摘要：民主是一種世界性進(jìn)程和世界潮流，民主政府已被視為可接受的合法政權(quán)形式。但民主必須是憲政的，即必須通過(guò)憲法和法律對(duì)社會(huì)政治行為和政府活動(dòng)實(shí)施有效控制以保障公民權(quán)利的民主，才是合理的。民主化是政治發(fā)展的重要內(nèi)容，民主化包含雙重任務(wù)———控制政府與規(guī)制民意。中國(guó)政府一直在努力進(jìn)行政治改革，按照憲政民主的要求以自己特殊的方式推進(jìn)著民主化的進(jìn)程，取得了舉世公認(rèn)的成績(jī)，并積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。面對(duì)民主化需要繼續(xù)解決的一些問(wèn)題，中國(guó)政府應(yīng)積極推進(jìn)政府創(chuàng)新來(lái)拓展有效的政治發(fā)展空間，尋求和培育新的制度生長(zhǎng)點(diǎn)，逐漸建構(gòu)一種能夠應(yīng)對(duì)民意挑戰(zhàn)的政治體系，這樣才能化解來(lái)自民主化等方面的壓力，走出民主的困局。

　　關(guān)鍵詞：民主；
憲政；
中國(guó)的政治改革

　　隨著20世紀(jì)八九十年代民主化“第三次浪潮”的到來(lái)，民主化已成為政治發(fā)展研究的核心議題和重要內(nèi)容。民主既是普遍的，即它具有的某些核心內(nèi)容可以適用于全球；
同時(shí)它又是特殊的，即所有國(guó)家和地區(qū)都以各自的方式實(shí)踐著民主[1]。民主是社會(huì)發(fā)展過(guò)程中民眾的必然要求，民主化是全球化背景下民眾與當(dāng)局博弈的過(guò)程和結(jié)果。所以，正確的態(tài)度是順應(yīng)民主化發(fā)展的世界潮流，通過(guò)積極進(jìn)行政府創(chuàng)新(government innovation)來(lái)拓展有效的政治發(fā)展空間，尋求和培育新的制度生長(zhǎng)點(diǎn)，逐步建構(gòu)一種能夠應(yīng)對(duì)民意挑戰(zhàn)的政治體系，這樣才能化解民主化等方面的壓力，走出民主的困局。

　　一、民主是一種世界性進(jìn)程

　　一般認(rèn)為，民主制度起始于古希臘時(shí)期，被理解為“人民統(tǒng)治”，用中國(guó)人的話語(yǔ)來(lái)表達(dá)就是“人民當(dāng)家做主”。

　　希臘人在兩種不同意義上使用“demos”：通常它指整個(gè)公民團(tuán)體，即全體希臘人。在民主城邦里，公民大會(huì)正式?jīng)Q議開(kāi)頭一句話就是“The demos has decided”(人民決定)�！癲emos”在這里就指公民集體。但有時(shí)它也指普通民眾(the common people)或者窮人[2]。在平民看來(lái)，民主政治的特點(diǎn)在于其全民性，而反對(duì)民主政治的貴族則強(qiáng)調(diào)其窮人或平民掌權(quán)的一面。由于普通民眾從貴族手中奪取了政府的控制權(quán)，所以，在古希臘，貴族出身的哲學(xué)家和歷史學(xué)家如柏拉圖和亞里士多德等人都把民主視為“暴民政治”或“愚民政治”。不管怎樣，古希臘時(shí)期民主的含義是清晰的，即民主僅僅指一種最高權(quán)力屬于政治共同體全體成員的城邦政體形式。

