周作翰,張英洪：農民與國家關系的演變模式及前景
發(fā)布時間:2020-06-11 來源: 感恩親情 點擊： 
農民與國家的關系，是個體與共同體的關系。[1]在現(xiàn)代國家，連結個體與共國體關系的核心紐帶是公民權（公民身份或公民資格）。從中國農民與國家關系的歷時性視角來看，農民與國家關系的演變可能有五種變動模式：（1）傳統(tǒng)社會中的農民與國家是一種四位一體、虛實雙線關系；
（2）土改時期的農民與國家是一種四位一體、雙邊二重關系；
（3）集體化時期農民與國家是一種三位一體、城鄉(xiāng)二元關系；
（4）改革以來農民與國家是一種四位一體、強弱雙線關系，（5）未來農民與國家關系演變的可能前景，或許是一種多元一體、合作共贏關系。
一、傳統(tǒng)社會農民與國家：四位一體、虛實雙線關系
在傳統(tǒng)社會中，農民與國家的關系，已有的理論將之歸納為國家（政權）—地主、士紳—農民的三角關系，且強調士紳、地主與農民關系的重要性。[2]這將國家政權看成一個利益和意志缺乏分化的統(tǒng)一整體，同時忽略了民間社會的存在和功能。筆者對此進行了必要的補充和修正，將傳統(tǒng)社會中農民與國家的關系稱之為四位一體、虛實雙線結構關系。見圖5-1
在四位一體、虛實雙線結構關系中，中央國家、地方國家、士紳地主、農民四方面構成一個社會結構整體。農民與國家的之間存在著一實一虛的雙線聯(lián)系。
將國家區(qū)分為中央國家（central state）和地方國家(local state)兩個層面（地方國家內部仍可進行更細的區(qū)分，為簡略起見，本研究暫將地方國家假定為一個整體），這種區(qū)分是基于對國家政權內部分層結構及其偏好分殊的正視與關切。對于農民來說，區(qū)分中央國家與地方國家是必要的。中國俗話說的“天高皇帝遠”，揭示的正是身處社會底層而又遠離皇權（中央國家）的農民對中央國家與地方國家的深刻體驗。在中國，自古以來，“老百姓不怕大官，只怕小官�！敝袊霓r民，“對小官是又恨又怕，但對大官則尊敬到迷信的程度�！盵3]地方國家作為中央國家的代理者，有其自身的利益訴求和行為偏好，在委托—代理關系中，地方國家會偏離中央國家的委托意愿。委托者無法有效監(jiān)督和約束代理人的行為，是中國傳統(tǒng)社會政治結構無法解決的重大癥結�！肮俦泼穹础钡摹肮佟蓖堑胤降摹肮倮簟�。
在農民與國家關系中存在著“虛實雙線關系”。所謂“實”的關系，就是中央國家通過地方國家和士紳地主與農民建立的直接聯(lián)系關系，這種聯(lián)系主要體現(xiàn)在農民向國家納稅繳糧上。在農民看來，“皇糧國稅，不交有罪”。這是一條義務明確、實實在在的“實”的關系；
所謂“虛”的關系，就是中央國家繞開地方國家和士紳、地主這一中間隔離層，而經(jīng)由社會直接與農民的聯(lián)系，農民也可同樣繞開地方國家和士紳、地主這一中間隔離層，經(jīng)由社會直接與中央國家發(fā)生聯(lián)系。這種遙遠而阻隔重重的關系，對中央國家和農民雙方來說，都只具有象征和文化意義，借用安德森“想象的共同體”概念，這是一種“想象的聯(lián)系”，對中央國家來說，“普天之下，莫非王土；
率土之濱，莫非王臣。”對農民來說，代表中央國家的皇（王）權，是統(tǒng)一、權威和秩序的象征，“納完糧，自在王”。由于傳統(tǒng)國家控制能力的約束，這種農民與國家的“想象的聯(lián)系”，只是一種比較“虛”的聯(lián)系。在傳統(tǒng)社會，國家除了經(jīng)由其代理人即地方國家與農民建立的間接聯(lián)系外，中央國家還通過皇帝的微服私訪和派遣欽差大臣與農民建立直接的聯(lián)系；
農民除了通過經(jīng)由地方國家與國家的間接聯(lián)系外，還可通過在欽差大臣巡視地方時攔轎喊冤等方式與中央國家建立直接的聯(lián)系。不過所有這種農民與國家之間的直接聯(lián)系都不是日常的聯(lián)系。
