從地方基層政府運轉(zhuǎn)的歷史和民主政治發(fā)展方向來看，于建嶸提出的“超越省管縣，縣政自治才是治本策”的方案，是一個很有新意的方案，很值得深入研討。在具體步驟上，可考慮分兩步走，第一步，在已全面實施村民自治的基礎(chǔ)上，實行縣域小城鎮(zhèn)與農(nóng)村分劃行政區(qū)，并實行縣域小城鎮(zhèn)自治。

　　在現(xiàn)有的縣域內(nèi)，有的是“三實一虛”的行政層級結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組為三級實體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的責(zé)任區(qū)（或叫工作組，即撤區(qū)并鄉(xiāng)之前的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍）為虛一級。而小城鎮(zhèn)，都與農(nóng)村“一鍋煮”�？h城關(guān)鎮(zhèn)，有的已有城區(qū)常住人口十萬八萬甚至更多，除了城市這一塊以外，一般還管著周圍數(shù)十個行政村。但在工作上，鎮(zhèn)政府實際上只管著農(nóng)村的行政村，城市建成區(qū)的不少工作，一般是縣政府及其相關(guān)部門直接管理，城區(qū)居民辦事，找所管的鎮(zhèn)政府，還不如找縣政府及相關(guān)的部門，城關(guān)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)利很不明晰。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)的城鎮(zhèn)建成區(qū)，歸在村的治內(nèi)，有的甚至是城鎮(zhèn)建成區(qū)，分為周圍幾個行政村管，東邊張三村管，西頭李四村管，五馬分尸，有的事又由縣有關(guān)部門直管。往往形成城鎮(zhèn)建成區(qū)的事，所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不管，所在的村亂管，縣直有關(guān)部門說不清，民眾這個主體長期缺位。

　　因此，有必要實行鎮(zhèn)村分設(shè)治理機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在，于建嶸提出了“縣政自治”的思路，正好為縣域小城鎮(zhèn)提供了治理方式。“縣政自治”的第一步，是搞好縣城內(nèi)小城鎮(zhèn)與農(nóng)村分設(shè)治區(qū)，并實行自治。具體作法可考慮：

　　一是縣城關(guān)的建成區(qū)（含規(guī)劃區(qū)）與附近農(nóng)村分治，直接設(shè)縣轄市，成立城市自治政府（副縣級）。

　　二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地集鎮(zhèn)建成區(qū)（含規(guī)劃區(qū)）與附近農(nóng)村分立，設(shè)縣轄鎮(zhèn)，成立自治組織（科級）。

　　三是有一定常住人口的鄉(xiāng)針集市建成區(qū)（含規(guī)劃區(qū)）也與附近農(nóng)村分立，設(shè)置縣轄鎮(zhèn)或鄉(xiāng)轄鎮(zhèn)，成立自治組織（副科級）。

　　市鎮(zhèn)與農(nóng)村分設(shè)行政區(qū)劃后，農(nóng)村現(xiàn)有的村、組兩級治區(qū)和機(jī)構(gòu)不變動。

　　鄉(xiāng)一級可以暫不變動，但因事定人，也可以同時實行鄉(xiāng)一級行政機(jī)構(gòu)改革，撤銷鄉(xiāng)一級政府，成立縣一級政府的行政派出機(jī)構(gòu)。

　　在此同時，相應(yīng)地調(diào)整縣級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置，把原縣政府直接管理的、服務(wù)縣內(nèi)城鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和職能，下放給所轄市（鎮(zhèn)）管理，并值此加快地方基層民主管理的進(jìn)程。

　　實行這些改革后，所需人員在現(xiàn)有縣鄉(xiāng)在職人員中調(diào)配，不增加財政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)。有了這樣的改革，地方基層的政治體制改革，就有可能走出徘徊，走向一個全新的起點。

　　在搞好縣域內(nèi)小城鎮(zhèn)與農(nóng)村分劃行政區(qū)并實行自治以后，“縣政自治”的第二步，即縣一級自治，就順理成章，呼之欲出了。

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