　　兩千多年前，民主產(chǎn)生時(shí)并沒(méi)有像今天這樣享有盛譽(yù)。希臘以來(lái)的政治思想家往往攻擊純粹民主制的弊病：民眾的無(wú)理性、無(wú)節(jié)制，黨派的紛爭(zhēng)，多數(shù)暴政，政治上的不穩(wěn)定和草率決定，決策的低效率等等。他們主張的是一種將君主制、貴族制、民主制三者混合起來(lái)的“混合政體”。因此，在政治實(shí)踐中，共和制的傳統(tǒng)(體現(xiàn)不同利益階層的機(jī)構(gòu)和制度互相制約平衡的制度安排)反而源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。民主雖然在古希臘就有輝煌的實(shí)踐，但在后來(lái)的歷史發(fā)展進(jìn)程中，作為一種單純的政體形式，始終沒(méi)有成為主打模式。在古希臘民主實(shí)踐之后，君主制和貴族制一直是政治發(fā)展的主要方式。十六七世紀(jì)，反對(duì)政治專制(tyranny)和絕對(duì)國(guó)家(the absolutist state)的斗爭(zhēng)使民主的觀念得以復(fù)活。18世紀(jì)，隨著社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的變遷和有關(guān)主權(quán)、合法性和公民等觀念的哲學(xué)變革，傳統(tǒng)的“神權(quán)政治”和“王權(quán)政治”走向衰落，民主思想得到了再一次的明確表達(dá)。19世紀(jì)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、教育的普及、社會(huì)等級(jí)觀念的淡化以及公民選舉權(quán)的擴(kuò)大，民主得到了真正開(kāi)發(fā)的機(jī)會(huì)，從而在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)了從理論向制度的轉(zhuǎn)化�！白�18世紀(jì)以來(lái)，民主政治已成為評(píng)價(jià)政府體制的一個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)而不只限于一種政體形式。在這期間，民主政治理論和實(shí)踐集中在擴(kuò)大公民權(quán)利的方面”[3]。

　　到20世紀(jì)初西方國(guó)家爭(zhēng)取普選權(quán)的斗爭(zhēng)的勝利，以及隨后殖民地民族國(guó)家獨(dú)立的興起，民主政治的理論和實(shí)踐轉(zhuǎn)向建設(shè)民主國(guó)家的問(wèn)題。由于新興的發(fā)展中國(guó)家在現(xiàn)代化的過(guò)程中都面臨著政治的現(xiàn)代化問(wèn)題，因而實(shí)現(xiàn)政治的民主化便成為現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。于是，在20世紀(jì)，民主化則成為一種世界性的進(jìn)程。

　　但是，民主語(yǔ)意的引申和擴(kuò)大引發(fā)了民主問(wèn)題上的種種爭(zhēng)論。人們?yōu)槔碚摵同F(xiàn)實(shí)中眾多的民主模式提供了不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，比如，直接參與的民主、代議制民主、絕對(duì)民主、有限民主、人民民主、精英民主、政治民主、經(jīng)濟(jì)民主、社會(huì)民主等。有人根據(jù)上述不同分類把民主概括為八種：即雅典民主制、保護(hù)型民主制、發(fā)展型民主制、直接民主制、競(jìng)爭(zhēng)性精英民主制、多元民主制、合法民主制、參與民主制。這八種民主范式大體又可被歸為兩大類型：即直接的或參與的民主(direct orparticipatory democracy)和自由的或代議的民主(liberal or representative democracy)[4]，這兩大類型的民主是最具差異性的兩個(gè)版本。正如有學(xué)者所描述的那樣：這兩種民主模式是兩種原料，“這兩種原料之間比例不同的調(diào)和，再加上其他政體因素和文化傳統(tǒng)的‘佐料’，便構(gòu)成了一道道‘風(fēng)味不同’的民主‘菜肴’。民主又像是沒(méi)有本位的‘貨幣’(施米特的形容)，在世界的政治市場(chǎng)上到處流通，而每個(gè)國(guó)家都有對(duì)‘民主’這種政治貨幣的發(fā)行權(quán)，且不受‘幣值’、‘額度’和‘版型’的限制，這樣，民主的‘花樣之多’就可想而知了”[5]。

　　一些人還將各種政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的價(jià)值和要求都附著在原本僅僅是政治概念的民主之上。另外，由于各民族文化傳統(tǒng)的不同以及各國(guó)國(guó)情和發(fā)展水平的差異等原因，民主概念也被無(wú)限引申，造成了民主概念的多重理解(既有反映不同黨派利益和意識(shí)形態(tài)的民主，也有體現(xiàn)各種民族特色和反映各種文化特點(diǎn)的民主)[6]。通過(guò)回顧民主的世界性進(jìn)程，可見(jiàn)民主的最基本含義只是一種方法和制度。正如美國(guó)政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特所指出的，“民主方法是為了達(dá)到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)人們的選票而得到作出決定的權(quán)力”。根據(jù)自由的民主理論，民主由“對(duì)民眾的保護(hù)”(demo-protection)意即保護(hù)人民免于獨(dú)裁暴政和“民眾的權(quán)力”(demo-power)意即實(shí)行民眾的統(tǒng)治兩部分構(gòu)成[7]。從這個(gè)角度看，它是超文化的、“可移植的”。民主作為一種“政府的形式”，它所關(guān)注的并不是由誰(shuí)來(lái)統(tǒng)治的問(wèn)題，而是“行使權(quán)力的形式”。因此，它只有程度和方式上的不同，而沒(méi)有“姓社”還是“姓資”的差別。

