一、販賣影響力的政治游說

　　政治游說體現(xiàn)著美國民主政治的精髓，是美國民主制度的重要組成部分。雖然美國憲法第一修正案并沒有關(guān)于游說的明文規(guī)定，但其中關(guān)于人民“言論自由”及“人民和平集會和向政府請愿伸冤的權(quán)利”保障了公民或公民組織進(jìn)行游說的權(quán)利，游說因此成為美國人民不可撤銷的一種權(quán)利，被認(rèn)為是民眾參政自然和必需的一部分。但游說主體一般都是利益集團(tuán)，說客可能是律師、游說公司或是咨詢公司老板、前國會議員和政府官員，以及利益集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人。利益集團(tuán)通過游說，積極參與美國政治，影響國家立法。

　　這種利益集團(tuán)政治產(chǎn)生的原因有二：第一，美國政治文化中根深蒂固的結(jié)社傳統(tǒng)為美國利益集團(tuán)政治的發(fā)展提供了滋生的土壤。19世紀(jì)30年代，法國學(xué)者托克維爾在其著名的《論美國的民主》當(dāng)中寫道：“美國人不論年齡多大，不論處于什么地位，不論志趣是什么，無不時時在組織社團(tuán)。”美國的社團(tuán)五花八門，“美國人干一點(diǎn)小事也要成立一個社團(tuán)……美國人似乎把結(jié)社視為采取行動的唯一手段�！钡诙�，是美國人對多數(shù)無限權(quán)威——包括功能完備、組織嚴(yán)密的政黨——的懷疑和不信任,在這種政治文化背景下，美國功能完備的政黨體制的缺乏成為必然，其組織及聯(lián)系人民的功能實(shí)際上由各種各樣的利益集團(tuán)來填補(bǔ)，特別是其中的政治團(tuán)體。美國憲法保障人們進(jìn)行政治結(jié)社的無限自由，美國人已經(jīng)把結(jié)社自由當(dāng)作反對多數(shù)專制的一項必要保障。正如托克維爾所寫：“在美國，一旦一個黨居于統(tǒng)治地位，一切國家大權(quán)就都落于它的手中；
它的黨徒也將取得各種官職，掌握一切有組織的力量，需要用結(jié)社自由去防止政黨專制或大人物專權(quán)。”因此，不同于世界上大部分國家，美國的政黨并沒有系統(tǒng)的政治綱領(lǐng)，也沒有嚴(yán)密的組織和紀(jì)律，也沒有“入黨”一說，政黨平時較少活動，一般人在選舉前登記為什么黨就是什么黨人，而且投票時很自由，登記為民主黨也可以投票給共和黨，反之亦然。政黨在美國只是一個選舉的工具，選舉時聯(lián)系和發(fā)動群眾進(jìn)行政策溝通很大程度依靠各種有組織的社會團(tuán)體。

　　在美國利益集團(tuán)200多年的興起和發(fā)展過程中，游說從形式到手段、策略都在經(jīng)歷著與時俱進(jìn)的發(fā)展變化，已經(jīng)由最初的民眾向政府請愿的簡單形式發(fā)展成為形式多樣化、直接從業(yè)人員達(dá)幾萬人、影響幾乎涉及所有美國人的一個龐大的“影響力工業(yè)”，其目標(biāo)是獲取政治影響力。如今華盛頓有大約1萬4千個特殊利益集團(tuán)，注冊在案的說客是2萬5千多人，這個數(shù)字還不包括許多沒有登記但也時常進(jìn)行游說的說客。高度組織起來的利益集團(tuán)在華盛頓和各州府通過游說者，并利用新聞機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員和積極的利益集團(tuán)成員，極力尋求影響立法者和政府官員的途徑。游說問題的范圍也急劇擴(kuò)大，無論是在農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)還是工業(yè)、貿(mào)易問題上，或是在國際還是國內(nèi)問題上，都有利益集團(tuán)在活動。

　　到今天，被稱作“販賣影響力”的游說已經(jīng)發(fā)展成為華盛頓一大產(chǎn)業(yè)，它的存在和發(fā)展有合理性的一面，現(xiàn)今美國政治的大部分的經(jīng)典教科書還都把利益集團(tuán)和游說描述為是對美國民主的一種補(bǔ)充，利益集團(tuán)代表和反映了美國社會令人眼花繚亂的多樣性和多元主義。

　　利益集團(tuán)多元主義理論認(rèn)為，在一個開放競爭的利益集團(tuán)政治當(dāng)中，通過游說活動，各種不同的、相對立的集團(tuán)互相競爭、相互抵消，最終會產(chǎn)生一個均衡的結(jié)果。按照羅伯特·達(dá)爾(Robert A. Dahl)的理論，利益集團(tuán)的游說提供了一個將市場資源轉(zhuǎn)變?yōu)檎�治活動的機(jī)制，這對于利益集團(tuán)和游說的合理性是一個很好的解釋。利益集團(tuán)和游說的另外一個合理性在于通過相關(guān)行動，為政府決選者提供至關(guān)重要的信息，有了這樣的信息，政府就能夠有更為明達(dá)和質(zhì)量更高的決策。

　　然而，利益集團(tuán)的精英主義理論則認(rèn)為，利益集團(tuán)的游說往往會扭曲政府決策的公共性。利益集團(tuán)通過游說過多地影響了政策，使得一部分有勢力的利益集團(tuán)控制了美國政治，其結(jié)果就是政府成為少數(shù)特殊利益集團(tuán)的代言人，廣大的人民則被排除在外，利益得不到保障。該理論還認(rèn)為利益集團(tuán)通過大量的私人捐款給議員或是聯(lián)邦選舉人，幫助其當(dāng)選是一種“買選票”的行為，更為重要的是，在現(xiàn)實(shí)的游說過程中存在著不少的違反法律和規(guī)則的行為。這些行為，特別是2006年“游說大鱷”杰克·阿布拉莫夫(Jack Abramoff)的違法行為被曝光和定罪，造成了巨大的社會影響，成為美國式腐敗的一種主要形式。

　　與后一種看法相適應(yīng)，在華盛頓代表利益集團(tuán)的說客被大多數(shù)美國人看作是狹隘的、自私的甚至是邪惡的也就不奇怪了，利益集團(tuán)和游說往往被當(dāng)作是美國一系列廣泛的政府問題的政治替罪羊。然而，利益集團(tuán)和游說活動受到憲法第一修正案的保護(hù)，游說仍然被大多數(shù)美國人視為保障言論自由、民主參與政治的重要途徑，對游說進(jìn)行規(guī)范的法律條款經(jīng)常由于被指責(zé)限制人民言論自由而被美國最高法院判定為違憲，從而失效�？梢哉f，只要美國公民享受著“言論自由”不受限制以及“就所受的不公平待遇要求改正而向政府請愿的權(quán)利”，利益集團(tuán)和游說活動仍然將會對公共政策的制定繼續(xù)發(fā)揮重要的影響。

　　二、游說是怎樣進(jìn)行的

　　一般來說，游說從策略上可分為兩種：直接游說和間接游說。此外還有聯(lián)盟游說和競選捐款兩種游說策略或是途徑，但從廣泛的意義上，后兩種策略也屬于間接游說。游說者往往根據(jù)所要游說問題的不同性質(zhì)和當(dāng)時的政治形勢而采取不同策略或策略組合進(jìn)行游說。

　　直接游說就是說客與游說目標(biāo)（議員、行政官員、總統(tǒng)等）進(jìn)行面對面的交流，傳遞關(guān)于利益集團(tuán)的立場、信息，以期在其所關(guān)注的問題上影響決策者。直接游說是大部分的游說公司和利益集團(tuán)優(yōu)先采用的策略，它主要靠說客及利益集團(tuán)的代理人來進(jìn)行。很多時候利益集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人也親自進(jìn)行游說，他們一般都是有名望的人士。