傳統(tǒng)中國存在著比較發(fā)達的民間社會——如果不是叫市民社會的話。社會的存在，為農民提供了一定的自主選擇的空間。相對于中世紀西歐的“農奴”來說，傳統(tǒng)中國農民是“自由”的。傳統(tǒng)社會中，“皇權止于縣政”，國家對農民的控制受到客觀統(tǒng)治條件的限制而鞭長莫及。但這并不意味皇權對農民沒有控制和影響。國家權力的觸角仍然深入到千家萬戶之中。[4]只是相對于現(xiàn)代全能主義來說，傳統(tǒng)國家權力在鄉(xiāng)村社會的強度呈遞減趨勢。民間社會在農民與國家之間設立了緩沖帶，使國家權力在鄉(xiāng)村社會的行使中相對受到了弱化，在一定程度上抵擋了國家權力對農民的侵害。不過，民間社會的這種保護性功能是相對性的，就是說，如果國家權力的注意力集中到對某一鄉(xiāng)村事務，那么民間社會也將難以抵抗專橫的國家意志。對國家權力缺乏制度化的制約，是中國傳統(tǒng)政治結構的核心因素。
不可否認，在傳統(tǒng)中國社會中存在著相對分化的權力，除了國家權力外，對農民產生支配關系的社會權力，主要有紳權、族權、神權、夫權等。毛澤東將“政權、族權、神權、夫權”視為傳統(tǒng)社會束縛農民的“四條極大的繩索”。[5]紳權、族權、神權、夫權等社會權力，既對農民個體產生支配關系，又在一定程度上對農民產生庇護關系。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，中國農民對小共同體如家族的依賴，遠勝于對國家這個大的政治共同體的依賴。所以孫中山感嘆說中國人只有“家族觀念”而無“國族觀念”。[6]
在傳統(tǒng)國家中，雖然沒有公民權這個屬于現(xiàn)代國家的概念，但并不意味著傳統(tǒng)社會沒有農民與國家之間的權利與義務關系結構。農民在傳統(tǒng)國家中的身份是處于服從地位、承擔各種義務的臣民身份，農民作為國家的義務主體，對國家盡的義務主要是繳納“皇糧國稅”，并服勞役和兵役。國家在災荒之年也開展抗災賑災、開倉放糧等救濟性服務。遠離皇權中心的農民屬于“無政治階層”，農民不能通過相關渠道參與公共決策。政治精英單方制定游戲規(guī)則，單方面決定農民的命運。傳統(tǒng)政治結構的一個致命傷在于中央國家既無法自我約束其欲望的膨脹，又無法約束作為其代理人的地方國家對農民的盤剝�！肮倮舻娜蝿帐遣倏v百姓而不是代表百姓�！� [7]傳統(tǒng)中國的官僚組織，“不啻一部榨油機器，為統(tǒng)治者向人民榨取利潤�！� [8]這樣，常見的政治后果是苛政猛于虎、官逼民反、農民起義、改朝換代。國家跳不出“治亂循環(huán)周期率”，農民則走不出“興亡百姓苦怪圈”。
二、土改時期農民與國家：四位一體、雙邊二重關系
1949年共產黨奪取政權后，將在農村開展土地改革運動作為其施展執(zhí)政理想的第一步。土改使國家權力空前深入鄉(xiāng)村社會，“舊日的國家政權、士紳或地主、農民的三角關系被新的國家政權與農民的雙邊關系取代了。”[9]共產黨政權不僅徹底地鏟除了支配農民的舊政權，也同時徹底鏟除了束縛農民的族權、神權、紳權和夫權。
但根本問題不在這里，而在于：照搬蘇聯(lián)模式建立的高度集權的黨國體制，使現(xiàn)代憲政民主的制度功能處于休眠狀態(tài)，公民社會被全能主義的國家所吞沒，這使得農民從傳統(tǒng)的政權、族權、神權、紳權和夫權的束縛下解放出來的同時，卻陷入了集政權、族權、神權、紳權和夫權于一身的強大的新政權的體制束縛之下�！霸谡紊汐@得解放的社會，很快又在體制上被國家所吞食�！盵10]新政權雖然完全打破了舊的政權、族權、神權、紳權和夫權對農民的束縛，但卻把傳統(tǒng)社會中分化的權力統(tǒng)一集中到新政權手中。出現(xiàn)在農民面前的新政權，是一個亙古未有的囊括所有舊的政權、族權、神權、紳權和夫權以及意識形態(tài)權力為一身的空前集權強大的政權。
作為繼滿清政府、國民黨之后中國現(xiàn)代國家構建的第三個“能動者”，共產黨建立了空前強大的中央權威，但權力的公共性建構明顯滯后。[11]新政權滿足于建立人民群眾對黨的領袖的個人認同與革命認同，未能有效地建立國民在公民身份基礎上的“國家認同”。新政權建立后推行的第一場政治運動——土改，使農民與國家的關系發(fā)生了歷史上從未有過的根本性轉變，即演變?yōu)樗奈灰惑w、雙邊二重關系，見圖5-2
在四位一體、雙邊二重結構關系中，中央國家、地方國家、農民中的“人民”、農民中的“敵人”四個方面構成一個社會結構整體，農民與國家之間構成面對面的雙邊關系，國家通過階級成份的劃分，將農民內部分為“敵”與“我”二重根本對立的社會階層，這是一種服務于階級斗爭的政治分層。
