【內(nèi)容提要】 中共十七大提出的大部門政府體制預(yù)示著我國政府機(jī)構(gòu)改革的新方向。英法兩國長期實(shí)行且卓有成效的大部門體制對我國政府機(jī)構(gòu)改革具有重要的啟示和借鑒意義。結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀、政治法律框架和政府機(jī)構(gòu)改革的規(guī)律，我們認(rèn)為，中國政府組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路是：圍繞政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)這四類職能定位，以職能為橫向主線、以權(quán)力/程序運(yùn)行為縱向主線，綜合設(shè)計(jì)政府部門結(jié)構(gòu)；
政府體系的上下兩端為數(shù)量較少的決策與監(jiān)督部門，中間為根據(jù)宏觀職能進(jìn)行分類的數(shù)量較多的執(zhí)行部門。對現(xiàn)有政府部門的宏觀職能進(jìn)行亞職能解析，根據(jù)職能行使的效率原則和適應(yīng)社會發(fā)展原則對亞職能進(jìn)行組合以形成宏觀職能，根據(jù)宏觀職能優(yōu)化組合形成“大部”。在職能行使程序上，統(tǒng)一行使決策和監(jiān)督職能，分類行使執(zhí)行職能。完善部門間協(xié)調(diào)制度，健全部內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確部門領(lǐng)導(dǎo)間的分工與合作關(guān)系。具體設(shè)想是將現(xiàn)有28個政府組成部門進(jìn)行重組而減至20個左右，形成真正行使綜合性職能的大部；
對現(xiàn)有的國務(wù)院直屬、辦事機(jī)構(gòu)和部委歸口管理的國家局進(jìn)行合并重組，根據(jù)職能性質(zhì)劃定其歸屬，將之整合到歸口的大部之中，實(shí)現(xiàn)外部交易成本的內(nèi)部化管理。在改革過程中，應(yīng)維護(hù)總體改革方案的完整性和全面性，注重培育社會自治功能，實(shí)現(xiàn)公共行政的無縫隙化。

　　【關(guān) 鍵 詞】大部門體制/政府職能/行政協(xié)調(diào)/政府機(jī)構(gòu)

　　胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中指出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。”黨的十七大報(bào)告首次提出了實(shí)行大部門體制的改革設(shè)想，是非常值得重視的方向性要求。從政府管理實(shí)踐來看，英法兩國長期奉行大部門政府體制(簡稱“大部制”)并取得了較好的管理成效。當(dāng)前，研究英法兩國推行大部門體制的理論與實(shí)踐，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有助于為進(jìn)一步推進(jìn)我國政府機(jī)構(gòu)改革提供啟示和借鑒。

　　一、問題與分析框架

　　2007年出現(xiàn)的中國出口商品在歐美遭遇查封和質(zhì)量起訴的一系列事件表明，我國政府的現(xiàn)行部門結(jié)構(gòu)在新的對外開放條件下遇到了新的挑戰(zhàn)，分頭行使同類職能的政府各部門之間缺乏及時有效的溝通、未能對危機(jī)作出迅速、一致的反應(yīng)，是導(dǎo)致事態(tài)惡化的原因之一。隨著我國改革開放的逐步推進(jìn)，社會利益日趨分化和復(fù)雜化，各種社會事件和沖突逐漸顯現(xiàn)，如何有效管理和妥善處置各種社會事件，構(gòu)成了對我國政府的全新挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)既要求政府承擔(dān)一系列新的職能，更迫切地需要政府部門進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高職能行使效率。

　　政府職能的變遷反映了政府外部環(huán)境的變遷，政府必須通過轉(zhuǎn)變職能與其所處的外部環(huán)境相適應(yīng)；
政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整反映了政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的改變。政府在努力適應(yīng)外部環(huán)境的同時，還必須調(diào)整內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)以有效行使變化了的職能[1]。在現(xiàn)實(shí)中，政府調(diào)整內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)以提高職能行使效率的路徑主要有兩條：一是相機(jī)抉擇的“小部制”，在政府部門間進(jìn)行細(xì)致的專業(yè)分工，組織結(jié)構(gòu)變動頻繁；
一是政府部門綜合行使同類職能的大部制，將相關(guān)職能整合到同一政府部門之中，組織結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)定[2]。

