[摘要] 政府財(cái)政是政治與經(jīng)濟(jì)的連接點(diǎn)，從本質(zhì)上說(shuō)是為了滿足社會(huì)公眾的公共需求，在提供公共產(chǎn)品與勞務(wù)過(guò)程中所從事的經(jīng)濟(jì)性收入與支出活動(dòng)。正是由于公共性，使得各級(jí)政府財(cái)政活動(dòng)具有極大的自我擴(kuò)權(quán)、自我授權(quán)的強(qiáng)烈沖動(dòng)，肆意地侵蝕與損害公民和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自由和利益，并造成公共財(cái)政資源的極大浪費(fèi)，已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的一大痼疾。因此，正本清源，明了政府財(cái)政的公共性，要求其一必須按照社會(huì)公共需求的范圍來(lái)嚴(yán)格限定政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的作用在合理范圍之內(nèi)；
其二，要求政府必須選擇高效率低成本的方式、方法，按照社會(huì)公眾的意愿或民意代表的要求來(lái)提供足夠的、保證質(zhì)量的公共產(chǎn)品；
其三，政府必須定期公開(kāi)財(cái)政預(yù)算及其活動(dòng)結(jié)果，自覺(jué)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的剛性。

　　[關(guān)鍵詞]公共需求 公共產(chǎn)品 政府財(cái)政 經(jīng)濟(jì)職能 權(quán)力與腐敗 市場(chǎng)機(jī)制

　　由于人類的共性，不論在何時(shí)、何地，多數(shù)社會(huì)成員會(huì)產(chǎn)生并形成一些大致相同的利益需要從而構(gòu)成集體性的需要，這個(gè)需要被稱為公共需求。公共需求與個(gè)人需求相比，既有相似之處，也有不同之處。就其相同之處而言，與滿足個(gè)人需求一樣，滿足公共需求在一定程度上講，作為一種社會(huì)性的既定目標(biāo)，同樣涉及如何最優(yōu)化地使用有限經(jīng)濟(jì)資源以最大限度地滿足公眾要求。公共需求與個(gè)人需求不同之處有二：一是公共需求所要達(dá)到的既定目標(biāo)不再通過(guò)市場(chǎng)過(guò)程由消費(fèi)者個(gè)人的選擇來(lái)確定，而是由公民選舉的議事機(jī)構(gòu)或政府通過(guò)制定、推行有關(guān)政策來(lái)加以確定的；
二是滿足公共需求不能單純地通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供可分割性產(chǎn)品的方式予以實(shí)現(xiàn)，這類需求一般要通過(guò)集體地提供某種不可分割性產(chǎn)品或勞務(wù)來(lái)予以滿足，或者說(shuō)通過(guò)市場(chǎng)解決不能達(dá)到令公眾滿意的程度。滿足公共需求就是要求政府主持那些和提供公共產(chǎn)品有關(guān)的各種活動(dòng)，這些活動(dòng)構(gòu)成政府財(cái)政活動(dòng)的主要內(nèi)容。

　　為了滿足公共需求，政府就要從事特定形式的經(jīng)濟(jì)收支活動(dòng)以提供一定數(shù)量與質(zhì)量的公共產(chǎn)品與勞務(wù)。這些活動(dòng)統(tǒng)稱為財(cái)政，或“公共財(cái)政”。為了我們討論問(wèn)題的方便，我在這里將“公共財(cái)政”概括為：“政府為了滿足其國(guó)民的公共需求，在提供公共產(chǎn)品與勞務(wù)過(guò)程中所從事的經(jīng)濟(jì)性收入與支出活動(dòng)”。只所以這樣定義，是因?yàn)樗�概括了“公共�?cái)政”的四個(gè)基本內(nèi)容，即政府作用、公共產(chǎn)品、財(cái)政收入、財(cái)政支出。此外，該定義還說(shuō)明，財(cái)政既是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，受一般性經(jīng)濟(jì)原則支配，同時(shí)又是政府專門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有它的特殊性質(zhì)。

　　研究財(cái)政問(wèn)題，首先應(yīng)該理解政府的職能。按照性質(zhì)劃分，政府職能可以大體分為四類：維護(hù)國(guó)家安全，維持社會(huì)秩序，提供基礎(chǔ)設(shè)施，提供社會(huì)保障職能。第一種職能是政府的對(duì)外職能，其余職能則是政府的對(duì)內(nèi)職能。雖然在現(xiàn)代社會(huì)中政府發(fā)揮著重要作用，但是人們發(fā)現(xiàn)，賦予政府的職能越多，政府的權(quán)力就越大，而個(gè)人的自由就會(huì)受到越多的限制與干預(yù)。因此，構(gòu)建和諧與民主社會(huì)就必須認(rèn)真研究政府職能與政府權(quán)力的關(guān)系、協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