黨根據(jù)列寧式的“民主集中制”的制度安排，在各級各部門和各行各業(yè)層層實行“個人服從組織、下級服從上級、少數(shù)服從多數(shù)、全黨服從中央”的原則，這使各級各部門和各個組織的負責人成為本組織的最高主宰。黨奉為圭臬的指導思想——馬列主義的意識形態(tài)，有利于降低中央國家監(jiān)督其代理人的成本。這使得地方國家與其委托者——中央國家的意志與利益高度重合。在具體政治過程中，地方國家為突出其 “與中央保持高度一致”政治態(tài)度，常常采取弄虛作假的日常政治技術——在“好事”上無限夸大、在“壞事”上合力隱瞞——以應付和討好中央。在極左政治年代，地方國家常常爭先恐后地推行比中央更左的“政治競賽”以示對中央的“政治忠誠”。[12]
新政權徹底消滅了舊社會所有的社會組織和社會權力，將舊政權的權力轉移給新政權。新政權以破除“封建迷信”和根除“資產階級腐朽思想”的名義，徹底摧毀傳統(tǒng)社會中的族權、神權、紳權、夫權，并將這些權力全部集中到新政權手中。在此后的歲月里，新政權還以馬列主義的意識形態(tài)取代傳統(tǒng)的儒家意識形態(tài)，并通過計劃經(jīng)濟體制將市場交易權力也集中到國家手中，這樣，新政權逐漸掌握了社會幾乎所有包羅萬象的權力，中國成為一個全能主義(totalism)的國家。[13]國家吞噬了社會，農民與國家之間失去了社會的緩沖帶，變成了農民與國家權力直接面對面的雙邊關系。
國家現(xiàn)代化的過程是國家將農民從分散的家族、村莊等地方性組織的控制中解放出來，賦予其統(tǒng)一、平等的公民身份，直接增強農民對國家認同的過程。但新政權在將農民從舊有的權力支配結構中解放出來的同時，并沒有賦予農民公民身份。一方面，中央國家權力呈現(xiàn)出“集中性”與“人民性”的失衡。[14]20世紀的世界政治實踐表明，如果高度集權的現(xiàn)代國家沒有進行“人民性”或民主政治的改造，將走向具有毀滅性的“極權主義”（totalitarianism）。另一方面，被擠出傳統(tǒng)“民間社會”的個體農民，卻找不到與現(xiàn)代國家相適應的“公民社會”和公共空間。這就使得原子化的農民被置于強大而赤裸裸的國家權力的獨家支配之下。
新政權不是賦予其統(tǒng)治下的所有國民以平等而有法律保障的公民身份，而是依據(jù)階級斗爭的理論，給予每個農民以階級身份。在農村，國家將全體農民劃分為兩種根本對立的階級陣營：作為“階級敵人”的地主、富農以及反革命分子、壞分子，與作為“人民”的貧農、雇農、中農等。就是說，國家在農民內部構建“敵”與“我”的二重階級身份，對“階級敵人”實行“專政”，對“人民”內部實行“民主”。國家動員農民中的大多數(shù)人即貧雇農等“人民群眾”，暴力爪分農民中的少數(shù)人即地主、富農等“剝削階級”的私有財產，并對他們進行暴力批斗甚至從肉體上消滅。被扣上剝削階級政治帽子的地主、富農等階級敵人，在新政權建立的無產階級專政的國家中，既喪失了私有財產權，也喪失了人身權利，甚至連生命權也被剝奪了。在土改中，作為階級的地主富農已被新政權所消滅。美國著名的漢學家費正清就觀察到在中國，“當權者并不承認公民權利、言論和人身的基本自由、人身保護法以及陪審團參加的審判，總之，并不承認法律有至高無上的權威，……私有財產也和個人一樣，在享有無限權力的官府面前毫無法律保障。” [15]
三、集體化時期農民與國家：三位一體、雙邊二元關系
土改完成后，新政權以蘇聯(lián)模式的“社會主義”名義，通過合作化運動和人民公社化運動，剝奪了全體農民的私有財產和人身自由，將個體的農民轉變?yōu)榧w的社員；
同時，國家又通過戶籍制度，將整個社會劃分為農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口，形成城鄉(xiāng)隔離的二元社會結構，與城市市民相比，農民淪落為“二等公民”。農民與國家的關系轉變成為三位一體、城鄉(xiāng)二元關系，見圖5-3
在三位一體、城鄉(xiāng)二元結構關系中，中央國家、地方國家、農村人民公社（城市單位體）三個方面構成社會的整體，整個國家被人為的制度劃分為城鄉(xiāng)有別的兩大塊，城鄉(xiāng)之間的制度性隔離形成中國特有的二元社會結構。在這種關系結構中，農民的身份被國家結構化。國家賦予農民以雙重結構身份：一是相對于歷史上的個體農民，賦予農民以集體社員身份。(點擊此處閱讀下一頁)