　　傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)理論以泰勒、法約爾、韋伯和懷特為代表，他們主張強(qiáng)化組織的內(nèi)部管理，圍繞業(yè)務(wù)職能開展分工與合作，主張保持較小的組織管理幅度，以任務(wù)、程序、地點(diǎn)和服務(wù)對象為標(biāo)準(zhǔn)劃分政府部門，通過等級制和非人格化進(jìn)行組織內(nèi)部協(xié)調(diào)。懷特認(rèn)為行政組織體制有集權(quán)制和分權(quán)制兩種，前者強(qiáng)調(diào)部門間的密切配合，后者強(qiáng)調(diào)行政部門的獨(dú)立性。經(jīng)過理論發(fā)展和實(shí)踐檢驗(yàn)，職能原則和程序原則成為設(shè)計(jì)政府組織結(jié)構(gòu)的基本原則�；�于職能原則的政府組織結(jié)構(gòu)，其優(yōu)點(diǎn)是可以節(jié)約交易成本，發(fā)揮組織的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。通過在部門內(nèi)部引入責(zé)任制，強(qiáng)化部門首長的職能，便于在部門內(nèi)部采取有力措施配置組織資源，提高行使職能的效率。這符合詹姆斯·威爾遜的“官僚——管理理論”，即在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)行結(jié)果導(dǎo)向和建立責(zé)任機(jī)制。這種組織結(jié)構(gòu)的缺點(diǎn)是，容易增加組織內(nèi)部的管理成本，往往以提高管理成本為代價(jià)來節(jié)約組織間交易成本�；�于程序原則的政府組織結(jié)構(gòu)，其優(yōu)點(diǎn)是符合權(quán)力制衡原則，通過分散行政部門所掌握的資源和權(quán)力，有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分散化和提高透明度，從而降低權(quán)力尋租的收益并提高其成本。這種組織結(jié)構(gòu)的缺點(diǎn)是，在節(jié)約部門內(nèi)部管理成本的同時容易提高部門間交易成本，導(dǎo)致公共服務(wù)的目的與手段背離。

　　當(dāng)前，在國外學(xué)術(shù)界具有代表性的組織結(jié)構(gòu)理論主要是詹姆斯·威爾遜的雙變量組織理論和敦利威的官僚預(yù)算組織理論。詹姆斯·威爾遜根據(jù)對政府部門進(jìn)行產(chǎn)出和成果測量的難易程度將其劃分為四種類型：產(chǎn)出和成果都能看到的部門——生產(chǎn)型組織，如稅務(wù)局；
產(chǎn)出能夠看到而成果不能看到的部門——程序型組織，如軍隊(duì)；
成果可以看到但產(chǎn)出不容易看到的部門——工藝型組織，如教育部；
產(chǎn)出和成果都不能看到的部門——解決型部門，如外交部[3]。這一組織結(jié)構(gòu)劃分標(biāo)準(zhǔn)為我們認(rèn)識行政部門的運(yùn)作特征提供了便利，有助于我們對政府部門進(jìn)行有針對性的績效評估，這與我國倡導(dǎo)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調(diào)的政府機(jī)構(gòu)改革要求相近。敦利威依據(jù)超級項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、機(jī)構(gòu)預(yù)算和核心預(yù)算這四種政府部門預(yù)算的成分對政府部門進(jìn)行了劃分，主要判斷標(biāo)準(zhǔn)是政府部門在預(yù)算分配中的地位與作用。他劃分的部門類型包括：供給型部門，具有極少的可支配預(yù)算；
管制型部門，具有極少的預(yù)算；
轉(zhuǎn)讓型部門，具有一些可分配預(yù)算；
契約型部門，具有較多的可支配預(yù)算，以項(xiàng)目為主要預(yù)算支出形式；
控制型部門，預(yù)算分配部門[4]。這種基于預(yù)算成分的政府部門類型劃分，對于我們理解政府部門的行為模式非常有幫助，但是無法成為我們通過行政組織結(jié)構(gòu)重組提高行政管理效率的直接參考，它的主要價(jià)值在于為中央政府提高預(yù)算資金配置效率提供了理論參考。