　　一、現(xiàn)代政府的職能及其經(jīng)濟(jì)性

　　雖然現(xiàn)代政府的活動(dòng)滲透于國(guó)民生活的各個(gè)領(lǐng)域，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等方面發(fā)揮著重要作用，但是人們認(rèn)為政府作為一個(gè)工具始終是一柄“雙刃劍”，其職能應(yīng)該是有限的，或者說(shuō)政府的活動(dòng)應(yīng)該受到嚴(yán)格的限制。那么，政府應(yīng)該具有哪些職能？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，歷來(lái)存在不少爭(zhēng)論。不過(guò)，以下四種職能被公認(rèn)為是不可替代的。

　　1、對(duì)外職能

　　國(guó)家安全與外交是國(guó)民正常的社會(huì)生活得以維持下去的前提條件。一國(guó)政府要保衛(wèi)國(guó)家領(lǐng)土完整、政治獨(dú)立，保護(hù)本國(guó)國(guó)民生命、財(cái)產(chǎn)安全使之不受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行與侵略，維護(hù)國(guó)家與國(guó)民在世界范圍內(nèi)的各項(xiàng)合法利益，是政府行使的最重要職能。為了有效行使這種職能，政府就必須建立并維持“合理”數(shù)量的邊防軍，經(jīng)常地與世界各國(guó)及主權(quán)地區(qū)進(jìn)行溝通，保持外交聯(lián)系。為此，政府就要支付一定規(guī)模的國(guó)防開(kāi)支、外交開(kāi)支等。此外，廣義的國(guó)家安全還包括經(jīng)濟(jì)安全，與之有關(guān)的開(kāi)支（如建立海關(guān)、進(jìn)出口檢疫等機(jī)構(gòu)并使之正常運(yùn)做的開(kāi)支）也不可缺少。

　　2、維護(hù)秩序

　　任何國(guó)家或地區(qū)的政府都有責(zé)任保護(hù)本國(guó)社會(huì)內(nèi)部各成員生命及財(cái)產(chǎn)免遭其他社會(huì)成員的侵害，以及通過(guò)制定、貫徹商業(yè)法規(guī)、社會(huì)活動(dòng)規(guī)則等以保持秩序的穩(wěn)定。為此目的，政府就要建立一套公開(kāi)、公平、嚴(yán)正的司法、行政體系，設(shè)立與這一司法、行政體系相適應(yīng)的高效的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在諸多政府機(jī)構(gòu)中，檢察院、法院、警察機(jī)關(guān)的主要作用是維持社會(huì)秩序，保護(hù)社會(huì)成員的人身安全及財(cái)產(chǎn)權(quán)，制裁各種犯罪活動(dòng)等；
其他政府機(jī)構(gòu)的作用則是負(fù)責(zé)制定有利于各項(xiàng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)文化活動(dòng)規(guī)范進(jìn)行的法律、法規(guī)、條例等，并監(jiān)督貫徹這些法律、法規(guī)、條例的執(zhí)行。不言而喻，政府履行上述職能就要有相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，這些物質(zhì)基礎(chǔ)就是通過(guò)政府財(cái)政過(guò)程實(shí)現(xiàn)的。

　　3、提供基礎(chǔ)設(shè)施職能

　　政府為了便利社會(huì)的商業(yè)活動(dòng)和促進(jìn)人力資本形成而需為社會(huì)提供必不可少的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共設(shè)施。這類公共服務(wù)機(jī)構(gòu)（如從事公共教育管理、公共衛(wèi)生管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等機(jī)構(gòu)）和公共設(shè)施（如道路、地鐵、橋梁、運(yùn)河、港灣、機(jī)場(chǎng)等），我們不能期望個(gè)人或企業(yè)出來(lái)創(chuàng)辦或維持，這是它們所具有的特殊性質(zhì)（公共性）決定的。如果我們真的把公共設(shè)施交給個(gè)人或企業(yè)出來(lái)創(chuàng)辦或維持（就如我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的所謂“貸款修路、貸款修橋”那樣），必然會(huì)造成經(jīng)濟(jì)分割、地區(qū)分割、貪?rùn)?quán)腐化，極大地增加社會(huì)運(yùn)行成本。所以，把設(shè)立并維護(hù)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與公共設(shè)施的任務(wù)交給政府，并形成政府的一種社會(huì)性職能，有助于社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和國(guó)民福利提高。一般地，一國(guó)物質(zhì)資本和人力資本的數(shù)量與質(zhì)量往往取決于該國(guó)的各類基礎(chǔ)設(shè)施的配套與完善程度，而這兩類資本則是決定一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素。也正因?yàn)槿绱耍�政府履行提供基礎(chǔ)設(shè)施的職能很早就受到了廣泛重視。例如亞當(dāng)·斯密在1776年發(fā)表的偉大著作《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因研究》（簡(jiǎn)稱《國(guó)富論》）中曾明確地指出：“一國(guó)商業(yè)的發(fā)達(dá)，全賴有良好的道路、橋梁、運(yùn)河、港灣等等公共工程�！倍�公共教育的意義則更為重要，他說(shuō)：“為防止這些人民幾乎完全墮落或退化起見(jiàn)，政府就有（對(duì)教育）加以若干注意的必要。”目前，各國(guó)政府財(cái)政開(kāi)支中的教育支出，衛(wèi)生保健支出，住房、環(huán)境、社會(huì)福利開(kāi)支以及全部的資本性支出均是為了政府行使好這一職能而相應(yīng)確立的。