　　其次，民主作為一種世界性潮流，已經(jīng)成為民眾普遍接受的有關(guān)政府構(gòu)成方式的唯一合理的解釋。除非能夠說(shuō)服民眾放棄這樣的觀念，否則，不可能找到遏制和抗拒的辦法。美國(guó)學(xué)者S.亨廷頓對(duì)于“第三波”民主化不同模式和策略及其后果的研究也說(shuō)明，民主作為一種世界性的潮流是不可遏制和抗拒的。所以，對(duì)民主只能加以引導(dǎo)，規(guī)制民主行動(dòng)，使民主的政策適合時(shí)間和地點(diǎn)，并根據(jù)環(huán)境和人事做出修正[8]。

　　二、民主必須是憲政的

　　論及民主，我想闡明的第二個(gè)觀點(diǎn)是：民主被再造和推廣，首先是用來(lái)應(yīng)對(duì)合法性危機(jī)(legitimacy crisis)的；
民主實(shí)踐告訴我們，在眾多的民主版本中，民主必須是憲政的才算是合理的。如果一個(gè)共同體中只有一個(gè)公認(rèn)的權(quán)威，那么民主的方法和制度不會(huì)被發(fā)明出來(lái)并在實(shí)踐中得到推廣；
如果一個(gè)共同體中的所有成員都信奉“勝者為王，敗者為寇”的邏輯并能夠服從這樣的秩序，那么民主的方法和制度也不會(huì)被發(fā)明出來(lái)并在實(shí)踐中得到推廣；
同樣，如果一個(gè)共同體中的成員都是堅(jiān)信“你死我活”哲學(xué)的決不妥協(xié)的好戰(zhàn)分子，那么民主的方法和制度也不會(huì)被發(fā)明出來(lái)并在實(shí)踐中得到推廣。民主作為一種方法和制度安排得以應(yīng)用推廣，完全是因?yàn)檫@個(gè)共同體中權(quán)威的合法性受到質(zhì)疑，即面臨所謂的“合法性危機(jī)”，而人們又不希望通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)的方式來(lái)克服這種危機(jī)。因此，民主完全是理性選擇的結(jié)果。眾所周知，在民主被再造和開(kāi)發(fā)以前，為政權(quán)提供合法性依據(jù)的主要來(lái)自形形色色的“天命論”和“君權(quán)神授論”之類的意識(shí)形態(tài)觀念。這種意識(shí)形態(tài)理論既為王朝的建立提供了合法性說(shuō)法，但也為推翻一個(gè)王朝提供了合法性依據(jù)。因?yàn)椤疤烀�論”觀念本身也包含著“革命無(wú)罪，造反有理”的思想。君主可以打著“授命于天”的旗號(hào)實(shí)施所謂“正統(tǒng)”的統(tǒng)治，而“亂黨”或“暴民”也可以扛著“替天行道”、“受命改制”的大旗而推翻王朝的統(tǒng)治。中國(guó)歷史發(fā)展之所以沒(méi)能走出王朝循環(huán)更替的怪圈，原因恐怕就在于它始終沒(méi)有形成關(guān)于政治合法性的新的理論。

　　隨著人本主義觀念的興起，各種“天命論”和“君權(quán)神授論”失去了市場(chǎng)，因而也就失去了作為合法性基礎(chǔ)的作用。取代“天命論”和“君權(quán)神授論”的是新的“社會(huì)契約論”和民主憲政的理論。政治權(quán)力來(lái)自社會(huì)契約，政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)來(lái)自被統(tǒng)治者的“同意”(consent)。社會(huì)成員定期選舉統(tǒng)治者，誰(shuí)贏得選舉誰(shuí)就可以合法地成為“統(tǒng)治者”。政治規(guī)則被歸結(jié)為一種簡(jiǎn)單的交易關(guān)系：納稅人出錢養(yǎng)活政府，政府則為納稅人提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品�！跋�費(fèi)者是上帝”，誰(shuí)能提供更好的公共服務(wù)，誰(shuí)就有資格組建政府。在此基礎(chǔ)上，人們又把“主權(quán)”和“治權(quán)”分開(kāi)，主權(quán)屬于人民，治權(quán)委托給政府�？梢�(jiàn)，定期選舉領(lǐng)導(dǎo)人的憲政程序代替了不可預(yù)測(cè)的“改朝換代”，從而為現(xiàn)代社會(huì)帶來(lái)一種政治穩(wěn)定與政治創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)平衡�？梢�(jiàn)，民主以其制度創(chuàng)新，成為“以暴易暴”的政治自然循環(huán)過(guò)程的終結(jié)者(terminator)，被認(rèn)為是通向政治文明的必由之路。

