內(nèi)容提要　構(gòu)建服務(wù)型政府是中國新一輪政府改革的目標(biāo)，也是近年來中國政治學(xué)、行政學(xué)和公共管理學(xué)研究討論的熱點問題。本文收集整理近十年來國內(nèi)發(fā)表的相關(guān)研究文獻(xiàn)，對服務(wù)型政府研究進(jìn)行理論概括，從六個方面———服務(wù)型政府概念的演繹、服務(wù)型政府提出的背景、服務(wù)型政府與政府改革的關(guān)系、服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)、服務(wù)型政府的內(nèi)涵、構(gòu)建服務(wù)型政府的路徑———梳理總結(jié)了學(xué)界關(guān)于服務(wù)型政府的研究進(jìn)展。

　　關(guān)鍵詞　政府模式　服務(wù)型政府　研究綜述

　　中國共產(chǎn)黨第十六大以來，以構(gòu)建服務(wù)型政府為目標(biāo)的政府改革思路逐漸明晰。2002年召開的中共十六大第一次把政府職能歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項內(nèi)容。2003年突發(fā)的“非典事件”，使中央和各級領(lǐng)導(dǎo)深刻地認(rèn)識到，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，絕不能以忽略社會發(fā)展、犧牲人民群眾的利益為代價，從而堅定了改革“以人為本”、科學(xué)發(fā)展的決心。2004年2月21日，溫家寶總理在中央黨校省部級領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的口號。2004年3月8日溫家寶總理在十屆人大二次會議期間聽取陜西代表團(tuán)意見時提出：“管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個服務(wù)型的政府，為市場主體服務(wù)，為社會服務(wù)，最終為人民服務(wù)”。2006年10月，中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會通過《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進(jìn)一步明確要求“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能”。自此，服務(wù)型政府第一次被寫入執(zhí)政黨的指導(dǎo)性文件當(dāng)中。2007年10月15日胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會的報告中再次把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)容而予以強(qiáng)調(diào)。與此同時，學(xué)術(shù)界關(guān)于服務(wù)型政府的研究也在不斷深入。為了展現(xiàn)服務(wù)型政府學(xué)術(shù)研究的進(jìn)展情況，我們收集整理最近十年發(fā)表的學(xué)術(shù)成果，并從以下六個方面作出概括和總結(jié)。

　　從服務(wù)行政到服務(wù)型政府：研究的深化與概念的形成

　　服務(wù)型政府概念是在學(xué)術(shù)界多年討論的基礎(chǔ)上形成的①。追根溯源，服務(wù)型政府的說法是由“服務(wù)行政”推演而來的。據(jù)考證，“服務(wù)行政”一詞最早見之于德國行政法學(xué)家厄斯特·福斯多夫(Ernst Forsthoff)1938年發(fā)表的題為“作為服務(wù)主體的行政”一文中〗②。后來，臺灣學(xué)者陳新民在《公法學(xué)札記》③一書及其他相關(guān)文章中予以介紹和解讀，使“服務(wù)行政”的觀念在大陸理論界逐漸得到引述和闡發(fā)。

　　有研究認(rèn)為，1995年到1997年，大陸理論界引入和推廣這一概念；
1998年到2000年，開始從理論上深入探討“服務(wù)行政”模式如何構(gòu)建的問題。那時候，一些行政學(xué)者最先使用服務(wù)行政的概念，試圖尋找一種不同于計劃經(jīng)濟(jì)條件下管制行政模式的理論概念。在他們看來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)，需要有一種新的行政模式與之相匹配，這就是“服務(wù)行政”模式④。這種服務(wù)行政模式“既不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治行政模式，也不同于近代的管理行政模式，而是一個全新的服務(wù)行政模式”，它應(yīng)該具有如下特點：第一，“服務(wù)行政”是公正的行政；
第二，“服務(wù)行政”是為人民服務(wù)的行政；
第三，“服務(wù)行政”是能力本位的行政；
第四，“服務(wù)行政”是社會本位的行政；
第五，“服務(wù)行政”是超越了民主和集權(quán)的行政；
第六，“服務(wù)行政”是自律和道德的行政。而且，服務(wù)行政還具有以下功能：第一，限制政府規(guī)模的功能；
第二，培育成熟社會的功能；
第三，促進(jìn)人的全面發(fā)展的功能；
第四，促進(jìn)獨(dú)立人格生成的功能⑤。

　　借著1998年政府機(jī)構(gòu)改革的東風(fēng)，理論界開始深入探討中國政府機(jī)構(gòu)改革的目的、方向和途徑等問題，構(gòu)建服務(wù)型政府的理論開始逐步成熟。有研究指出，中國學(xué)者對于服務(wù)型政府的研究大體可以歸納為四種維度⑥：第一，政府與公民關(guān)系轉(zhuǎn)變的維度。國家行政學(xué)院劉熙瑞教授將服務(wù)型政府定義為“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府”。⑦這一研究視角明確指出服務(wù)型政府與以往的管理型政府的主要區(qū)別在于民本位和官本位、社會本位和政府本位、權(quán)利本位和權(quán)力本位之間的取向偏差。

　　第二，政府職能歷史演進(jìn)的維度。這種研究維度從宏觀的人類歷史進(jìn)化過程出發(fā)，認(rèn)為歷史是一個有規(guī)律的進(jìn)化過程，與之相伴的是，政府的行政模式也從近代以前的“統(tǒng)治行政”向近代的“管理行政”再向現(xiàn)代的“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變，這是統(tǒng)治和管理、管理和服務(wù)此消彼長的動態(tài)變化過程。

　　第三，政府職能調(diào)整的維度。這種研究視角強(qiáng)調(diào)政府職能在于提供公共服務(wù)，從經(jīng)濟(jì)層面上來說就是要糾正市場失靈，提供公共產(chǎn)品；
從政治層面上來說就是要提供安全、民主、平等的制度環(huán)境；
從社會層面上來說就是要處理社會面臨的公共問題，促進(jìn)社會健康發(fā)展。第四，行政機(jī)構(gòu)建設(shè)維度。即通過設(shè)立“政務(wù)超市”、“陽光大廳”、“一站式服務(wù)”等措施，對具體行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行調(diào)整，在空間維度上拉近政府和民眾之間的距離，從而培養(yǎng)政府機(jī)關(guān)工作人員的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)精神，從實踐層面上向服務(wù)型政府的目標(biāo)靠攏。以上四種維度展示了中國學(xué)者對于服務(wù)型政府的四種研究和定義的角度，也在一定程度上說明構(gòu)建服務(wù)型政府的是一項綜合的系統(tǒng)工程，需要納入國家改革與發(fā)展戰(zhàn)略。

　　從經(jīng)濟(jì)改革到政府改革：服務(wù)型政府提出的背景

　　中國改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，改革開放以來，中國逐步形成了一個“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”模式。政府長期主導(dǎo)資源配置，并將掌握的資源主要運(yùn)用在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這使政府充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體和投資主體的角色。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府有幾個嚴(yán)重的誤區(qū)：一是政府長期作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，起主導(dǎo)作用；
二是解決不了政府、國有企業(yè)與國有商業(yè)銀行的結(jié)構(gòu)性矛盾，致使政企分開一直成為改革的難點；
三是重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入回報，嚴(yán)重忽視社會事業(yè)投入的巨大經(jīng)濟(jì)、社會效益；
四是不恰當(dāng)?shù)匕岩恍┍緫?yīng)由政府提供的公共物品和公共服務(wù)推向市場、推向社會。實踐證明，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展失衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的失衡等，都與這種政府模式有直接、內(nèi)在的聯(lián)系⑧。

