一

　　中國今天似乎人人都在談民主，談政治體制改革，希望政治體制改革與經濟體制改革相適應。但究竟什么是政治體制，看來并不是人人都弄懂了的。所謂政治體制，就是權力集中的一種形式，并由此組成政府。權力的集中有專制的集中與民主的集中之分。在世界上，從十七十八世紀起，民主政體代替專制政體而起，國家現代化開始了。我國的政治體制就是民主權力的集中，其形式就是全國人民代表大會及其組成的政府。

　　自從民主代替專制，又有民主與自由之爭。歐洲一些啟蒙思想家對于民主是不是一個好東西，民主與個人自由孰重，是要民主還是要個人自由，一直爭論不休，直至如今。其集中表現就是從批判18世紀法國啟蒙運動杰出代表盧梭的《社會契約論》開始。盧梭在國家問題上是一個民主主義者，他的民主理論是：每個人都是主權者，都應當獲得應有的權利，包括自由和平等；
但他同時認為，由于人們在自然狀態(tài)下生活會遇到各種困難，所以應當組織起來，即組成為國家，國家由普選產生，每個人把自己主權交給國家，構成共同意志，即“公意”或“總意志”（用現在的話來說就是“民主決定”），每個人都要服從“公意”。所以“公意說”是《社會契約論》的核心。但盧梭同時指出，即使在這種情況下，“每個人仍有他做人的自由權利”，因此他主張將國家的立法權和行政權分開，反對有行政權的人擁有無限權利。為了防止行政權盜竊人民的意志和自由權力，他提出必須由人民經常監(jiān)督行政者，例如定期召開人民會議審查行政權是否執(zhí)行適當，有沒有權力私用或違反“公意”的行為，否則應予撤換。這里要說，關于民主政治的這種理念并非自盧梭始，在盧梭前一位荷蘭著名啟蒙學者斯賓諾莎（17世紀人）就提出這種觀點，認為“民主政治是最自然，與個人自由最相合的政體”。他的觀點更為極端，認為人民應當將自己的天賦之權完全轉讓給國家，這樣國家就有唯一絕對政治權，每個人必須服從，而且“國家統(tǒng)治權不受任何法律的限制”，這就是向專制政治妥協(xié)了。注意：盧梭等人沒有從同時代人孟德斯鳩那里吸取他的分權制衡思想，資產階級的三權分立思想是在法國大革命之后才逐漸確立起來的。

　　但也就是從18世紀開始，民主主義思想受到了批判，認為民主與個人自由是相沖突的。這種批判的觸發(fā)點，就是法國大革命追及盧梭的《社會契約論》思想。因為法國大革命期間發(fā)生了雅各賓專政和“暴政”，革命黨內部也互相殘殺；
而盧梭的思想則被認為是法國大革命的指導思想（盧梭死于法國大革命前十多年）。這種批判的最明顯的例子，就是和平主義者羅素在他的《西方哲學史》一書中就《社會契約論》所說的一段話，我且把它抄錄在下面：“這本書在民主政治理論家中間重新造成講形而上的抽象概念的習氣，而且通過‘總意志’（即‘公意’）說，使領袖和他的民眾能夠有一種神秘的等同，這是用不著靠投票箱那樣世俗的器具去證實的。他的哲學有許多東西是黑格爾為普魯士獨裁制度辯護時盡可能利用的。他在實際上的最初收獲是羅伯斯比爾的執(zhí)政；
俄國和德國（尤其是后者）的獨裁統(tǒng)治一部分也是盧梭學說的結果�！保ā段鞣秸軐W史》下卷，商務印書館1976年版）

　　大家可能想不到，在我國，在五四新文化運動大倡科學與民主之后，也有人（北京大學教授張奚若）同樣對民主主義者盧梭發(fā)起批判，其觀點基本與羅素相同，認為民主必然產生“多數暴政”，也就是說它也是站在民主與自由相沖突因此否認民主價值的立場上的。