　　但是，民主必須是憲政的才是合理的。最近幾年，中國(guó)學(xué)術(shù)界熱衷于探討民主與憲政的關(guān)系。這種討論在廓清共和(republic)、民主(democracy)與憲政(constitution)三個(gè)概念基本含義的基礎(chǔ)上，認(rèn)為民主與憲政之間存在差異：民主涉及的是權(quán)力的歸屬，憲政涉及的是對(duì)權(quán)力的限制，二者的根本差異在于“有限政府”的概念；
憲政是專制的天敵，民主則未必[9]；
現(xiàn)代市場(chǎng)秩序的政治架構(gòu)必定是共和、民主、憲政三位一體的混合政體。這種討論可以進(jìn)一步引申的結(jié)論是，民主的缺陷只有通過(guò)憲政才能得到醫(yī)治，民主必須是憲政的，才能避免墮落為“民主的專制”的可能。

　　這里所謂憲政民主(constitutional democracy)就是以憲政主義為根本的民主制度[10]。而憲政或憲政主義(constitutionalism)，簡(jiǎn)言之，就是通過(guò)憲法和法律確立與維持對(duì)社會(huì)政治行為和政府活動(dòng)實(shí)施有效控制以保障公民權(quán)利的原則。憲政往往與“法治”(rule of law)及分權(quán)制衡(checks and balances)相聯(lián)系，通過(guò)法律賦予每個(gè)公民不可剝奪的權(quán)利，同時(shí)，又對(duì)“人民主權(quán)”原則給以必要的約束。因此，憲政民主主要關(guān)涉政府和公民之間的關(guān)系，即權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系：一方面，憲政民主要求對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行法律限制，以免政府濫用權(quán)力，侵害公民權(quán)利；
另一方面，憲政民主要求通過(guò)法律和制度安排來(lái)規(guī)范公民行為，防止一部分公民以“民主”的名義和方式對(duì)另一部分公民實(shí)施“暴政”。同時(shí)，憲政民主必須保證公共管理的有效性和社會(huì)生活的有序性。如果說(shuō)作為公共權(quán)力和公共秩序象征的政府的出現(xiàn)是人類擺脫自然無(wú)序狀態(tài)而進(jìn)入社會(huì)有序狀態(tài)的第一次飛躍，那么，憲政民主的發(fā)明和應(yīng)用就是政治文明發(fā)展的又一次重大飛躍�？梢哉f(shuō)，政治文明特別是近代以來(lái)政治文明的發(fā)展與演進(jìn)，主要是以憲政民主制度的建設(shè)和完善為標(biāo)志的。因而憲政民主被看成是衡量現(xiàn)代政治文明程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　三、民主化的雙重任務(wù)：控制政府和規(guī)制民意

　　有了以上對(duì)于民主的理論分析和把握，我們可以試著來(lái)回顧和審視中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。在開(kāi)始這一工作之前，我認(rèn)為有必要簡(jiǎn)要說(shuō)明我對(duì)民主化的理解。

