實(shí)踐、可以由國(guó)家機(jī)關(guān)隨意掌控的工具的錯(cuò)誤觀念，認(rèn)清法律與政策之間的區(qū)別，對(duì)于那些靈活性較強(qiáng)、不太需要程序保障的問(wèn)題，該由政策調(diào)整的就不要以法律形式來(lái)規(guī)范；
而對(duì)于那些的確需要立法的問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)將立法與法律實(shí)施作為一個(gè)整體過(guò)程來(lái)考察，認(rèn)真分析每個(gè)條文背后所涉及的矛盾、利益和斗爭(zhēng)，并且注意法律條文的清晰性以及與其他部門法律法規(guī)的協(xié)調(diào)，以防止法律出臺(tái)之后總是“干打雷、不下雨”的怪現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。

　　然而，僅僅做到這些，還并不能完全實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法。這是因?yàn)椋�立法的科學(xué)性與民主性之間存在著一種內(nèi)在緊張關(guān)系。一方面，立法的科學(xué)性意味著法律體系整體結(jié)構(gòu)的理性化，從事立法工作人員的專業(yè)化，以及法律法規(guī)具體條文的技術(shù)化；
另一方面，立法的民主性意味著直接或間接參與立法的政府部門和社會(huì)群體逐漸增多，而法律法規(guī)所觸及的各種政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)利益也日趨復(fù)雜。于是，在高度理性化、技術(shù)化的立法體系與這些法律法規(guī)所嵌入的非理性化、紛繁蕪雜的政治社會(huì)生活之間就必然產(chǎn)生一種張力，而這在當(dāng)代中國(guó)飛速變革的歷史背景下則顯得尤為突出。沒(méi)有民主立法的保障，也就無(wú)法徹底破除“線性立法觀”的錯(cuò)誤影響，無(wú)法使立法真正回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)變革的要求。

　　因此，要實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)性，關(guān)鍵還在于保證立法的民主性，這就要求我們必須努力減輕立法過(guò)程中的“主體錯(cuò)位”現(xiàn)象。具體來(lái)說(shuō)，參與立法的各個(gè)利益群體與受法律影響的各個(gè)利益群體并不完全相同，一些參與立法的群體并不受法律實(shí)施的影響，而另一些群體雖然直接受到法律法規(guī)的影響，卻無(wú)法參與立法過(guò)程。

　　以《刑事訴訟法》在1996年的修改為例——

　　全國(guó)人大法工委首先委托中國(guó)政法大學(xué)的一個(gè)研究課題組起草了這部法律的專家意見(jiàn)稿，與此同時(shí)，公、檢、法機(jī)關(guān)和一些人大代表也都向法工委提供了許多關(guān)于修改刑訴法的意見(jiàn)和建議。在所有這些意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大法工委在1994～1995年間又召開了多次研討會(huì)，廣泛征求法學(xué)家和公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、司法部、國(guó)家安全部等各部委的意見(jiàn)，并就個(gè)別存在爭(zhēng)議的重要問(wèn)題請(qǐng)示了黨中央，最終在于1996年3月召開的第八屆全國(guó)人大四次會(huì)議上通過(guò)了新的《刑事訴訟法》。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　然而，在整個(gè)立法過(guò)程中，廣大刑事犯罪嫌疑人和刑事辯護(hù)律師卻始終沒(méi)有機(jī)會(huì)參與各次研討會(huì)，甚至沒(méi)有直接的渠道來(lái)提交關(guān)于這部法律的修改意見(jiàn)，雖然律師們的意見(jiàn)可以通過(guò)律協(xié)和司法行政機(jī)關(guān)部分地反映到立法過(guò)程中，但畢竟只是間接參與，在立法過(guò)程中的利益博弈與權(quán)力斗爭(zhēng)里沒(méi)有任何話語(yǔ)權(quán)。

　　于是，當(dāng)這部一度被專家學(xué)者們認(rèn)為是我國(guó)刑事程序改革里程碑的法律開始實(shí)施之后，在律師辯護(hù)問(wèn)題上出現(xiàn)“進(jìn)一步、退兩步”現(xiàn)象——律師介入刑事訴訟的時(shí)間雖然從審判階段提前到偵查階段，卻陷入“會(huì)見(jiàn)難、閱卷難、調(diào)查取證難”的三難境地，并且還要受到本文開頭所提到的“306大棒”的震懾。而在律師們紛紛知難而退、遠(yuǎn)離刑事辯護(hù)之后，犯罪嫌疑人和被告人的訴訟權(quán)利乃至基本人權(quán)也就很難得到有效保障——這就是立法過(guò)程中發(fā)生“主體錯(cuò)位”所引發(fā)的嚴(yán)重后果。