　　西方學者關于民主與自由之爭，一派認為民主是通往個人自由之路，一派認為作為國家形式的民主權可能產生“多數暴政”，因此企圖通過民主道路來保證個人主權和個人自由不受侵犯只能是一種幻想。后一種思潮的影響曾很大，例如，當美國于1776年從殖民地獲得解放并發(fā)表《獨立宣言》之后，遲遲沒有正式成立國家，直到1789年才成立中央政府，選出總統(tǒng)并制定憲法，這就和上述思潮有關。馬克思恩格斯也深受這種思潮的影響，他們主張無產階級獲得勝利、生產資料歸社會所有之后，國家和民主應當消亡，他們不承認有所謂“自由的人民國家”之說，認為人民如果有了自由，民主國家也就不需要存在了；
他們將作為國家形式的民主，與個人自由同樣看成互不相容。其實這也是一種空想。正由于此，馬克思主義沒有提出一個關于社會主義國家的完整的學說來，而以無確切含義的“無產階級專政”的提法讓人任意操弄，結果傷害人民的民主和自由，這未免是一件憾事。

　　在我國，聽說目前也有自由主義派，不過并不涉及國家問題。在國家問題上，我們幾乎是清一色的民主主義者，這一點并不奇怪，因為幾個世紀的歷史事實（包括社會主義國家的出現）證明，我們能預想到的社會確實還不能超越民主，確實不能不以民主政治來代替專制政治。從民主和自由的關系來說，民主（國家）不僅包含一定程度的自由（從專制解放出來的自由），而且是通向自由的必由之路，自由程度的擴大依靠民主的進步和完善。即使從社會主義觀點看，民主和自由的統(tǒng)一是國家問題上不可避免的立腳點。

　　二

　　現在，我們可以來談民主和民主的集中本身了。民主是國家的主體，它承認國家的“公意”是人民主權的集中，不是少數人所得而私。人民管理自己的國家，主要運用選舉制，經選舉產生自己的代表，組織代表大會（或議會），因此產生國家權力機構——立法機構、行政機構、司法機構以及各種監(jiān)察機構和權力制衡機構等。國家首腦有的經全民直選產生。以上是就一般而論，民主的實施和民主的集中的形式因各國不同條件和歷史傳統(tǒng)而千差萬別，民主無統(tǒng)一的形式或統(tǒng)一的路徑可言。但是民主確實能夠顯現人民捍衛(wèi)自己主權的能力。

　　對待民主，有兩個問題必須加以注意，第一，民主政體代替專制政體是一種社會的進步，有劃時代的意義，但民主政治本身不可能是十全十美的東西，例如，民主雖然承認保護少數人的主權和意志，但它畢竟依多數人的意志做出決定；
選舉是比較公正的，但選舉的結果并不是完全公正的。因為社會總是分別為不同的階級階層，不同的利益集團，也有強勢群體和弱勢群體之別，如果選舉因種種原因（包括掌握的資源不同）被欺騙被操弄，選后又無有效的權力制衡力量，則確實有可能出現“多數暴政”，他們自詡為民主國家，但對內專制，對外侵略，無惡不作。這種例子在歷史上所在多有，如希特勒也是經多數人選舉上臺的。一位美國政論家揭露美國民主的虛偽，說美國統(tǒng)治者是“對內講自由，對外搞法西斯”，而美國的人權組織只是充當顛覆別人國家的工具而已。

　　第二，民主的道路、民主的模式以及民主的操作方式，并不是千篇一律的，而是千差萬別，多種多樣的，包括同類國家在內。在歷史上，一定的民主政體取代專制政體而起，因各國的歷史條件與傳統(tǒng)不同，往往各走各的路，有的激進，有的漸進，有的邁大步，有的邁小步，或民主與專制此起彼伏，不斷磨合，或互相交叉，互相包容，或復辟與反復辟往復循環(huán)，等等。英國從1688年光榮革命后，民主代替皇權，一直是一條妥協(xié)的、改良的路，直到l837年開始的維多利亞時代才稍有些頭緒。1789年的法國大革命采取激進的方式，催生出的民主政權長期處于動亂、暴政和專制復辟當中，到1946年的第四共和國還沒有穩(wěn)定下來，有人統(tǒng)計，其間經過了三個民主政府，三個皇室政權，兩個帝國，一個法西斯政權，這些政權又都是以暴力告終。所以法國的民主革命最為人所詬病，被看做是“多數暴政”的樣板；
如前所述，首倡“主權在民”的法國著名民主主義者盧梭也因此不斷遭受批判。我們的近鄰日本，從1868年的明治維新直到第二次世界大戰(zhàn)，天皇仍一直擁有最高權力。立國不久的移民國家美國，好像天生是一個自由民主的國家，但它保留奴隸制的時間也最久，其民主則一直受資本霸權的支配。此外，還有一種情況不能不在此說一說，就是大國與小國實施民主的道路很不相同，人口眾多地域廣闊而文化素質不高的大國比起人口較少的小國來，民主改革的難度要大得多，稍有不慎，極容易造成亂局。例如印度這個大國因實行多黨政治被西方人譽為東方民主國家，實際上，其政局時呈亂象，國內麻煩不斷；
當然印度仍有它發(fā)展的特色可供我們借鑒。