　　控制國(guó)家與規(guī)制民意，這是政治思想和政治實(shí)踐史上的兩大主題，也可以說(shuō)是現(xiàn)代民主歷程中的兩個(gè)伴侶。在君主和家族統(tǒng)治的時(shí)代，因?yàn)閲?guó)家為一個(gè)君主或家族所掌控，所以，人們集中智慧來(lái)控制國(guó)家。此時(shí)，控制國(guó)家被理解為限制王權(quán)和君權(quán)，保障個(gè)人自由。后來(lái)，隨著君主和家族統(tǒng)治的衰亡，人民成為國(guó)家的“主人”，國(guó)家成為人民的公意機(jī)關(guān)，國(guó)家機(jī)構(gòu)———政府掌控在人民選舉產(chǎn)生的代表手中，因此，控制國(guó)家體現(xiàn)為限制公權(quán)，實(shí)行有限政府和責(zé)任政府。但同時(shí)，由于人民的作用在“人民主權(quán)”的理念下大有無(wú)限擴(kuò)張的趨勢(shì)，因而在制度上如何限制民主、規(guī)制民意，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　又成為一個(gè)新的議題。所以，今天的憲政民主制度既可以看做民主意識(shí)不斷強(qiáng)化的結(jié)果，也可以看做對(duì)民主的限制不斷完善的產(chǎn)物。據(jù)此，我們完全可以這樣來(lái)表述：民主化實(shí)際上包含兩個(gè)方面的工作，即控制政府和規(guī)制民意。我的上述觀點(diǎn)可以從美國(guó)立國(guó)者那里得到支持。讀過(guò)《聯(lián)邦黨人文集》的人都知道，美國(guó)聯(lián)邦黨人想建立的是一個(gè)自由的強(qiáng)國(guó)家(有效政府)，這也是今天許多人的政治目標(biāo)。他們堅(jiān)持認(rèn)為，政府的組建應(yīng)當(dāng)以自由為原則，但他們也知道，“濫用自由與濫用權(quán)力一樣，都可能危及自由”；
“在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身”[11]。由此我們可以看出，他們希望建立的政府既是有效的，也是有限的：有效政府即“使政府能管理被統(tǒng)治者”，有限政府即“使政府管理自身”。換句話說(shuō)，美國(guó)聯(lián)邦黨人的立國(guó)訴求有兩個(gè)：一是賦予政府以足夠的權(quán)力，控制(管理)人民；
二是通過(guò)對(duì)政府的外在的和內(nèi)在的雙重約束，控制(管理)政府(或國(guó)家)。采取共和政體(代議制政體)和地方分權(quán)的聯(lián)邦制，賦予總統(tǒng)以較大的行政權(quán)力，設(shè)置國(guó)會(huì)兩院制，實(shí)行法官終身制等等，主要是為了防止“暴民政治”，對(duì)社會(huì)實(shí)施有效管理；
實(shí)行民主選舉，實(shí)施以野心對(duì)抗野心的分權(quán)制度，制定權(quán)利法案，規(guī)定司法獨(dú)立等等，無(wú)非是為了控制政府，防止“暴政政治”。

　　近代以來(lái)，中國(guó)人對(duì)于“人民民主”有一種近似狂熱的感情和沖動(dòng)，把“人民當(dāng)家做主”奉為政治理想，因此，一直傾向于把民主視為目的，歷來(lái)把擴(kuò)大民主和大眾參與視為政治實(shí)踐的目標(biāo)，而很少能夠接受限制民意的公開(kāi)主張。我們?cè)��?jīng)以民主為訴求，把弘揚(yáng)和擴(kuò)大民主以便實(shí)現(xiàn)“人民當(dāng)家做主”作為中國(guó)政治發(fā)展的核心目標(biāo)。民主制度和方法是解決合法性危機(jī)的最終方案，也是控制國(guó)家和政府、限制公權(quán)力的一種有效手段，因此，貫徹和落實(shí)“人民主權(quán)”原則當(dāng)然是政治發(fā)展的重要目標(biāo)。但是，“人民主權(quán)”的至高無(wú)上以及人民行使主權(quán)的方式必須得到嚴(yán)格的法律和制度安排的約束。換句話說(shuō)，哪些屬于“主權(quán)”管轄的范疇？人民如何行使“主權(quán)”？如何確定“民意”？這些問(wèn)題必須要有明確的法律規(guī)定和制度約束。

　　基于上述分析，筆者認(rèn)為，通過(guò)國(guó)家制度的理性化改造來(lái)更加合理地限制政府權(quán)力、規(guī)范政府行為是憲政民主建設(shè)(民主化)的重要內(nèi)容；
通過(guò)制度化建設(shè)來(lái)規(guī)制民意，約束公民行為，疏通民意表達(dá)渠道，發(fā)展協(xié)商民主(deliberative democracy)從而使“人民主權(quán)”得到有效控制，這也是憲政民主建設(shè)(民主化)的重要內(nèi)容。