　　通過理論回顧與文獻(xiàn)評估，可以看到設(shè)計(jì)政府結(jié)構(gòu)時應(yīng)追求部門內(nèi)部管理成本與部門間交易成本的平衡，以職能為主線的政府組織結(jié)構(gòu)具有交易成本低的優(yōu)點(diǎn)，以程序?yàn)橹骶�的政府組織結(jié)構(gòu)具有管理成本低的優(yōu)點(diǎn)，為了實(shí)現(xiàn)兩者的均衡，縱向組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持程序原則，橫向組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持職能原則。

　　二、英法大部門政府體制的理論與實(shí)踐

　　英國大部門政府體制的理論基礎(chǔ)來自約翰·密爾，他認(rèn)為，設(shè)立行政部門的原則應(yīng)以處理行政事務(wù)的目的與手段的統(tǒng)一性為主，明確行政部門和人員的責(zé)任，為行政負(fù)責(zé)人提供獨(dú)立的決策權(quán)責(zé)和決策輔助[5]。1918年發(fā)表的《富爾頓報(bào)告》確立了英國政府組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)原則，即“按任務(wù)分工”的職能原則。富爾頓認(rèn)為這樣可以使職能行使中的“混亂與重疊的情況減少到最低限度”，這是對大部制的明確理論表述。在實(shí)踐中，英國的做法是把一些職能有聯(lián)系的小部門合并成“特大部門”；
“特大部門”可以制定自己的策略和決定工作重點(diǎn)，也能自行解決問題，而不用通過部門之間的委員會進(jìn)行長時間的討論；
它大得足以完成一些專門性的工作，它能支持中央比較明確的政策。

　　從20世紀(jì)50年代起，隨著政府職能的增加，英國在內(nèi)閣層面有意識地推行了大部制，部的數(shù)量維持在19個左右。英國內(nèi)閣中現(xiàn)有的部包括：司法部，文化傳媒和體育部，內(nèi)政部，衛(wèi)生部，外交與英聯(lián)邦事務(wù)部，交通部，兒童、學(xué)校與家庭事務(wù)部，創(chuàng)新、大學(xué)與科技部，商務(wù)、企業(yè)與管制改革部，環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部，人力資源部，就業(yè)與養(yǎng)老金事務(wù)部，國際發(fā)展部，國防部，社區(qū)與地方政府事務(wù)部。另外，由于英國特殊的地方自治體制，還分別設(shè)有北愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士事務(wù)部。英國在推行大部制的實(shí)踐過程中，一些沒有形成內(nèi)聚力的“特大部門”曾經(jīng)出現(xiàn)過倒退，如1974年能源部從貿(mào)易工業(yè)部中分離出來，貿(mào)易部和工業(yè)部也分別設(shè)立，交通部也于1976年從環(huán)境部分離出來。但是，能源部、貿(mào)易部和工業(yè)部后來又被納入商務(wù)、企業(yè)與管制改革部，仍然堅(jiān)持了大部制的原則[6]。

　　法國管理思想家法約爾主張較小的組織管理幅度，認(rèn)為組織上層領(lǐng)導(dǎo)的直接下屬保持在6個左右為宜。這一思想反映在政府組織結(jié)構(gòu)上，就要求政府組成人員維持較小的規(guī)模，相應(yīng)的每個政府組成人員領(lǐng)導(dǎo)一個“大部”。法國中央政府的部是指在部長領(lǐng)導(dǎo)下的、具有同一目標(biāo)的總體，它們主管政府某一方面的行政事務(wù)，通常設(shè)在首都巴黎，但管轄范圍遍及全國，數(shù)量維持在20個左右。例如，公共衛(wèi)生部行使公共衛(wèi)生、疾病保險(xiǎn)和社會保險(xiǎn)管理職能，經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部綜合行使預(yù)算、關(guān)稅和間接稅、保險(xiǎn)、公債、煙草專賣、國內(nèi)貿(mào)易和物價(jià)管理這些職能[7]。

