【摘要】 我國(guó)現(xiàn)行政府信息公開(kāi)立法確立了信息公開(kāi)真實(shí)原則，政府違背此原則將導(dǎo)致信息真實(shí)性爭(zhēng)議。政府信息真實(shí)性爭(zhēng)議屬于行政爭(zhēng)議，由客觀爭(zhēng)議和主觀爭(zhēng)議構(gòu)成。我國(guó)現(xiàn)行政府信息公開(kāi)立法對(duì)此類(lèi)爭(zhēng)議確立了舉報(bào)、投訴、行政復(fù)議和行政訴訟的解決機(jī)制，但未遵循司法終局審查原則將兩類(lèi)爭(zhēng)議全面納入司法審查范圍。應(yīng)當(dāng)依據(jù)主觀訴訟與客觀訴訟的理論分類(lèi)和制度實(shí)踐，建立類(lèi)型化的行政訴訟機(jī)制，解決關(guān)于政府信息真實(shí)性的爭(zhēng)議，切實(shí)保障公民的知情權(quán)。

　　【關(guān)鍵詞】政府信息公開(kāi)；
知情權(quán)；
主觀爭(zhēng)議；
客觀爭(zhēng)議

　　自2007年10月3日周正龍宣布拍攝到華南虎、2007年10月12日陜西省林業(yè)廳在專(zhuān)家鑒定后召開(kāi)“鎮(zhèn)坪縣發(fā)現(xiàn)野生華南虎”新聞發(fā)布會(huì)以后，關(guān)于虎照真假之爭(zhēng)就一直是熱門(mén)話(huà)題。直至陜西省林業(yè)廳于2008年2月4日發(fā)出《向社會(huì)公眾的致歉信》，這一“打虎派”與“護(hù)虎派”間的口水之戰(zhàn)才漸有停息之勢(shì)。但“華南虎照風(fēng)波”的發(fā)生，不僅僅是虎照真假之爭(zhēng)，更涉及政府信息公開(kāi)和公眾知情權(quán)保障的重大憲法性問(wèn)題。

　　公眾知情權(quán)的概念是由美國(guó)新聞編輯肯特．庫(kù)柏于1945年1月的一次演講中首次提出的。歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，知情權(quán)已經(jīng)從一種觀念擢升為憲法上的基本權(quán)利。知情權(quán)既是公民防御政府不當(dāng)干涉其“知的自由”的裝置，亦是一項(xiàng)公民從國(guó)家獲取信息的積極權(quán)利，“兼有自由權(quán)的方面和請(qǐng)求權(quán)以及社會(huì)權(quán)方面的復(fù)合性質(zhì)”。[1]作為一項(xiàng)知的權(quán)利，知情權(quán)禁止國(guó)家機(jī)關(guān)非法干預(yù)公民的情報(bào)自由，并要求國(guó)家機(jī)關(guān)提供公民應(yīng)當(dāng)知道的信息，但只有政府主動(dòng)公開(kāi)或應(yīng)申請(qǐng)公開(kāi)的信息是真實(shí)之時(shí)，知情權(quán)方能獲得實(shí)現(xiàn)。信息真實(shí)乃知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和前提，虛假信息將徹底瓦解知情權(quán)制度，使之喪失實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)和監(jiān)督政府的功能。由此，信息真實(shí)系知情權(quán)的固有內(nèi)涵，亦構(gòu)成政府信息公開(kāi)的基本原則�！叭A南虎照風(fēng)波”證明，這一原則并非總是不證自明，而信息真實(shí)性爭(zhēng)議解決機(jī)制的缺陷則使政府信息公開(kāi)行為的法律規(guī)范流于形式。本文試圖解讀《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)。《政府信息公開(kāi)條例》）的有關(guān)內(nèi)容，探討信息真實(shí)原則的內(nèi)涵以及信息真實(shí)性爭(zhēng)議解決機(jī)制，以監(jiān)督政府信息公開(kāi)行為，保障公民的知情權(quán)。

　　一、信息真實(shí)原則與信息真實(shí)性爭(zhēng)議

　�。ㄒ唬┬畔⒐�開(kāi)真實(shí)原則

　　《政府信息公開(kāi)條例》第5條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則�！钡�6條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府信息�！币话阏J(rèn)為，公正、公平和便民系政府信息公開(kāi)的三原則，信息真實(shí)是否構(gòu)成政府信息公開(kāi)的基本原則似乎尚存疑問(wèn)。但在各級(jí)政府先前制定的信息公開(kāi)規(guī)章和規(guī)范性文件中，信息真實(shí)多被確定為政府信息公開(kāi)的原則之一。筆者在網(wǎng)絡(luò)上搜集的十五部政府信息公開(kāi)法律文件中發(fā)現(xiàn)，有十三部將信息真實(shí)作為政府信息公開(kāi)的原則之一。信息真實(shí)作為政府信息公開(kāi)的原則之一應(yīng)無(wú)疑問(wèn)。政府信息公開(kāi)真實(shí)原則構(gòu)成了政府信息是否真實(shí)的判準(zhǔn)。

　　《政府信息公開(kāi)條例》第2條規(guī)定，政府信息“是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。因此，政府信息來(lái)源有二：一是政府親自制作的信息，這類(lèi)信息主要有政府基于管理需要而制定的法律規(guī)范、政策決定、財(cái)政收支以及特定事項(xiàng)報(bào)告等等，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息多屬于政府制作的信息；
二是從其他社會(huì)主體獲取的信息，如陜西省林業(yè)廳堅(jiān)信“鎮(zhèn)坪縣存在野生華南虎”，其信息即來(lái)源于周正龍?zhí)峁┑恼掌�。針�?duì)不同來(lái)源的信息，信息真實(shí)原則具有相對(duì)區(qū)別的含義，即不同來(lái)源的信息具有不同的真實(shí)判斷基準(zhǔn)。