　　直接游說的主要方式包括直接訪問議員和官員，出席國會聽證會，向決策部門提供信息及遞送材料等。直接游說作為最為傳統(tǒng)和古老的游說手段，具有最簡單、最有效的特點(diǎn)。但并不是誰都可以進(jìn)行直接游說的，它是以微妙的人際關(guān)系為基礎(chǔ)的，進(jìn)行直接游說首先必須要有門路，也就是中國人所說的“關(guān)系”，否則是沒有機(jī)會接觸決策者的，也就無從進(jìn)行游說。雖然每個公民都有權(quán)利同領(lǐng)導(dǎo)人交流和溝通，但面對公務(wù)繁忙的政府官員和議員，你很難有機(jī)會同他們見面。而且，美國國會和行政部門組成十分龐雜，國會大廈和政府大樓里有幾百位議員和成千上萬名工作人員，每個人負(fù)責(zé)不同的事務(wù)，當(dāng)你需要解決什么問題的時候，你必須知道該去什么地方、敲哪個門、找什么人。所有這些都使得直接游說變成一份十分“專業(yè)”的工作。因此，能夠進(jìn)行直接游說的一般都是前政府官員、退休議員、利益集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)人或者代理人以及其他政治家。這些人在政府長期工作所積累的關(guān)系網(wǎng)是利益集團(tuán)、大公司以及游說公司最為看重的，他們退休后往往被聘為說客，或者自己開咨詢公司，也即游說公司。前國會議員和前政府官員是公認(rèn)的華盛頓最有影響力的說客。據(jù)美利堅大學(xué)政治歷史學(xué)家阿倫·利希特曼（Allan Lichtman）的研究，眾議院中大約40%的議員離開國會之后變成了說客。

　　間接游說的主要方式包括媒體游說，草根游說，利益集團(tuán)結(jié)盟，以及示威、抵制和抗議活動。它是一種較為迂回的溝通過程，通過廣告、宣傳、公眾輿論、群眾動員等手段向決策者傳遞信息，它需要動員基層以及第三方加入進(jìn)來，所需要傳達(dá)的信息有可能無法準(zhǔn)確全面地到達(dá)游說目標(biāo)那里，而且花費(fèi)較大。盡管有這些缺點(diǎn)，但它卻具有直接游說難于企及的優(yōu)點(diǎn)：它代表性廣泛，是公開行為，有利于樹立良好的公眾形象，爭取公眾的支持（直接游說則常以秘密方式進(jìn)行，游走于違法和非違法之間的灰色地帶，“常打擦邊球”，道德和法律方面的風(fēng)險很大，尤其是大商業(yè)集團(tuán)代表的“公司美國”與政府之間的“錢權(quán)交易”早已成為美國民眾憎惡說客的根本原因）。

　　20世紀(jì)90年代以來，游說活動經(jīng)歷了一場革命，草根游說已經(jīng)成為利益集團(tuán)的一種主要游說方式。草根游說是相對于華盛頓政治圈內(nèi)的游說而言的，它指的就是動員華盛頓政治圈外的資源來進(jìn)行游說的戰(zhàn)略和策略，即通過動員基層選民以獲取全國各地的支持，來影響決策者的政治動員行動。間接游說的常用手段就是通過傳統(tǒng)郵件、電報、電話、傳真、電子郵件等方式給議員或是政府官員發(fā)送信息。在90年代以來的現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)支持下，組織大規(guī)模的草根游說更為方便快捷，也使得電子郵件成為成本最低、最為便捷的手段�，F(xiàn)在的草根游說不再僅僅是對直接游說的補(bǔ)充，而是各利益集團(tuán)越來越多使用的一種重要策略，其規(guī)模越來越大，形式也趨于多樣化。其中一個新的形式就是選民教育運(yùn)動。它指利益集團(tuán)深入各國會選區(qū)，向自己的成員講授關(guān)于立法程序的知識，讓其知曉影響他們作為利益集團(tuán)成員的相關(guān)議題，動員他們通過自己的渠道與代表他們的聯(lián)邦和州議員及官員溝通。

　　草根游說的力量不容小視，許多國會議員甚至認(rèn)為草根游說比直接游說更為有效，因為從議員的角度來看，選民的要求和需要才是他們最重要的考慮，使所在地區(qū)選民滿意是議員們最為關(guān)注的，是他們能否再次當(dāng)選的關(guān)鍵�！八�有的政治都是本地的”，前眾議院議長托馬斯·奧尼爾（Thomas P. O’Neill）的話表達(dá)了議員們與本區(qū)選民及當(dāng)?shù)乩�益集團(tuán)之間的緊密聯(lián)系。這個觀點(diǎn)也得到了游說公司的認(rèn)可，2008年春筆者在北京訪問過美國最為著名的游說公司之一的卡西迪公司（Cassidy & Associates）的創(chuàng)始人和主席杰拉德·卡西迪（Gerald S. J. Cassidy），在被問及哪一種游說手段最為有效時，他認(rèn)為是草根游說。在實(shí)踐中，議員們需要回應(yīng)的往往是經(jīng)常表達(dá)自己觀點(diǎn)的、組織良好的和活躍的當(dāng)?shù)乩�益集團(tuán)的觀點(diǎn)，而不是選民整體的觀點(diǎn)。這些利益集團(tuán)比起一般的公民更有影響力，因為在涉及它們自己的問題上，利益集團(tuán)成員比大多數(shù)人都要關(guān)注得多。

　　近十幾年來，一種新的策略即聯(lián)盟策略日益成了受許多不同類型的利益集團(tuán)歡迎的游說手段，成為了利益集團(tuán)戰(zhàn)略的一個重要部分。圍繞各種各樣的問題，不同類型的利益集團(tuán)往往組成暫時的聯(lián)盟，以獲得更大的資源和影響力，對決策者形成更大的壓力，增加游說成功的機(jī)會。現(xiàn)代華盛頓的游說活動到處充滿著各種各樣、有時甚至是奇異的利益集團(tuán)的政治組合。在1992年的《北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》（NAFTA）問題上，環(huán)保主義者、消費(fèi)者、勞工、農(nóng)場主、宗教和公民集團(tuán)結(jié)成一個專門聯(lián)盟——公民貿(mào)易運(yùn)動，反對美國政府批準(zhǔn)NAFTA，而公司和貿(mào)易及企業(yè)協(xié)會結(jié)成一個包羅萬象的組織USA-NAFTA，支持批準(zhǔn)NAFTA。20世紀(jì)80年代到90年代以來，美國出現(xiàn)了一些新的在意識形態(tài)上較為保守的組織聯(lián)盟，成為了選舉中重要的政治因素。工會、消費(fèi)者組織、贊成選擇權(quán)利團(tuán)體和環(huán)保利益集團(tuán)也在許多競選中組成聯(lián)盟，它們一般都支持民主黨候選人，一致反對商業(yè)界。