國家通過強制性的集體化運動，將農民強制組織在人民公社即集體單位之中，農民由歷史上的個體農民轉變?yōu)榧w社員，在集體化運動中，農民失去了私有財產和人身自由，受到人民公社體制的強力支配。二是相對于城鎮(zhèn)居民所擁有的非農業(yè)戶口，國家賦予農民以農業(yè)戶口的戶籍身份。國家通過歧視性的制度安排，人為地將全體國民劃分為權利與義務完全不平等的兩種人，農民成為只向國家盡義務而無從享受相應權利的義務人。中央國家在政治上是統(tǒng)一的整體，但在執(zhí)政思維上呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分離的二元性特征，執(zhí)政者先是不斷構筑城鄉(xiāng)分離的制度體系，接著就在既定的二元社會結構中“謀發(fā)展”。
國家通過建立農村人民公社體制和城市單位體制，形成了彼此孤立封閉的“蜂窩結構”（honeycomb structure），[16]城鄉(xiāng)居民不僅不能在城鄉(xiāng)之間自由流動，即農民不能自由進入城市，市民也不能自由遷徙到農村；
同時，在農村內部和在城市之間居民也不能自由遷徙流動，即甲公社社員不能自由遷徙到乙公社，丙城市居民不能自由遷徙到丁城市。
在農民與國家的關系上，國家通過強制性制度安排，實質上是將農民上了兩把制度之鎖，一把鎖將每一個個體農民鎖在公社集體單位里，另一把鎖將全體農民鎖在屏蔽于城市之外的農村里。
集體化時期的國家不必與單個的農民打交道，與國家打交道是人民公社的集體單位，由集體單位向國家繳納稅賦，國家向集體單位下達任務指標。個體農民被集體單位所淹沒。
集體化時期的地方國家，主要扮演著中央國家的代理人和影子角色，其自主性受到強大的意識形態(tài)的剛性約束和高度集中的計劃體制的制約。農村人民公社實質上是地方國家的組成部分，集體單位體現(xiàn)的不是由農民自主組成的集體成員的意愿，而是體現(xiàn)國家的意志。被國家建構起來的農村集體，本身并沒有自主選擇權，幾乎完全聽命于國家權力的掌控，集體事實上成為國家的一種特殊的代理人。在這種政治架構中，社會被強大的國家所遮蔽，農民與國家之間的中間緩沖帶消失了。在中間緩沖帶消失和中立仲裁者缺失情勢下，置身于強大國家控制下的農民，在擺脫了歷史上的紳權、族權等地方小共同體支配的同時，卻空前強化了對國家政權的依附。換言之，國家權力及其支配下的集體，對農民的控制到達了空前的程度。“農民總是處在社會的從屬地位。在農民之上的無論是地主，還是集權國家的官員，都控制著農民生活的基本資源�！盵17]
四、改革以來農民與國家：
四位一體、強弱雙線關系
1978年開始的改革，是中國現(xiàn)代國家構建的一個轉捩點，也是公民身份發(fā)生變化的新的起點。改革以來，農民與國家的關系也發(fā)生了巨大的變化，農民的公民權也得以緩慢生長。農民與國家的關系演變?yōu)樗奈灰惑w、強弱雙線關系，見圖5-4
在四位一體、強弱雙線關系中，中央國家、地方國家、集體、農民四方面構成一個整體，農民與國家的聯(lián)系存在強弱雙線的關系。一方面，中央國家通過地方國家和集體與農民建立科層制的強力聯(lián)系，另一方面，現(xiàn)代科學技術和交通通訊的迅猛發(fā)展，使中央國家與農民之間的雙向直接聯(lián)系明顯增強，但是，相對于制度化的官僚體制的內部聯(lián)系通道來說，農民與中央國家的直接聯(lián)系還比較薄弱，尤其是農民與中央國家制度化的直接聯(lián)系通道尚未形成。
國家通過給農民“松綁”，使農民獲得了中共執(zhí)政以來前所未有的自由。家庭承包責任制的推行和人民公社的解體，使農民從高度控制的人民公社體制中解放出來，農民獲得空前的生產自主權和人身自由權，農民的私有財產權也得以生長和發(fā)展。
國家通過平反和摘帽，使在農民內部人為制造的長達30年之久的不平等階級身份所造成的裂痕得以彌合，地主、富農以及反革命分子、壞分子及其子女開始享有與公社社員平等的身份。這使農民內部獲得了平等的身份地位。
市場化的改革使公民社會得以生長。與集體化時期國家完全遮蔽社會不同，改革以來，鄒讜所稱之為的深入到社會各個肌體之內的全能主義國家，經(jīng)過幾十年對社會的強力擴張，自身已精疲力竭，不得不從對社會的廣泛控制和深度干預中撤退回來。以市場為取向的改革在解構全能主義的同時，[18]為社會的生長和發(fā)育提供了可能的空間。