　　在目前新一輪刑訴法修訂過(guò)程中，雖然有少數(shù)律師代表直接參與全國(guó)人大法工委所組織的研討會(huì)，全國(guó)律協(xié)也組織各地律師起草了律師建議稿，但律師們的意見(jiàn)是否能在各相關(guān)部門的激烈權(quán)力斗爭(zhēng)中占據(jù)上風(fēng)，還是一個(gè)未知數(shù)。另一方面，幾乎不受刑訴法實(shí)施影響的法學(xué)專家在立法過(guò)程中一直處于舉足輕重的地位，他們雖然提出不少對(duì)于保障犯罪嫌疑人和辯護(hù)律師訴訟權(quán)利有所裨益的立法意見(jiàn)，卻也經(jīng)常受到“線性立法觀”的影響，提出一些脫離我國(guó)刑事司法現(xiàn)實(shí)狀況的主張，有人甚至起草了一部囊括各國(guó)刑事訴訟“先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)”的所謂“模范法典”。此外，公、檢、法等實(shí)踐部門在近年來(lái)也開始注意吸收一些知名法學(xué)家到各地的法院、檢察院和公安局掛職，從而在立法研討時(shí)成為本部門利益的代言人。

　　刑訟法的修改過(guò)程，凸顯了我國(guó)立法程序中普遍存在的“主體錯(cuò)位”問(wèn)題。事實(shí)上，在全國(guó)人大法工委的各個(gè)研究室都已具備相當(dāng)專業(yè)水平的今天，大多數(shù)法律的起草和修改已經(jīng)無(wú)須由大專院校的法學(xué)專家主導(dǎo)，匯集各相關(guān)部門召開研討會(huì)的意義也并不在于討論法律條文本身的技術(shù)問(wèn)題，而更多地是聽取這些不同利益群體的聲音，從而協(xié)調(diào)各群體之間的矛盾和沖突。因此，如果無(wú)法保證受法律影響的各個(gè)主要利益群體都能充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，并就存在激烈沖突的問(wèn)題達(dá)成一定妥協(xié)，那么在實(shí)踐中就會(huì)導(dǎo)致對(duì)無(wú)法參與立法或者雖然參與立法卻缺乏話語(yǔ)權(quán)的利益群體十分不利的后果。更重要的是，這些立法過(guò)程中的“弱勢(shì)群體”在法律實(shí)施過(guò)程中有可能處于舉足輕重的地位，他們會(huì)為了維護(hù)自身利益而故意違背立法者的初衷，使立法產(chǎn)生許多預(yù)期之外的后果。本文開頭提到的《勞動(dòng)合同法》正式實(shí)施之前各企業(yè)紛紛逼迫員工重簽勞動(dòng)合同的事件，就是一個(gè)很好的例證。

　　“主體錯(cuò)位”問(wèn)題在各級(jí)行政機(jī)關(guān)的法規(guī)制定過(guò)程中，體現(xiàn)得更為明顯。與全國(guó)人大的立法過(guò)程相比，這些法規(guī)和規(guī)章對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的影響往往更為直接也更為強(qiáng)烈，然而各級(jí)政府機(jī)關(guān)的法規(guī)制定過(guò)程都存在著極大的專斷性和隨意性。例如，中央各部委的不少規(guī)章制度實(shí)際上都是由一些從未接觸過(guò)實(shí)務(wù)的年輕工作人員甚至是實(shí)習(xí)生起草的，草案形成之后雖然也會(huì)向各省級(jí)下屬機(jī)關(guān)“征求意見(jiàn)”，但很多時(shí)候只是走走過(guò)場(chǎng)而已，最后造成的結(jié)果是法規(guī)出臺(tái)之后怨聲載道，“外行管理內(nèi)行”的批評(píng)不絕于耳。為改變這種狀況，近年來(lái)雖然各級(jí)行政機(jī)關(guān)紛紛引入聽證會(huì)制度，但在實(shí)際操作中也大都成了擺設(shè)。比如2008年1月調(diào)整手機(jī)漫游費(fèi)的聽證會(huì)，還鬧出某青年法律學(xué)者申請(qǐng)參加聽證會(huì)遭拒后狀告國(guó)家發(fā)改委的事情。歸根結(jié)底，是我們的政府機(jī)關(guān)還沒(méi)有徹底轉(zhuǎn)變“衙門官差”高高在上的形象和觀念，在立法決策過(guò)程中所考慮的，也更多是本人或本部門的“烏紗帽”和利益，而不是法規(guī)出臺(tái)后所可能產(chǎn)生的各種實(shí)際后果。這種觀念和行為方式不改變，民主立法的要求就根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