　　除了直接和間接的游說手段之外，通過競選財政捐贈影響選舉從而創(chuàng)造出實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的有利條件，是非常重要的游說方式。每兩年一次的國會選舉，每四年一次的大選是說客和利益集團(tuán)發(fā)揮影響的重要時機(jī)。金錢能夠資助任何政治活動，是現(xiàn)代政治的通用資源。對于利益集團(tuán)的游說來說，它也是決定因素。當(dāng)然，從理論上來講，這種游說也算是間接游說，因為通過政治獻(xiàn)金的提供，利益集團(tuán)和說客只是能夠取得接近決策者的機(jī)會，這也就是所謂的“用錢買路”。而且政治學(xué)者的研究表明，競選捐贈與當(dāng)選的議員或行政官員的政策并沒有太大的直接聯(lián)系。而利益集團(tuán)和說客都明白，通過競選捐獻(xiàn)獲取門路非常重要，否則就沒有施加影響的機(jī)會。說客或是利益集團(tuán)如果想要在新的行政部門或是新國會中進(jìn)行直接游說，同決策者會面，想要爭取進(jìn)行政策游說或是撥款，那就必須在競選過程中通過政治捐獻(xiàn)或是幫助組織競選、幫助做廣告等方式預(yù)先打下基礎(chǔ)。這就美國政治運(yùn)作的方式，是公開的秘密。當(dāng)然，競選捐獻(xiàn)也是美國式的腐敗經(jīng)常發(fā)生的環(huán)節(jié)，各種合法或者是違反規(guī)定的或者是介于二者之間的政治捐款形式和手段，可謂五花八門，千變?nèi)f化，成為美國政治中最具爭議的部分。

　　從對象來看，游說又可分為對國會、行政部門及司法部門的游說。

　　國會是游說公司、利益集團(tuán)進(jìn)行游說的主要場所，也是效果最佳的地方。美國國會在起草和通過法律方面享有的巨大權(quán)力使它成為各種說客和利益集團(tuán)持續(xù)和密集的游說中心。此外，國會對于外部的壓力和影響相對開放，其政治影響力廣泛分布在各國會議員個人身上；
利益集團(tuán)提供的信息是國會議員信息來源的重要途徑；
議員們都關(guān)注自己的連選連任，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　因此他們需要通過顯示自己對利益集團(tuán)利益的關(guān)心來得到利益集團(tuán)的支持。所有這些因素的綜合使得利益集團(tuán)以及代理游說者對議員特別是本選區(qū)的議員有很大的影響。

　　總統(tǒng)也是游說的目標(biāo)。但說客和利益集團(tuán)對白宮官員和總統(tǒng)的接近較為有限，利益集團(tuán)很少能直接影響總統(tǒng)，它們主要是在總統(tǒng)對高層行政官員的任命上有影響政策的途徑，如環(huán)保主義者、消費(fèi)者、商業(yè)協(xié)會、女權(quán)主義者等等都在相應(yīng)的行政部門職位上要求總統(tǒng)任命其支持者，并通過說客將其意見表達(dá)出來。而總統(tǒng)在任命內(nèi)閣成員時，也常常會考慮這些有影響的利益集團(tuán)所能接受的人選�？肆诸D總統(tǒng)第一任期內(nèi)的退伍軍人事務(wù)部部長杰西·布朗（Jesse Brown）就是退伍軍人利益集團(tuán)“美國傷殘退伍軍人”（Disabled American Veterans）的首領(lǐng)，其第一任期內(nèi)的商業(yè)部長洛·布朗（Ron Brown）曾經(jīng)是美國幾個大公司的說客，與商業(yè)界聯(lián)系密切。

　　對行政部門的游說較為困難，但由于政府行政部門與私人企業(yè)之間的“旋轉(zhuǎn)門”的存在，造成許多部門代表的就是一些特殊集團(tuán)的利益；
反之，利益集團(tuán)對這些部門也有很強(qiáng)的影響力。事實(shí)上，對許多不大為公眾所熟知的行政部門的游說是最有效的。這些行政部門，如小企業(yè)局（Small Business Administration）制訂的政策不為公眾所熟悉。公眾不太清楚它們制定的政策只是讓特定的集團(tuán)受益還是使所有人受益，這種情況最有利于利益集團(tuán)的游說。

　　對司法部門也能進(jìn)行游說。由于聯(lián)邦司法系統(tǒng)在程序上和過程上與行政部門和立法部門都不同，不能像其他兩個部門一樣發(fā)起動議制定政策，而只有通過訴訟過程才能形成司法方面的政策，因此，說客和利益集團(tuán)進(jìn)行司法游說的主要方式是提起司法訴訟并利用媒體和公眾輿論在司法審判的早期階段爭取支持者，以取得有利于利益集團(tuán)的判決，從而造成事實(shí)上的影響。而近些年來運(yùn)用得較多且引人注目的一個游說策略是影響對法官的選擇，特別是聯(lián)邦法官的選擇。由于聯(lián)邦法院法官的任命是終身的，因此司法任命的影響力可長達(dá)幾十年之久。利益集團(tuán)對不同層次的法官提名和任命都給予密切關(guān)注，力圖施加影響。著名的利益集團(tuán)美國律師協(xié)會（American Bar Association）就對基層的聯(lián)邦法官以及最高法院法官都有著很強(qiáng)的影響力。

　　三、“游戲規(guī)則”——有關(guān)聯(lián)邦游說活動的法規(guī)

　　現(xiàn)有的涉及規(guī)范游說活動的法規(guī)主要有《聯(lián)邦游說法》和《競選財政法》，前者的目的就是為了規(guī)范游說行為，對于其中的違規(guī)行為進(jìn)行遏制和處罰；
后者主要是針對競選中的政治捐獻(xiàn)進(jìn)行規(guī)范。

　　《聯(lián)邦游說法》的主要內(nèi)容是對“游說”“說客”進(jìn)行定義，并對說客和游說活動做出限制和規(guī)定，對說客進(jìn)行登記。隨著游說活動日益增多，影響越來越大，1946年，國會制定了第一部《聯(lián)邦游說管制法》，但由于存在如何管制利益集團(tuán)又不違犯憲法第一修正案的難題，這部法律存在很多弱點(diǎn)和漏洞。盡管如此，直到上世紀(jì)90年代也沒有新的游說法出臺。1993年1月，克林頓總統(tǒng)簽署了12834號行政命令，嚴(yán)格了對行政部門官員離職后的游說活動的限制，將禁止與前機(jī)構(gòu)和部門聯(lián)系的冷卻期限由一年延長到了五年，并永久禁止前行政部門官員作為外國政府或政黨的代理人進(jìn)行游說。1995年，新的游說法即《游說公開法》在國會獲得通過，法案的主要內(nèi)容是要求對議會和行政部門進(jìn)行游說活動的人士實(shí)行登記制度并報告他們的客戶、所游說的問題、所接受的金額。法案對“游說”和“說客”都做了新的定義，規(guī)定任何帶有游說性質(zhì)或支持這種接觸的努力都定義為游說活動，新法律對說客的定義是指任何受客戶或組織雇用并從中獲得金融和其他方面的收入的個人，且該個人在半年內(nèi)游說活動超過了其活動的20%。當(dāng)然，如果其在這期間與游說相關(guān)活動的總收入少于或等于5000美元的話，就不用登記。同樣，雇用自己的說客的組織每年在游說活動中花費(fèi)少于2萬美元的也無須注冊。法案還明確規(guī)定說客可以招待議員，餐飲費(fèi)需在50美元以下，一年內(nèi)的所有花費(fèi)不得超過100美元。法案還確定回避期限，原議員及其助手、所有的公務(wù)員在離職后的一年內(nèi)不得游說國會。最后，法案還規(guī)定了懲罰措施。