以給農民“松綁”、給地方放權為特征，旨在調動農民和地方積極性的改革，大大促進了經(jīng)濟的發(fā)展。與此同時，地方、集體和農民三方也都形成了各自明確的利益邊界，由于國家制度建設的滯后，單純的放權讓利以及片面追求經(jīng)濟增長目標的發(fā)展主義導向，造成了地方政權公共職能的企業(yè)化，產生了“政治企業(yè)家”，形成了獨具中國特色的“地方國家公司主義”（local state corporatism）。非制度化的分權改革，在調動地方積極性的同時，也放縱了地方權力的濫用。改革以來，執(zhí)政者強調放權讓利，追求亨廷頓（Samuel P.Huntington）所說的“政績合法性”，[19]但忽視公共權力和公民身份的構建，致使1990年代以后，地方權力尋租、地方權力市場化、地方權力的非正當化暴力傾向等泛濫開來，在鄉(xiāng)村社會中，孳生了種種“土皇帝”、“南霸天”之類的“地方專制主義獨裁者”現(xiàn)象。地方國家雖然是中央國家的代理人，但因其自身利益的過度膨脹，嚴重損害著農民的利益，并削弱中央國家整合社會的能力。
無論是中央國家與農民，還是農民與中央國家，雙方之間的雙向直接聯(lián)系，因現(xiàn)代交通、通訊、網(wǎng)絡等技術的發(fā)展以及人員流動和人際交流的空前擴大而得以強化。一方面，中央國家通過地方國家與自身加強間接聯(lián)系，這種聯(lián)系相對來說比較強；
另一方面，中央國家通過社會與農民發(fā)生直接聯(lián)系，但相對來說比較弱。中央國家通過廣播電視網(wǎng)絡和報刊雜志或者政治領導人深入到農民中間調研、考察等方式與農民建立直接聯(lián)系。同時，農民也因為現(xiàn)代交通通訊以及社會流動等方面，加強了與國家之間的直接聯(lián)系。農民越級到中央上訪，是農民與中央國家建立直接聯(lián)系的一個重要表征。但是，這種聯(lián)系是非常有限的，特別是中央國家的合法性還沒有建立在農民直接選舉的基礎之上�！白罡呓y(tǒng)治者和人民之間的直接聯(lián)系對于中央政府的權威是至關重要的，沒有這樣一種直接關系，中央政府的權力不可能深入社會的各個角落�！敝袊谓Y構的深層次問題在于，“中央權力缺乏‘中央性’，而人民的力量沒有通過民主的方式為中央權力的有效性提供足夠的政治支持�！盵20]
分權式的改革，使地方主義的迅速崛起，使之成為橫亙在農民與中央國家之間直接聯(lián)系的重大屏障。一方面，地方國家根據(jù)自身利益的算計，對中央國家政策采取有利于自己的“選擇性執(zhí)行”，[21]甚至對中央國家的法律政策實行公開的“區(qū)域封鎖”和“信息屏蔽”。另一方面，地方國家暴力打壓試圖向中央和社會揭露其腐敗和濫用職權的農民維權代表或新聞記者，使農民與中央國家的直接聯(lián)系被地方國家所切割。對農民維權代表進行關押、毒打、劫訪、判刑等行為，是地方國家維護其自身利益而損害公民個人利益和國家整體利益的突出表現(xiàn)。1990年代以來，一些地方國家為保護其官僚腐敗利益，公然切割農民與中央國家的直接聯(lián)系，這是中國現(xiàn)代國家構建面臨的最為嚴重的問題之一。
研究中國歷史的中外學者都發(fā)現(xiàn)，“官逼民反”是中國傳統(tǒng)政治的最大“毒瘤”。官逼民反的“官”，往往是地方官。中央國家如何約束地方官吏對農民的盤剝，是中國傳統(tǒng)政治的最大難題。正如巴林頓·摩爾所指出的那樣：“社會系統(tǒng)中缺少有效率的機構來制止官員的壓榨行為這一點，可以說是中國社會中最基本的結構性弱點之一�！盵22]
任何一個中央國家，都不能離開民眾（農民），也不能沒有地方國家。問題是如何使三者之間的關系達到均衡。一個基本的治理經(jīng)驗是，將三者各自的權力與責任、權利與義務關系明晰化、規(guī)范化、制度化。中央國家賦予每個國民以統(tǒng)一而平等的公民身份，劃定地方國家行使權力的范圍和限度，并為其行使權力的后果承擔責任，正是現(xiàn)代國家構建的核心內容。
五、農民與國家關系的可能前景：多元一體、合作共贏關系
中國在改革初期，通過平反和摘帽，實現(xiàn)了農民內部身份的平等化。但改革30年來，城鄉(xiāng)居民之間的身份不平等卻一直沒有消除。“農民工”問題正是城鄉(xiāng)戶籍身份不平等的產物。2002年中共十六大后，新的政治領導人推出“農村新政”，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改變城鄉(xiāng)二元結構的執(zhí)政理念，2006年中國全部取消農業(yè)稅，開始推行新農村建設。在新農村建設中，農民能否取得與市民平等的身份地位，從而構建全體國民統(tǒng)一、平等的公民身份，是衡量新農村建設成功與否的主要標志。作為人類文明的基本信條的平等，是公民身份的首要特征。