　　中國(guó)作為一個(gè)后發(fā)展國(guó)家，具有發(fā)展中國(guó)家的基本特點(diǎn)。中國(guó)政府面臨許多挑戰(zhàn)，其中之一就是民主化的挑戰(zhàn)。要應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)，就需要確立長(zhǎng)遠(yuǎn)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。具體來(lái)說(shuō)，我們面臨的首要任務(wù)是：(1)就政治發(fā)展的目標(biāo)和路徑達(dá)成基本的社會(huì)共識(shí)；
(2)在既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下，尋找現(xiàn)實(shí)政治的發(fā)展空間。本人的觀點(diǎn)是：通過(guò)發(fā)展協(xié)商民主機(jī)制，盡可能達(dá)成廣泛的政治共識(shí)；
通過(guò)推動(dòng)政府創(chuàng)新來(lái)拓展有效的政治發(fā)展空間，尋找和培育憲政民主制度的生長(zhǎng)點(diǎn)。

　　四、中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)：以政府創(chuàng)新來(lái)因應(yīng)挑戰(zhàn)

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府一直面臨多重挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)主要來(lái)自三個(gè)方面：(1)民主化的要求；
(2)社會(huì)發(fā)展的要求；
(3)國(guó)際趨勢(shì)的要求。這些問(wèn)題和挑戰(zhàn)互相交織，相互影響。中國(guó)政府一直按照自己的思維和發(fā)展邏輯來(lái)推行政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的漸進(jìn)改革，這些改革基本上圍繞規(guī)范社會(huì)行為(社會(huì)治理)和規(guī)范政府行為(政府治理)這兩個(gè)方向而展開(kāi)。

　　筆者認(rèn)為，社會(huì)的“善治”包括良好的“政治”和良好的“治政”。前者側(cè)重于“治民”(即社會(huì)治理)，后者側(cè)重于“治官”(即政府治理)。二十多年來(lái)中國(guó)的改革實(shí)際上是沿著這兩個(gè)方向展開(kāi)的。在“治民”方面，中國(guó)走的是放松管制、還權(quán)于民的路子，努力探索一條活化社會(huì)的治理模式。在“治官”方面，中國(guó)走的是規(guī)范政府管理、限制公權(quán)的路子，努力探索一種適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的政府模式，希望打造一個(gè)文明管理的公共政府。

　　20世紀(jì)80年代，中國(guó)政府改革的主要任務(wù)和成就在于實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)發(fā)展的撥亂反正，特別是在國(guó)家發(fā)展方向上，實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)折。此時(shí)，中國(guó)改革的主要舉措被一般概括為下放權(quán)力，開(kāi)放搞活。從政治學(xué)的角度講，就是還權(quán)(權(quán)利)于民，放松管制，最大限度地使社會(huì)和個(gè)人獲得自由發(fā)展的空間。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這些改革舉措都是在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)的，而且，這條線路的改革還在繼續(xù)。沿著這條線路，我們看到了90年代開(kāi)始的村民自治和“草根民主”試驗(yàn)，也看到了城市居委會(huì)的改革和社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)。

　　如果說(shuō)80年代的改革主要是政府放權(quán)，也就是政府“割讓領(lǐng)地”，改變管轄方式，以便給社會(huì)自主和個(gè)人自由發(fā)展騰出更多的空間，那么，90年代中國(guó)政府則開(kāi)始針對(duì)自身進(jìn)行改革。先后推出了人事制度改革———實(shí)施了公務(wù)員制度，行政機(jī)構(gòu)改革———從機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和裁員到職能轉(zhuǎn)變等。這應(yīng)該說(shuō)是旨在打造現(xiàn)代政府的積極努力。今天，這條線路的改革也還在繼續(xù)。沿著這條線路，我們也可以看到后來(lái)的政府行政審批制度改革、司法制度改革、行政問(wèn)責(zé)制的逐步推行和公示制度及聽(tīng)政制度的實(shí)施等等。