　　1995年的《游說公開法》對于1946年的游說法是一個重大進(jìn)步。然而，新法律仍然有很明顯的弱點(diǎn)。第一是沒有提及已成為90年代以來利益集團(tuán)一種主要游說手法的草根游說；
第二，用來鑒別華盛頓聯(lián)盟活動的用語較為模糊，不能有效控制聯(lián)盟所用的多種手法。許多聯(lián)盟所進(jìn)行的活動都是集中在草根游說動員上和廣泛的媒體運(yùn)動上，而按照新規(guī)定，這些活動都不構(gòu)成游說。于是，持有數(shù)百萬美元的聯(lián)盟可以不登記，作為游說實(shí)體，只要聯(lián)盟的每一個成員每半年用于游說目的的支出少于1萬美元。另外，新法律對于說客的精確數(shù)目、所游說的目標(biāo)等的公開性的規(guī)定仍然不夠，公眾對此還是知之甚少。

　　2006年阿布拉莫夫案在美國政壇引發(fā)了一場地震，處在漩渦中心的國會山當(dāng)年就拋出了各種游說改革法案。在長期醞釀后，國會終于在2007年通過了新的治理華盛頓特區(qū)的政治與金錢關(guān)系的法案，并于當(dāng)年9月14日由布什總統(tǒng)簽署成為法律。該法案要求游說人員在互聯(lián)網(wǎng)上公布相關(guān)活動的詳細(xì)報告，公布他們?yōu)閲鴷�議員所籌集到的競選捐款，并要求議員在離職后必須等待兩年而不是之前的一年才能從事游說工作。該法案還包括禁止國會議員接受游說者饋贈的禮物或免費(fèi)旅行、國會議員必須公布“專項撥款”等條款。該法案被稱為30多年來最徹底的一次改革。

　　但這項新的道德法案仍然存在缺陷，例如其實(shí)還是容許政治領(lǐng)袖向公眾隱瞞“專項撥款”，在競選款項方面也充滿了漏洞，而且沒有新的執(zhí)法機(jī)制，如類似“公共廉政辦公室”這樣的外部的獨(dú)立組織。批評新法案的人所指的“專項撥款”是說客們工作的重點(diǎn)。說客們經(jīng)常通過爭取專項撥款來幫助客戶得到政府資金。專項撥款是政府為特定行業(yè)、項目和單位提供的資金和稅賦優(yōu)惠。著名思想庫傳統(tǒng)基金會在2007年發(fā)表的一份報告中認(rèn)為，許多特殊利益集團(tuán)通過雇用說客得到專項撥款，這些說客往往是議員或者國會撥款委員會相關(guān)機(jī)構(gòu)工作人員的親屬。根據(jù)國會公共政策研究部門國會研究處的統(tǒng)計，過去10年里，撥款法案中的專項撥款增加了2倍，達(dá)到1萬6千起。前文提到的利希特曼教授稱，近幾年來，最惡劣的一件事是阿拉斯加的參議員用幾億美元的專項撥款修建了一座連接一個島嶼的大橋，但這個島上根本沒人居住。

　　的確，法律并不能完全解決腐敗問題。一方面，精通法律又無比油滑的說客們總能將他們手中握有的金錢以人們想象不到的新途徑，用變通的手法把“實(shí)惠”送到議員手中。比如說不能給議員送禮，但法律允許議員們靠出書掙錢，也可以四處演說推銷其著作，說客們就想出用大筆購買議員的書籍的方式來變相送禮；
不準(zhǔn)請議員個人吃飯，也有辦法，既然游說法令并不限制眾議員和參議員接受政治行動委員會每次選舉不超過5000美元的捐款，一些提供捐款的利益集團(tuán)在給予競選捐款的名義下繼續(xù)宴請選舉人。新的游說規(guī)定只是改變了說客和利益集團(tuán)在國會山做交易的方式。隨著時間的推移，越來越多的說客算計出在新規(guī)定下新的游說操作方式。另一方面，美國總是存在反對太過激進(jìn)的改革措施的力量，擔(dān)心過多的限制有可能由此導(dǎo)致侵犯憲法賦予人們的言論自由權(quán)，因此，每次游說改革，即使只是在規(guī)范化和公開化上下功夫，也常常遇到很大困難。進(jìn)一步講，議員們和說客們相互依存的關(guān)系已經(jīng)在美國政治生活中共同成長了很長時間，國會山完全接受說客和議員們之間那種說不清、道不明的互動。雖然這經(jīng)常成為人們關(guān)于美國式腐敗的主要根據(jù)，但說客和議員的關(guān)系似乎難于清理，說客們依靠他們在政治決策圈的管道和影響力掙錢，議員們由于自己的立法職責(zé)，需要從說客身上獲取信息，得知每一個法案能如何影響其特定的經(jīng)濟(jì)利益和政治前途。

　　競選籌款法。美國的總統(tǒng)、參議員和眾議員為聯(lián)邦公職。競選人為開展以全國1億多選民為目標(biāo)的競選活動，必須籌集數(shù)千萬資金才能保證競選順利進(jìn)行，因此，金錢在美國總統(tǒng)選舉中有著重要作用。按照美國憲法的精神，政治捐款是公民參政以及言論自由的重要體現(xiàn)，是不能禁止的，而且在實(shí)際的競選活動中，需要花費(fèi)大量資金用于雇用競選班子的工作人員，制作競選標(biāo)語和招貼畫，布置演講場地，發(fā)布廣播和電視廣告等。但美國的法律對個人和組織如何進(jìn)行政治捐款，候選人如何籌集競選資金進(jìn)行了限制和規(guī)范，否則捐款人可能通過政治獻(xiàn)金影響甚至支配立法和政府部門，擔(dān)任公職者利用職權(quán)對捐款人進(jìn)行肆無忌憚地地勒索，這勢必會造成很多腐敗問題�！堵�(lián)邦競選法》就是對競選活動中對競選資金的籌資方式、資金來源和資金數(shù)額等進(jìn)行規(guī)定。

　　現(xiàn)在的說客和利益集團(tuán)的競選財政捐贈是在由國會制定并由最高法院解釋過的1976年的《競選財政法》及聯(lián)邦競選委員會（Federal Election Commission(FEC)）制定的一系列規(guī)定下進(jìn)行的。聯(lián)邦競選委員會是為了公開聯(lián)邦選舉資金籌措事務(wù)而成立的機(jī)構(gòu)，它還負(fù)責(zé)執(zhí)行1974年的《聯(lián)邦競選法》（FECA，1971年通過，1972年和1974年做了進(jìn)一步修改——編者注。）。總的來說，這些法律禁止公司、聯(lián)盟及其他組織從他們自己的財產(chǎn)中捐款給聯(lián)邦候選人或動用政黨賬戶來支持聯(lián)邦選舉的競選運(yùn)動，對個人對候選人和政黨的捐款數(shù)額設(shè)置了上限，并要求公開選舉中所花費(fèi)的金錢�！堵�(lián)邦競選法》催生了現(xiàn)代的政治行動委員會（PAC），因為該法允許公司、行業(yè)協(xié)會、聯(lián)盟及其他組織成立競選委員會，這些委員會可以從這些組織的雇員和會員那里收集捐款并把它重新分配給聯(lián)邦候選人和政黨組織。政治行動委員會的設(shè)立使得說客和利益集團(tuán)能夠在聯(lián)邦選舉中發(fā)揮重要作用。