　　政府是作為一個整體為社會提供公共服務(wù)的，為了管理的便利和提升效率，政府必然要進(jìn)行專業(yè)化分工，設(shè)置不同的部門，與此相伴生，對各部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)、整合，形成合力，就具有十分重要的意義。在實(shí)踐中，英國政府部門間協(xié)調(diào)的主要制度有：通過公共事務(wù)機(jī)構(gòu)對政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)；
通過財(cái)政控制對財(cái)政、人力和經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行協(xié)調(diào)；
通過設(shè)立部門之間的委員會協(xié)調(diào)部門間關(guān)系；
設(shè)置專門的大臣職位負(fù)責(zé)范圍較大的部門之間的協(xié)調(diào)；
設(shè)置專業(yè)性協(xié)調(diào)部門開展更為健全的部門間協(xié)調(diào)；
中央政策檢查組可以進(jìn)行預(yù)防性和戰(zhàn)略性部門間協(xié)調(diào)。英國部門間協(xié)調(diào)的一個特色是，部分政治地位高的內(nèi)閣閣員兼任部長的部的地位高于其他部，這樣的部及其部長可以承擔(dān)一定的協(xié)調(diào)作用。同時，由于某一部門內(nèi)部的各分支機(jī)構(gòu)之間并非鐵板一塊，而是具有不同的利益、觀點(diǎn)和要求，體現(xiàn)為財(cái)力分配、結(jié)構(gòu)和政策觀點(diǎn)等方面的分歧，部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)也非常重要。部門內(nèi)的協(xié)調(diào)主要通過三種制度進(jìn)行：部內(nèi)的公共事務(wù)單位，如財(cái)務(wù)與編制單位；
等級結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)；
部門內(nèi)部根據(jù)職能原則進(jìn)行分工。其他的制度還有“計(jì)劃—分析—檢查”制度以及計(jì)劃單位制度。

　　在法國，中央政府主要是通過各種會議和委員會來協(xié)調(diào)各部之間的關(guān)系，主要的制度有部長會議、總統(tǒng)委員會、部際委員會和部際會議。部際會議在總理府召開，由總理府辦公廳成員主持，就非常廣泛的問題進(jìn)行討論，所形成的會議紀(jì)要經(jīng)總理同意方能生效，目前，這是最常用的部門間協(xié)調(diào)制度。在1979—1993年間，部際會議平均每年召開1149次，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他會議。法國總統(tǒng)和總理比較注重部門間的協(xié)調(diào)，各部門內(nèi)的協(xié)調(diào)工作主要由部長來完成。部長一般是通過部長辦公廳進(jìn)行部門內(nèi)的協(xié)調(diào)，部長辦公廳是部長的直接輔助機(jī)構(gòu)和參謀班子，在部內(nèi)處于特別重要的位置。辦公廳主任與部長的關(guān)系非常密切，他的主要職責(zé)是為部長的工作做準(zhǔn)備，協(xié)助部長工作，推動部內(nèi)各項(xiàng)活動的開展，處理部內(nèi)發(fā)生的各種矛盾，協(xié)調(diào)部內(nèi)各分支機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

　　三、英法推行大部門政府體制的經(jīng)驗(yàn)

　　從英法兩國的實(shí)踐來看，大部制的最大優(yōu)點(diǎn)是通過將相關(guān)事務(wù)集中交給一個部門行使，可以使事務(wù)得到有效協(xié)調(diào)；
事權(quán)集中，減少互相推諉的現(xiàn)象；
可以在保存業(yè)務(wù)人員的同時減少輔助人員，從而使大部制下的業(yè)務(wù)人員數(shù)量多于小部制下的業(yè)務(wù)人員數(shù)量。英法兩國推行大部制的主要經(jīng)驗(yàn)包括：

　　(一)完善的市場經(jīng)濟(jì)與政府職能的有限性

　　完善的市場經(jīng)濟(jì)使得英法兩國政府可以擺脫行使直接的、微觀的經(jīng)濟(jì)管理職能，轉(zhuǎn)而行使與市場經(jīng)濟(jì)的要求相一致的公共行政職能。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的一般職能是：促進(jìn)市場健康有序運(yùn)行，提供和保障社會公共產(chǎn)品和服務(wù)，保護(hù)自然環(huán)境和消除外部性，實(shí)施收入再分配和社會保障，對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度及結(jié)構(gòu)、方向?qū)嵤┖暧^調(diào)控。前三項(xiàng)職能屬于外部保障職能，后兩項(xiàng)屬內(nèi)部調(diào)控職能。由于市場經(jīng)濟(jì)的完善和政企分工的發(fā)達(dá)，英法的政府部門主要圍繞宏觀公共職能組成，每個部門的職能范圍都比較廣泛，政府部門的職能不涉及對經(jīng)濟(jì)和社會的微觀干預(yù)，而是主要行使政策制定、宏觀調(diào)控與監(jiān)管職能。政府將資源配置功能交予市場和企業(yè)，自身主要負(fù)責(zé)維護(hù)市場秩序，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，彌補(bǔ)市場失靈，為市場的可持續(xù)運(yùn)行提供外部條件。這實(shí)際上體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)的完善對政府的職能行使形成了較為明確的限制，從而在根本上限定了政府的職能范圍和部門數(shù)量。