從目前中國農村改革的良好態(tài)勢來看，國家正朝著可能擴大農民公民權的正確的方向上行進。這為中國農民與國家關系朝著成熟的現(xiàn)代國家中公民與國家的正常關系的方向發(fā)展提供了一個或許樂觀的前瞻性基點。中國農民與國家的關系前景，可能會演變?yōu)橐环N多元一體、合作共贏的新型關系，見圖5-5
在未來可能的多元一體、合作共贏的新型關系，中央國家、地方國家、農民以及各種社會組織等多元社會主體共同獲得在憲法框架內的平等法律地位。
未來中國農民與國家關系的結構性轉變，根本的取決于農民獲得完成的公民身份。就是說，“要把農民變成公民，使農民大眾參加現(xiàn)代生活，進行技術化生產，并積極參與當?shù)氐恼位顒�。但這就需要去掉舊中國的一項最經(jīng)久的成就，即統(tǒng)治階級的傳統(tǒng)�！盵23]
中國現(xiàn)代國家構建的過程，應當是中國農民獲得完全公民身份的過程。“沒有公民身份的確立和強大的保護出現(xiàn)，國家政權的集中化過程就得不到來自民眾的政治支持，也無法成功排除來自舊權威的抵抗。” [24]就當前來說，中國農民若要獲得完全的公民身份，至少要改變三重高度失衡的政治生態(tài)：一是改變城鄉(xiāng)居民之間權利義務配置的高度失衡狀態(tài)，[25]消除對農民的制度性歧視，使農民獲得與城市市民平等的身份地位。二是改變權利與權力之間的高度失衡狀態(tài)，使嚴重短缺的公民權利與高度集中的公共權力之間達至均衡�，F(xiàn)代政治的發(fā)展是基于權利和自由的發(fā)展。正如康德所說：“人的權利是不可褻瀆的，無論它可能使統(tǒng)治者付出多么大的犧牲�！磺姓味急仨氃跈嗬媲扒��！盵26]三是改變農民公民權的發(fā)展與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的高度失衡狀態(tài)，使農民公民權的發(fā)展與國內經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，與全球化時代人權保護的國際化相適應，使億萬農民共享國內改革發(fā)展的成果，使中國農民共享全球文明發(fā)展的共同成果。
未來可能的多元一體、合作共贏新型關系，意味著一種憲政秩序的確立。在人類憲政史中上，存在著一個始終不變的觀念，即“人類的個體具有最高的價值，他應當免受其統(tǒng)治者的干預，無論這一統(tǒng)治者為君王、政黨還是大多數(shù)公眾�！盵27]憲政秩序是現(xiàn)代政治發(fā)展的核心秩序，沒有這樣一個核心秩序，政治權力的行使將沖決社會正義的堤防，突破傳統(tǒng)和道德的底線，使社會呈現(xiàn)出“不可治理狀態(tài)”的種種“亂象”。[28]福山（Francis Fukuyama）指出：“現(xiàn)代政治的使命就是對國家的權力施加制約，把國家的活動引向它所服務的人民認為是合法的這一終極目標上，并把權力的行使置于法治原則之下。”[29]在以憲法為基礎的法治框架中，中央國家、地方國家與農民以及其他社會組織，都是國家中的平等主體�！疤岣咂降鹊某潭炔粌H是正確的和正義的，而且對我國舉國的興旺切實攸關�！� [30]整個社會政治結構將由傳統(tǒng)的等級森嚴的金字塔型的命令—服從結構，向現(xiàn)代平等合作的扁平型的規(guī)則—遵守結構轉型，中央國家、地方國家與農民彼此之間在既定的可預期的規(guī)則內各行其事，合作共贏。這使中央國家和地方國家都面臨著與全球政治發(fā)展相適應的治理轉型。
作為公民的農民在多元一體、合作共贏的新型關系結構中，政治參與將擴大到與其切身利益攸關的所有領域。參與公共生活，是公民之所以為公民的本質特征。在傳統(tǒng)國家中，“農民被排斥于政治運轉之外”，農民“除了忍受或起義很少受益”。[31]現(xiàn)代國家的政治發(fā)展內在地要求公民參與其中。亨廷頓認為：“現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家的最大區(qū)別是，人民在大規(guī)模的政治組織中參與政治并受其影響的廣泛程度。在傳統(tǒng)社會中，政治參與在村落這個層次上可能是相當普遍的，但超過這個層次，(點擊此處閱讀下一頁)