　　具體而言，政府公開(kāi)其制作的信息應(yīng)當(dāng)絕對(duì)真實(shí)，即不加主觀修飾地呈現(xiàn)事物的客觀狀態(tài)�！墩�府信息公開(kāi)條例》第4條規(guī)定：“各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上人民政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)工作制度，并指定機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱(chēng)政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)的日常工作�！币虼�，我國(guó)實(shí)行信息掌控機(jī)關(guān)自行公開(kāi)信息的制度，信息形成（制作與獲�。�機(jī)關(guān)亦是信息公開(kāi)機(jī)關(guān)。但在機(jī)關(guān)內(nèi)部，信息形成與公開(kāi)則作適當(dāng)?shù)姆蛛x，建立信息公開(kāi)的專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)（為內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)）。在此種信息公開(kāi)制度下，對(duì)于政府自行制作的信息，信息真實(shí)原則首先要求信息公開(kāi)專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)將本機(jī)關(guān)制作的原始信息予以公開(kāi)，在公開(kāi)過(guò)程中不得進(jìn)行實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更或修改，否則即構(gòu)成信息公開(kāi)失真。另外，基于我國(guó)政府信息形成與公開(kāi)機(jī)關(guān)的同一性，若政府制作的信息存在虛假成分或全部虛假，即便其公開(kāi)的信息仍為原始信息，亦構(gòu)成信息公開(kāi)失真。為便于追究相關(guān)責(zé)任人的法律和政治責(zé)任，在政府公開(kāi)自行制作的信息時(shí)，信息真實(shí)乃指客觀真實(shí)，即信息應(yīng)當(dāng)符合客觀實(shí)際情形，而非指公開(kāi)的信息是對(duì)制作的原始信息的復(fù)制，政府不能以公開(kāi)的信息與其制作的原始信息的同一性作為信息失真爭(zhēng)議的抗辯事由。

　　除了親自制作的信息外，政府亦會(huì)從其他公民或組織那里獲取信息。此類(lèi)信息的真實(shí)判斷基準(zhǔn)為相對(duì)真實(shí)。在此種情形下，政府信息的形成主要依賴(lài)于公民、法人或其他組織提供的證據(jù)材料。如周正來(lái)聲稱(chēng)拍攝到華南虎，其隱含的信息是“鎮(zhèn)坪縣發(fā)現(xiàn)野生華南虎”，并提供了其拍攝的虎照作為證據(jù)。陜西省林業(yè)廳組織本廳和本省專(zhuān)家作像片技術(shù)鑒定后作出結(jié)論—鎮(zhèn)坪縣發(fā)現(xiàn)野生華南虎，由此形成關(guān)于華南虎的政府信息。對(duì)于此類(lèi)信息，信息真實(shí)原則應(yīng)當(dāng)是相對(duì)真實(shí)，即基于證據(jù)而獲得的合理結(jié)論。此時(shí)的信息真實(shí)性主要是指建立在證據(jù)學(xué)基礎(chǔ)上的結(jié)論的合邏輯性，而非結(jié)論必須符合客觀事實(shí)。對(duì)于周正龍拍攝的虎照，鑒定結(jié)果為“像片為真”，其對(duì)應(yīng)的合理結(jié)論應(yīng)當(dāng)是像片并非拼湊合成，而無(wú)法推導(dǎo)出像片上的華南虎為真實(shí)存在。換言之，從“像片為真”可以推導(dǎo)兩種合乎邏輯的結(jié)論：一是像片為真，但像片中華南虎為假；
二是像片為真，像片中華南虎亦為真。陜西省林業(yè)廳以此像片為據(jù)武斷地宣布“鎮(zhèn)坪縣發(fā)現(xiàn)野生華南虎”，違背了證據(jù)學(xué)的邏輯規(guī)則，亦是違反信息真實(shí)原則的行為。再如公民出生后需申報(bào)戶(hù)口，戶(hù)籍管理機(jī)關(guān)將按照公民提供的出生醫(yī)學(xué)證明制作相關(guān)戶(hù)籍信息表，此時(shí)，戶(hù)籍信息應(yīng)與公民提供的出生醫(yī)學(xué)證明記載的內(nèi)容一致，方為真實(shí)。如果因出生醫(yī)學(xué)證明記載的出生日期有誤導(dǎo)致戶(hù)籍信息不符合客觀情況，此時(shí)戶(hù)籍管理機(jī)關(guān)無(wú)信息公開(kāi)不實(shí)的過(guò)錯(cuò)，公民則應(yīng)當(dāng)通過(guò)申請(qǐng)信息變更而非信息公開(kāi)不實(shí)爭(zhēng)議，要求戶(hù)籍機(jī)關(guān)作相應(yīng)更正。

