張永宏：爭奪地帶：從基層政府化解勞資糾紛看社會轉(zhuǎn)型
發(fā)布時間:2020-06-20 來源: 感恩親情 點擊： 
摘要：本文通過對華南PS街道辦事處化解勞資糾紛的過程及相關(guān)事件的田野研究，提供了一個關(guān)于2008年勞動合同制度實施的具體案例分析。筆者發(fā)現(xiàn)，在《勞動合同法》生效以后，街道辦事處在勞資糾紛中的角色由過去的放任轉(zhuǎn)向了干預(yù)，并人為地降低了法律的執(zhí)行標準，以預(yù)防可能出現(xiàn)的社會不穩(wěn)定因素。筆者認為，勞動合同制度未能得到有效實施是受制于多個相互聯(lián)系的社會過程——如基層政府的組織環(huán)境、城市化以后街道辦事處與社區(qū)關(guān)系的變化、產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型等——的互動。本研究表明，在評估地方政府在社會轉(zhuǎn)型中的作用時，需要特別關(guān)注地方背景和具體的制度條件。
關(guān)鍵詞：勞資糾紛；
組織環(huán)境；
社會轉(zhuǎn)型
作者簡介：張永宏中山大學(xué)社會學(xué)系講師博士
一、街道辦事處會議：背景與研究問題
2008年1月3日上午10點，PS 街道辦事處五樓會議室里坐滿了來自街道轄區(qū)內(nèi)的200多家企業(yè)的負責(zé)人，盡管街道只通知了50家企業(yè)參加會議。元旦剛過，正是各企業(yè)業(yè)務(wù)最繁忙的時候，企業(yè)的負責(zé)人為什么會如此重視這次會議呢？
PS街位于華南某地，2004年城市化以后撤鎮(zhèn)改制為街道辦事處。轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)以“三來一補”企業(yè)為主，注冊登記的企業(yè)數(shù)量有1300多家。由于很多企業(yè)屬于無牌無照經(jīng)營，無法知道真實的企業(yè)數(shù)量，據(jù)街道經(jīng)濟發(fā)展辦公室人員的估計，企業(yè)總數(shù)肯定會超過1萬家。出口加工貿(mào)易企業(yè)的大發(fā)展吸引了40多萬外來工就業(yè)�！秳趧雍贤ā芬延�2008年1月1日正式生效了，在此之前，大約從2007年9月下旬開始，大規(guī)模的勞資糾紛就不斷發(fā)生，之后近一個月，工人上訪就達到了高潮：幾乎每天都有工人上街，堵馬路、堵政府辦公樓等群體性事件時有發(fā)生。面對工人的大規(guī)�？範帲芏嗥髽I(yè)“人心惶惶”，有幾家大企業(yè)還揚言要“撤資”。
此次會議是區(qū)勞動局和街道辦事處聯(lián)合為投資者解答有關(guān)《勞動合同法》疑難問題所組織的一個座談會，到會的有區(qū)勞動局法制科科長、助理調(diào)研員、首席仲裁員和一名律師，前來參加會議的區(qū)勞動局局長早上一出辦公樓大門就被200多個上訪的工人堵住了，他只好臨時去處理工人們上訪的事了。會議由主管勞動和社會保障工作的街道辦事處的朱副主任（注1）主持。他談到，商會首先提議要開這個會，是因為很多老板對新法的理解有誤區(qū)，連法律文本都沒有看過，就認為政府在偏袒工人，座談會要起到給各位老板定心的效果。作完簡短的介紹以后，他首先請臺商協(xié)會和港商協(xié)會代表就《勞動合同法》疑難問題向區(qū)勞動局官員提問。
香港商會會長首先代表會員企業(yè)發(fā)言。他的發(fā)言很短，但是非常懇切，他說：
《勞動合同法》除了增加企業(yè)成本之外，也增加了勞資糾紛的風(fēng)險。法律制定了，就必須執(zhí)行，問題是我們?nèi)绾我?guī)避。希望勞動局給我們一個明確的指導(dǎo)。香港和臺灣商會搜集了企業(yè)的意見，主要有以下幾個疑難問題：如何降低加班工資的計算基數(shù)？企業(yè)淡季、旺季明顯，旺季需要勞務(wù)工，勞務(wù)工的合同怎么簽？企業(yè)要辭退工人時，如何根據(jù)《勞動合同法》掌握“不勝任工作”？補簽勞動合同時，工人要求買斷之前的工齡，怎么辦？根據(jù)《勞動合同法》，企業(yè)制定規(guī)章制度要依法，企業(yè)怎樣做才算是依法？