政治參與便局限于很小的范圍了�！虼�，政治現(xiàn)代化最基本的要素是，整個社會的各個集團在超于村鎮(zhèn)層次之上參與政治，以及創(chuàng)立能夠組織這種參與的新的政治制度�！盵32]農民以平等的公民身份參與政治過程，參與制定游戲規(guī)則，是中國走向現(xiàn)代國家必不可少的環(huán)節(jié)。農民有序而高效的政治參與，需要將分散的農民組織起來。在憲法和法律的框架下，農民自組織的發(fā)展，有利于農民與其他社會集團、政府之間的平等對話與溝通協(xié)作，有利于構建與國家互強的公民社會。組織化的農民，既可降農民參與政治的成本，又將提高國家整合社會的能力。
全球化將大大促進中國農民公民身份的確立和中國現(xiàn)代國家的構建。中國不可能離開世界而求得發(fā)展。在這個地球村時代，經(jīng)濟全球化、信息全球化、人員流動的全球化以及人權保護的國際化，成為勢不可擋為時代潮流，任何一個民族國家在全球化進程中如忽視本國的公民權建設以及人權保障，都將面臨巨大的治理危機，甚至危及整個國家和民族的根本利益。
(原載《湖南師范大學社會科學學報》2008年第2期，人大復印資料《中國政治》2008年第7期轉載）。
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[1] 相關討論，參見褚松燕著《個體與共同體——公民資格的演變及其義》，北京：中國社會出版社2003年版，第155-178頁：褚燕松著《權利發(fā)展與公民參與——我國公民資格權利發(fā)展與有序參與研究》，北京：中國法制出版社2007年版。
[2] 黃宗智認為：“在歷代王朝由國家政權、地主士紳和農民三角結構所形成的多元關系中，最重要的是地主和農民的關系�！眳⒁姡溃S宗智著《長江三角洲小農家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，北京：中華書局2000年版，第194頁。有關地主與農民關系的討論，參見陳翰笙著《解放前的地主與農民——華南農村危機研究》，馮峰譯，北京：中國社會科學出版社1984年版；
何高潮著《地主·農民·共產黨——社會博弈論分析》，香港：牛津大學出版社1997年版。
[3]參見曹錦清著《黃河邊的中國——一個學者對鄉(xiāng)村社會的觀察與思考》，上海文藝出版社1999年版，第428、199頁。
[4]參見秦暉《傳統(tǒng)中華帝國的鄉(xiāng)村基層控制：漢唐間的基層控制》，載秦暉著《傳統(tǒng)十論——本土社會的制度、文化及其變革》，上海：復旦大學出版社2005年版，第3頁。
[5] 見毛澤東《湖南農民運動考察報告》（1927年3月），載《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社1991年版，第31頁。
[6]1924年1月27日，孫中山在《三民主義》的演講中說：“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義，所民中國只是家族主義和宗族主義，沒有國族主義�！眳⒁姟秾O中山全集》第9卷，北京：中華書局1986年版，第185頁。
[7] （美）費正清著《美國與中國》（第4版），張理京譯，北京：世界知識出版社2003年版，第126頁。
[8] （美）巴林頓·摩爾著《民主與專制的社會起源》，拓夫、張東東、楊念群、劉鴻輝譯，北京：華夏出版社1987年版，第138頁。
[9]（美）黃宗智著《長江三角洲小農家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，北京：中華書局2000年版，第173頁。
[10]參見林尚立等著《制度創(chuàng)新與國家成長——中國的探索》，天津人民出版社2005年版，第10頁。
[11]林尚立認為，中國從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉型的首要任務，就是確立具有公共性的最高權力，從而使國家成長經(jīng)公共權力為軸心展開。公共權力的本質就是以社會的公共意志為基礎，以公共利益為根本訴求。參見林尚立等著《制度創(chuàng)新與國家成長——中國的探索》，天津人民出版社2005年版，第7頁。
[12] 見楊大利《從躍進饑荒到農村改革》，載《二十一世紀》1998年8月號。