　�。ǘ�）信息真實(shí)性爭(zhēng)議的法律性質(zhì)與類(lèi)別

　　政府信息真實(shí)性爭(zhēng)議是指公民、法人或其他組織與政府信息公開(kāi)機(jī)關(guān)之間，因政府信息的真實(shí)性產(chǎn)生的糾紛。信息公開(kāi)的一方即公民、法人或其他組織享有知情權(quán)，這是針對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)的憲法權(quán)利，立法機(jī)關(guān)亦負(fù)有信息公開(kāi)義務(wù)，如賓夕法尼亞洲的詹姆斯·威爾遜(James Wilson）所言：“國(guó)民有權(quán)知道其代理人（agents）正在做或已經(jīng)做的事，對(duì)此絕不可任由秘密進(jìn)行議事程序的立法機(jī)關(guān)隨意妄為。”[2]因此，政府信息真實(shí)性爭(zhēng)議亦可能發(fā)生在立法機(jī)關(guān)與國(guó)民之間。但20世紀(jì)來(lái)的政府概念已經(jīng)發(fā)生深刻的變化，“現(xiàn)代行政國(guó)家正在形成”，[3]主動(dòng)而持續(xù)行使行政公權(quán)的行政主體早已滲入公民生活的方方面面并控制著大量的政府信息。因此，信息公開(kāi)機(jī)關(guān)一般是指行使行政公權(quán)力的各種組織。我國(guó)現(xiàn)行信息公開(kāi)法律規(guī)范亦主要是調(diào)整行政主體的信息公開(kāi)行為。政府信息公開(kāi)機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織間因知情權(quán)和信息公開(kāi)義務(wù)發(fā)生的法律關(guān)系主要是行政法律關(guān)系，而政府信息真實(shí)性爭(zhēng)議則系行政爭(zhēng)議。

　　政府信息公開(kāi)不真實(shí)，將會(huì)侵犯特定的利益。不同的利益分類(lèi)會(huì)有不同的爭(zhēng)議分類(lèi)。在哲學(xué)意義上，利益是特定主體或社會(huì)所設(shè)定或承認(rèn)的、表現(xiàn)為某個(gè)特定的客體對(duì)主體的存在價(jià)值。利益可以分為不同類(lèi)別，如紐曼認(rèn)為，所謂利益“可以分為主觀利益及客觀利益。主觀的利益是團(tuán)體內(nèi)各個(gè)成員之直接的利益；
而客觀的利益則相反，不再是存在成員的利益，而是超乎個(gè)人利益所具有之重大意義的事務(wù)、目的及目標(biāo)”。[4]沃爾夫則將利益區(qū)分為主觀的事實(shí)性利益和客觀確定的現(xiàn)實(shí)利益，并認(rèn)為前者基于特定主體與特定客體之間的實(shí)在關(guān)聯(lián)性而產(chǎn)生，因特定主客體間的事實(shí)關(guān)聯(lián)性而存在并因主體間的差別而發(fā)生差異。相反，客觀確定的現(xiàn)實(shí)利益的存在和價(jià)值大小與主觀的事實(shí)性利益的存在和大小沒(méi)有關(guān)系，而是取決于被特定團(tuán)體和社會(huì)所假定或承認(rèn)的權(quán)利、目的和目標(biāo)。[5]各國(guó)法律均會(huì)對(duì)主觀利益和客觀利益予以認(rèn)定或進(jìn)行合理假定。其中，法律對(duì)主觀利益的規(guī)范表現(xiàn)為公民、法人或其他組織所享有的具體的“法律上的利益”，即法定權(quán)利，而法律對(duì)客觀利益的規(guī)范則系法律設(shè)定的公共利益或公共目標(biāo)。

　　以政府信息公開(kāi)不真實(shí)行為所侵害的利益為標(biāo)準(zhǔn)，信息真實(shí)性爭(zhēng)議可以分為客觀爭(zhēng)議和主觀爭(zhēng)議兩類(lèi)。客觀爭(zhēng)議是指因政府信息公開(kāi)不真實(shí)行為侵害公共利益而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。在政府公開(kāi)的信息中，大部分信息政策性強(qiáng)，涉及范圍廣，受眾廣泛，事關(guān)公眾利益，公民、法人或其他組織對(duì)于此類(lèi)信息并不享有具體的“法律上的利益”。法律規(guī)定政府必須公開(kāi)這類(lèi)信息的理由重在監(jiān)督政府行政，建立陽(yáng)光政府，實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)和法治國(guó)家的目標(biāo)。此類(lèi)信息真實(shí)性引發(fā)的爭(zhēng)議，為客觀爭(zhēng)議。日本學(xué)者關(guān)于信息公開(kāi)的相關(guān)理論研究較為明顯地揭示了這一點(diǎn)。在日本，“《信息公開(kāi)法》的目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益，是一種客觀法律制度。即使不存在權(quán)益保護(hù)的必要時(shí)，國(guó)民或市民也可廣泛地行使信息公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)。因此，在由《信息公開(kāi)法》確立的信息公開(kāi)訴訟中，撤銷(xiāo)之訴原告的適格要件并不當(dāng)然適用《行政事件訴訟法》中的規(guī)定�？梢哉f(shuō)拒絕公開(kāi)決定所侵害的，并不是公開(kāi)請(qǐng)求人所固有的‘法律上的利益’，而是作為全體國(guó)民或市民所擁有的信息公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)”。[6]

　　主觀爭(zhēng)議是指因政府信息公開(kāi)不真實(shí)行為侵害公民、法人或其他組織的某種具體合法權(quán)益而引發(fā)的爭(zhēng)議，其特征是信息公開(kāi)人相對(duì)人的身份相對(duì)明確具體，信息失真侵害的利益系具體的“法律上的利益”。主觀爭(zhēng)議涉及的政府信息主要由公民、法人或其他組織申請(qǐng)公開(kāi)，與客觀爭(zhēng)議涉及的政府主動(dòng)公開(kāi)的信息在類(lèi)別和范圍上頗為不同。當(dāng)然，政府主動(dòng)公開(kāi)的信息的失真亦可能侵犯特定相對(duì)人的具體權(quán)利，如政府公開(kāi)行政收費(fèi)、行政許可、征收征用、發(fā)放撫恤金等信息的行為若為獨(dú)立的行政行為而非簡(jiǎn)單的附屬性信息告知，一旦發(fā)生數(shù)額、范圍等方面的錯(cuò)誤，亦會(huì)侵害相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和受益權(quán)。因此，客觀爭(zhēng)議與主觀爭(zhēng)議的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)僅在于信息公開(kāi)不真實(shí)所侵犯的利益類(lèi)別，而不在于信息屬政府主動(dòng)公開(kāi)還是應(yīng)申請(qǐng)公開(kāi)。