　　1976年的《聯(lián)邦競選法》只是解決了體制內(nèi)競選籌款的問題，此后，有些人繞過它，找到了體制外的籌款途徑，也因此出現(xiàn)了所謂的“硬錢”（hard money）和“軟錢”（soft money）之分�！坝插X”指來自個人或是來自在聯(lián)邦選舉委員會注冊的政治委員會有限額的捐款，來源必須對外公開，而且不能是來自公司或工會的捐款，“硬錢”可以捐給候選人本人或是政黨，受到《聯(lián)邦競選法》的嚴(yán)格限制和聯(lián)邦選舉委員會的監(jiān)督�！败涘X”指不在《聯(lián)邦競選法》限制內(nèi)的支持競選的財政支出，即體制外的籌款，在2002年之前，它可以來自公司和工會，數(shù)額沒有任何限制，不能用于聯(lián)邦選舉，但是可以用在政黨的組建和行政開支上，包括選民登記、出門投票運(yùn)動等活動以及“事務(wù)廣告”（Issue Ads）（按照美國法律規(guī)定，“事務(wù)廣告”指不明確使用比如說“投票支持”或“反對”等字眼來表明其傾向，也不能有“競選人”這樣的字眼）上。也就是說，只要其活動“獨(dú)立于”候選人，政黨或者其他組織可以無限制地花錢。

　　20世紀(jì)80年代以來，軟錢在大選及國會競選中越來越受到政黨的重視，共和民主兩黨在大選中籌集的軟錢數(shù)目在激增，特別是進(jìn)入90年代以后。1992年大選中民主黨籌集的軟錢為3690萬美元以上，共和黨則為5170萬美元；
而1996年民主黨籌集的軟錢達(dá)到了1.239億美元，共和黨則達(dá)1.382億美元；
到2002年民主黨籌集了2.5億美元。共和黨則達(dá)到了2.58億美元，同時期民主共和兩黨籌集的硬錢則分別為1.62億美元和3.52億美元�？梢姡�軟錢到了2002年已經(jīng)成為了競選資金的重要部分，對于民主黨人來說尤其如此。

　　然而，關(guān)于軟錢的爭議以及限制軟錢的呼聲也一直沒有停歇。2002年美國國會通過《跨黨派競選籌款改革法》〔又稱《麥凱恩—法因戈爾德法》，由現(xiàn)共和黨總統(tǒng)競選人、參議員約翰·麥凱恩（John McCain）和拉塞爾·法因戈爾德（Russell Feingold）聯(lián)合提出〕并由布什總統(tǒng)簽署成為法律，該法的最大功效就是從法律上堵住了軟錢漏洞。該法有兩個關(guān)鍵條款：一是禁止全國性的政黨委員會籌集和使用任何聯(lián)邦法律限制之外的資金。具體說，即禁止公司、工會或者富有的個人向政黨無限制地捐款，即便這些捐款只用于州和地方選舉或是政黨建設(shè)，如幫助進(jìn)行選民登記、幫助進(jìn)行出門投票運(yùn)動以及宣傳政黨觀點(diǎn)等活動也不可以（這一條款遭到很多反對，于是在該法出臺過程中，經(jīng)過萊文修正案的修改，允許部分資金用于州和地方政黨進(jìn)行幫助選民登記、幫助進(jìn)行出門投票運(yùn)動，這一部分資金被稱為“萊文資金”）。二是禁止“事務(wù)廣告”。此前很大一部分軟錢不捐給競選人，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而是用于做“事務(wù)廣告”，廣告上不說選誰，也不說不選誰，只是對某位候選人提出尖銳的批評，或者贊揚(yáng)某位候選人的立場和觀點(diǎn)。新競選籌款法規(guī)定，大選前60天或是初選前30天之內(nèi)做這樣的廣告，并且提到候選人的名字并附有他的照片。那么，這樣的廣告就算是競選廣告，是被禁止的。

　　但在《跨黨派競選籌款改革法》通過之后的2004年大選中，許多527組織則成為了籌集和使用軟錢并進(jìn)行“事務(wù)廣告”的主要承擔(dān)者（527組織指的是根據(jù)美國稅法第26條第527款下的免稅組織，527組織的主要目的是為影響競選提名、選舉、任命或者是擊敗競選公職的候選人。它不受聯(lián)邦選舉委員會或者州選舉委員會管制，也不像政治行動委員會一樣有捐款額的限制）。據(jù)美國“回應(yīng)政治中心”（Center for Responsive Politics）的資料顯示，由527組織籌集的資金，同原來的政黨委員會籌集的軟錢數(shù)量大致相當(dāng)。也就是說，在新的法律下，軟錢只不過換了個組織者，仍然能夠通過另外的形式參與到競選中來。這引起了很大爭議，聯(lián)邦選舉委員會于是要求它們登記為“政治委員會”從而受《聯(lián)邦競選法》的限制，并且在2006年對三個在2004年大選中違反《聯(lián)邦競選法》拒絕登記為“政治委員會”的527組織進(jìn)行了大額罰款。

　　然而，一如游說法的改革，《競選籌款法》同樣在保障言論自由的呼聲中遭遇到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。按照聯(lián)邦最高法院對1976年著名的巴克利訴瓦萊奧案的判決，競選開銷從某種意義上講就等于言論自由。換句話說就是，只有投入必要的財力，才能保證競選言論不受限制地得到表達(dá)。因此，政府頒布指令限制競選開銷，違反了憲法第一修正案的言論自由條款。判決指出，候選人、委員會、特別利益團(tuán)體以及個人花錢做競選廣告的憲法權(quán)利應(yīng)該受到保護(hù)。這個判決成為了一個標(biāo)桿，成為以后多次競選法律與言論自由權(quán)沖突判決時的主要依據(jù)。此后，雖然美國聯(lián)邦最高法院在2003年的參議員麥康奈爾（Mitch McConnell）起訴聯(lián)邦選舉委員會一案的判決中肯定了2002年的《跨黨派競選籌款改革法》禁止不受限制的軟錢符合憲法，還肯定了禁止公司和工會在大選前通過電臺和電視臺做“事務(wù)廣告”的做法，但美國社會稱該法案違反言論自由的聲音非常強(qiáng)大，禁止“事務(wù)廣告”條款最終在2007年6月，在“威斯康星生命權(quán)利”訴聯(lián)邦選舉委員會（Wisconsin Right to Life, Inc. v. Federal Election Commission）一案中被美國聯(lián)邦最高法院判為違憲。聯(lián)邦最高法院該判決縮小了“事務(wù)廣告”所指向的范圍，判決稱“言論自由權(quán)的保護(hù)適用于任何廣告，除了那種只可能被解釋為呼吁投票支持或者是反對某一候選人（express advocacy）的廣告之外”。

這一新判決的實(shí)際應(yīng)用范圍和影響將在2008年的選舉中由聯(lián)邦選舉委員會對它的解讀和應(yīng)用決定。但實(shí)際上，這個判決已經(jīng)解除了對“事務(wù)廣告”的限制，在2007年～2008年選舉周期中，許多利益集團(tuán)也都在研究如何才能既做廣告又不違法，527組織在競選活動中更加小心用語，避免造成“支持”或“反對”某位候選人的印象，從而受到《聯(lián)邦競選法》的制約。

　　在籌款方面，面對聯(lián)邦選舉委員會更加嚴(yán)格的管制，許多527組織紛紛將改變自身組成結(jié)構(gòu)，將自己轉(zhuǎn)變?yōu)?01C4組織（按照美國稅法501C4條款規(guī)定的、主要從事社會福利工作，可以減免稅收的組織），這些組織主要事務(wù)是進(jìn)行社會福利工作，但也有二級的競選功能，它們可以不向聯(lián)邦選舉委員會公開其財務(wù)使用情況。此外，本來許多利益集團(tuán)本身就是501C4或501C6（按照美國稅法501C6條款規(guī)定的可以減免稅收的商業(yè)貿(mào)易組織）組織，通過這些組織進(jìn)行競選捐獻(xiàn)的，不用向聯(lián)邦選舉委員會公開其資金使用狀況。許多利益集團(tuán)通過組織和操控527組織以及以501C4或501C6組織的形式來進(jìn)行捐款，通過這樣一種方式，說客和利益集團(tuán)即使在新的《競選籌款法》下也照樣能夠——有時處在更加有利的地位——通過競選捐款來獲取影響。