[13] 見鄒讜著《二十世紀中國政治——從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，香港；
牛津大學出版社1994年版，第3頁。
[14] 見鄭永年、王旭《論中央地方關系中的集權和民主問題》，載《戰(zhàn)略與管理》2001年第3期。
[15] （美）費正清著《美國與中國》（第4版），張理京譯，北京：世界知識出版社2003年版，第314-315頁。
[16] See:Vivienne Shue,The Reach of the State:Sketches of the Chinese Body Politic.Standford University Press,1998.
[17] （美）J.米格代爾著《農民、政治與革命——第三世界政治與社會變革的壓力》，李玉琪、袁寧譯，北京：中央編譯出版社1996年版，第9頁。
[18]參見李強《自由主義與現(xiàn)代國家》，載陳祖為等編《政治理論在中國》，香港：牛津大學出版社2001年版，第166頁。另參見李強《后全能體制下現(xiàn)代國家的構建》，載《戰(zhàn)略與管理》2001年第6期；
李強《憲政自由主義與國家構建》，載王焱編《憲政主義與現(xiàn)代國家》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第19-46頁。
[19] 參見（美）塞繆爾·亨廷頓著《第三波——二十世紀末的民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海三聯(lián)書店1998年版，第59頁。
[20]參見鄭永年、王旭《論中央地方關系中的集權和民主問題》，載《戰(zhàn)略與管理》2001年第3期。
[21] See: Kevin O’Brien,Li Lianjiang,Selective Policy Implementation in Rural China，Comparative Politics，Vol.31，No.2（January 1999），pp.167-186.參見歐博文、李連江《中國鄉(xiāng)村中的選擇性政策執(zhí)行》，唐海華譯，載香港中文大學中國研究服務中心中國研究論文庫，http://www.usc.cuhk.edu.hk/wkgb.asp。
[22] （美）巴林頓·摩爾著《民主與專制的社會起源》，拓夫、張東東、楊念群、劉鴻輝譯，北京：華夏出版社1987年版，第135頁。
[23]（美）費正清著《美國與中國》（第4版），張理京譯，北京：世界知識出版社2003年版，第374頁。
[24]張靜著《基層政權：鄉(xiāng)村制度諸問題》（增訂本），上海：世紀出版集團、上海人民出版社2007年版，第304-305頁。
[25]參見徐勇著《非均衡的中國政治——城市與鄉(xiāng)村比較》，北京：中國廣播電視出版社1992年版；
王紹光、胡鞍鋼著《中國：不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟學》，北京：中國計劃出版社1999年版。
[26]（德）伊曼努爾·康德著《永久和平論》，何兆武譯，上海：世紀出版集團、上海人民出版社2005年版，第56頁。
[27] （美）卡爾·J.弗里德里希著《超驗正義——憲政的宗教之維》，周勇、王麗芝譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第15頁。
[28]見孫立平著《守衛(wèi)底線——轉型社會生活的基礎秩序》，北京：社會科學文獻出版社2007年版。
[29]（美）弗朗西斯·福山著《國家構建——21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，北京：中國社會科學出版社2007年版，第1-2頁。
[30]（美）戴維·奧斯本、特德·蓋布勒著《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版，第4頁。
[31] （美）費正清著《美國與中國》（第4版），張理京譯，北京：世界知識出版社2003年版，第463-464頁。
[32]（美）塞繆爾·亨廷頓著《變革社會中的政治秩序》，李盛平、楊玉生等譯，北京：華夏出版社1988年版，第36-37頁。
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