　　所以，遲福林院長認(rèn)為，從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型政府”，是中國市場化改革的必然選擇。中國經(jīng)濟(jì)要實現(xiàn)持續(xù)快速發(fā)展，必須實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。那么，提倡“公共服務(wù)型政府”，是不是就否定了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”？遲福林院長認(rèn)為，公共服務(wù)型政府并沒有否定“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，而是拋棄了政府把主要精力用來直接搞投資建設(shè)的做法，主張政府主要為作為微觀經(jīng)濟(jì)主體的企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展⑨。

　　北京大學(xué)政府管理學(xué)院謝慶奎教授指出，服務(wù)型政府的提出適應(yīng)三大需要：一是經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，二是社會轉(zhuǎn)型的需要，三是政府改革的需要。官僚型政府發(fā)展的下一步就是服務(wù)型政府，“服務(wù)型政府要求行政體制和機(jī)制轉(zhuǎn)變，也就是結(jié)構(gòu)功能和運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)政府為所有人服務(wù)，為一切對象服務(wù)”⑩。

　　根據(jù)學(xué)者們的闡述，建設(shè)服務(wù)型政府的迫切性體現(xiàn)在：第一，建設(shè)服務(wù)型政府是實踐社會主義政治文明本質(zhì)要求的迫切需要○11。第二，建設(shè)服務(wù)型政府是防治腐敗的迫切需要○12；
第三，建設(shè)服務(wù)型政府是增強(qiáng)政府權(quán)威的迫切需要○13。

　　從機(jī)構(gòu)改革到政府轉(zhuǎn)型：政府改革的理路和走向

　　上個世紀(jì)80年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，中國政府自身也經(jīng)歷了一個不斷改革的過程。80年代，政府改革主要圍繞“集權(quán)與分權(quán)”的話題而展開；
基于對傳統(tǒng)集權(quán)模式的深切反思，“分權(quán)讓利”被設(shè)定為政府改革的主題。90年代，國家與社會、政府與市場關(guān)系的討論，將政府改革的話題引向有關(guān)“大政府與小政府”的討論，“小政府”模式被一度看好，精簡機(jī)構(gòu)成為政府改革的主要內(nèi)容。2000年以后，政府改革的主題進(jìn)一步深化，此時人們達(dá)成了新的共識：政府權(quán)力的集中或分散、政府規(guī)模的大或小，未必是一個好政府的主要標(biāo)志，一個良好的政府，應(yīng)該是有效履行公共管理和公共服務(wù)職能的“強(qiáng)政府”�；�于這樣的認(rèn)識，“轉(zhuǎn)變政府職能”就成為政府改革的核心議題，而改變政府管理模式，構(gòu)建服務(wù)型政府，便理所當(dāng)然成為政府改革的目標(biāo)。

　　為了說明服務(wù)型政府的大勢所趨，有人提出了三種政府模式的比較分析框架○14。透過這種比較分析，可以了解政府模式的發(fā)展趨勢，明辨政府改革的方向。

　　關(guān)于三種政府范型的比較分析

　　圖一

　　上述比較框架顯示，服務(wù)型政府的相對概念是“政治統(tǒng)治型政府”和“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”；
它所針對的是以往的政府角色定位、行為模式和發(fā)展戰(zhàn)略；
它所倡導(dǎo)的是以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府角色定位。不言而喻，構(gòu)建服務(wù)型政府就意味著實現(xiàn)政府模式的轉(zhuǎn)型，即，從前兩種形態(tài)向后一種形態(tài)的轉(zhuǎn)變。

　　還有學(xué)者依據(jù)治理模式的變化，提出了統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型政府的比較分析框架。中國人民大學(xué)張康之教授提出了政府管理模式的三階段論：即盛行于前資本主義社會的統(tǒng)治行政模式，這與統(tǒng)治型政府相對應(yīng)；
以馬克斯·韋伯設(shè)計的官僚制為特征的管理行政模式，這與管理型政府相對應(yīng)；
隨著公共管理實踐領(lǐng)域的擴(kuò)大以及治理理念日益被人們所接受，正在興起的服務(wù)行政模式，與之相對應(yīng)的是服務(wù)型政府○15。

　　有人比較分析上述三種模式的特征，將其差異概括如下○16：　北京大學(xué)王浦劬教授等人對于治理模式的研究也為上述分析提供了論證。他們認(rèn)為，古代社會行政模式的核心理念是統(tǒng)治，與之對應(yīng)的統(tǒng)治型政府治理具有如下特征○17：

　　圖二

　　第一，政治色彩濃厚。在古代社會，政治、行政二者合一，以統(tǒng)治為核心理念的政治管理行為是作為政治的附屬行為，公共性尚未得到充分自覺。此時的治理基本上是為統(tǒng)治階級的利益服務(wù)，很少具有公共利益的色彩，政治性就是這一相當(dāng)長的歷史階段中行政屬性的基本規(guī)定性。

　　第二，治理權(quán)力來源于最高統(tǒng)治者。在奴隸社會和封建社會，神權(quán)論大行其道，最高統(tǒng)治者———君主或教皇被認(rèn)為是神在人間的代表，政府權(quán)力來源于神，來源于最高統(tǒng)治者。權(quán)力的擁有者和行使者在欺壓愚弄人民的同時，居高臨下地統(tǒng)治著人民，防止人民起來反抗。行政活動過程的統(tǒng)治、壓迫的作用較為直接且不加掩飾。第三，政府職能包羅萬象。在古代社會，國家與社會的界限模糊，國家與社會高度融合。國家可以隨時侵入社會，但社會力量對于政府的參與也往往缺乏制度化的渠道。國家與社會的界限不明導(dǎo)致國家權(quán)力的分化程度也比較低，立法、司法、行政權(quán)統(tǒng)攬于政府；
行政事務(wù)是直接由權(quán)力機(jī)構(gòu)行使的，這就充分顯示出行政的政治統(tǒng)治性質(zhì)。政府職能一方面非常廣泛，另一方面專業(yè)化程度低，這使得治理的效率非常低下。

　　第四，治理方法單一。在古代社會，以統(tǒng)治為核心理念的治理主要運(yùn)用酷刑和宣傳教化的手段。統(tǒng)治者一方面用殘酷的刑罰威懾民眾，另一方面用教化的手段、用宗教或宗教化的思想禁錮民眾。治理方法的單一從根本上說是古代治理中缺乏平等協(xié)商精神的結(jié)果。

　　管理型社會治理以韋伯的“官僚制”為模型，它所建立起來的政府機(jī)關(guān)的特點是：層次結(jié)構(gòu)分明、規(guī)章制度嚴(yán)格、職權(quán)職責(zé)明確○18。這樣的政府機(jī)關(guān)“能夠取得最高的效率，在這個意義上說，它是已知的對人類進(jìn)行必要的管理的最合理的方法。它優(yōu)于其他形式之點是其準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性、嚴(yán)格的紀(jì)律性和可靠性。……完全可以正式地應(yīng)用于各種行政管理任務(wù)”○19。但新的因素構(gòu)成了對韋伯官僚制模型的沖擊，這些因素包括：一是公眾對政府的批評，特別是對政府不斷膨脹的規(guī)模、不斷擴(kuò)張的職能以及由于官僚主義而產(chǎn)生的政府服務(wù)效率低下與服務(wù)壟斷的批評；
二是新理論的影響，尤其是公共選擇理論與新公共管理理論對傳統(tǒng)“韋伯模式”的挑戰(zhàn)，從而表現(xiàn)出對政府改造的理論引導(dǎo)；
三是全球化的作用，尤其是在提高國家競爭力和公共服務(wù)的質(zhì)量上，政府的效能變得非常重要；
四是技術(shù)變革的影響，特別是信息技術(shù)與計算機(jī)等辦公自動化設(shè)備的應(yīng)用，改變了傳統(tǒng)的科層等級的管理模式○20。