　　根據以上種種情況，所以最近有人向我們提醒：民主改革不能靠理想主義，也不能靠照抄照搬。這確是警策不易之論。

　　中國的政治體制改革走一條什么樣的道路，有中國特色的社會主義民主究竟是一個什么樣子，這是當前中外都關注的問題�？偟恼f，這種改革應有利于保障人民的主權和自由，以“法治”代替“人治”，應有利于民生的改善與國家的富強，尤其應有利于民族的團結與國家的統(tǒng)一穩(wěn)定。依照中國國情，中國的民主改革首先要處理好集中或集權的問題。

　　中國的社會長期是宗法等級社會，兩千多年來都是一個中央集權大國。世界上有過幾個大帝國，為時都不算太長。紀元前建立的羅馬奴隸制大帝國和13世紀建立的奧斯曼封建制大帝國，為時都不過500年；
18世紀沙皇建立的俄羅斯帝國連同后來的蘇聯，合起來也不過300年；
還有一個1867年建立的奧匈帝國，其存在時間則只有半個世紀。惟獨中國這個東方大國已存在了兩千多年之久，而且將繼續(xù)存在下去。早在1959年，有一位歐洲女政治家華德（R.Word）曾預言：蘇聯必將因民族問題而瓦解，而中國則本質上是一個遼闊而統(tǒng)一的國家。這實屬驚人預言。其所以如此，蓋因各國集權的歷史條件、途徑有所不同。中國眾多的民族部落同處于一個大陸版圖內，中心為黃河長江兩大流域的中原地區(qū)，其地土肥民稠，有較高的文化和生產力，率先進入農耕社會。先秦以來逐漸融合形成的漢族首先據中原，其他落后地區(qū)的民族紛紛向中原地區(qū)靠攏，彼此互相往來，雜居，沖撞，爭奪，戰(zhàn)爭頻繁，有時漢民族戰(zhàn)勝入侵的少數民族，有時少數民族戰(zhàn)勝漢族入主中原，形成“你中有我，我中有你”的格局，最后互相同化融合，以文化融合和生產力趨同為基礎，在中央集權制度下，形成具有強大凝聚力和向心力的統(tǒng)一的中華民族，中央集權制度在其中起著重要的作用。

　　16世紀以前，中華民族無論在文化上、在生產力上，都處于世界先進地位。16世紀以后落后了，于是列強欺凌，喪權辱國，割地賠款，接踵而來，中華民族面臨著被瓜分的危險。辛亥革命后仍是如此。但即使如此，中華民族的凝聚力并未見削弱，這一點最遭外國列強之忌，外國列強因此倡“分塊論”之說，認為中國太大，人口太多，因此欲征服之，必先分裂之。這種“分塊論”由日本人首倡，他們公開論述中國只有分成“七塊”或“十二塊”即分成“七國”或“十二國”，才能夠治理好（近期日本防衛(wèi)大學和東京日本語大學的教授學者們就公開發(fā)表過此類謬論，臺灣的李登輝是積極應和人物之一）。無疑，對于這種“分塊論”凡我中華民族都必須高度警惕并堅決駁斥之。所以從中國幾千年歷史看，國家的統(tǒng)一和主權的完整有賴于國家一定的集中或集權制，無集中就無以談國家的統(tǒng)一。