　　4、提供社會(huì)保障

　　進(jìn)入21世紀(jì)后，越來(lái)越多的國(guó)家政府以不同的方式和不同的程度承擔(dān)起社會(huì)保障義務(wù)，保護(hù)那些社會(huì)弱勢(shì)群體的社會(huì)成員（如兒童、老人、殘疾人、弱智人等）的利益與權(quán)利。并通過(guò)政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付活動(dòng)，使不同類型的社會(huì)保障利益（如失業(yè)補(bǔ)助、傷殘補(bǔ)助、貧困家庭補(bǔ)助、耕地補(bǔ)助等）覆蓋所有需要救助的社會(huì)成員。于是，現(xiàn)代政府在前面三種傳統(tǒng)職能基礎(chǔ)上，又發(fā)揮了一種新的職能，即提供社會(huì)保障職能。目前，各種類型的國(guó)家，其政府均以不同形式、程度不等地發(fā)揮著這一職能。所謂“轉(zhuǎn)移支付”就是政府對(duì)財(cái)政資金一種使用方式，主要表現(xiàn)為把一定數(shù)量的財(cái)政資金無(wú)償?shù)�、單方面地轉(zhuǎn)移給符合事先規(guī)定的條件的企業(yè)、家庭或個(gè)人。政府的轉(zhuǎn)移支付活動(dòng)主要用于社會(huì)保障支出、救濟(jì)支出、補(bǔ)助支出、捐贈(zèng)支出等。適度的轉(zhuǎn)移支付有助于使每個(gè)社會(huì)成員得以維持起碼的生活水平與福利水平。實(shí)際上社會(huì)保障就是為了貫徹公平分配原則。

　　通過(guò)履行上述職能，政府實(shí)際上為國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活的正常運(yùn)行提供了必要的物質(zhì)保證和秩序保證。不難看出，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，政府每時(shí)每刻都充當(dāng)著“有用的公共產(chǎn)品提供者”和“私人經(jīng)濟(jì)行為調(diào)節(jié)者”兩種角色。這就是政府的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。這里，公共產(chǎn)品是指通過(guò)政府名義提供的，為全體國(guó)民共同享用并從中受益的所有社會(huì)性物品、勞務(wù)以及制度安排。這些公共物品不僅直接地或間接地影響著所有社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而且直接地或間接地規(guī)定、調(diào)整、協(xié)調(diào)著社會(huì)成員之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。借助公共物品，政府能夠引導(dǎo)國(guó)民在合適的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中從事有益的、有效率的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