　　二、信息真實(shí)性爭(zhēng)議解決機(jī)制的現(xiàn)狀與缺陷

　　無(wú)論是在國(guó)際人權(quán)法領(lǐng)域還是在主權(quán)國(guó)家的憲法上，知情權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利的屬性已經(jīng)獲得認(rèn)同。[7]政府信息公開(kāi)法律的制定，正是實(shí)踐這一基本人權(quán)的制度要求，而政府信息公開(kāi)中的爭(zhēng)議解決和權(quán)利救濟(jì)是政府信息公開(kāi)法制的必備機(jī)制。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》和各省市政府制定的政府信息公開(kāi)規(guī)章確立了多種爭(zhēng)議解決機(jī)制。

　　（一）信息真實(shí)性爭(zhēng)議解決的途徑

　　我國(guó)現(xiàn)行政府信息公開(kāi)立法建立了相關(guān)的爭(zhēng)議解決機(jī)制，規(guī)定公民、法人或其他組織可以反映、舉報(bào)和投訴不依法履行信息公開(kāi)義務(wù)的政府行為，或者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，并未專(zhuān)門(mén)提及信息真實(shí)性爭(zhēng)議。其中，“不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)”和“侵犯合法權(quán)益”的政府行為當(dāng)然包括信息公開(kāi)不真實(shí)的行為。

　　大體而言，信息真實(shí)性爭(zhēng)議解決機(jī)制有如下幾種。(1)反映、舉報(bào)、投訴。當(dāng)政府違背信息公開(kāi)法律規(guī)定時(shí)，公民、法人或其他組織可以向特定政府機(jī)關(guān)反映、舉報(bào)違法行為，或進(jìn)行投訴。反映、舉報(bào)和投訴是最為常見(jiàn)的政府內(nèi)部救濟(jì)途徑。如《政府信息公開(kāi)條例》第33條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)舉報(bào)。收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理�！�(2)行政復(fù)議。我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織只能對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議�！墩�府信息公開(kāi)條例》等法律文件并沒(méi)有突破這一制度限制，均規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議。而政府公開(kāi)信息系行使行政職權(quán)的行為，其中主動(dòng)公開(kāi)政府信息的行為多屬于行政事實(shí)行為，多數(shù)不會(huì)侵害公民某種具體的合法利益。因此，公民對(duì)于具體行政行為之外的政府信息公開(kāi)行為無(wú)權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　(3)行政訴訟。我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定當(dāng)事人只能對(duì)侵犯其人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為提起行政訴訟，在無(wú)其他法律依據(jù)的情形下，其他權(quán)利受到侵犯不能提起行政訴訟，知情權(quán)便是其一�！墩�府信息公開(kāi)條例》第33條的規(guī)定將知情權(quán)納入行政訴訟救濟(jì)的范圍，雖彌補(bǔ)了現(xiàn)行立法的漏洞，但只限于政府信息公開(kāi)中的具體行政行為。除了規(guī)定上述三種解決機(jī)制外，我國(guó)相關(guān)信息公開(kāi)法律亦規(guī)定了責(zé)令改正和賠償?shù)男问�。政府在公開(kāi)信息的過(guò)程中，若公開(kāi)的信息不真實(shí)，信息公開(kāi)機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)可以責(zé)令信息公開(kāi)機(jī)關(guān)予以改正。政府信息不真實(shí)造成公民、法人或其他組織損害的，政府應(yīng)當(dāng)給予賠償。

　�。ǘ�）現(xiàn)行爭(zhēng)議解決機(jī)制的主要缺陷

　　我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)關(guān)于政府信息公開(kāi)的行政立法，是保障公民知情權(quán)的重大舉措。這些立法在設(shè)置信息真實(shí)性爭(zhēng)議的解決機(jī)制時(shí)，大致遵循了司法終局審查的原則，但將可以申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的公權(quán)力行為嚴(yán)格限定為政府信息公開(kāi)中的具體行政行為，而將抽象行政行為和其他行政公權(quán)力行為排除在外，缺陷十分明顯。

　　知情權(quán)包括兩層含義：一是情報(bào)自由，其可以從表現(xiàn)自由中推導(dǎo)出來(lái)；
二是信息獲取自由。顯然，后者是人民主權(quán)原則和民主原則完全實(shí)施的必然要求。在國(guó)家權(quán)力屬于人民所有，但國(guó)家權(quán)力的所有與行使無(wú)可避免地存在著分離的現(xiàn)代國(guó)家，若要保證國(guó)家權(quán)力的行使符合人權(quán)保障的終極目標(biāo)，人民必須能夠控制國(guó)家權(quán)力。但若人們無(wú)法充分享有知情權(quán)，不能全面知曉政府行使權(quán)力的相關(guān)信息，便無(wú)法判斷政府的行為是否符合人民的利益和公共目標(biāo)，進(jìn)而便會(huì)如盧梭對(duì)英國(guó)的評(píng)價(jià)那樣，“他們只有在選舉國(guó)會(huì)議員的期間，才是自由的；
議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了”。[8]因此，在現(xiàn)代國(guó)家，知情權(quán)具有權(quán)力控制的功能。盡管知情權(quán)的保障亦可以使遭受信息公開(kāi)違法行為侵害的公民或組織獲得權(quán)利救濟(jì)的機(jī)會(huì)，但知情權(quán)首先是建立陽(yáng)光政府、實(shí)踐人民主權(quán)、監(jiān)督公權(quán)力的基本裝置。因此，依據(jù)司法終局審查的原則，必須賦予公民通過(guò)司法挑戰(zhàn)所有政府信息公開(kāi)行為的權(quán)利。這正是中國(guó)現(xiàn)行信息真實(shí)性爭(zhēng)議解決機(jī)制未能完滿(mǎn)之處。