　　但是，什么樣的集中，什么樣的統(tǒng)一，才適合國家發(fā)展的需要，要視不同時代而定，要根據時代的轉換而轉換。過去封建時代，基礎是宗法等級制，建立的是封建專制政體，此種政體以集權為主體，無民主可言。現在時代變了，民主占上風，民主社會需要建立民主政體，實現“主權在民”的理想，而民主政體的主體是民主。集中是必需的，必不可少的，但這個集中是民主本身的集中，是為民主、為實現“主權在民”服務的，同時也要實現社會平等，排除封建等級制（這種等級制和宗法性家族勢力在我們的社會和政體中還到處存在著，有時還受到某些改革者的寬容和支持）。這個問題辛亥革命以來一直沒有解決，中國共產黨當政后也沒有解決好。孫中山先生曾將民主政體的建立分為“軍政，訓政，憲政”三個階段。共產黨當政以后建立起來的民主政體稱為“集中指導下的民主”，這種所謂“民主指導”實際上等于“訓政”。訓政者，即人民交出自己的主權由黨和政府來指導你學會民主。這是將民主和集中的地位倒置：集中為主體，民主是集中指導的產物。這恰恰違背了民主政體的原旨。

　　說到這里，中國政治體制改革的任務便呼之欲出了，我們可以用八個大字來概括：發(fā)展民主，改造集中。

　　三

　　根據我國國情，要先說一下將專制的集中（或過分集中，或處于指導地位的集中）改造成民主本身的集中的問題�！皩Ｖ啤眱勺植幻庥行┐潭�，換句話說“過度集中”，這相對于民主的集中而言，還是符合共產黨當政后所實行的“集中制”的實際情況的。毛澤東其實也沒有回避這個問題，他不是說過“百年猶行秦政制”嗎?兩千多年后他還稱頌秦始皇的專制集中制，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并主張將“馬克思和秦始皇結合起來”。但現在必須有所改變，因為過度集中或專制使國家落后，人民受難。中國政治體制的改革首先要使“集中”民主化。之所以這樣說，是因為我們早已有了全國及各級人民代表大會的設置，而我國憲法莊嚴規(guī)定：全國人民代表大會是國家最高權力機關。這就是民主的集中。但這在相當程度上僅僅是形式上的。因為我們又規(guī)定，共產黨是國家無可爭議的領導力量。這樣，作為國家最高權力機關的全國人民代表大會就和黨的領導在權力運用上形成矛盾，以至形成積重難返的“以黨代政”，而黨的權力又往往集中于少數人乃至個別人之手，因此甚至出現如“文革”時期個人專權，即個人擁有像帝王一樣的無限權力這種歷史倒退現象。這個問題使我們的政治體制嚴重扭曲。我們試圖對這一問題作些分析，并探尋是否有哪怕是權宜的妥協(xié)的但至少可使政體有些民主氣息的辦法，或者將黨的領導方式加以改變，以便使國家最高權力機關不僅有其名而且有其實。

　　首先應當指出，這對矛盾是由歷史形成的，它產生于特殊的歷史條件下。中國共產黨領導全國各族人民取得解放，并進行社會改造使民族和人民有捍衛(wèi)自己主權的可能。這個歷史功績是不能抹殺的，中國共產黨因此在人民中間獲得了極大的信任和極高的聲譽，其成為國家的領導力量是必然的，無可替代的。共產黨成為全國人民的核心力量，也成為不懷好意的外國列強的眼中釘，他們?yōu)榱讼魅鹾椭�配中國，百般污蔑中國共產黨，可以說，他們“亡我之心不死”。但是，世界上任何事物都有自身的限度或局限性，黨的領導也不例外。歷史條件變了，特別是已建立了行使國家最高權力的人民代表大會。在這種條件下，黨的領導雖不可少，但其怎么領導，領導的思維與領導方式必須改變。主要的是，黨不能凌駕于全國人民代表大會之上形成以黨代政，黨的領導只能滲透于其中，以自己的正確主張和為人民服務的精神，說服（而不是指令）人民代表以實現自己的主張。循此邏輯，可以選擇的合理辦法，就是共產黨作為執(zhí)政黨，通過人民代表中的黨員在人民代表大會中設置黨組進行工作，依法行政，依理服人，依此實現領導，而不是直接取代人民代表大會的職權。人民代表大會所產生的行政機構同樣設置黨組以進行工作，但是國家最高檢察院和最高人民法院則不設黨組，而直接對全國人民代表大會及其常委會負責，以保持兩機構的獨立性，使其不受任何外力影響而獨立執(zhí)行職責。