　　中國人民大學(xué)的李傳軍博士在其學(xué)位論文《管理主義政府模式的終結(jié)——從管理型政到服務(wù)行政》中重點考察了管理型政府的模式特征及其在理論和實踐方面的缺陷。他指出，管理型政府也就是管理主義的政府模式，(點擊此處閱讀下一頁)

　　韋伯的官僚制模型是這種政府模型構(gòu)建的模板。他把“管理主義”政府模式定義為基于威爾遜、古德諾所確立的政治行政二分原則，而由馬克斯·韋伯所建構(gòu)的官僚制而加以具體化的政府類型。這種政府類型的主導(dǎo)價值觀是“價值中立，效率中心，技術(shù)至上”。在“管理主義”政府模式中，權(quán)力集中，層級分明；
官員照章辦事、循規(guī)而行；
官員行為標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化；
運(yùn)用相對固定的行政程序來實現(xiàn)既定目標(biāo)。官僚制模型像是一部受到嚴(yán)格控制的機(jī)器，公務(wù)員只是機(jī)器齒輪的齒，他們的工作分工細(xì)致，行為必須依照明確的規(guī)則和程序。從這種管理模式在社會總體中的位置以及運(yùn)行過程來看，它的基本特征是：(1)政府是公共管理的主體；
(2)政府的公共管理無所不在；
(3)政府公共管理的職能迅速分化為許多專門的領(lǐng)域；
(4)政府機(jī)構(gòu)膨脹的趨勢不可遏制；
(5)在擔(dān)負(fù)公共管理職能時往往有著公共預(yù)算總額最大化傾向，造成高成本、低效率○21。

　　在現(xiàn)代國家，政府實施管理通常根據(jù)社會事務(wù)和社會資源的不同性質(zhì)采用不同的手段和方式�，F(xiàn)代國家治理所遵循的原則包括：“治官”更重于“治民”；
“公域”與“私域”分而治之；
“主權(quán)”與“治權(quán)”統(tǒng)分結(jié)合○22，它所形成的治理模式具有如下特征○23：

　　第一，治理模式的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實現(xiàn)；

　　第二，強(qiáng)調(diào)國家與社會的合作，模糊了公共領(lǐng)域與私人的明確界限，并且更加強(qiáng)調(diào)國家與社會的依賴關(guān)系；

　　第三，把治理看成是一個上下互動的過程，強(qiáng)調(diào)管理對象的參與；

　　第四，強(qiáng)調(diào)管理方式和管理手段的多元化。

　　中國政府改革的方向是構(gòu)建服務(wù)型政府，它意味著治理方式的根本變革。這種變革體現(xiàn)在政府范式的三個不同層面：一是觀念范式，即在政府與社會的價值關(guān)系中，恪守社會作為價值主體與價值評價主體的信念，政府相對于社會只具有工具性價值；
二是規(guī)則范式，這是在“服務(wù)”這一觀念范式基礎(chǔ)上生發(fā)出來的一整套概念、定理與規(guī)則，比如：按照市場———企業(yè)化來改革政府的舉措，由此所形成的一些定理，如私有化、公共服務(wù)的付費(fèi)制、競爭與合同制、內(nèi)部市場、分權(quán)與權(quán)力下放、自由化與放松管制等；
以及在此基礎(chǔ)上形成的一些概念，如顧客導(dǎo)向、競爭戰(zhàn)略、公眾主權(quán)、結(jié)果導(dǎo)向等；
三是操作范式，這是觀念范式與規(guī)則范式的具體化，本質(zhì)上它們只是實現(xiàn)觀念范式與規(guī)則范式的手段與工具而已○24。

　　從管理走向治理：服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)

　　服務(wù)型政府的理論淵源來自有關(guān)政府職能的理論。政府職能是指政府在社會中所承擔(dān)的職責(zé)和功能，它反映了政府的實質(zhì)和活動內(nèi)容。相關(guān)研究表明，對政府職能的理論探索始于民族國家的誕生，但在近代資本主義開始發(fā)展之前，缺乏對國家應(yīng)承擔(dān)的職能進(jìn)行充分探討的需要。在市民社會日益成熟，國家和社會的分野日益明晰的條件下，圍繞國家所要解決的主要經(jīng)濟(jì)和社會問題，政府職能基本理論的產(chǎn)生和發(fā)展經(jīng)歷了以下發(fā)展階段○25：

　　第一階段，從18世紀(jì)開始到20世紀(jì)30年代。這一階段政府的職能定位是一個“守夜人”的政府，其理論成果是自由主義思想家提出的“有限政府理論”，認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)是最有效的經(jīng)濟(jì)制度，通過市場這只“看不見的手”，個人利益與公共利益可以實現(xiàn)自然和諧；
而且市場也是最公平的制度，因此政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)事務(wù)持自由放任立場。“政府要想管理得好一些，就必須管理得少一些”，政府承擔(dān)三項職能：一是保衛(wèi)個人的安全，使其不受他人的侵害；
二是保衛(wèi)國家安全，使其不受外敵的侵犯；
三是建設(shè)、維護(hù)某些私人無力經(jīng)辦或不愿經(jīng)辦的公共設(shè)施與公共事業(yè)，除此之外的其他事務(wù)都屬于政府不該管的事情。

　　第二階段，20世紀(jì)30年代到60年代。此時出現(xiàn)了資本的集中和生產(chǎn)的壟斷，僅靠市場機(jī)制已經(jīng)不太可能實現(xiàn)充分就業(yè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，這被人們稱之為“市場失靈”。為解決這一問題，凱恩斯提出了著名的“政府干預(yù)理論”，認(rèn)為“看不見的手”本身存在收入水平懸殊、經(jīng)濟(jì)外部性以及壟斷現(xiàn)象等諸多弊端，而這些弊端從市場內(nèi)部又不可能得到克服，只有通過政府干預(yù)才能予以解決。因此，政府必須靈活運(yùn)用財政政策和貨幣政策對市場進(jìn)行積極干預(yù)，必要時候?qū)嵤┏嘧重斦�，以刺激�?jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民福利。在這種理論的引導(dǎo)下，“福利國家”的政府政策大行其道。

　　第三階段，20世紀(jì)70年代到80年代。政府的積極干預(yù)直接導(dǎo)致政府職能的過度擴(kuò)張和機(jī)構(gòu)膨脹，并且扭曲了市場對資源配置的調(diào)節(jié)作用，產(chǎn)生了所謂“政府失靈”的現(xiàn)象。為解決這一難題，政府職能理論中的公共選擇理論應(yīng)運(yùn)而生。這一理論破除了“國家神話”，根據(jù)理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，指出國家同樣具有人類的弱點，體現(xiàn)在兩個方面：第一，國家干預(yù)可能像人一樣犯錯誤；
第二，國家機(jī)器的執(zhí)行者可能追求自身的利益而不是公共利益○26。因此，公共選擇理論重新強(qiáng)調(diào)市場的價值，認(rèn)為市場的缺陷并不是把問題轉(zhuǎn)交給政府去處理的充分理由。既然政府內(nèi)部問題重重且無法完全根除，那么最好的出路就在于打破政府的壟斷地位，讓政府將其不該做和做不好的事交給市場來完成，在能夠引入競爭的領(lǐng)域，允許私人機(jī)構(gòu)進(jìn)入并與政府機(jī)構(gòu)形成競爭，從而改善公共部門的產(chǎn)出以及公眾的福利狀況。因此，政府職能應(yīng)該定位在維護(hù)市場秩序和正常運(yùn)轉(zhuǎn)上。對于政府職能的反思，引發(fā)了古典自由主義的復(fù)歸。