　　二、權(quán)力與腐敗

　　要讓政府很好地履行其職能，就要給予政府以相應(yīng)的權(quán)力。而問(wèn)題是，社會(huì)與公民應(yīng)該賦予政府以何等的權(quán)力，或者說(shuō)政府的權(quán)力是否必須受到一定程度的限制。許多國(guó)家的實(shí)踐與教訓(xùn)告訴我們一條普遍的真理：政府的權(quán)力應(yīng)該并且必須受到嚴(yán)格的限制。溫家寶總理曾經(jīng)明確指出：“權(quán)力過(guò)于集中沒(méi)有監(jiān)督是腐敗最重要原因。于國(guó)家于民族而言，最危險(xiǎn)的莫過(guò)于沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力。”我們從以下三個(gè)方面來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題：第一，政府權(quán)力過(guò)大相應(yīng)地會(huì)破壞公民的“經(jīng)濟(jì)自由”。經(jīng)濟(jì)自由包括個(gè)人自由地決定如何使用他的收入、自由地選擇個(gè)人的職業(yè)、自由地安排和處理個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。當(dāng)然，這些個(gè)人的“自由”與政府代表社會(huì)行使必要的“治理”既是一對(duì)矛盾關(guān)系，也是一種相輔相承關(guān)系。自古以來(lái)，人們一直在努力協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，于是不同國(guó)家實(shí)際上都處于不同程度的“自治”狀態(tài)；
第二，政府也是由普通社會(huì)成員組成的，不可能保證它們所做出的各種決策總是正確的，因此社會(huì)沒(méi)有充分理由讓政府完全替代市場(chǎng)而擁有全部的經(jīng)濟(jì)權(quán)力；
第三，任何權(quán)力都是雙刃劍，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗與墮落，必然對(duì)其公民造成傷害，而且是人類所遭受的傷害中占比例最多最大的傷害。因此任何權(quán)力都要受到限制，特別是在現(xiàn)代社會(huì)里，政府官員往往可以借助公眾授予的權(quán)力，為個(gè)人或小集團(tuán)牟取私利。政府的權(quán)力越大，其活動(dòng)范圍越廣泛，客觀上犯錯(cuò)誤（政府行為失誤）的機(jī)率就越高。事實(shí)上，政府的任何失誤都會(huì)在不同程度上產(chǎn)生社會(huì)不公平（無(wú)論社會(huì)公平的標(biāo)準(zhǔn)如何），導(dǎo)致現(xiàn)行社會(huì)關(guān)系與秩序的紊亂。所以，客觀公道的政府只能是權(quán)力受到限制與監(jiān)督的政府、不能隨便做主的政府。

　　三、政府與市場(chǎng)的關(guān)系

　　政府要發(fā)揮職能，履行其權(quán)力，就要介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候進(jìn)行干預(yù)，對(duì)此，幾乎所有的學(xué)者都同意。但是在政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的深度、廣度、方式、方法等問(wèn)題上，學(xué)者之間存在著不同看法。在長(zhǎng)期實(shí)踐中人們發(fā)現(xiàn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與發(fā)展的核心問(wèn)題是市場(chǎng)與政府的相互作用。世界銀行在《1990年世界發(fā)展報(bào)告》中指出：“競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)是人類迄今為止發(fā)現(xiàn)的有效進(jìn)行生產(chǎn)和產(chǎn)品分配的最佳方式，但是，市場(chǎng)不能在真空里運(yùn)轉(zhuǎn)，它們需要只有政府才能提供的法律與規(guī)章制度體系。所以，二者都有巨大的、不可替代的作用。經(jīng)驗(yàn)表明，二者協(xié)調(diào)一致地運(yùn)行時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)就會(huì)取得驚人的成就；
而二者相互對(duì)立時(shí)，就會(huì)給社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的后果。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般過(guò)程已經(jīng)說(shuō)明，政府干預(yù)不是越多越好，過(guò)多的干預(yù)取代市場(chǎng)的作用，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展反而變得緩慢。正確的態(tài)度是：要求政府在某些方面減少干預(yù)，而在其他方面則要多些干預(yù)，即讓市場(chǎng)在它們可以運(yùn)行的方面運(yùn)行，并立即有效地介入市場(chǎng)力所難及的方面。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：這是一條盡快提高生產(chǎn)力，增加收入和持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最可靠的途徑。明智的看法是，將政府干預(yù)看作為一種特別稀缺的資源，必須謹(jǐn)慎地，節(jié)約地，適時(shí)地使用這種資源。”[1]可以說(shuō)，這是人們對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的正確總結(jié)。