　　(二)成熟的社會自治與政府職能的讓渡

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　　市場經(jīng)濟(jì)使得政府的職能具有有限性，但是從維護(hù)整個社會的正常運(yùn)行考慮，政府還必須承擔(dān)大量社會事務(wù)與公共服務(wù)方面的職能。技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致社會日益復(fù)雜化，新的社會問題不斷涌現(xiàn)，大量新出現(xiàn)的公共事務(wù)迫切需要得到解決。因此，在社會事務(wù)方面，必須大力培育NGO等社會自治組織，使它們能夠逐漸承接政府讓渡的職能�，F(xiàn)實(shí)中，英法兩國發(fā)育成熟的社會自治使得公民可以根據(jù)自愿原則組織起來，提供公共服務(wù)和處理公共事務(wù)，自發(fā)形成一些社團(tuán)或協(xié)會滿足特殊公共需求。大量非政府組織或第三部門承擔(dān)了政府不再行使的職能，既能滿足公民的公共需求又能提高滿足這種需求的效率，因?yàn)檫@些自治組織提供的服務(wù)非常具有針對性，交易成本低。另外，英國還有著悠久的地方自治傳統(tǒng)，法國從20世紀(jì)80年代也開始大力推進(jìn)地方自治。地方自治的主體是本地區(qū)的居民，居民行使地方自治權(quán)的主要方式是選舉議員，由議員組成地方議會代表他們行使自治權(quán)。地方議會具有自己的行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為本地區(qū)居民提供公共服務(wù)。這樣，英法成熟的社會自治正好切合了政府職能有限性的需要，社會承接了政府轉(zhuǎn)移和讓渡的一般性職能，使得政府能夠?qū)Ｗ⒂诤诵男缘墓�共服�?wù)工作，為政府推行精簡、整合的大部制奠定了基礎(chǔ)。

　　(三)強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)與促進(jìn)政府職能新陳代謝

　　大部制政府組織結(jié)構(gòu)對部門內(nèi)外協(xié)調(diào)提出了更高的要求。隨著部門數(shù)量的減少和職能的擴(kuò)大，行政部門需要減少與上級首長溝通的環(huán)節(jié)并強(qiáng)化溝通力度。在英法，這種需求是通過減少副首相/副總理等副職數(shù)量、提高部分部長的地位來實(shí)現(xiàn)的。英國的財(cái)政大臣和法國的國務(wù)部長具有協(xié)調(diào)部門間事務(wù)和協(xié)調(diào)“超級部門”內(nèi)部事務(wù)的職能。此外，大部制將原來的部門間協(xié)調(diào)任務(wù)內(nèi)部化了，這需要為部長設(shè)計(jì)有效的部內(nèi)協(xié)調(diào)制度。一種可取的做法是強(qiáng)化部長的協(xié)調(diào)權(quán)力，設(shè)置服務(wù)于部長的單位與人員，根據(jù)部門的亞職能設(shè)置副職、追求權(quán)責(zé)一致以提高行政效率。但是，英法經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，不能將職能差距較大的部門合并，否則會造成部內(nèi)各司、局自成體系，極大地增加部內(nèi)協(xié)調(diào)成本。