　　經(jīng)歷過“市場失靈”和“政府失靈”的雙重洗禮之后，政府職能被確定為是為市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用創(chuàng)造各種有利條件：通過有效的公共政策來支持市場的運(yùn)轉(zhuǎn)，只有在單靠市場機(jī)制無法解決的社會資源配置問題上，才存在政府干預(yù)的必要性。20世紀(jì)90年代，在應(yīng)對全球性“政府失靈”的危機(jī)中，有關(guān)政府職能的新的理論終于形成。這種理論包括主張以企業(yè)家精神重塑政府的“新公共管理理論”、主張以公民服務(wù)為核心的“新公共服務(wù)理論”和主張加強(qiáng)公共部門和私人部門合作的“治理理論”，這兩種理論成為當(dāng)今社會構(gòu)建新型政府的理論基礎(chǔ)。

　　1.主張“重塑政府”的新公共管理理論

　　新公共管理理論實質(zhì)上是公共行政的傳統(tǒng)規(guī)范和工商企業(yè)管理方法的融合，其中不乏新泰勒主義、民主行政理論以及管理科學(xué)的相關(guān)觀點。新公共管理的主要觀點是：公共部門和私人部門在管理方面不存在本質(zhì)區(qū)別，它們有著共同的管理理念；
私營企業(yè)的管理在績效和顧客滿意程度方面比政府部門優(yōu)越得多，把私人部門的管理理念和具體管理方法應(yīng)用于政府公共部門是重塑政府的必要途徑；
因此，新公共管理理論的思路可以概括為公共服務(wù)方式的市場化，包含：第一，將決策和執(zhí)行分開，即政府主要的任務(wù)是“掌舵”(決策)，而不是“劃槳”(執(zhí)行)；
第二，應(yīng)該打破公共服務(wù)的壟斷性，實現(xiàn)公共服務(wù)供給者多元并存，競爭發(fā)展；
第三，公共服務(wù)的消費(fèi)者有在多元供給者之間做出選擇的權(quán)力和用以選擇的資源○27。簡而言之，新公共管理理論主張，在公共服務(wù)的提供方式上以市場為基礎(chǔ)，通過合同出租、公私合作、用者付費(fèi)和憑單制等具體形式，逐步實現(xiàn)公共部門私有化的目標(biāo)，并把顧客至上的理念引入到公共服務(wù)的過程當(dāng)中，以便根據(jù)市場需求對公共服務(wù)部門的產(chǎn)出狀況實施有效控制。

　　新公共管理理論要求變革政府，其鋒芒所指正是公共服務(wù)部門的官僚制結(jié)構(gòu)。針對傳統(tǒng)官僚制下官員嚴(yán)格照章辦事、循規(guī)蹈矩從而導(dǎo)致行事僵化、妨礙行政效率提高的問題，新公共管理理論提倡，通過廢除公共部門眾多的冗余規(guī)章制度，簡化行政審批手續(xù)以提高行政人員的辦事效率；
針對官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)無進(jìn)取動力、外無有效監(jiān)督主體的問題，新公共管理理論提出一方面在政府部門中引入“企業(yè)家精神”，改變官僚機(jī)構(gòu)自身的內(nèi)部環(huán)境，另一方面通過設(shè)立其他監(jiān)督主體以使政府能夠得到來自外部的監(jiān)督和指導(dǎo)；
針對官僚制的金字塔式結(jié)構(gòu)過于強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)和管理方式上的權(quán)力集中而影響行政效率的問題，新公共管理理論重視對基層行政機(jī)構(gòu)的充分授權(quán)，主張使基層組織機(jī)構(gòu)具有適應(yīng)社會需要而獨(dú)立決策的權(quán)力。美國學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒明確提出政府改革的目標(biāo)是建立“企業(yè)家政府”。具體而言，就是要把政府“再造”成為：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；
(2)社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；
(3)競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；
(4)有使命的政府：改變照章辦事的組織；
(5)講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；
(6)受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；
(7)有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；
(8)有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；
(9)分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；
(10)以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革○28。

　　中國人民大學(xué)張成福教授也指出，政府再造(Reengi-neering Government)是對政府治理的理念、原則、結(jié)構(gòu)、行為等進(jìn)行大規(guī)模的改革，以提高政府的績效和服務(wù)的品質(zhì)，其中最核心的主張就是要構(gòu)建一個企業(yè)型的政府(En-trepreneurial Government)。與官僚政府(Bureaucratic Govern-ment)相比，企業(yè)型政府的特質(zhì)主要表現(xiàn)為：(1)導(dǎo)航者政府；
(2)社區(qū)主義和公民參與；
(3)公共服務(wù)的市場競爭機(jī)制；
(4)政府運(yùn)作以目標(biāo)和任務(wù)為導(dǎo)向；
(5)以結(jié)果為導(dǎo)向；
(6)顧客導(dǎo)向；
(7)政府財政在強(qiáng)調(diào)節(jié)流的同時，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)如何開源；
(8)前瞻性政府；
(9)分權(quán)化的政府；
(10)市場取向○29。

　　2.重申“公民本位”的新公共服務(wù)理論

　　新公共管理理論在20世紀(jì)90年代曾風(fēng)行一時，并在英、美、澳大利亞等國家掀起了一波改革政府的高潮，但理論上的缺陷也同樣明顯。把公民視為顧客，把顧客滿意度視為政府服務(wù)應(yīng)該追求的目標(biāo)，這雖然有助于約束政府行為，但市場競爭機(jī)制的引入，主張價值中立、效率至上的管理主義的盛行，將會削弱公共精神與公共服務(wù)觀念，甚至對公民的主人地位構(gòu)成負(fù)面影響。

　　上述問題引起了政府改革理論家們的深入討論○30。

　　以美國著名公共行政學(xué)家羅伯特·B.登哈特為代表的公共行政學(xué)者在對新公共管理理論反思的基礎(chǔ)上，提出了“新公共服務(wù)”理論。“新公共服務(wù)”理論強(qiáng)調(diào)“公民優(yōu)先”，主張區(qū)分“顧客滿意”原則和“公民滿意”原則，是“建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實全心全意為他們服務(wù)之上的”○31。在新公共服務(wù)理論看來，政府的職能既不是“掌舵”也不是“劃槳”，而是“服務(wù)”；
公共利益是目標(biāo)而不是副產(chǎn)品；
公務(wù)員要為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；
公務(wù)員的責(zé)任在于關(guān)注憲法法律、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益，而不僅僅是關(guān)注市場；
公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要○32。

　　國內(nèi)學(xué)者對新公共服務(wù)精神作了解讀。李瑞和鄭娟指出，所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中扮演角色的一套理念，包括：(1)服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；
(2)追求公共利益；
(3)重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；
(4)思考要有戰(zhàn)略性，行動要有民主性。(5)承認(rèn)責(zé)任并不簡單，公務(wù)員應(yīng)該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益；
(6)服務(wù)而不是掌舵，公務(wù)員應(yīng)該利用基于價值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制社會發(fā)展方向；
(7)重視人而不只是重視生產(chǎn)率○33。

　　總而言之，正是在對新公共管理理論忽視政府服務(wù)的公共性和服務(wù)性的基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)理論重新回歸到關(guān)注民主價值和公共利益的軌道上來，為服務(wù)型政府的構(gòu)建提供了重要的思想資源。

　　3.強(qiáng)調(diào)公私合作、共管共治的治理理論

　　正是由于新公共管理模糊了政府與公民、政府與社會之間的關(guān)系，損害了現(xiàn)代民主制度所倡導(dǎo)的憲政主義與公共精神，治理理論應(yīng)運(yùn)而生，重新強(qiáng)調(diào)政府職能的有限性，力圖構(gòu)建起政府與民眾、社會其他組織共同治理國家的模式。