　　如上所述，信息真實(shí)性爭(zhēng)議既可以是主觀爭(zhēng)議，亦可以是客觀爭(zhēng)議。主觀爭(zhēng)議是公民、法人或其他組織與政府信息公開(kāi)機(jī)關(guān)間因政府信息不真實(shí)行為侵害其合法權(quán)益而發(fā)生的糾紛。此類(lèi)爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人十分明確，一方是政府，另一方是認(rèn)為權(quán)利受到侵害的公民、法人或其他組織�？陀^爭(zhēng)議所關(guān)注的是政府信息公開(kāi)行為是否侵害公共利益和客觀價(jià)值秩序，而非某個(gè)具體的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。客觀爭(zhēng)議的一方當(dāng)事人可以是具體合法權(quán)益未受侵害的公民、法人或其他組織。我國(guó)現(xiàn)行《政府信息公開(kāi)條例》第33條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，方可以依法提起行政訴訟。其中“侵犯合法權(quán)益”和“具體行政行為”的表述表明，公民只能對(duì)信息真實(shí)性爭(zhēng)議中的主觀爭(zhēng)議提起行政訴訟。依行政法的基本理論，行政行為是行政主體對(duì)行政相對(duì)人作出的法律行為，不具有法律意義的事實(shí)行為，不屬于行政行為，具體行政行為是行政主體針對(duì)特定行政相對(duì)人作出的行政行為。[9]在現(xiàn)實(shí)生活中，除了針對(duì)特定相對(duì)人的政府信息公開(kāi)外，政府還會(huì)主動(dòng)公開(kāi)大量信息，這些行為絕大部分不屬于具體行政行為，而是行政事實(shí)行為�，F(xiàn)行政府信息公開(kāi)立法規(guī)定，只有行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯公民合法權(quán)益的，公民方可以提起行政訴訟，其實(shí)質(zhì)是將政府所作出的不以特定的公民、法人或其他組織為相對(duì)人，但違法侵犯公民知情權(quán)和公共利益及目標(biāo)的其他信息公開(kāi)行為排除在訴訟途徑之外。事實(shí)上，一些地方政府已經(jīng)覺(jué)察到政府信息公開(kāi)不真實(shí)可能侵犯公民的知情權(quán)，并規(guī)定通過(guò)責(zé)令改正的方式來(lái)糾正此類(lèi)違法行為。當(dāng)然，此種內(nèi)部救濟(jì)方式并不能完全保證政府真實(shí)地公開(kāi)相關(guān)信息。在華南虎照之爭(zhēng)中，陜西省政府只是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)和媒體持續(xù)廣泛的關(guān)注，才在三個(gè)多月后下發(fā)一紙不痛不癢的批評(píng)，而陜西省林業(yè)廳則避重就輕地作出道歉，將自己的信息公開(kāi)不真實(shí)行為歸結(jié)為草率和粗心。不難發(fā)現(xiàn)，由于將政府信息真實(shí)性爭(zhēng)議中的客觀爭(zhēng)議這一主要類(lèi)別排除在訴訟救濟(jì)之外，《政府信息公開(kāi)條例》所試圖達(dá)致的“提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政”的公共目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。

　　三、我國(guó)信息真實(shí)性爭(zhēng)議解決機(jī)制的完善

　　華南虎照風(fēng)波表明，現(xiàn)行政府信息公開(kāi)立法確立的相關(guān)機(jī)制無(wú)法解決信息真實(shí)性爭(zhēng)議，極大地弱化了政府信息公開(kāi)法制監(jiān)督政府行為的功能。我們應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟客觀化的發(fā)展趨勢(shì)，[10]實(shí)現(xiàn)中國(guó)行政訴訟的類(lèi)型化，在區(qū)分客觀爭(zhēng)議與主觀爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上，建立主觀訴訟與客觀訴訟并存的行政訴訟制度構(gòu)架，完善我國(guó)信息真實(shí)性爭(zhēng)議解決機(jī)制。