　　最后談一談立法的權(quán)威性問(wèn)題。本文開頭提到的那句秦孝公的話，其中就說(shuō)到“欲使天下之吏民，皆明知而用之、如一而無(wú)私”的難題。法律要想獲得權(quán)威性，不僅條文本身要盡可能實(shí)事求是、清晰明了，立法過(guò)程要公開、公正、公平，更重要的是取決于“吏”和“民”的法律意識(shí)和守法習(xí)慣。換句話說(shuō)，法律法規(guī)制定得再“模范”、再完美無(wú)缺，如果政府官員和老百姓都不認(rèn)同，無(wú)法在實(shí)踐中對(duì)他們真正產(chǎn)生約束力，那么立法也就沒(méi)有什么權(quán)威可言。商鞅變法的時(shí)候，為了樹立法律的權(quán)威性，采用了“南門立木”的做法，甚至還不惜對(duì)屢次犯法的太傅公子虔施以割鼻之刑，最后雖然商鞅自己遭車裂，卻使秦國(guó)國(guó)力大增，更奠定了法家思想在我國(guó)歷史上的重要地位。對(duì)于今天的立法者而言，商鞅的這兩點(diǎn)措施依然有著很大的借鑒意義——“南門立木”是在向全國(guó)百姓宣告，變法不但是要“有法可依”，更是要“有法必依”；
而對(duì)太子的師傅施以重刑，則意味著“王子犯法與庶民同罪”，甚至還要承擔(dān)比庶民犯法更嚴(yán)重的后果。

　　事實(shí)上，要讓普通百姓愿意并能夠遵從法律，首先就要保證各級(jí)政府官員都嚴(yán)格受法律約束，尤其是受其自身所制定的行政法規(guī)和部委規(guī)章的約束——這就涉及深化政治體制改革的問(wèn)題。為了改變目前諸多領(lǐng)域的法律法規(guī)“政出多門”、缺乏協(xié)調(diào)與合作的現(xiàn)狀，必須對(duì)各相關(guān)決策主體進(jìn)行有效整合，這樣才能保證每個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題都只有一套“游戲規(guī)則”，而不是看似一張棋盤，棋手卻有的下中國(guó)象棋，有的下國(guó)際象棋，有的拿著象棋棋子下跳棋，還有的打著裁判的名義在幾套規(guī)則之間和稀泥。

　　同時(shí)，也必須讓各級(jí)人民代表大會(huì)徹底擺脫“橡皮圖章”的尷尬地位，在積極促進(jìn)其人員專業(yè)化的同時(shí)，將制定國(guó)家法律和地方性法規(guī)的主導(dǎo)權(quán)從行政機(jī)關(guān)逐漸轉(zhuǎn)移到立法機(jī)關(guān)手中，這既是民主立法的要求，更是立法權(quán)威性的最根本保障。此外，還要大力推進(jìn)司法改革，改變目前各級(jí)法院里廣泛存在的“吃了原告吃被告”、“權(quán)大于法”、“判的不審、審的不判”、“判案容易執(zhí)行難”等怪現(xiàn)象，讓法院真正成為受老百姓尊重、信任和愛(ài)戴的國(guó)家司法機(jī)關(guān)。

　　最后，立法的權(quán)威性在很大程度上還取決于法律的穩(wěn)定性。法國(guó)的《拿破侖法典》制定于1804年，在200多年后的今天，除了有些小調(diào)整之外，整部法典依然在有效規(guī)范著法國(guó)的民事經(jīng)濟(jì)生活，對(duì)我國(guó)剛剛通過(guò)的《物權(quán)法》都產(chǎn)生了不小的影響；
英美國(guó)家的一些判例法，歷史甚至可以追溯到公元十二三世紀(jì)；
而歷史更為悠久的《古蘭經(jīng)》和圣訓(xùn)，則至今都是各伊斯蘭國(guó)家的根本大法。反觀當(dāng)代中國(guó)的立法史，不但幾乎完全拋棄了幾千年的中華法律傳統(tǒng)，而且各主要法律在短短的30年間就已經(jīng)歷數(shù)次修改，連《憲法》這樣的根本法都隨著政治潮流被“與時(shí)俱進(jìn)”地改動(dòng)了五六次，“違法”甚至成為改革的一個(gè)代名詞，這樣，立法的權(quán)威性又何從談起呢？

　　誠(chéng)然，我們還在經(jīng)歷著或許是春秋戰(zhàn)國(guó)以來(lái)中華民族歷史上最為劇烈的一次社會(huì)變革，飛速發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與日新月異的社會(huì)價(jià)值觀必然對(duì)國(guó)家立法造成極大的壓力。但經(jīng)過(guò)近30年的法制建設(shè)，我國(guó)的主要法律體系已經(jīng)基本成形，如何讓立法保持相對(duì)穩(wěn)定性，在實(shí)踐中持之以恒地得到有效執(zhí)行，才是樹立法律權(quán)威的關(guān)鍵。而這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出立法本身的技術(shù)問(wèn)題，與整個(gè)民族的道德準(zhǔn)則和行為方式都息息相關(guān)。

　　孔子在《論語(yǔ)·為政》中說(shuō)：“道之以政，齊之以刑，民免而無(wú)恥；
道之以德，齊之以禮，有恥且格�！眱汕�年后的今天，我們是否應(yīng)該反思一下——那卷帙浩繁的法律法規(guī)背后所缺乏的，究竟是什么？

　　劉思達(dá)，北大法學(xué)學(xué)士，芝加哥大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士候選人，美國(guó)律師基金會(huì)博士研究員

　　本文發(fā)表于《領(lǐng)導(dǎo)者》（雙月刊）2008/6月號(hào)，總第22期，天益網(wǎng)受權(quán)發(fā)布。

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