　　亞當(dāng)·斯密是最早分析論證政府與市場(chǎng)關(guān)系的人。他主張國(guó)家應(yīng)該有一個(gè)廉價(jià)的政府，盡可能地把政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)降低到最低限度。斯密之所以強(qiáng)調(diào)廉價(jià)政府，主張經(jīng)濟(jì)生活里盡可能地減少政府管制，主要是因?yàn)樗�相信自由�?jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的效率�！皩で笞陨砝�益的增長(zhǎng)的個(gè)人將把資源投向能給他帶來(lái)最大收益的地方，并且作為一個(gè)法則，資源也將給社會(huì)帶來(lái)最大的收益”[2]。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，一個(gè)以個(gè)人主義為基石，充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度最有利于人類進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展。換言之，只要能夠?qū)捄竦貙?duì)待個(gè)人利益，它就能創(chuàng)造出奇跡：“在可自由而安全地向前努力時(shí)，每個(gè)人改善自己境遇的自然努力，是一個(gè)如此強(qiáng)大的力量，以致沒(méi)有任何幫助，亦能單獨(dú)地使社會(huì)富裕繁榮，而且還能克服無(wú)數(shù)頑強(qiáng)的障礙”[3]。所以，在協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系時(shí)他指出：最好將大部分經(jīng)濟(jì)事物留給私人處理，而國(guó)家如果能夠在諸如打贏一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)、始終維護(hù)正義、保障商業(yè)活動(dòng)的秩序等方面獲得成功，政府就算干得相當(dāng)不錯(cuò)了。不過(guò)，斯密也注意到，某些場(chǎng)合一些人行使天賦自由權(quán)會(huì)危害整個(gè)社會(huì)的安全（如在居民區(qū)里生產(chǎn)煙花爆竹等），所以也應(yīng)該受到各種政府法律的限制，并且這種法律并不違背天賦自由權(quán)，而是在保護(hù)天賦自由權(quán)。如斯密認(rèn)為政府應(yīng)該對(duì)高利貸加以必要的限制，因?yàn)楦呃�息率往往�?dǎo)致貸款人把資金投放到甚至連他們也沒(méi)有把握的項(xiàng)目上去。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　亞當(dāng)· 斯密的觀點(diǎn)經(jīng)馬歇爾的完善與補(bǔ)充，形成了一種傳統(tǒng)性認(rèn)識(shí)。在當(dāng)代的經(jīng)濟(jì)學(xué)界，多數(shù)學(xué)者支持或贊同馬歇爾的觀點(diǎn)。馬歇爾認(rèn)為國(guó)家在控制壟斷、解決窮人住房問(wèn)題、處理貧困問(wèn)題等等方面可以發(fā)揮潛在的積極作用，但是在管理企業(yè)方面不行，官僚主義的管理既是低效率的也是高成本的。遵循馬歇爾關(guān)于政府能夠在控制壟斷、解決窮人住房問(wèn)題、處理貧困問(wèn)題等方面可以發(fā)揮其潛在積極作用的觀點(diǎn)，有關(guān)分析表明，在通行市場(chǎng)原則的經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，在如下幾個(gè)方面政府實(shí)施干預(yù)是可行的：（1）公共產(chǎn)品的特殊性質(zhì)決定了市場(chǎng)不能保證對(duì)公共產(chǎn)品的有效供給，而在社會(huì)不能缺少公共產(chǎn)品情況下，政府就必然要承擔(dān)集中地提供公共產(chǎn)品的任務(wù)；
（2）自由競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程不可避免地導(dǎo)致社會(huì)成員之間出現(xiàn)收入分配的兩極分化，這與公平概念相背，政府干預(yù)有可能在不損害經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)改善收入分配不合理狀況；
（3）市場(chǎng)不完全、信息不完備和其他原因?qū)е率袌?chǎng)在資源配置上出現(xiàn)失靈，產(chǎn)生諸如資源非充分利用、勞動(dòng)失業(yè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)等問(wèn)題，政府有選擇地進(jìn)行干預(yù)通常有助于在較短時(shí)期內(nèi)使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正常運(yùn)行狀態(tài)；
（4）經(jīng)濟(jì)過(guò)程中某些情況下對(duì)個(gè)人或企業(yè)而言的經(jīng)濟(jì)效率，對(duì)整個(gè)社會(huì)而言則是“效率損失”（如生產(chǎn)導(dǎo)致的環(huán)境污染，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降），一些特定的政府干預(yù)就是針對(duì)這種經(jīng)濟(jì)過(guò)程產(chǎn)生的“外部效應(yīng)”實(shí)施的，其目的在于協(xié)調(diào)個(gè)人利益與社會(huì)利益[4]�？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在分析政府與市場(chǎng)關(guān)系上基本觀點(diǎn)是一致的：為解決上述市場(chǎng)運(yùn)行中產(chǎn)生的問(wèn)題，政府就要對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行必要的干預(yù)。這種干預(yù)直接體現(xiàn)了政府職能的具體化，其市場(chǎng)干預(yù)的意義在于克服市場(chǎng)的缺陷，而不是替代市場(chǎng)本身。

　　四、政府財(cái)政活動(dòng)的特征

　　財(cái)政活動(dòng)是政府從事的經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)，政府通過(guò)財(cái)政活動(dòng)調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程以實(shí)現(xiàn)多種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。政府財(cái)政活動(dòng)具有四個(gè)基本特征：非直接生產(chǎn)性特征，非破產(chǎn)特征，嚴(yán)格制度約束特征，與政治過(guò)程緊密結(jié)合特征。把握政府財(cái)政活動(dòng)特征的意義在于：一是有助于了解私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的差異性，以便有效協(xié)調(diào)兩類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)系，更好地發(fā)揮兩類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各自的優(yōu)勢(shì)和克服它們各自的劣勢(shì)；
二是有助于準(zhǔn)確界定政府財(cái)政的性質(zhì)，以便合理規(guī)范政府財(cái)政活動(dòng)方式、方法、規(guī)模和范圍，和增強(qiáng)政府財(cái)政活動(dòng)的針對(duì)性。