　　英語中的治理(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長期以來它與統(tǒng)治(govern-ment)一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。1989年世界銀行黑非洲發(fā)展報告首先采用了“治理危機(jī)”的說法以后，政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予治理以新的含義○34。

　　在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(theCommission on Global Governance)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會于1996年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》(Our Global Neighborhood)的研究報告，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并在該報告中對治理做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。綜合學(xué)者的觀點，治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；
治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；
治理既涉及公共部門，也包括私人部門；
治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動○35。

　　荷蘭學(xué)者基斯·馮·克斯伯根(Kees Van Kersbergen)和佛朗斯·馮·瓦爾登(Frans Van Warden)在2004年3月出版的《歐洲政治研究雜志》上發(fā)表了題為“作為學(xué)科間橋梁的‘治理’”的文章，總結(jié)了治理的九種用法：(1)善治；
(2)國際關(guān)系領(lǐng)域中沒有政府的治理；
(3)作為社區(qū)和社區(qū)自組織的治理；
(4)市場制度和經(jīng)濟(jì)治理；
(5)私人部門的“善治”；
(6)公共部門的“善治”；
(7)網(wǎng)絡(luò)治理；
(8)多層次治理；
(9)作為網(wǎng)絡(luò)治理的私域治理○36。

　　在理論層面上，治理理論的主張可以概括為以下要點○37：第一，治理主體的多元化。這意味著政府并不是一國范圍內(nèi)唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)(包括社會的和私人的機(jī)構(gòu))只要得到公眾認(rèn)可，就可以成為社會權(quán)力的中心；
第二，治理過程的互動性。在國家與社會合作的過程中，不再強(qiáng)調(diào)區(qū)分公私機(jī)構(gòu)之間的界限和責(zé)任，不再堅持國家職能的專屬性和排他性，而是強(qiáng)調(diào)國家與社會組織間的相互依賴關(guān)系；
第三，治理對象的參與性。強(qiáng)調(diào)管理對象的參與，力圖在管理系統(tǒng)內(nèi)構(gòu)建一個自組織網(wǎng)絡(luò)，以加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的組織性和自主性；
第四，治理手段的多樣化。政府在完成社會職能時，除了采用原來的手段之外，應(yīng)提倡采用新的方法和措施，以不斷地提高管理的效率。

　　那么，治理理論為服務(wù)型政府提供了什么理論資源？治理理論的思路可以概括為公共服務(wù)社會化，即拓展公共服務(wù)的主體，把政府無力承擔(dān)的公共事務(wù)轉(zhuǎn)化為非政府公共事務(wù)，由非政府公共組織來承擔(dān)和處理，從而優(yōu)化社會公共產(chǎn)品的產(chǎn)出狀況。在實踐方面，作為一種行政范式，政府治理的基本含義既可以被認(rèn)為是一種適應(yīng)市民社會要求的行政理念，也可以被看作是一種新時代條件下政府行政的方式和方法。作為一種行政理念，治理要求政府必須適應(yīng)市民社會運(yùn)行主體多元化的要求，改變傳統(tǒng)模式下以管制為特征、以命令為內(nèi)核的管理觀念，逐步樹立以分擔(dān)為特征、以協(xié)同為內(nèi)核的治理理念。而作為一種行政的方式和方法，治理主要包含這樣幾項內(nèi)容：治理主體的多元化，治理客體的擴(kuò)展，治理機(jī)制的合作化○38。治理主體的多元化，指的是治理的實施或參與主體不只是政府部門，還包括國家層面和地方性的各種非政府非營利組織、政府間和非政府間國際組織、各種社會團(tuán)體甚至私人部門在內(nèi)的多元主體。所謂治理客體的擴(kuò)展，指的是治理涉及的領(lǐng)域的擴(kuò)大，范圍包括國家政權(quán)統(tǒng)治、公共事務(wù)管理與服務(wù)、公共部門自身的管理、各種社會組織和團(tuán)體的管理等在內(nèi)。所謂治理機(jī)制的合作化，指的是治理要以市場原則、公共利益和相互認(rèn)同為基礎(chǔ)，積極尋求合作的可能和途徑○39。

　　作為對傳統(tǒng)公共行政范式的替代，治理范式的出現(xiàn)被一部分學(xué)者認(rèn)為決不僅僅是“新瓶裝舊酒”式的更新或?qū)�傳統(tǒng)行政管理手段枝節(jié)上的修正，而是體現(xiàn)了人們對公共部門管理的全新的認(rèn)識，構(gòu)成了一種新的范式、新的理念。治理與傳統(tǒng)公共行政范式的區(qū)別可以用下表表示：

　　圖三

　　不過，也有一些學(xué)者認(rèn)為，盡管治理理論的一些主張為服務(wù)型政府提供了精神養(yǎng)料，但它對中國的適應(yīng)性值得關(guān)注。張健指出，西方政府治理的生成過程大體如下：市民社會發(fā)展，私人領(lǐng)域壯大，私人自主性要求增強(qiáng)；
公共領(lǐng)域崛起，私人與國家的緊張關(guān)系日漸舒緩；
社會中間部門(非政府組織)的出現(xiàn)，使社會組織活動走向分權(quán)的道路，政府回歸公共物品的提供。在這一過程中，治理這一范式生成的一般性是，社會運(yùn)行主體多元化是其內(nèi)在驅(qū)動；
市場領(lǐng)域、政府領(lǐng)域以及公共領(lǐng)域的劃分是其直接依據(jù)；
技術(shù)手段是其現(xiàn)實載體。這就決定了我們在借鑒治理理論成果的時候必須參照中國實際情況，不能照抄照搬○41。

　　李風(fēng)華指出，治理理論在中國存在一定的適用性問題，因為：第一，從政治傾向上看，治理理論雖然主要是一種公共管理理論，但具有強(qiáng)烈的極端自由主義的意識形態(tài)傾向，這就決定了我們不能全盤照搬。第二，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，治理理論從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗出發(fā)，主張限制政府的職能和作用，這種相對否定的理論傾向往往不能適用于發(fā)展中國家的現(xiàn)實需求。第三，從文化接受性來看，治理理論的真正精神是以個人主義為基礎(chǔ)的契約合作觀念，這意味著對于處于不同文化傳統(tǒng)的中國社會來說，不可也不能直接照搬照抄治理理論的理論觀點和政策主張○42。

　　鮑勃·杰索普分析了治理理論與實踐的內(nèi)在困境，他把這種困境概括為四種兩難選擇：(1)合作與競爭的矛盾；
(2)開放與封閉的矛盾；
(3)可治理性與靈活性的矛盾；
(4)責(zé)任和效率的矛盾○43。為了克服治理失效，不少學(xué)者和國際組織又紛紛提出了“健全的治理”、“有效的治理”等概念，其中“善治”理論影響最大。“善治”理論實際上主張國家的權(quán)力向社會復(fù)歸，善治的過程是一個還政于民的過程。這種理論的產(chǎn)生與發(fā)展得益于公民社會或民間社會的日益壯大。許多非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織(NGO)、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會、社區(qū)組織、利益集團(tuán)和公民自發(fā)組織起來的運(yùn)動等，被統(tǒng)稱為“第三部門”。善治的思想支持諸如此類的非政府公共組織參加到公共服務(wù)的提供中來。