　　　�。ㄒ唬└母锏穆窂剑盒姓�訴訟類(lèi)型化

　　行政訴訟經(jīng)歷了從以主觀訴訟為主到主觀訴訟與客觀訴訟并存的變遷，由此形成類(lèi)型化的行政訴訟制度。傳統(tǒng)的行政訴訟幾乎皆為主觀訴訟。主觀訴訟是指以回應(yīng)原告訴訟請(qǐng)求為主要意旨的訴訟類(lèi)型，法院主要就原告的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審查，附帶地審查被訴行政公權(quán)力行為的合法性。確認(rèn)訴訟、課以義務(wù)訴訟是典型的主觀訴訟。主觀訴訟理論將行政訴訟定位為公民法定權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制，因此，任何人試圖起訴，便必須證明自己的何種合法權(quán)利受到了侵犯，如果他僅是成百成千的受害者之一，他就沒(méi)有足夠的資格來(lái)法院起訴。[11]在行政訴訟法上，原告的資格要件之一便是“權(quán)利”或“合法利益”受到損害。舍此一條，便無(wú)原告資格。因此，主觀訴訟是一項(xiàng)身份性極強(qiáng)的訴訟，并以公民主觀權(quán)利的侵害與救濟(jì)為制度設(shè)計(jì)的前提和目標(biāo)。主觀訴訟的憲政理論前提在于，早期的憲法被視為限制國(guó)家權(quán)力、保障公民自由和平等權(quán)利的防御法，具有極為明顯的界分政治國(guó)家與市民社會(huì)的功能，尚未成為政治共同體法律秩序的基礎(chǔ)，訴權(quán)則被理解為為保護(hù)公民權(quán)利而提請(qǐng)司法機(jī)關(guān)給予救濟(jì)和保護(hù)的權(quán)利。主觀訴訟正是公民依據(jù)憲法上的防御權(quán)，借助訴訟程序，排除國(guó)家權(quán)力非法侵害的基本機(jī)制。

　　在憲法逐漸成為共同體法律秩序基礎(chǔ)的過(guò)程中，憲法上的基本權(quán)利不再只是一種主觀權(quán)利，它同時(shí)亦具有客觀價(jià)值。此種價(jià)值論的憲法觀將憲法上的價(jià)值確定為政治共同體的價(jià)值秩序，并要求通過(guò)普通法律秩序的建立實(shí)現(xiàn)此種價(jià)值。因此，作為公法之一的行政法，不再僅是規(guī)定公民行政法上的權(quán)利和義務(wù)，它同時(shí)亦是對(duì)憲法價(jià)值的表達(dá)，并構(gòu)成公共利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。質(zhì)言之，主觀權(quán)利和客觀價(jià)值共同構(gòu)成行政法的目標(biāo)。這必然要求建立客觀價(jià)值和公共利益保護(hù)機(jī)制。在實(shí)踐中，行政訴訟原告的資格要件不斷放寬。甚至可以說(shuō)，法律正在朝著“允許全體公民起訴他們感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展”，[12]行政訴訟客觀化已成為一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。主觀訴訟和客觀訴訟是大陸法系國(guó)家的劃分方法，但英國(guó)行政法學(xué)者韋德教授亦認(rèn)為，關(guān)于行政的救濟(jì)制度具有保護(hù)公共利益的功能，特別救濟(jì)“不僅為私人利益而且是為公共利益而存在的，它是公法制度的核心制度”。[13]

　　客觀訴訟是指以監(jiān)督行政公權(quán)力行為為主要意旨的訴訟類(lèi)型，法院僅就行政公權(quán)力行為的合法性進(jìn)行審查�？陀^訴訟與主觀訴訟在訴訟宗旨、原告資格和審查對(duì)象三方面具有顯著的區(qū)別。[14]在訴訟宗旨上，傳統(tǒng)的主觀訴訟主要以保障公民權(quán)利為宗旨，德國(guó)基本法第19條第4項(xiàng)的規(guī)定，任何人的權(quán)利如遭到公共機(jī)關(guān)的侵犯，可向法院提起訴訟，這正是對(duì)傳統(tǒng)主觀訴訟基本宗旨的表達(dá)。與主觀訴訟不同，客觀訴訟旨在保護(hù)客觀的法律價(jià)值、公共利益和公共目標(biāo)。如菲律賓最高法院于1993年的一個(gè)案件中，授予42名兒童作為同代人和后代人的代表，行使訴權(quán)請(qǐng)求停止大規(guī)模出租供砍伐的森林，特別是原始熱帶雨林，以保護(hù)國(guó)民擁有健康環(huán)境的權(quán)利。戴維德法官指出：“我們發(fā)現(xiàn)沒(méi)有任何困難判決他們能夠?yàn)樗麄冏约海�他們的同代人及后代人提起訴訟，因?yàn)榫推胶夂徒】档纳鷳B(tài)而言，他們代表后代人提起訴訟的資格只能依據(jù)幾代人責(zé)任的概念。”[15]在原告資格方面，主觀訴訟以原告的權(quán)利或法律上的利益受到損害為原告資格的核心要件，但在客觀訴訟中，法院關(guān)注的重點(diǎn)是“申請(qǐng)人是否能表明一些實(shí)質(zhì)性的不負(fù)責(zé)任或?yàn)E用職權(quán)，而不是是否涉及他的個(gè)人權(quán)利或利益”，[16]客觀訴訟不以當(dāng)事人合法利益的侵害為前提。在審查對(duì)象上，主觀訴訟主要審查原告的權(quán)利是否受到行政公權(quán)利的侵害，而客觀訴訟則以行政公權(quán)力行為的合法性為審查對(duì)象，即被訴行政公權(quán)力行為是否符合法律的規(guī)定、是否違反公共利益原則。