　　1、非直接生產(chǎn)性特征

　　雖然社會(huì)賦予政府以滿足公共需求的任務(wù)，但這并不要求政府一定要像私人那樣親自從事各種物質(zhì)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如建立國(guó)有企業(yè)從事直接生產(chǎn)性活動(dòng)來(lái)滿足公共需求。事實(shí)上，政府可以通過(guò)自己的財(cái)政預(yù)算決定向社會(huì)提供何種公共產(chǎn)品、提供多少數(shù)量的公共產(chǎn)品，然后通過(guò)向私人廠商訂購(gòu)方式獲得這些產(chǎn)品，最后再把這些產(chǎn)品轉(zhuǎn)移給公眾消費(fèi)。按照“預(yù)算支出——私人生產(chǎn)——集體消費(fèi)”的方式，政府就可以滿足不斷增長(zhǎng)、不斷變化的公共需求。

　　同樣，政府也可以按照公平標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)國(guó)家稅收與轉(zhuǎn)移支付方式對(duì)各社會(huì)階層的收入與財(cái)產(chǎn)分配格局進(jìn)行必要的調(diào)整。政府還能夠通過(guò)協(xié)調(diào)財(cái)政政策、貨幣政策、收入政策方法，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)中的總需求與總需求結(jié)構(gòu)發(fā)生擴(kuò)大或縮小的影響，從而有助于協(xié)同市場(chǎng)機(jī)制維持商品與勞務(wù)的供求平衡和結(jié)構(gòu)平衡。事實(shí)上，政府只要對(duì)其掌握的有限財(cái)政資源實(shí)行有效運(yùn)作，就能在不扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的前提下充分發(fā)揮政府本身所可能具備的各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能。政府主持的財(cái)政活動(dòng)價(jià)值不在于直接創(chuàng)造物質(zhì)產(chǎn)品，而是為了創(chuàng)造并維持國(guó)家安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主、文化發(fā)達(dá)的社會(huì)環(huán)境，即政府通過(guò)它的財(cái)政活動(dòng)有選擇地、集中地提供能夠滿足公共需求的產(chǎn)品與勞務(wù)，如公共安全、司法行政、公共教育、公共衛(wèi)生、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)援助等等。

　　2、非破產(chǎn)特征

　　由于國(guó)家會(huì)長(zhǎng)期存在下去，這就決定了政府財(cái)政活動(dòng)的不間斷性。另外，與私人企業(yè)不同，政府不存在“破產(chǎn)”、“倒閉”、“清算”等問(wèn)題，因此政府財(cái)政活動(dòng)可以在長(zhǎng)期過(guò)程中交替使用“量入為出”與“量出為入”的理財(cái)原則。一般地，一定規(guī)模的國(guó)家稅收通常只能滿足政府正常（或正常增長(zhǎng)）的經(jīng)常性開(kāi)支需要，而一些非經(jīng)常性開(kāi)支，如特殊時(shí)期用于刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的社會(huì)資本性開(kāi)支，往往無(wú)法及時(shí)通過(guò)調(diào)整稅收收入予以滿足。在這種情況下，政府繼續(xù)堅(jiān)持“量入為出”原則就顯得不合時(shí)宜。但是如果依靠政府的財(cái)政信用，向公眾或者外國(guó)政府、國(guó)際組織借錢來(lái)滿足追加的財(cái)政開(kāi)支需要，那么，“入不敷出”問(wèn)題是可以解決的。雖然這在政府財(cái)政預(yù)算方面會(huì)出現(xiàn)赤字，但是只要這些依靠政府信用聚集的社會(huì)資金被合理地用于生產(chǎn)性投資，不僅能夠有效促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而且未來(lái)還本付息也不會(huì)成為問(wèn)題。這就是在一定條件下政府可以運(yùn)用“量出為入”原則實(shí)行赤字預(yù)算的基本依據(jù)。當(dāng)然，如果政府的投資效果不能讓國(guó)民滿意，或是政府無(wú)法按時(shí)償還債務(wù)，或是利用不恰當(dāng)?shù)姆绞絻斶�債務(wù)，都會(huì)給政府財(cái)政本身乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體帶來(lái)各種困難與問(wèn)題。因此，長(zhǎng)期按照“量出為入”原則從事財(cái)政收支活動(dòng)會(huì)給政府帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)。相比之下，考慮到“量入為出”理財(cái)原則的穩(wěn)健性特點(diǎn)，政府在大多數(shù)情況下還是以堅(jiān)持“量入為出”為好。總的來(lái)講，如果政府是值得信賴的，并且能夠妥善運(yùn)用“量入為出”與“量出為入”相互結(jié)合，政府實(shí)際上不僅具備長(zhǎng)期投資和長(zhǎng)期負(fù)債的能力，而且同時(shí)也就具備了將稅收與信用相結(jié)合為政府財(cái)政活動(dòng)籌資、融資的能力。具備這些能力對(duì)政府加強(qiáng)其財(cái)政職能來(lái)說(shuō)是非常重要的。