　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在中國(guó)政府面臨的所有挑戰(zhàn)中，民主化的挑戰(zhàn)是最根本的。中國(guó)政府也一直在努力進(jìn)行政治改革，通過(guò)自己特殊的方式化解來(lái)自這方面的壓力，推進(jìn)著民主化的進(jìn)程。這些努力包括：(1)用“自由”來(lái)釋放民主之壓力，即放松政府管制，給個(gè)人以更大的發(fā)展空間，通過(guò)利益實(shí)現(xiàn)渠道的多樣化來(lái)分解公民訴求的壓力；
(2)用良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效來(lái)緩解民眾需求的壓力，即謀求經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，改善民生，提高人民生活質(zhì)量，鞏固合法性基礎(chǔ)；
(3)用基層民主試驗(yàn)來(lái)啟動(dòng)民主化的步驟，即通過(guò)社會(huì)基層單位的自治和自主運(yùn)動(dòng)以及民主試驗(yàn)，疏導(dǎo)民意和壓力，舒緩來(lái)自社會(huì)底層可能造成既有體制的緊張；
(4)用制度和政策創(chuàng)新來(lái)確立民意的回應(yīng)機(jī)制，即通過(guò)微觀領(lǐng)域的制度變革和政策創(chuàng)新(如完善人民代表制、問(wèn)責(zé)制、公示制度、聽(tīng)政制度、協(xié)商民主等)，克服既有體制的結(jié)構(gòu)性障礙，彌補(bǔ)其民意回應(yīng)機(jī)制的不足。

　　不同于第三次民主化浪潮中大多數(shù)政黨的做法，中國(guó)的執(zhí)政黨很少公開(kāi)明確大張旗鼓地宣示自己要推行什么民主改革，它所主導(dǎo)的改革所追求的目標(biāo)不過(guò)是要實(shí)現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)型改造，而這項(xiàng)改革總體上沿著保障“私權(quán)”和限制“公權(quán)”這兩個(gè)方向展開(kāi)。應(yīng)當(dāng)肯定，這成就了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)變革，也完全符合憲政民主的發(fā)展方向。

　　眾所周知，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府體制的變化是多方面的，諸如廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，開(kāi)啟了任期制；
放松了管制，擴(kuò)大了個(gè)人自由和社會(huì)自主的范圍，即從農(nóng)村到城市，市場(chǎng)化改革改變了中國(guó)原有的“單位”制度，釋放了社會(huì)自主和個(gè)人自由的空間；
在黨政關(guān)系方面，從一開(kāi)始追求黨政分開(kāi)，到目前貫徹執(zhí)政組閣方式，通過(guò)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式的變革，試圖減少政黨對(duì)于政府管理過(guò)程的干涉，保證政府依法行政；
在立法體制上，加強(qiáng)人大的地位，完善人大制度，充分發(fā)揮其立法作用；
在中央與地方關(guān)系上，擴(kuò)大地方的自主權(quán)限；
鼓勵(lì)農(nóng)村“村民自治”和城市的居委會(huì)和社區(qū)組織的發(fā)展，發(fā)揮非政府組織的作用，等等。

　　當(dāng)然，變化還有很多方面，這些變化都是積極的。但是，這些變化的每一個(gè)方面都依然存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題可以歸結(jié)為以下幾個(gè)主要方面：1.權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題：黨政關(guān)系、中央與地方關(guān)系還需要調(diào)整。

　　2.責(zé)任政治問(wèn)題：雖然廢除了終身制，但基于選舉和組織政府的責(zé)任政治還遠(yuǎn)未真正建立起來(lái)。

　　3.民意體系問(wèn)題：人大的立法權(quán)得到了較大的體現(xiàn)，但人民代表的質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)還沒(méi)有完全發(fā)揮應(yīng)有的效力；
民眾的利益表達(dá)機(jī)制也需要健全和完善。

　　4.社會(huì)管制問(wèn)題：雖然擴(kuò)大了社會(huì)自主和個(gè)人自由的范圍，但政府壟斷和管制對(duì)于社會(huì)生活的影響還依然比較嚴(yán)重。比方說(shuō)，戶口管制最近一直受到批評(píng)；
電力、電信、石油、航空、金融、媒介以及其他影響百姓日常生活的行業(yè)的非市場(chǎng)或不完全市場(chǎng)化的管理模式，不僅制約著行業(yè)的發(fā)展，而且也制造了社會(huì)的不公。

　　5.社會(huì)自治問(wèn)題：一方面，自治組織在社會(huì)管理中的作用得到了肯定，人們希望“第三部門”能夠加入到政府管理中，以減輕政府的負(fù)擔(dān)，提高政府管理績(jī)效；
但另一方面，自治組織的“政治化”又可能對(duì)政府權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)和威脅。

　　解決這些問(wèn)題是中國(guó)今后進(jìn)一步改革的任務(wù)，也是政治學(xué)研究的重要課題。目前，人們就中國(guó)今后的改革方向表達(dá)了不同的看法，但完善人民代表大會(huì)制度、建設(shè)服務(wù)型政府、推行黨內(nèi)民主、加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)被認(rèn)為是深化改革的基本路徑。

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