　　推行大部制的目的是優(yōu)化政府部門結(jié)構(gòu)、提高職能行使效率。因此，在對各個部門承擔(dān)的職能進(jìn)行亞職能分析后，可以根據(jù)職能整合的原則對現(xiàn)有部門進(jìn)行優(yōu)化組合。另外，政府承擔(dān)的職能是不斷變動發(fā)展的，向大部制轉(zhuǎn)變還意味著要不斷推動政府職能的新陳代謝，而不是追求簡單的機(jī)構(gòu)疊加或零和博弈。為此，可以在我國整個黨政系統(tǒng)之內(nèi)，結(jié)合對政府整體職能的優(yōu)化，考慮如何整合國務(wù)院直屬和辦事機(jī)構(gòu)，全面提高行政組織結(jié)構(gòu)的合理性。

　　(四)構(gòu)建推行大部制的體制支持

　　需要指出，英法實(shí)行大部制的體制條件是，通過融合政治和行政因素為行政部門提供較之于美國式行政部門更為穩(wěn)定和有力的支持。在英國，內(nèi)閣負(fù)責(zé)銜接中央行政機(jī)構(gòu)和范圍較大的政治共同體，其任務(wù)是保證使前者呼應(yīng)后者的合法要求。由于領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣的首相同時是議會多數(shù)黨派的首領(lǐng)，因此，英國的行政部門具有較多的行政自主權(quán)。在法國，總統(tǒng)是第五共和國國家權(quán)力的中心，總統(tǒng)及其任命的總理所領(lǐng)導(dǎo)下的行政部門較少受議會的控制。所以，英法兩國的行政部門在國家政治生活中具有相對較多的行政自主權(quán)，這為推行大部制創(chuàng)造了條件[8]。我國現(xiàn)行的政治體系具有黨政交叉、議行合一的特征，政府總理同時是執(zhí)政黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人，使得行政部門同樣具有較為穩(wěn)定的行政自主權(quán)，這為推行大部制創(chuàng)造了體制條件。

　　(五)及時回應(yīng)大部制所帶來的新問題與挑戰(zhàn)

　　推行大部制容易導(dǎo)致一些新的困難，如部門內(nèi)外協(xié)調(diào)的困難、技術(shù)官僚的主導(dǎo)和政治力量的博弈，等等。大部門實(shí)際上是對一些職能相近的部門的整合，這必然帶來部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的困難，行使亞職能的各個內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間勢必形成某種程度的緊張關(guān)系，容易發(fā)生爭奪部門資源和權(quán)威的行為。同時，由于各個大部具有較為獨(dú)立、完整的行政資源和權(quán)力系統(tǒng)，容易造成各個大部之間的協(xié)調(diào)難題，從而影響政府政策的整體性。政務(wù)官員的頻繁流轉(zhuǎn)和行政事務(wù)的日益復(fù)雜，容易使政務(wù)官員喪失對大部的控制，從而使得對部門情況更為熟悉和具有一定掌控能力的技術(shù)官僚——常任文官利用信息不對稱等優(yōu)勢控制政府部門，妨礙政治家所出臺政策的有效實(shí)施。政治力量之間的博弈，也會選擇利用大部來影響政府的政策實(shí)施。因此，一定要注意加強(qiáng)大部之間的協(xié)調(diào)和對大部的政治控制，防止某些大部阻礙政府政策實(shí)施的整體性和造成行政資源的內(nèi)耗。

　　四、推進(jìn)我國大部門政府體制改革的構(gòu)想

　　 縱觀我國1954年至2003年的12次政府機(jī)構(gòu)改革，可以發(fā)現(xiàn)政府職能的新陳代謝是決定因素，以職能為主線優(yōu)化整合機(jī)構(gòu)設(shè)置是基本路徑，提高行政效率是目標(biāo)。在國務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量變化上20世紀(jì)80年代是分界線，之前的基本態(tài)勢是部門數(shù)量多，專業(yè)性強(qiáng)；
之后則是部門數(shù)量少，綜合性強(qiáng)。以國務(wù)院部委的數(shù)量為例，80年代之前的平均數(shù)量是42個，80年代為45個，80年代之后為33個。值得注意的是，部委數(shù)量的減少伴隨著直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)以及部委歸口管理局的數(shù)量增加(2003年改革后的直屬和辦事機(jī)構(gòu)23個，部委歸口管理的局10個)[9]。國務(wù)院機(jī)構(gòu)的構(gòu)成與數(shù)量如圖1所示。