　　3、嚴(yán)格制度約束特征

　　在市場(chǎng)環(huán)境中，私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的典型特點(diǎn)是，各當(dāng)事人在明確的法律結(jié)構(gòu)中進(jìn)行獨(dú)立決策，從事分散的生產(chǎn)與交易活動(dòng)，這些活動(dòng)基本上是以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，并且在這一過(guò)程中要獨(dú)立承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn)。但是，公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不同，所有公共決策和與之相關(guān)的財(cái)政活動(dòng)都是通過(guò)代表公眾利益的政府官員進(jìn)行的。由于客觀上存在著政府官員的偏好未必總是與公眾偏好相一致的問(wèn)題，那么政府官員在貫徹財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策上表現(xiàn)出來(lái)的某些主觀隨意性也可能給公眾利益帶來(lái)這樣或那樣的經(jīng)濟(jì)損失。此外，對(duì)政府規(guī)模、財(cái)政規(guī)模的失控，也會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資源的浪費(fèi)，甚至?xí)�刺激政府官員在自我服務(wù)的利益驅(qū)使下集體地“盜竊”財(cái)政資源以牟取私利（事實(shí)上，在地方財(cái)政活動(dòng)中這種情況屢見(jiàn)不鮮）。因此，和私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中自發(fā)地追求利潤(rùn)最大化目標(biāo)不同的是，在公共經(jīng)濟(jì)中追求公眾福利最大化目標(biāo)往往得不到應(yīng)有的保障。

　　為了盡可能避免上述問(wèn)題的發(fā)生，社會(huì)就要建立和不斷改革規(guī)范政府財(cái)政活動(dòng)的法律框架、規(guī)章制度，以及公眾監(jiān)督體系。盡管這樣做，社會(huì)還是要付出相當(dāng)?shù)念~外費(fèi)用，也可能在處理新情況時(shí)減少了政府決策所需要的靈活性，但是無(wú)論如何，制度改革總可以在確保有限財(cái)政資源的使用效率，限制政府官員迎合某些利益集團(tuán)要求等方面產(chǎn)生積極影響。所以，政府財(cái)政活動(dòng)必須建立一套嚴(yán)格的制度約束（如預(yù)、決算程序、定期公開(kāi)、透明）和規(guī)范監(jiān)督下有序地進(jìn)行。

　　4、與政治過(guò)程緊密結(jié)合特征

　　歷史證明，在不同的國(guó)家和不同的歷史時(shí)期，都不同程度地存在著“金錢決定政策”，“權(quán)利決定政策”的問(wèn)題，這些問(wèn)題通常也只能借助政治過(guò)程在特定的政治制度框架下予以解決。一般來(lái)說(shuō)，通過(guò)特定的政治過(guò)程規(guī)范政府財(cái)政活動(dòng)，有助于使政府比較好地平衡社會(huì)整體利益與各種利益集團(tuán)利益。這是政治行為廣泛參與財(cái)政過(guò)程對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的正面影響。所以，政府財(cái)政活動(dòng)是一種結(jié)合政治行為的特殊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是政治與經(jīng)濟(jì)的連接點(diǎn)。但是，人們很容易發(fā)現(xiàn)，尤其是在在一些集權(quán)國(guó)家里，越來(lái)越多的政府財(cái)政開(kāi)支被轉(zhuǎn)移到某些濫用權(quán)力的政治家所代表的利益集團(tuán)手中。這種表現(xiàn)為非個(gè)人化的濫用權(quán)力被認(rèn)為是政治行為過(guò)度參與財(cái)政過(guò)程所導(dǎo)致的，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)?shù)呢?fù)面影響。如果這些非個(gè)人化的力量都對(duì)財(cái)政政策發(fā)生影響，那么就會(huì)出現(xiàn)一種緩慢發(fā)生但穩(wěn)定變動(dòng)的趨勢(shì)，即政府機(jī)構(gòu)越來(lái)越龐大、財(cái)政開(kāi)支更多、居民的稅負(fù)更加沉重等。盡管能夠在一定范圍內(nèi)、一定程度上解決政府財(cái)政活動(dòng)過(guò)程中的過(guò)度政治參與問(wèn)題，但是不可能從根本上解決財(cái)政基金分配中的所有問(wèn)題。