　　為了充分保障公民權(quán)利和公共利益，大陸法系一些國(guó)家確立了類(lèi)型化的行政訴訟制度，如德國(guó)的規(guī)范性審查訴訟、法國(guó)的越權(quán)之訴和日本的機(jī)關(guān)訴訟和民眾訴訟。其中，日本的民眾訴訟是指以請(qǐng)求糾正國(guó)家機(jī)關(guān)或者公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，這一訴訟不限于救濟(jì)起訴人自己的權(quán)益。[17]如上所述，政府信息真實(shí)性爭(zhēng)議既包括客觀爭(zhēng)議，亦包括主觀爭(zhēng)議，二者均以政府公開(kāi)的信息是否真實(shí)為爭(zhēng)議焦點(diǎn)，前者側(cè)重于監(jiān)督行政公權(quán)力的合法行使，以保護(hù)公共利益不被侵犯，后者則以公民合法利益的保護(hù)為目的�；�于主觀訴訟與客觀訴訟在原告要件、審查對(duì)象和試圖保護(hù)的利益上的根本差別，現(xiàn)代國(guó)家不可能通過(guò)某一單個(gè)類(lèi)別的行政訴訟制度（如主觀訴訟或客觀訴訟）同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩種利益的保障，因此，若要全面解決此類(lèi)糾紛，便應(yīng)當(dāng)在區(qū)分客觀爭(zhēng)議和主觀爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上，確立類(lèi)型化的行政訴訟制度。對(duì)于客觀爭(zhēng)議，確立客觀訴訟制度，對(duì)于主觀爭(zhēng)議，確立主觀訴訟制度。在制定政府信息公開(kāi)法和修改現(xiàn)行《行政訴訟法》時(shí)，這應(yīng)當(dāng)成為完善我國(guó)信息真實(shí)性爭(zhēng)議解決機(jī)制的基本路徑。

　　（二）擴(kuò)大原告范圍，建立“完整”的客觀訴訟

　　我國(guó)《行政訴訟法》并沒(méi)有建立主觀訴訟與客觀訴訟的具體類(lèi)別，只是在立法宗旨（第1條）上建立了一種“保護(hù)合法權(quán)益—維護(hù)行政職權(quán)行使—監(jiān)督行政職權(quán)行使”的框架，并在第2條中規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟�！憋@然，僅從第2條的規(guī)定看，我國(guó)確立的是主觀訴訟，只有合法權(quán)益受具體行政行為侵害的相對(duì)（相關(guān)）人，方能提起行政訴訟。但第1條明確規(guī)定行政訴訟亦應(yīng)當(dāng)承擔(dān)維護(hù)和監(jiān)督行政權(quán)行使的功能，再結(jié)合該法第5條的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”，將我國(guó)行政訴訟定位于主觀訴訟，十分牽強(qiáng)�！昂戏ㄐ詫彶槭桥c客觀行政訴訟的性質(zhì)相對(duì)應(yīng)的，目的主要在于維護(hù)客觀法律秩序”，[18]而“我國(guó)的行政訴訟制度是圍繞‘合法性審查’原則構(gòu)建起來(lái)的，法院審查的訴訟標(biāo)的是行政行為的合法性，而非原告的訴訟請(qǐng)求，因此，我國(guó)的行政訴訟制度實(shí)際上是一種客觀訴訟意味更重的制度架構(gòu)。”19我國(guó)行政訴訟制度具有如下的特征：一是在立法宗旨上，現(xiàn)行《行政訴訟法》將保障公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)合法行使確定為我國(guó)行政訴訟的宗旨，符合行政訴訟的發(fā)展變化；
二是在審查對(duì)象上，現(xiàn)行《行政訴訟法》將法院審查的對(duì)象嚴(yán)格限定為行政行為的合法性，并且主要審查具體行政行為的合法性；
三是在原告的資格要件上，現(xiàn)行《行政訴訟法》以主觀訴訟的標(biāo)準(zhǔn)確立了行政訴訟原告的資格，規(guī)定只有合法權(quán)益受到侵害的公民、法人或其他組織才能提起行政訴訟。若依客觀訴訟與主觀訴訟的上述三點(diǎn)區(qū)別為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)行政訴訟可以稱(chēng)為“限縮的客觀訴訟”，這一訴訟制度安排在宗旨和審查對(duì)象上符合客觀訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，但在原告資格要件安排上構(gòu)成對(duì)客觀訴訟原告范圍的限縮，徹底排除了合法權(quán)益受侵害主體之外的公民和組織的原告資格。

　　就信息真實(shí)性爭(zhēng)議的救濟(jì)而言，此種“限縮的客觀訴訟”制度只能在一定程序上實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保障。具體而言，當(dāng)某一政府信息因不真實(shí)同時(shí)侵犯?jìng)�(gè)人的合法利益和公共利益時(shí)，公民、法人或其他組織提起行政訴訟，法院將審查此類(lèi)信息公開(kāi)行為的合法性，撤銷(xiāo)或者確認(rèn)不合法的信息公開(kāi)行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人合法利益和公共利益的保護(hù)。但若某一信息公開(kāi)行為只侵害了公共利益，如陜西省林業(yè)廳對(duì)華南虎生存狀況的信息公開(kāi)行為，一般的公民、法人或其他組織因無(wú)法證明其具體的合法利益受到侵害，便無(wú)法通過(guò)原告資格審查這一關(guān)，無(wú)法通過(guò)啟動(dòng)行政訴訟實(shí)現(xiàn)對(duì)特定信息公開(kāi)行為的審查。[20]因此，我國(guó)《行政訴訟法》確立的行政訴訟制度，只能對(duì)部分信息公開(kāi)不真實(shí)行為予以制約，而那些不會(huì)侵犯特定公民、法人或其他組織的合法權(quán)益、事關(guān)陽(yáng)光政府建設(shè)和權(quán)力制約成敗的信息公開(kāi)行為，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　則被排除在現(xiàn)行行政訴訟之外。質(zhì)言之，《行政訴訟法》對(duì)客觀行政訴訟制度原告資格的苛刻要求，使之基本喪失了解決客觀爭(zhēng)議、保障公共利益和客觀法律秩序的功能。因此，對(duì)于客觀爭(zhēng)議，我國(guó)應(yīng)建立完整的客觀訴訟制度。現(xiàn)行行政訴訟是一種“限縮的客觀訴訟”，通過(guò)行政訴訟解決客觀爭(zhēng)議，保障廣大公民的知情權(quán)，監(jiān)督政府依法行政，在我國(guó)并“沒(méi)有制度上的障礙”[21]，改革的重點(diǎn)應(yīng)是擴(kuò)大原告的范圍，排除“法律上利益相關(guān)人”的法定要件。當(dāng)然，為防止由此而導(dǎo)致的訴權(quán)濫用現(xiàn)象，可以建立“訴訟阻卻”制度，即只要有原告就某一客觀爭(zhēng)議提起訴訟，其他公民提起的同類(lèi)訴訟可以不予受理，法院則應(yīng)全面審查此類(lèi)爭(zhēng)議涉及的行政公權(quán)力行為的合法性和合理性。