　　圖1　國務(wù)院機(jī)構(gòu)的構(gòu)成與數(shù)量

　　從總體上看，當(dāng)前我國政府機(jī)構(gòu)數(shù)量仍然較多，部門林立、職能交叉、權(quán)責(zé)不明、協(xié)調(diào)不暢、互相沖突的現(xiàn)象嚴(yán)重。這些問題的存在，需要我們進(jìn)一步理清改革思路，探索新的政府機(jī)構(gòu)改革路徑。十七大報(bào)告提出的大部門政府體制，有利于整合統(tǒng)一職能、健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，預(yù)示著一種全新的改革方向�？偨Y(jié)借鑒英法推行大部門政府體制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合我國具體國情和十七大的精神，仔細(xì)研究和精心謀劃我國大部門政府體制改革的思路與設(shè)想，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。

　　(一)我國推行大部門政府體制的基本思路

　　我國政府的職能定位是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，職能行使的基本程序是決策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調(diào)。在這樣的改革框架下，我們的思路是，圍繞這四類職能定位對現(xiàn)有政府部門的職能進(jìn)行亞職能解析，根據(jù)職能同類原則對部門進(jìn)行優(yōu)化組合。在職能行使程序上，統(tǒng)一行使決策和監(jiān)督職能，分類行使執(zhí)行職能。強(qiáng)化國務(wù)院首長的部門間協(xié)調(diào)作用，圍繞決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能并輔之以核心執(zhí)行職能建立首長間的分工與合作關(guān)系，完善部門間協(xié)調(diào)制度；
堅(jiān)持部門首長負(fù)責(zé)制，由部長通過部內(nèi)單位或特定崗位對部內(nèi)事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)，注重以亞職能為主線建立部門領(lǐng)導(dǎo)間的分工與合作關(guān)系。

　　以職能領(lǐng)域?yàn)闄M向主線、以權(quán)力程序運(yùn)行為縱向主線綜合設(shè)計(jì)政府部門結(jié)構(gòu)，政府體制的上下兩端為數(shù)量較少的決策與監(jiān)督部門，中間為根據(jù)宏觀職能進(jìn)行分類的數(shù)量較多的執(zhí)行部門。對行政部門的宏觀職能進(jìn)行亞職能解析，將亞職能視為一種可以分散誘導(dǎo)行政資源配置的變量，根據(jù)職能行使的效率原則對亞職能進(jìn)行組合以形成宏觀職能，根據(jù)宏觀職能優(yōu)化組合形成“大部門”。亞職能是對宏觀職能的分解，如社會福利職能可以分解為養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會救濟(jì)等亞職能。通過對宏觀職能的亞職能解析，可以更為精確地分析和組合政府部門的現(xiàn)有職能，避免對現(xiàn)有部門設(shè)置的整體性否定或肯定，從而減少機(jī)構(gòu)改革的成本。在作出如何優(yōu)化組合亞職能的決策時，應(yīng)堅(jiān)持提高職能行使效率和適應(yīng)社會發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。不僅要優(yōu)化現(xiàn)有28個部委的職能和結(jié)構(gòu)，還可以將國務(wù)院直屬和辦事機(jī)構(gòu)以及部委歸口管理局有選擇性地納入大部門體制的改革范圍，納入改革后的大部之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)外部交易成本的內(nèi)部化，以遵循大部制的精髓。

　　(二)我國推行大部門政府體制的具體設(shè)想

　　根據(jù)英法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和我們的改革思路，以2003年機(jī)構(gòu)改革之后的政府體制為基礎(chǔ)，對現(xiàn)有28個政府組成部門的改革設(shè)想是：國家民委并入民政部，強(qiáng)化民政部的社會事務(wù)管理職能；
人事部與勞動保障部的勞動就業(yè)職能合并組成新的人力資源部，以貫徹“以人為本”的發(fā)展原則，統(tǒng)一勞動就業(yè)管理，破除勞動就業(yè)領(lǐng)域的二元割據(jù)；
行使社會保障職能的機(jī)構(gòu)與衛(wèi)生部、人口計(jì)生委合并，組成衛(wèi)生與社會保障部，整合社會保障與社會發(fā)展職能；
國土資源部與建設(shè)部合并，整合公共資源管理與建筑、工程建設(shè)管理職能，組成國土資源與建設(shè)部以提高職能行使的綜合性；
遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，合并水利部和農(nóng)業(yè)部；
合并交通部與鐵道部，設(shè)置新的交通部；
將國防科工委并入國防部，使國防部統(tǒng)一管理武裝力量和軍事工業(yè)；
等等。這樣，通過部門重組可以使國務(wù)院部委數(shù)量減少至20個左右，形成真正行使綜合性職能的大部。