　　以公共服務(wù)凸顯政府職能：服務(wù)型政府的內(nèi)涵

　　關(guān)于服務(wù)型政府的內(nèi)涵，中國學(xué)者的看法不盡相同。遲福林院長認(rèn)為，服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵是：為社會提供基本有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)，以不斷滿足廣大社會成員日益增長的公共需求和公共利益訴求，在此基礎(chǔ)上形成政府治理的制度安排�？偟膩碚f，政府需要提供三種基本性的公共服務(wù)：一是為企業(yè)、社會提供的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，即通過有效的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和管理、嚴(yán)格規(guī)范的市場監(jiān)管、及時公開地向全社會提供經(jīng)濟(jì)信息、提供最基本的基礎(chǔ)設(shè)施等，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。二是著眼于最突出的社會矛盾，提供最緊迫的社會性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，比如，建立和完善從中央到地方的就業(yè)工作服務(wù)體系，提供基本的公共教育、公共醫(yī)療和社會保障等實現(xiàn)人的全面發(fā)展。三是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，為社會直接提供制度性的公共服務(wù)(而不是直接投資)，比如建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、加快農(nóng)村土地制度改革、建設(shè)一個良好有效的金融制度、建設(shè)有利于公平競爭的法律制度環(huán)境等，為人們對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展帶來長遠(yuǎn)的預(yù)期○44。

　　中國人民大學(xué)張康之教授從以下八個方面界定服務(wù)型政府的內(nèi)涵：第一，不是控制導(dǎo)向，而是服務(wù)導(dǎo)向的政府；
第二，不是效率導(dǎo)向，而是公正導(dǎo)向的政府；
第三，是把工具效用與價值觀照有機(jī)結(jié)合起來的政府；
第四，是包含著合作和信任整合機(jī)制的政府；
第五，是德治與法治有機(jī)結(jié)合的政府；
第六，是行政程序的靈活性與合理性相統(tǒng)一的政府；
第七，在行政人員的行為層面上，是行政自由裁量權(quán)得到道德制約的政府；
第八，是超越了回應(yīng)性的前瞻性政府。在政府與社會的關(guān)系方面，它既不是近代早期的自由放任性政府職能模式，也不是20世紀(jì)的干預(yù)型政府職能模式，而是一種引導(dǎo)型的政府職能模式○45。

　　國家行政學(xué)院劉熙瑞教授認(rèn)為，要弄清服務(wù)型政府的內(nèi)涵，首先要明確兩點：第一，服務(wù)型政府的目的是為了公民利益的實現(xiàn)，而不是自身利益的實現(xiàn)。也就是說政府要將公民利益作為自己一切工作的出發(fā)點和歸宿，體現(xiàn)公民本位的行政理念。第二，在政府向公民提供服務(wù)過程中，處于基礎(chǔ)性地位的是公民意志，而不是政府意志。這就是說，要有廣大公民來決定要不要政府服務(wù)，服務(wù)多少，以及服務(wù)什么。而不是政府提供什么，人民就接受什么。據(jù)此，服務(wù)型政府就是在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以公共服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府○46。

　　綜合學(xué)者的觀點，服務(wù)型政府從根本上來說是以公民為本位的政府，公民的利益和意志將是政府工作首要關(guān)注的價值追求。為了確保公民的利益和意志在整個公共管理中具有決定性地位，需要做到公共政策反映公民的意志、公民參與公共政策的執(zhí)行并且把公民是否滿意作為評估政府績效的最終標(biāo)準(zhǔn)。

　　著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉指出，人們對好政府有兩個要求：一是有限，二是有效。所謂有限，是說它是提供公共產(chǎn)品的，而不是“全能”的，政府應(yīng)當(dāng)給市場提供秩序，提供條件，而不應(yīng)當(dāng)去處理微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)，更不應(yīng)當(dāng)在市場上有自己的利益。所謂有效，是說它應(yīng)當(dāng)廉潔奉公，辦事有效率，能夠低成本地提供公共產(chǎn)品○47。因此，政府的行政理念是服務(wù)而不是管制，服務(wù)將是政府最核心的價值理念，也是政府行為的最重要的依據(jù)。這主要表現(xiàn)為：第一，是否為公民提供了他們所需要的服務(wù)，這是衡量政府責(zé)任的依據(jù)；
第二，為公民提供他們所需要的服務(wù)也是政府存在的合法性依據(jù)；
第三，為公民服務(wù)也是公務(wù)員職業(yè)倫理的核心內(nèi)容；
第四，服務(wù)質(zhì)量是判斷一個政府工作績效的最主要的標(biāo)準(zhǔn)；
第五，公民在服務(wù)關(guān)系中要居于支配性地位，即政府提供什么樣的服務(wù)、怎樣提供服務(wù)等應(yīng)由公民來決定，而不是政府判斷的結(jié)果，公民對政府服務(wù)應(yīng)是自愿消費(fèi)，而不是強(qiáng)制的，公民消費(fèi)政府服務(wù)的感覺是愜意和受用的，而不是無可奈何的○48。

　　根據(jù)中央黨校政法部井敏的觀點，服務(wù)型政府首先以服務(wù)為宗旨，因為：第一，為公民服務(wù)是政府存在的合法性基礎(chǔ)；
第二，服務(wù)是服務(wù)型政府的首要職責(zé)；
第三，為公民服務(wù)也是公務(wù)員職業(yè)倫理的核心內(nèi)容；
第四，服務(wù)質(zhì)量是判斷政府績效的最主要標(biāo)準(zhǔn)。其次，服務(wù)型政府是以公民為本位的政府，政府首先考慮公民利益的實現(xiàn)，保證公民需求在公共管理中的支配性地位，具體體現(xiàn)在以下環(huán)節(jié)：第一，公民需求是政府工作的起點；
第二，公共政策是公民需求的反映；
第三，公民有權(quán)參與政府公共政策的執(zhí)行；
第四，公民是否滿意是評估政府績效的主要標(biāo)準(zhǔn)。再次，服務(wù)型政府是法治的政府。這就意味著，第一，服務(wù)型政府是權(quán)力受到限制的政府；
第二，服務(wù)型政府是違法必究的政府；
第三，服務(wù)型政府的法律是真實保護(hù)公民權(quán)利的正義之法。最后，服務(wù)型政府是責(zé)任政府，即能夠迅速對公民的服務(wù)需求作出回應(yīng)，并能采取有效措施，公正、高效地滿足這種服務(wù)需求的政府○49。

　　有學(xué)者進(jìn)一步明確，給服務(wù)型政府下定義必須首先搞清楚服務(wù)與政府的關(guān)系(政府和服務(wù)是不矛盾的，而且，服務(wù)就是政府的本質(zhì)所在，也是政府最基本的職能)，再搞清楚服務(wù)在政府的目的和任務(wù)中的作用(不是政府服不服務(wù)的問題，而是政府為誰服務(wù)和服務(wù)的內(nèi)容的問題)，最后再把服務(wù)和政府結(jié)合起來考慮。所謂服務(wù)型政府就是指政府遵從民意的要求，在政府工作目的、工作內(nèi)容、工作程序和工作方法上用公開的方式給公民、社會組織和社會提供方便、周到和有效的幫助，為民興利、促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展。因此，服務(wù)型政府的服務(wù)主體是各級政府，服務(wù)對象是公民、社會組織和社會，服務(wù)的宗旨是為民興利，促進(jìn)社會的穩(wěn)定發(fā)展，服務(wù)的內(nèi)容是由民意決定，服務(wù)的方式是公開透明的方式○50。

　　那么，服務(wù)型政府的“服務(wù)”指的是什么？概括學(xué)界觀點，服務(wù)型政府的所謂服務(wù)應(yīng)該包括以下幾種類型：第一，制度供給服務(wù)；
第二，公共政策服務(wù)；
第三，公共產(chǎn)品服務(wù)；
第四，公共管理服務(wù)；
第五，社會保障服務(wù)。