　　這里要說明，在人民代表大會中設置黨組以具體實行黨的領導，并非是我個人的意見，這一主張是開國初期由一位革命前輩（同時也是一位老法學家）董必武所提出，可惜當時我們一切“學蘇聯”，走上了“以黨代政”這條路，設置黨組之議未被采納�，F在重提此議謹供當政者參考，我想也是可以的吧？

　　全國人民代表大會本身是立法機構。代表大會中設置的黨組的重要職責之一，就是保障我們的國家最終擺脫“人治”或“黨治”，而實行“法治”，使之成為真正的法治國家，而“法治”屬于民主范疇。黨本身的活動也必須限制在國家法律范圍之內，任何黨的組織和黨的領導人都不能“無法無天”獨行其是，他們的違法行為和平民一樣都要受國家監(jiān)督機構和司法機關的處理。在這方面黨不能擁有任何特權。

　　私意以為，采取上述辦法，并不是取消黨的領導，只是改變黨的領導思維與領導方式，使黨的領導居于第二線，突出全國人民代表大會作為國家最高權力機關的地位。這種黨的領導思維與領導方式的轉變，可能促使黨政適當分開，也可能為增強黨內民主提供條件，并有利于精簡黨的機構。

　　人民代表大會是集中人民主權的機關，它的職責是代行人民主權，所以，人民代表大會本身是為人民服務的機構，人民代表及人民代表大會所產生的各機構的工作人員，都是服務于人民的，稱之為“公務員”，其性質與“服務員”、“公仆”相等�，F在“官員”的名稱流行，“公務員”即“官”，而“官”者，牧民之謂也，自視高居于人民之上。這種情況應當改變。雖然各國皆有“官員”稱謂，但社會主義國家應當避免這種稱謂，共產黨人更不應以稱“官”為榮。

　　四

　　其次，談到發(fā)展民主。就政治體制改革而言，發(fā)展民主就是使集中真正建立在民主的基礎之上。而民主又重在實行真正的選舉。在既有的領導格局下，民主可以重漸進，邁小步，以小步積大步，應避免足以造成政局動蕩的“激進民主”或“過度民主”。在這方面，我們的關切點主要是以下四項：

　　1．發(fā)展黨內民主，這是第一位。由于黨在國家中的特殊領導地位，發(fā)展黨內民主是發(fā)展人民民主的關鍵一步，等于是一架民主的發(fā)動機。中國共產黨是一個有七千多萬人的大黨，這在世界上也是獨一無二的。在長期戰(zhàn)爭時期，黨內生活難免受軍事化影響，在成為執(zhí)政黨以后的和平時期，黨內生活須經重大的改造，民主化提上日程。所謂黨內民主，除了黨內應有真正的選舉，并依照黨章和憲法保障黨員的自由權利（所謂黨內“思想統(tǒng)一”只是對黨章和黨的決議而言，并非消滅黨員個人的思想自由，思想天生是自由的）以外，重要的是依法治黨。依法治黨有二：一是黨的活動應限制在國家法律允許的范圍之內，二是黨自身的政治生活應有法律性的規(guī)范，以約束黨員的活動，如嚴格防止權力的過度集中，制止“個人說了算”，防止有權勢的領導人任意整人等。過去黨內曾有“關于黨內政治生活若干規(guī)定”，那是“文化大革命”后痛定思痛的產物，但只是原則性規(guī)定，而無具體執(zhí)行的條例及細則，因此不足以稱“法”。如拿任意整人來說，這是黨內長期存在的一個惡習。這種現象在戰(zhàn)爭時期有些情況下難以完全避免，但和平時期必須制定法律嚴加制止。必須保障黨員的申訴權利，必要時進行法庭式的公開審理。試想，如果黨內沒有法律制止權勢者任意整人，冤案頻發(fā)，“莫須有”罪名隨意制造，致使黨內外《烏盆記》唱個不停，則必使黨無寧日，黨心離散。試問上世紀70年代末如果不平反大量冤假借案，改革開放搞得起來嗎?總之，慘痛的歷史教訓必須記取，制定黨法，此其時矣!特別當此腐敗橫行、賣官買官等丑行在黨內惡性發(fā)作之際，“清黨”之舉亦屬情理中事。