　　五、政府財(cái)政的本質(zhì)

　　馬斯洛先生把人的需求從低到高依次分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求五類。而從整體上講，人類社會(huì)的需求大體上可以劃分為兩類：個(gè)人需求和公共需求。滿足個(gè)人需求是人類及其社會(huì)生存、繁衍、發(fā)展的基本前提條件，而滿足公共需求則是人類賴以生存、發(fā)展的不能間斷的社會(huì)性生產(chǎn)活動(dòng)得以正常進(jìn)行下去的客觀要求。不過(guò)，滿足這兩類不同需求所須采取的方式、方法也是不同的。個(gè)人需求可以通過(guò)個(gè)人、廠商分散的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（即通過(guò)市場(chǎng)化）直接予以滿足，而公共需求則只能通過(guò)政府財(cái)政活動(dòng)集中地提供公共產(chǎn)品來(lái)予以滿足，或者是由具有政府性質(zhì)的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)來(lái)予以滿足。馬克思指出：“在任何社會(huì)生產(chǎn)（例如，自然形成的印度公社，或秘魯人的較多是人為發(fā)展的共產(chǎn)主義）中，總是能夠區(qū)分出勞動(dòng)的兩個(gè)部分，一個(gè)部分的產(chǎn)品直接由生產(chǎn)者個(gè)人及其家屬用于個(gè)人的消費(fèi)，另一部分即始終是剩余勞動(dòng)的那個(gè)部分的產(chǎn)品，總是用來(lái)滿足一般的社會(huì)需求，而不問(wèn)這種剩余產(chǎn)品怎樣分配，也不問(wèn)誰(shuí)執(zhí)行這種社會(huì)需求的代表的職能”[5]。如此來(lái)看，政府財(cái)政的本質(zhì)就是集中地提供社會(huì)不可或缺的公共產(chǎn)品以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷增長(zhǎng)的、不斷發(fā)展變化的公共需求。有人把這種觀點(diǎn)稱為“公共需求論”。

　　關(guān)于政府財(cái)政的本質(zhì)，還有“國(guó)家分配論”、“國(guó)家意志論”、“剩余產(chǎn)品決定論”，以及“再生產(chǎn)決定論”等觀點(diǎn)。雖然這些觀點(diǎn)的支持者從不同角度（起因、主體、目的、或者模式）分析了政府財(cái)政的本質(zhì)，但是，不難發(fā)現(xiàn)這些觀點(diǎn)都無(wú)法回避這樣的事實(shí)：“任何性質(zhì)的國(guó)家充當(dāng)社會(huì)正式代表，成為財(cái)政關(guān)系的承擔(dān)者，除了對(duì)付外族侵略，對(duì)內(nèi)治安，也要維護(hù)社會(huì)再生產(chǎn)的外部條件；
除了臨近滅絕的階級(jí)和國(guó)家外，都會(huì)執(zhí)行某種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)職能，提供滿足社會(huì)公共需求的產(chǎn)品和勞務(wù)”[6]。

　　明確了政府財(cái)政的本質(zhì)，這就要求一是必須按照社會(huì)公共需求的范圍來(lái)限定政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的作用在合理范圍之內(nèi)，既不能越位，也不能缺位；
其二是要求政府選擇高效率低成本的方式、方法，按照社會(huì)公眾的意愿或民意代表的要求來(lái)提供足夠的、保證質(zhì)量的公共產(chǎn)品與勞務(wù)；
其三，政府必須定期公開(kāi)公布財(cái)政預(yù)算及其活動(dòng)結(jié)果，自覺(jué)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督；
政府也不能隨意地變動(dòng)其財(cái)政活動(dòng)內(nèi)容，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的剛性。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　[2]施蒂格勒. 經(jīng)濟(jì)學(xué)家和說(shuō)教者[M].上海三聯(lián)書(shū)店.1990年

　　[3]亞當(dāng)·斯密.國(guó)富論[M].郭大力、王亞南譯.北京商務(wù)印書(shū)館.1972年

　　[4][英]馬歇爾.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理[M].華夏出版社.2005年

　　[5]馬克思、恩格斯.馬克思恩格斯全集[M].第25卷

　　[6]王騏驥.財(cái)政學(xué)[M].武漢大學(xué)出版社.1994年

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