　　政府再造的系統(tǒng)工程：構(gòu)建服務(wù)型政府的基本路徑

　　中國是否能夠順利構(gòu)建服務(wù)型政府，不僅與政府自身建設(shè)相關(guān)，而且也與現(xiàn)代公民的培養(yǎng)、政治體制改革的深化以及執(zhí)政黨能力的提升有著十分密切的關(guān)系。因此，在探討中國服務(wù)型政府構(gòu)建過程中，公民、政治體制與政黨體制等，都是必須考察的因素。

　　有研究認(rèn)為，服務(wù)型政府改革關(guān)涉政府與社會的關(guān)系，屬于政治改革范疇，應(yīng)當(dāng)把建設(shè)服務(wù)型政府提到政治發(fā)展戰(zhàn)略的高度來考慮；
服務(wù)型政府建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)從政府理念、政府制度和政府行為三個層面進(jìn)行檢討和反思，并以公民本位的精神實現(xiàn)政府再造；
良好的治理要求政府與社會的互助合作、雙向互動、共管共治，因此，服務(wù)型政府構(gòu)建應(yīng)該從建立公民參與的制度平臺，鼓勵作為“第三部門”的民間組織的發(fā)展入手○51。

　　也有研究指出，建設(shè)公共服務(wù)型政府必須處理好五個重大戰(zhàn)略關(guān)系，分別是：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)的關(guān)系，提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是政府的首要責(zé)任；
(2)市場服務(wù)與公共服務(wù)的關(guān)系，(點擊此處閱讀下一頁)

　　政府公共服務(wù)必須在服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的前提下彌補(bǔ)市場失靈；
(3)經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)與社會性公共服務(wù)的關(guān)系，使政府的公共服務(wù)逐步過渡到以社會性公共服務(wù)為主；
(4)科教型公共服務(wù)與轉(zhuǎn)移支付型公共服務(wù)的關(guān)系，優(yōu)先完善科教型公共服務(wù)；
(5)公共服務(wù)水平與公共服務(wù)覆蓋面的關(guān)系，以完善廣泛覆蓋的基本公共服務(wù)為基本目標(biāo)○52。

　　韓國金東炫教授認(rèn)為，成功的政府改革的新方向應(yīng)該是：(1)重新思考公共服務(wù)的作用；
(2)重新思考服務(wù)用戶；
(3)重新思考行政結(jié)構(gòu)；
(4)重新思考人員；
(5)改變價值和態(tài)度；
(6)利用信息技術(shù)；
(7)發(fā)揮公營部門和私營部門之間的協(xié)同作用；
(8)回應(yīng)腐��；
(9)利用各種組織選擇○53。

　　吉林大學(xué)的傅耕石博士在其學(xué)位論文《服務(wù)型政府的構(gòu)建：中國語境下的審視》中指出：(1)現(xiàn)代公民的培養(yǎng)是中國服務(wù)型政府構(gòu)建的基礎(chǔ)。培養(yǎng)現(xiàn)代公民，就是要培養(yǎng)公民的公民精神，即培養(yǎng)公民的公共精神、愛國精神、寬容精神以及批判與懷疑精神；
就是要培養(yǎng)公民的公民意識，即培養(yǎng)公民的權(quán)利意識、參與意識、公正意識、責(zé)任意識；
就是要培養(yǎng)公民的公民能力，即培養(yǎng)公民關(guān)于政治決策的認(rèn)知能力、發(fā)現(xiàn)政治決策程序的發(fā)現(xiàn)能力以及將政治知識轉(zhuǎn)變?yōu)檎�治行動的轉(zhuǎn)換能力；
(2)政治的民主化與法治化是中國服務(wù)型政府構(gòu)建的前提。為此要加強(qiáng)基層民主建設(shè)；
建構(gòu)市民社會；
健全民主制度、豐富民主形式與擴(kuò)大公民有序的政治參與。(3)執(zhí)政黨執(zhí)政能力的提升是中國服務(wù)型政府構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。(4)政府轉(zhuǎn)型與政府自身的建設(shè)是中國服務(wù)型政府構(gòu)建的主題○54。廈門大學(xué)陳振明教授特別強(qiáng)調(diào)政府工具的運(yùn)用，尤其是市場工具、工商管理技術(shù)和社會化手段，認(rèn)為政府管理方式的創(chuàng)新，特別是市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段的引入，是21世紀(jì)行政管理發(fā)展的一個基本趨勢○55。要實現(xiàn)政府體制創(chuàng)新，一要政企分開，理順政府與企業(yè)(市場)的關(guān)系。錯位的解決措施是“讓位”，在缺位的地方要“補(bǔ)位”，從越位的地方“退位”；
二要還權(quán)于民，建立政府與社會的伙伴關(guān)系○56。

　　蘇州大學(xué)的沈榮華教授認(rèn)為，要使政府職能向提供公共服務(wù)職能方向轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該：(1)以公眾為服務(wù)導(dǎo)向，主要途徑一是擴(kuò)大政府決策的公眾參與；
二是政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以社會的評價為主，以服務(wù)對象的評價為主，加大公眾影響比重。(2)引入市場競爭機(jī)制。(3)營造政府與社會的協(xié)作機(jī)制。(4)推行績效管理評估。(5)發(fā)展政府間協(xié)作。(6)強(qiáng)化政府責(zé)任○57。

　　遲福林、方栓喜認(rèn)為，建設(shè)公共服務(wù)型政府要：(1)以人為本，為社會提供最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，著眼于解決當(dāng)前最突出的經(jīng)濟(jì)社會矛盾。這意味著，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要任務(wù)是為全社會提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；
從關(guān)注弱勢群體的角度出發(fā)，集中解決最突出的社會經(jīng)濟(jì)問題，要特別重視農(nóng)民的利益，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品；
注重并建立不同利益主體的利益表達(dá)機(jī)制；
建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價體系和科學(xué)的行政問責(zé)機(jī)制；
要建立完善的信息公開制度。(2)建設(shè)公共服務(wù)型政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，加快解決政府轉(zhuǎn)型中事關(guān)全局的重大體制問題。這些問題包括：第一，加快由投資型財政向公共服務(wù)型財政的轉(zhuǎn)變；
第二，深化投融資體制改革，為各類市場主體提供平等、高效的投資和融資環(huán)境；
第三，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，重新界定中央和地方的財權(quán)和事權(quán)；
第四，要關(guān)注和解決地方政府的債務(wù)問題；
第五，加快公共事務(wù)的相關(guān)立法。(3)建設(shè)公共服務(wù)型政府，需要進(jìn)行現(xiàn)代政府理念的宣傳和教育，首要的前提是樹立以人為本的新發(fā)展觀，需要深刻理解政府管理的本質(zhì)，需要構(gòu)建新的政府文化○58。

　　學(xué)者們專注于構(gòu)建服務(wù)型政府的路徑研究，他們的表述各不相同，但表達(dá)的內(nèi)容基本一致○59。比較具有代表性的研究借用庫恩有關(guān)觀念范式、規(guī)則范式和操作范式的分析思路，指出，建設(shè)服務(wù)型政府的過程也應(yīng)該包含由三個層級要素組成的范式系統(tǒng)的整體變革過程，所以，服務(wù)型政府構(gòu)建應(yīng)從以下方面著手：(1)從培育文化與理念層面建設(shè)服務(wù)型政府，這包括：首先，從管制型政府的行政理念轉(zhuǎn)變到服務(wù)型政府的行政理念；
其次，明晰政府角色；
最后，樹立顧客導(dǎo)向的服務(wù)理念。(2)從重塑制度與規(guī)則層面建設(shè)服務(wù)型政府，這就要求確立：民眾對政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的選擇制度；
民眾對政府績效的評價制度；
問責(zé)制度等。(3)從完善操作和具體措施層面建設(shè)服務(wù)型政府，這要求：建設(shè)和完善電子化政府；
建立市場化機(jī)制；
建立和完善“一站式”服務(wù)大廳○60。