　　對現(xiàn)有的國務(wù)院直屬、辦事機(jī)構(gòu)和部委歸口管理的國家局的改革設(shè)想是，首先進(jìn)行合并重組，然后根據(jù)職能性質(zhì)劃定其歸屬，將之整合到歸口的大部之中。例如，合并廣電總局、新聞出版署(版權(quán)局)、知識產(chǎn)權(quán)局、旅游局，將之統(tǒng)一劃歸文化部，使文化部綜合行使文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)管理職能。林業(yè)局與水利部、農(nóng)業(yè)部合并，組成農(nóng)林水利部，糧食局劃歸為農(nóng)林水利部的歸口管理局。工商總局、食品藥品監(jiān)管局、質(zhì)檢總局和郵政局劃歸為商務(wù)部的歸口管理局。民航總局劃歸為交通部的歸口管理局，待鐵路部門實(shí)現(xiàn)政企分離后，將鐵道行政管理職能并入交通部。體育總局與教育部整合，新設(shè)立教育與體育部，為全民提供完善的德智體相統(tǒng)一的公共服務(wù)。統(tǒng)計(jì)局劃歸為發(fā)改委的部委歸口管理局，為宏觀調(diào)控提供強(qiáng)有力的決策信息支持。合并僑辦、港澳辦、臺辦，組成海外領(lǐng)土事務(wù)局，劃歸為外交部的部委歸口管理局。信訪局、宗教局劃歸為民政部的部委歸口管理局；
煙草局劃歸為財(cái)政部的歸口管理局；
外國專家局劃歸為人事部的歸口管理局；
海洋、測繪局劃歸為國土資源與建設(shè)部的歸口管理局；
文物局劃歸為文化部的歸口管理局；
中醫(yī)藥局劃歸為衛(wèi)生與社會保障部的歸口管理局；
外匯局劃歸為中國人民銀行的歸口管理局；
檔案局、國務(wù)院參事室、國研室與保密局劃歸為國務(wù)院辦公廳的歸口管理局。建議順應(yīng)金融業(yè)發(fā)展趨勢和監(jiān)管規(guī)律，合并銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會，組成金融監(jiān)管委員會，升格為國務(wù)院特殊直屬機(jī)構(gòu)。

　　總而言之，政府調(diào)整職能是為了適應(yīng)新的社會形勢，政府調(diào)整組織結(jié)構(gòu)是為了提高職能行使效率。我國政府需要在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化組合行政職能與部門結(jié)構(gòu)，有效履行變化了的職能，更好地回應(yīng)社會需要。成功地推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，需要在系統(tǒng)的和發(fā)展的視角下綜合考慮各種方案的成本與收益。大部門政府體制最明顯的優(yōu)點(diǎn)是可以減少部門數(shù)量，提高政府行使同類職能的效率，有效避免部門間的推諉與職能交叉行使帶來的行政資源內(nèi)耗。建立在市場經(jīng)濟(jì)、社會自治基礎(chǔ)上的西方發(fā)達(dá)國家的政府組成部門數(shù)量普遍少于中國。但是，大部門政府體制最明顯的缺點(diǎn)是對各部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)要求比較高，需要強(qiáng)化部門首長的協(xié)調(diào)作用，圍繞部門的亞職能開展部門內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的分工與協(xié)作。作為對1998年和2003年政府機(jī)構(gòu)改革的深化，我們希望我國下一步的政府機(jī)構(gòu)改革能夠注意將國務(wù)院直屬、辦事機(jī)構(gòu)改革納入總體改革方案，維護(hù)改革的完整性和全面性。同時，也希望下一步改革注意培育社會自治功能，實(shí)現(xiàn)公共行政的無縫隙化。本文最后部分的改革思路和設(shè)想是根據(jù)英法大部制的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)提出的，僅僅限于理論探討的層面，具體改革方案則應(yīng)充分結(jié)合具體情況制定。

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