　　四、從美國大選看說客和利益集團(tuán)在競選中的作用

　　競選，特別是四年一次的大選，是說客和利益集團(tuán)最為重要的游說時機(jī)。利益集團(tuán)影響競選的方法基本上可以分為兩類：各種形式的直接捐贈以及其他各種形式的競選幫助。直接捐款一直都不是利益集團(tuán)影響競選最主要的方式，特別是隨著2002年《跨黨派競選籌款改革法》的通過，以及2004年之后聯(lián)邦選舉委員會對變相籌集軟錢的527組織的嚴(yán)厲處罰之后更是如此。除了籌款之外，很多利益集團(tuán)通過其他重要方式，更深遠(yuǎn)地影響著選舉。

　　首先，“事務(wù)廣告”日益成為利益集團(tuán)影響大選的重要方式�！笆聞�(wù)廣告”正是2002年的《跨黨派競選籌款改革法》希望制止的軟錢漏洞之一。但在最高法院2007年對“威斯康星生命權(quán)利”訴聯(lián)邦選舉委員會一案的判決下，各種利益集團(tuán)實(shí)際能夠繼續(xù)通過事務(wù)廣告，大把花錢影響大選結(jié)果。

　　廣告在大選中的作用雖然不能說是決定性的，但更多的廣告則意味著候選人的影響力能夠覆蓋更多搖擺州（指大選中兩黨爭奪比較激烈的州），意味著有可能贏得更多的搖擺州，從而最終贏得大選。這些廣告只需要注意使其看起來有多個針對目標(biāo)，不被唯一解釋為支持或反對某個候選人就不會被認(rèn)為違反了《聯(lián)邦競選法》。

　　在2004年大選中，“快艇老兵說真相”（Swift Boat Veterans for Truth）頻頻在媒體上攻擊民主黨總統(tǒng)候選人約翰·克里所宣稱的他在越戰(zhàn)中的英勇行徑是撒謊。許多人認(rèn)為，克里沒有對該組織攻擊廣告做出足夠的反應(yīng)，是最后影響大選結(jié)果的重要原因。有了前車之鑒，民主黨在今年的大選中，做足了廣告。到大選日前，奧巴馬用于廣告的費(fèi)用將達(dá)到9000萬美元，這個數(shù)字超過了麥凱恩整個大選期間能夠花費(fèi)的金額，即8410萬美元的總統(tǒng)大選公共資金（有著較強(qiáng)的籌集能力的奧巴馬選擇了不在大選中使用公共基金，以便可以無限制地籌款，而籌款能力稍弱的麥凱恩則選擇了使用總統(tǒng)競選公共基金，2008年總統(tǒng)大選的公共基金是8410萬美元，只能在這個數(shù)目下競選）。在競爭激烈的14個州中，奧巴馬投放的廣告都多過麥凱恩。到今年10月份奧巴馬在民意調(diào)查中的領(lǐng)先優(yōu)勢已經(jīng)兩是位數(shù)，個中原因除了華爾街的金融風(fēng)暴下糟糕的經(jīng)濟(jì)形勢外，再就是他的廣告攻勢完全壓過了麥凱恩。

　　另外，更為重要，花費(fèi)更高、影響更大的是由分別代表兩黨的外部利益集團(tuán)進(jìn)行的“事務(wù)廣告”。支持奧巴馬的民主黨利益集團(tuán)花費(fèi)在廣告上的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過奧巴馬自己花費(fèi)的9000萬美元。與民主黨關(guān)系密切的著名自由團(tuán)體“前進(jìn)”（MoveOn.org）在奧巴馬表示不想讓名聲已經(jīng)變壞的527組織資助之后，宣布終止其527組織的運(yùn)作，將更多的錢用在廣告上，并在今年9月稱將其廣告費(fèi)用加倍，投入700萬美元來反對麥凱恩。工會歷來是民主黨的重要支持者，工會成員有70%的投票都是支持民主黨的，這次大選工會更是投入巨資來支持奧巴馬。主要的工會組織勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)（AFL-CIO）在大選來臨前幾個月計劃投入2億美元的預(yù)算，其中的約1.3億都用在廣告上。另一個工會組織“服務(wù)業(yè)雇員國際聯(lián)盟”（Service Employees International Union）也將投入210萬美元，用在攻擊麥凱恩的廣告上。僅僅這幾個利益集團(tuán)的廣告費(fèi)用就已經(jīng)超出奧巴馬競選委員會能夠支付的廣告費(fèi)用。

　　在共和黨方面，也有許多利益集團(tuán)通過“事務(wù)廣告”支持麥凱恩，一個叫“美國事務(wù)計劃”（American Issue Project）的組織花費(fèi)280萬美元，在民主黨大會召開前連續(xù)在俄亥俄和密歇根州做了60秒廣告，叫做“我們知道的夠多了嗎？”，攻擊奧巴馬的身份問題。此外，“捍衛(wèi)基督教聯(lián)盟”（Christian Defense Coalition），攻擊奧巴馬是“支持墮胎的總統(tǒng)”，稱奧巴馬將會用納稅人的錢去支持墮胎，“讓自由永存”(Let Freedom Ring)攻擊奧巴馬在許多問題上是個兩面派，該30秒廣告在有線電視新聞網(wǎng)（CNN）、全國廣播公司（NBC）旗下的MSNBC電視臺以及�？怂剐侣劸W(wǎng)（Fox News）等美國著名新聞媒體上播出。

　　兩相比較，到今年10月上旬為止，支持奧巴馬外部利益集團(tuán)的“事務(wù)廣告”無論在數(shù)量上還是廣告花費(fèi)上都占據(jù)了上風(fēng)。

　　究竟利益集團(tuán)的“事務(wù)廣告”花費(fèi)有多大，這很難說清楚，如此眾多的利益集團(tuán)，也不需要向聯(lián)邦委員會登記，不必公開其支出情況，因此也少有這方面的精確統(tǒng)計。根據(jù)“回應(yīng)政治中心”公布的數(shù)字，2004年選舉周期中的花費(fèi)為17億美元，而該選舉周期中聯(lián)邦委員會統(tǒng)計的總統(tǒng)選舉一共花費(fèi)10億美元，國會選舉花費(fèi)9.19億美元，一共是19.19億美元，按照媒體支出一般占到全部競選開支的30%～50%計算，2004年總統(tǒng)和國會候選人在廣告上的硬錢開支應(yīng)該是5.75億美元至9.58億美元之間。那么，比起17億美元的廣告總開支，剩下的近7到11億美元的廣告費(fèi)用大概就是利益集團(tuán)用來進(jìn)行“事務(wù)廣告”的花費(fèi)。2008年這個數(shù)字估計能夠超過15億（根據(jù)CNN估計的2008年選舉周期廣告費(fèi)用將超過30億美元的數(shù)據(jù)）。

　　其次，草根游說也是眾多利益集團(tuán)在大選中起作用的主要方式，其中最重要的方式就是幫助進(jìn)行選民登記并發(fā)起出門投票運(yùn)動（get-out-the-vote, or GOTV），鼓勵選民去投票。