　�。ㄈ�）拓展審查對(duì)象，確立主觀訴訟制度

　　現(xiàn)行《行政訴訟法》第11條的規(guī)定表明，人民法院只受理公民、法人和其他組織對(duì)侵犯其財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的具體行政行為提起的訴訟，人民法院受理其他行政案件需要法律法規(guī)的明確規(guī)定。《政府信息公開(kāi)條例》第33條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”一規(guī)定授權(quán)公民、法人或其他組織起訴侵害其合法權(quán)益的任何信息公開(kāi)行為，此處所言及的“合法權(quán)益”當(dāng)然不僅僅限于知情權(quán)，亦可能是隱私權(quán)、商業(yè)秘密等等。對(duì)于諸如此類(lèi)的權(quán)利，均可以提起行政訴訟�！墩�府信息公開(kāi)條例》第33條的規(guī)定使公民的知情權(quán)等權(quán)利能夠以行政訴訟的方式獲得救濟(jì)，是一個(gè)不小的進(jìn)步。但這并不意味著這些權(quán)利能夠在現(xiàn)行行政訴訟制度下獲得全面的救濟(jì)和保障。現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定人民法院在審查行政行為時(shí)，只能審查行政行為的合法性，而非公民合法權(quán)利是否被侵犯。在實(shí)質(zhì)上，現(xiàn)行行政訴訟并不是一種以公民權(quán)利訴求為審查對(duì)象的主觀訴訟，其保障公民權(quán)利的功能因此被極大地弱化。質(zhì)言之，公民可以通過(guò)行政訴訟審查主觀爭(zhēng)議涉及的行政行為的合法性，卻未必能夠?qū)υ摲N行政行為所侵害的公民合法權(quán)益給予完全的救濟(jì)�！墩�府信息公開(kāi)條例》雖賦予公民、法人或其他組織就侵犯其任何合法權(quán)益的行政行為提起訴訟，現(xiàn)行《行政訴訟法》確立的客觀化訴訟制度卻無(wú)法圓滿(mǎn)地完成此項(xiàng)重任，化解相關(guān)的主觀爭(zhēng)議。為了實(shí)現(xiàn)《政府信息公開(kāi)條例》關(guān)于公民知情權(quán)和其他合法權(quán)益保障的規(guī)定，現(xiàn)行行政訴訟制度改革應(yīng)建立以回應(yīng)原告權(quán)利訴求為中心的訴訟類(lèi)型，拓展行政訴訟的審查對(duì)象，徹底解決政府信息真實(shí)性爭(zhēng)議中的主觀爭(zhēng)議。

　　【注釋】

　　[1][日]蘆部信喜：《憲法學(xué)Ⅲ人格權(quán)論(1)》，有斐閣1998年版，第262頁(yè)，轉(zhuǎn)引自朱芒：《開(kāi)放型政府的法律理念和實(shí)踐（上）—日本信息公開(kāi)制度》，《環(huán)球法律評(píng)論》2002年第3期。

　　[2]劉萃、呂艷濱:《政府信息公開(kāi)研究》,《政法論壇》2003年第3期。

　　[3、13][英]威廉·韋德著：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第365頁(yè)。

　　[4]陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論（上）》，山東人民出版社2001年版，第185頁(yè)。

　　[5]胡錦光、王鍇：《論公共利益概念的界定》，《法學(xué)論壇》2005年第1期。

　　[6]朱芒：《開(kāi)放型政府的法律理念和實(shí)踐（下）—日本的信息公開(kāi)制度》，《環(huán)球法律評(píng)論》 2002年第4期。

　　[7]杜鋼建：《知情權(quán)制度比較研究—當(dāng)代國(guó)外權(quán)利立法的新動(dòng)向》，《法學(xué)研究》1993年第3期。

　　[8][法]盧梭著：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書(shū)館1980年版，第125頁(yè)。

　　[9]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版2007年版，第175-179頁(yè)。

　　[10]歐愛(ài)民：《論行政訴訟的客觀化》，《求索》 2004年第7期。

　　[11][20][英]丹寧著：《法律的訓(xùn)誡，楊百揆等譯，法律出版社1999年版，第125頁(yè)。

　　[12]王名揚(yáng)：《法、美、英、日行政法簡(jiǎn)明教程》，山西人民出版社1991年版，第161頁(yè)。

　　[14][18]梁鳳云：《行政訴訟法修改的若干理論前提：從客觀訴訟與主觀訴訟的角度》，《法律適用》2006年第5期。

　　[15][16]孫林：《環(huán)境法與可持續(xù)發(fā)展》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1996年版，第300頁(yè)。

　　[17][日]鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第430頁(yè)；
[日]室井力著：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第236頁(yè)；
王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第641-642頁(yè)。

　　[19][21]江必新、梁鳳云：《政府信息公開(kāi)與行政訴訟》，《法學(xué)研究》2007年第6期。

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