　　2．改善黨際關系。中國不是多黨制，也不是一黨制，而是共產黨主導下的多黨合作制，共產黨為執(zhí)政黨，各民主黨派為參政黨。因為依憲法共產黨在國家中居于領導地位，因此多黨合作以共產黨為主導是理所當然的，但各黨應是獨立的，這是政治學常識，否則就無所謂“政治協(xié)商，互相監(jiān)督”。在歷史上，多黨合作曾處于不穩(wěn)定不規(guī)范的狀態(tài)，至今多黨合作仍被淹沒在全國政治協(xié)商會議這個“汪洋大海”之中。為了改善黨際關系，作為發(fā)展民主的重要一環(huán)，當務之急是將“政治協(xié)商”和“互相監(jiān)督”兩者法制化、規(guī)范化、程序化，制定章程，條條分明，有實際操作性。有關國家人事安排，則可考慮開國初期的合作模式，各民主黨派的領導成員及專業(yè)人士經選舉或協(xié)商擔任政府領導實職。

　　3．民主重在選舉，無選舉就無所謂民主。中國共產黨當政，中國開始有選舉制度。但無可諱言，除某些基層選舉外，許多領域的選舉，包括人民代表的選舉，多以“內定選舉”或“指名選舉”，輔之以“協(xié)商選定”。近年來有些地方開始采取“差額選舉”，效果明顯，但舉辦者總不免戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。總之，中國要有真民主，必須有真選舉。中國之大，國情之特殊，選舉制只能逐步、逐區(qū)、逐級推開，既不能冒進，也不能畏首畏尾。世界上，以民主組成的國家一般采取代表選舉制。我國民主有一大特點，即代表制選舉和基層直選相結合。直選產生基層群眾自治，包括農村居民自治和城市居民自治，都有法律和特定的組織法保證。以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為內容的城鄉(xiāng)居民自治，已基本實現制度化、規(guī)范化，直選的范圍正在逐步擴大。據統(tǒng)計，目前中國農村已有61萬多個村民委員會和8萬多個城市社區(qū)居民委員會，全國已有85％的村建立了民主選舉的村民大會或村民代表大會，管理基層公共事務和公益事業(yè)。從基層起步，這是中國民主發(fā)展的一個特征，可說是豐富了世界民主政治的內容和形式。

　　4．在中國這個大國，中央直轄市、省、縣以及各個民族自治區(qū)的地位十分重要，為保持國家統(tǒng)一，這些地區(qū)直屬中央管轄。但中央與地方應適當分權。尤其對民族問題不可掉以輕心。應當懂得，由于現代化的推進，各少數民族地區(qū)的經濟發(fā)展，文化提高，必將喚起其民族覺醒和民族自尊，因此會珍惜其民族自治權。為保障國家統(tǒng)一，全國人民代表大會似應考慮設置較高層次的機構專事處理民族問題。各直轄市、省、縣的人民代表大會的代表則應由民主提名、民主選舉產生。其主要領導人可考慮由自下而上提名和上級委派候選人相結合，而以差額選舉產生之，然后報上級領導批準。為慎重起見，地方民主建設可仿效設置經濟特區(qū)的辦法設置政治特區(qū)作為試驗區(qū)。

　　本文到此結束。最后還想特別提到一點：本文強調“改造集中”，目的之一是為了消除過去“過度集中”的弊病，為此必須有適應我國國情的分權及權力制衡制度。這個問題這里未專門涉及，但這是中國政治體制改革中的應有之題，應當專門加以研究。

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