　　利益集團(tuán)組織人員，通過挨家挨戶敲門的方式或者是其他具體方式，比如說幫助選民在家照看孩子，讓選民有時間放心去投票等等來進(jìn)行出門投票運(yùn)動。這項工作常常是非常細(xì)微，但如果組織得好，經(jīng)常都是決定性的,特別是在搖擺州。因為決定每次大選最終勝負(fù)的就是這些搖擺州。在這方面，歷來共和黨選民的投票率高過民主黨選民，其中特別是占選民一半的白人工人階層投票率更高，共和黨人通過在社會問題上持有的保守立場得到大多數(shù)白人工人階層的選票。在白人勞工階級選票上的極大劣勢被認(rèn)為是自上世紀(jì)80年代以來多次民主黨大選失敗的一個重要原因。

　　傳統(tǒng)上，工會是民主黨進(jìn)行“地面作戰(zhàn)”、即挨家挨戶地動員選民的主力。他們這次更是拼了血本來支持奧巴馬。勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)從總共2億美元的預(yù)算中拿出5300萬，在24個重點(diǎn)州進(jìn)行針對1300萬選民的出門投票運(yùn)動。針對共和黨人在白人工人階層中的影響，勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)新成立的進(jìn)行競選活動的附屬組織“工作的美國”（Working America），通過招募成員并勸說他們支持民主黨的方式，勸說搖擺州的一些傳統(tǒng)上比較保守的白人工會成員以及對工會較為友好的白人選民支持奧巴馬，告訴他們將主要關(guān)注轉(zhuǎn)移到與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的議題，如稅收、醫(yī)療保健和教育上，而不光是宗教、槍支等問題，并稱奧巴馬在經(jīng)濟(jì)方面更為出色。該組織的目標(biāo)是7000萬個電話和2000萬份傳單送到工作地點(diǎn)，并由240個全職工作人員進(jìn)行上門訪問。在目前金融海嘯造成美國經(jīng)濟(jì)深陷困難的情況下，這些工作很有成效，目前招募的成員已達(dá)250萬人，民調(diào)顯示在白人工人階級選民的支持率上，奧巴馬縮小了與麥凱恩的差距。另一個工會組織“服務(wù)業(yè)雇員國際聯(lián)盟”今年的總預(yù)算比2004年增加了2000萬美元，計劃到選舉日全部花費(fèi)會達(dá)8500萬美元。該組織專門抽出1400人，暫停手頭工作，全職來幫助民主黨在12個州進(jìn)行出門投票等競選活動。到目前為止，他們已經(jīng)敲開了34萬戶家庭的門進(jìn)行鼓動，打出65，000個電話，登記了45，000位選民。該組織最近在3個搖擺州即賓夕法尼亞州、俄亥俄州以及密歇根州投入210萬美元，勸說不斷丟失工作的白人工人階級家庭為民主黨投票。

　　除了工會之外，“前進(jìn)”組織計劃花費(fèi)3800萬美元，依靠其420萬會員鼓動搖擺州的年輕人去投票，他們的目標(biāo)是50萬年輕人的選票。另一個支持奧巴馬的組織“政治行動委員會力量”（PowerPAC.org）則正在執(zhí)行一個1000萬美元的動員選民出門投票運(yùn)動，重點(diǎn)指向黑人和西班牙裔選民。預(yù)算為2500萬美元的“美國投票”(America Votes)則扮演了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的角色，其主要職責(zé)就是協(xié)調(diào)近50個工會和自由派組織的競選活動。這個協(xié)調(diào)作用是非常重要的，不然，出門投票運(yùn)動沒有章法，容易發(fā)生混亂�！斑@是工會組織前所未有的競選支持運(yùn)動，是草根游說中一次最大的協(xié)調(diào)行動，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　也是最為復(fù)雜的選民鎖定活動�！眲诼�(lián)—產(chǎn)聯(lián)的政治部主任凱倫·阿克爾曼（Karen Ackerman）如是說。

　　不僅如此，工會組織在今年大選中投入了更多的錢，采取新的策略，推動出門投票運(yùn)動，試圖對共和黨人的優(yōu)勢發(fā)起挑戰(zhàn)。共和黨全國委員會憑借其資金優(yōu)勢和和復(fù)雜的“微觀定位”技術(shù)，從人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)中鎖定那些可能支持共和黨的選民，敦促他們?nèi)ネ镀薄６嗄陙�，他們已�?jīng)積累了一個著名的“選民數(shù)據(jù)庫”（Voter Vault），成為共和黨歷次大選成功的重要秘訣。這次，奧巴馬陣營也不甘示弱，通過一位民主黨私人偵探建立的公司CATALIST，也建立了類似的數(shù)據(jù)庫，該公司擁有2.3億美國人的資料�！案淖�?nèi)ペA得勝利”（Change to Win）是2005年從勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)分離出來的工會組織，包括著名的卡車司機(jī)工會(Teamster)和服務(wù)業(yè)雇員工會，利用CALALIST的數(shù)據(jù)庫，花費(fèi)6500萬美元，發(fā)出1400萬份郵件，打出1000萬個電話，來進(jìn)行有針對性的投票鼓動。

　　但共和黨競選人士則對民主黨的這些努力不以為然，共和黨全國委員會的發(fā)言人阿歷克斯·科南特（Alex Conant）稱共和黨將會在大選前三天進(jìn)行密集的出門投票運(yùn)動，他們?nèi)匀粫�在出門投票運(yùn)動中領(lǐng)先民主黨。他說：“我們看重的是質(zhì)量，而不是數(shù)量。民主黨人只是漫無目的地去敲人家的門，我們的做法更有效率，我們知道該去敲哪戶家庭的門，給什么人家打電話。奧巴馬依靠外部組織去干這些事，我們不靠這些組織，我們將會再次成功�！痹掚m這樣說，但以美國商會（U.S. Chamber of Commerce）為主的商業(yè)利益集團(tuán)也不敢怠慢，紛紛采取行動，對抗來自工會的新挑戰(zhàn)。

　　當(dāng)然，民主黨在工會等利益集團(tuán)的努力下，是否能夠提高出門投票率，是否能夠拉到足夠比例的白人工人階層選民的票，最終贏得大選，還得等到11月才能見分曉。

　　第三，在競選捐贈方面，也就是直接和間接的硬錢籌集方面，利益集團(tuán)也起著重要作用。根據(jù)《聯(lián)邦競選法》的規(guī)定，利益集團(tuán)直接捐款的合法途徑是通過政治行動委員會來進(jìn)行。根據(jù)聯(lián)邦選舉委員會的官方數(shù)據(jù)，2004年大選年的競選周期中，美國4867個政治行動委員會總捐給聯(lián)邦競選人的金額是3.10億美元，2005～2006年選舉周期是非大選年，美國5091個政治行動委員會捐給聯(lián)邦競選人的金額是3.63億美元。

　　利益集團(tuán)通過政治行動委員會給予總統(tǒng)競選人的直接捐款是微不足道的，歷年來都不超過1%。2004年大選中的數(shù)字大概是2000多萬美元，今年奧巴馬的4億多美元的競選籌款中，到目前來自政治行動委員會的數(shù)目只有區(qū)區(qū)450美元。但大選年中，不僅有總統(tǒng)大選，還有國會選舉，后者在美國政治中同樣非常重要，說客和利益集團(tuán)游說一般集中在國會方面，大選年中他們的一個主要任務(wù)是為國會候選人籌集競選資金。利益集團(tuán)將絕大部分通過政治行動委員會得到的直接捐款，都用在國會選舉上。政治行動委員會是利益集團(tuán)向國會候選人提供資金支持的重要渠道，在競選中發(fā)揮著重要作用。在1992年選舉年中，國會候選人的開支總額超過了6.78億美元，其中有27.4%（1.8億美元）來自政治行動委員會。此后這個數(shù)字一直增長，1996年突破2億美元，到2000年達(dá)到2.45億美元，2004年是2.89億美元，到2006年則達(dá)到了3.63億美元，占到當(dāng)年國會選舉開支總額12.67億美元的28%。這個比例10多年來基本沒有變化，政治行動委員會多年來基本上為國會議員們提供著近三分之一的競選捐款。今年也不會有太大變化。