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　�、佗軈⒁姵藤弧丁胺�務(wù)行政”：從概念到模式———考察當(dāng)代中國“服務(wù)行政”理論的源頭》，載《南京社會科學(xué)》2005年第5期。

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《政府的責(zé)任在于培育

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　　　　⑧遲福林：《論“公共服務(wù)型政府”》，載《理論參考》2006年第6期。

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　　　　○11參閱權(quán)茹《對構(gòu)建服務(wù)型政府的思考》，載《理論學(xué)刊》2006年第2期。

　　　　○12參閱顏玉華《建設(shè)服務(wù)型政府是反腐敗的必然要求》，載《公民與法治》2008年第6期。

　　　　○13參閱張勤《提高執(zhí)政能力與推進(jìn)政府公共服務(wù)創(chuàng)新》，載《重慶社會科學(xué)》2005年第12期。

　　　　○14參閱劉厚金《我國政府轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)》，中央編譯出版社，2008年，第32頁。

　　　　○15參閱張康之《尋找公共行政的倫理視角》，中國人民大學(xué)出版社，2002年。

　　　　○16表格引自劉祖云《歷史與邏輯視野中的“服務(wù)型政府”——基于張康之教授社會治理模式分析框架的思考》，載《南京社會科學(xué)》2004年第9期。

　　　　○17王浦劬、燕繼榮主編：《政治學(xué)原理》，中央廣播電視大學(xué)出版社，2004年，第164頁。

　　　　○18○24劉祖云：《歷史與邏輯視野中的“服務(wù)型政府”——基于張康之教授社會治理模式分析框架的思考》，見《南京社會科學(xué)》2004年第9期。

　　　　○19杜學(xué)中：《政府的市場化》，載《江西行政學(xué)院學(xué)報》2001年第4期；
劉祖云：《生態(tài)型政府：形式與內(nèi)容的三眾統(tǒng)合》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2008年第5期。

　　　　○20顧建光：《公共行政轉(zhuǎn)型及其動因分析》，載《決策借鑒》2001年第5期。

　　　　○21李傳軍：《管理主義政府模式的終結(jié)》，2003年4月，第61頁。

　　　　○22參閱燕繼榮《文明社會的文明治理：公共管理的制度選擇》，載《學(xué)習(xí)與探索》2005年第2期。

　　　　○23王浦劬、燕繼榮主編：《政治學(xué)原理》，中央廣播電視大學(xué)出版社，2004年，第164-165頁。

　　　　○25參閱何煒《西方政府職能論的源流分析》，載《南京社會科學(xué)》1999年第7期。

　　　　○26李強(qiáng)：《自由主義》，中國社會科學(xué)出版社，1998年，第133頁。

　　　　○27吳群芳：《公共選擇理論與“公共服務(wù)市場化”——西方行政改革的理論背景》，載《北京科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2002年第1期。

　　　　○28參閱戴維·奧斯本、特德·蓋布勒《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社，2006年。

　　　　○29張成福：《當(dāng)代西方政府再造的核心理念———企業(yè)型政府》，見《中國改革》1998年第9期。

　　　　○30參見張成�！豆�共行政的管理主義：反思與批判》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2001年第1期；
雷志宇《“新公共管理”模式的內(nèi)在沖突與矛盾》，載《東南學(xué)術(shù)》2002年第5期；
韓成頌：《論服務(wù)型政府的倫理品格》，《南京政治學(xué)院學(xué)報》2008年第4期。

　　　　○31[美]羅伯特·B.登哈特：《公共組織理論》(第三版)，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第207頁。

　　　　○32珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特著：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第7-9頁。

　　　　○33李瑞、鄭娟：《芻論服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)》，見《公共管理》2006年第10期。

　　　　○34俞可平主編：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第55頁。

　　　　○35Report of the Commission on Global Governance：
Our Global Neigh-borhood (From eco-logic， January/ February， 1996)， http：//www.sovereignty.net/p/gov/gganalysis.htm。

　　　　○36轉(zhuǎn)引自楊雪冬《“治理”的九種用法》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2005年第2期。

　　　　○37參閱李瑞、鄭娟《芻論服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)》，《公共管理》2006年第10期。

　　　　○38滕世華：《公共治理理論及其引發(fā)的變革》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2003年第1期。

　　　　○39張�。骸稄墓芾碜呦蛑卫恚寒�(dāng)代中國行政范式轉(zhuǎn)換問題研究》，載《浙江社會科學(xué)》2006年第4期。

　　　　○40S. Linder， and B. Guy Peters，“The Study of Public Policy Instru-ment”， Policy Current， 1992， 2-2。轉(zhuǎn)引自王偉昌《統(tǒng)治、管理、治理——政府工具的新治理范式變遷》，載《四川行政學(xué)院學(xué)報》2005年第2期。

　　　　○41參見張健《從管理走向治理：當(dāng)代中國行政范式轉(zhuǎn)換問題研究》，載《浙江社會科學(xué)》2006年第4期。

　　　　○42參閱李風(fēng)華《治理理論：淵源、精神及適用性》，載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2003年第5期。

　　　　○43鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，載《國際社會科學(xué)》1998年第3期。

　　　　○44參閱遲福林：《全面理解“公共服務(wù)型政府”的基本涵義》，載《人民論壇》2006年5月。

　　　　○45張康之：《把握服務(wù)型政府研究的理論方向》，載《人民論壇》2006年5月。

　　　　○46劉熙瑞：《服務(wù)型政府三種觀點的澄清》，載《人民論壇》2006年5月。

　　　　○47參閱吳敬璉《尋租腐敗造成貧富懸殊改革要過大關(guān)》，載《商務(wù)周刊》2008-08-08。

　　　　○48井敏：《構(gòu)建服務(wù)型政府——理論與實踐》，第三章，北京大學(xué)出版社，2006年。

　　　　○49井敏：《試析服務(wù)型政府的內(nèi)涵》，載《蘭州學(xué)刊》2006年第7期。

　　　　○50吳玉宗：《服務(wù)型政府：概念、內(nèi)涵與特點》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社科版)2004年第2期。

　　　　○51參閱燕繼榮《對服務(wù)型政府改革的思考》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2006年第2期。

　　　　○52參見李軍鵬《關(guān)于建設(shè)公共服務(wù)型政府的思考》，載《中共天津市委黨校學(xué)報》2004年第2期。

　　　　○53參見金東炫：《進(jìn)一步改善公共服務(wù)的改革方向》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2001年第2期。

　　　　○54參閱傅耕石《服務(wù)型政府的構(gòu)建：中國語境下的審視》，吉林大學(xué)博士論文，2007年6月。

　　　　○55參閱陳振明：《政府工具研究與政府管理方式改進(jìn)》，載《中國行政管理》2004年第6期。

　　　　○56參閱陳振明：《深化行政體制改革構(gòu)建公共服務(wù)型政府》，載《中國行政管理》2004年第1期。

　　　　○57參見沈榮華：《提高政府公共服務(wù)能力的思路選擇》，載《中國行政管理》2004年第1期。

　　　　○58參見遲福林、方栓喜：《加快建設(shè)公共服務(wù)型政府的若干建議》，載《發(fā)展月刊》2004年第3期。

　　　　○59參見彭向剛、王郅強(qiáng)《服務(wù)型政府：當(dāng)代中國政府改革的目標(biāo)模式》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2004年7月第4期；
孟祥君《構(gòu)建服務(wù)型政府的路徑選擇》，載《學(xué)術(shù)交流》2007年第2期。

　　○60參見彭正波《服務(wù)型政府建設(shè)的實踐困境和及其改進(jìn)》，載《黑河學(xué)刊》2007年第3期。

　　來源：學(xué)海2009.1

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