　　除了直接捐款之外，利益集團(tuán)在總統(tǒng)大選中間接捐款的方式很多，其中兩種方式比較重要，即贊助政黨全國大會和幫助籌集個人捐款。

　　現(xiàn)在的聯(lián)邦選舉法有一個漏洞，那就是兩黨各自正式提名兩黨總統(tǒng)候選人的全國大會。全國代表大會非常重要，花費(fèi)不菲。據(jù)競選籌款研究所（Campaign Finance Institute）的報告，兩黨大會費(fèi)用中80%左右都是承辦的利益集團(tuán)出的錢，今年兩黨大會支出1.12億美元中，有8960萬是私人資金，2004年這兩個數(shù)字分別為1.7億美元和1.4億美元。對于這個漏洞，兩黨總統(tǒng)候選人奧巴馬和麥凱恩都含糊其辭，對于政黨大會籌款機(jī)制的改革都沒有任何實(shí)際的建議。此外，2002年《跨黨派競選籌款改革法》禁止軟錢之后，在個人捐款中興起了一種“打包”捐款的方式，打包者從很多個人捐款者或者是政治行動委員會中收集捐款，集中到一起之后一起捐給候選人，由此打包者可以突破個人捐款上限，籌集一大筆錢來捐獻(xiàn)。打包者經(jīng)常由說客或是公司CEO、基金經(jīng)理等人來擔(dān)當(dāng)�，F(xiàn)有的法律和規(guī)定不能有效制止這種新的捐款方式。到今年8月18日止，534位打包者已經(jīng)為麥凱恩籌集了7500多萬美元，509位打包者為奧巴馬籌集了6300多萬美元。平均每個打包者籌款數(shù)額達(dá)10多萬美元，大大超過了個人可以捐款的限額。

　　第四，利益集團(tuán)可使用獨(dú)立支出來支持和接近競選人。獨(dú)立支出指不得與競選人或競選官員發(fā)生聯(lián)系的開支�！堵�(lián)邦競選法》規(guī)定，只要不傳達(dá)支持或反對任何候選人的信息和觀點(diǎn)，個人或組織的獨(dú)立開銷不受限制。同理，政治行動委員會使用獨(dú)立支出時不能把這種花費(fèi)同競選等同起來，即不同候選人發(fā)生任何合作、協(xié)商或一致行動，也不能是應(yīng)候選人的要求。

　　獨(dú)立支出一般都用在廣告上，用來支持或是反對某候選人，它不屬于軟錢，但除了必須向聯(lián)邦選舉委員會報告所花費(fèi)用外，數(shù)額和使用上沒有限制，因此可以明白無誤地大量花費(fèi)傳達(dá)支持或是反對某一候選人的信息，但它的弱點(diǎn)是因為不能與所支持的競選人協(xié)調(diào)，因此可能出現(xiàn)影響不大甚至存在幫倒忙的可能。除了政治運(yùn)動委員會外，政黨委員會以及527組織也常會使用獨(dú)立支出。

　　近年用于獨(dú)立支出的金額也在增長，2005～2006年的國會選舉周期中，獨(dú)立支出的數(shù)額達(dá)到了3600萬美元。在2007～2008年選舉周期中，到今年10月9日為止，用于總統(tǒng)候選人的獨(dú)立支出已經(jīng)超過1億美元，其中支持麥凱恩的獨(dú)立支出來自13個組織，約為220萬美元；
反對他的獨(dú)立支出有783萬美元，來自17個政治行動委員會。支持奧巴馬的獨(dú)立支出有3300多萬美元，來自49個利益集團(tuán)，其中主要的支出來自“服務(wù)業(yè)雇員國際工會”“聯(lián)合汽車工人聯(lián)盟”（United Auto Workers）“前進(jìn)”組織等集團(tuán)；
反對奧巴馬的獨(dú)立開支也多達(dá)2500多萬美元，來自17個利益集團(tuán)，其中絕大部分來自“全美步槍協(xié)會”（National Rifle Association），“美國事務(wù)計劃”等集團(tuán)，最大一筆支出來自共和黨全國委員會，共1600萬美元。

　　第五，利益集團(tuán)領(lǐng)袖公開宣布支持（endorsement）也是一種影響大選的方式。公開宣布支持雖然不能決定其成員的投票，但作為領(lǐng)袖，作為很有影響的公眾人物，他們公開宣布支持會影響其成員以及更為廣泛的公眾的決定。今年10月9日著名的利益集團(tuán)“全美長槍協(xié)會”宣布支持麥凱恩，相信很大程度上有共和黨副總統(tǒng)候選人佩林的保守立場和以及她作為該協(xié)會會員的原因，因為該協(xié)會并不經(jīng)常宣布支持總統(tǒng)候選人。目前已經(jīng)宣布支持奧巴馬的有“勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)”“美國警察組織協(xié)會”（National Association of Police Organization）“人權(quán)運(yùn)動”（Human Rights Campaign）以及著名環(huán)保組織“西埃拉俱樂部”（Sierra Club）等；
宣布支持麥凱恩的除了“全美步槍協(xié)會”外，還有“建筑工人和承包商協(xié)會”（Associated Builders and Contractors）等。

　　第六，利益集團(tuán)利用全國政黨大會召開之際進(jìn)行外部影響。主要方式是在場內(nèi)表演和場外示威。因為黨大會是全國關(guān)注的聚焦時刻，經(jīng)常都有上千家媒體到場，吸引的目光比平時多得多，效果也好很多，這刺激著利益集團(tuán)們努力在大會場內(nèi)外打出自己的主張、口號等以傳遞出自己集團(tuán)的信息，擴(kuò)大影響。

　　總之，隨著民眾要求規(guī)范選舉、打擊其中的權(quán)錢交易的呼聲不斷，美國的《競選籌款法》也越來越嚴(yán)厲，《聯(lián)邦競選法》規(guī)定的硬錢數(shù)量在選舉中所占比例越來越大，利益集團(tuán)的競選捐款則受到的限制也更大了。然而，傾向于越來越嚴(yán)格的《競選籌款法》往往在捍衛(wèi)言論自由的權(quán)利力量面前進(jìn)步緩慢，在與之相沖突的過程中不斷被修改，說客和利益集團(tuán)也能夠不斷找到新的途徑來進(jìn)行競選捐款和其他方式幫助競選，從而為日后的接近決策者影響政策和尋求撥款創(chuàng)造條件。這些正是美國競選政治的現(xiàn)實(shí)，體現(xiàn)了美國政治傳統(tǒng)中對言論自由的極端重視，也體現(xiàn)了美國民主政治的一個根本特征——妥協(xié)，任何政策和法律的出臺都是不同力量較量的結(jié)果，也是不同力量妥協(xié)的結(jié)果。通過這樣的政治運(yùn)作方式，美國的選舉法律和政治在經(jīng)歷著緩慢而穩(wěn)定的變化，體現(xiàn)了其保守主義的特征。這些特征在可見的將來將不會有太大的改變。

　　何興強(qiáng)，中國社會科學(xué)院美國研究所助理研究員，政治學(xué)博士

　　來源：《領(lǐng)導(dǎo)者》24期，天益網(wǎng)受權(quán)發(fā)布。

相關(guān)熱詞搜索：游說 大選 美國 利益集團(tuán) 何興強(qiáng)