這些問題都是《勞動合同法》賦予企業(yè)的權(quán)利，港商希望通過勞動部門的解釋來進一步明確自身的權(quán)利。據(jù)這位會長說，香港商會和臺灣商會在幾個月前就請勞動法律師進行了《勞動合同法》的培訓(xùn)，但是，企業(yè)仍然試圖從政府那里找到具體執(zhí)行《勞動合同法》的操作原則。法制科科長就以上問題一一做了解答。大約11點30分，區(qū)勞動局楊局長從處理勞資糾紛現(xiàn)場趕過來，做了總結(jié)發(fā)言，申明了勞動部門在處理勞資糾紛執(zhí)法方面的立場，并一再強調(diào)：
勞動部門抓得最緊的是工資，對于欠薪的企業(yè)，會一而再、再而三地去查，而且員工享有的追討權(quán)利是沒有期限的。企業(yè)的歷史欠帳太多了，現(xiàn)在勞動部門的做法還是保護企業(yè)的，本來對于超時加班超過法律規(guī)定的，勞動部門應(yīng)該按每人每月500元對企業(yè)做出罰款處理，但是區(qū)勞動部門考慮到企業(yè)經(jīng)常停電、停工和淡季、旺季明顯的特點，還是一直沒有處理。為此，按時、足額發(fā)放工資和加班費最重要，這是勞動部門執(zhí)法的底線，違反了就一定要處理。過去企業(yè)隨意辭退工人，即使簽合同，也是一年一簽�！秳趧雍贤ā芬�(guī)定，只要與員工簽了兩次合同，企業(yè)和員工就要簽訂無固定期限合同。很多企業(yè)都希望適用《勞動合同法》規(guī)定的“凡員工嚴重違反企業(yè)規(guī)章制度的，企業(yè)可以辭退員工”，但是《勞動合同法》對依法制定企業(yè)規(guī)章制度做出嚴格要求。所以企業(yè)一定要通過勞資雙方溝通、協(xié)商后制定企業(yè)規(guī)章制度，而且一定要張榜并送達給員工，一定要保存員工知情的證據(jù)。
此外，他還就企業(yè)如何將工資結(jié)構(gòu)合理化、如何組建企業(yè)工會、如何履行企業(yè)的社會責(zé)任等問題對企業(yè)提出了要求和建議。
組織社會學(xué)關(guān)于勞資糾紛的研究由來已久。新馬克思主義者強調(diào)，勞資糾紛為資本和工人之間的利益沖突準備了戰(zhàn)場，愛德華茲（Edwards ，1979）稱之為“爭奪地帶”，他發(fā)現(xiàn)，美國20世紀30年代的勞資糾紛導(dǎo)致管理者采取內(nèi)部勞動力市場等內(nèi)部管理手段來強化對工人的控制。除了強調(diào)勞資雙方這一企業(yè)內(nèi)部因素之外，大多數(shù)研究還強調(diào)勞工組織化（Jacoby ，1985）、以階級為基礎(chǔ)的工廠政體（Burawoy ，1979；
1985）、制度環(huán)境（Edelman，1990；
Dobbinet al.1993）等外部因素的作用。隨著學(xué)術(shù)界對日益增多的社會矛盾和沖突的關(guān)注，勞資糾紛開始逐漸成為國內(nèi)社會科學(xué)研究的一個話題。從契約經(jīng)濟學(xué)視角出發(fā)的學(xué)者認為，勞資雙方的契約缺乏有效的實施機制，而且由于地方政府片面地追求經(jīng)濟發(fā)展，國家強制力在具體執(zhí)行中被強勢利益群體給削弱了，國家作為為強制實施的第三方也無法有效保護農(nóng)民工的合法權(quán)益，導(dǎo)致契約實施由“公共強制”退回到無序使用暴力的“私人秩序”（楊瑞龍、盧周來，2004；
鄭廣懷，2005）。從勞工政治視角出發(fā)的學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在勞動法律無法實施的制度背景下，工人只有通過“依法抗爭”的集體行動來落實法律規(guī)定的權(quán)益（Lee ，2007）。
本研究主要基于筆者在PS街道所進行的持續(xù)一年的田野調(diào)查。在此期間，筆者追蹤了《勞動合同法》實施前后PS街道轄區(qū)內(nèi)的勞資糾紛事件及其處理過程，主要使用了參與觀察法和訪談法。筆者在街道勞動信訪接待室和仲裁庭傾聽企業(yè)、工人和律師對糾紛經(jīng)過的陳述，觀察勞動部門辦案的程序；
與勞動部門工作人員一同前往勞資糾紛現(xiàn)場，觀察勞動部門處理勞資糾紛事件的過程。盡管筆者觀察的是一個具體的街道，但是所研究的問題是一般性的，即什么樣的過程和機制在化解勞資糾紛中運作，它們對人們理解社會轉(zhuǎn)型有什么意義，這是本文提出的主要問題。
本研究致力于回答這些問題，筆者根據(jù)街道辦事處在勞動合同制度實施中的作用來組織討論，采用組織分析工具來解釋在面對組織與其環(huán)境關(guān)系的變化中，街道辦事處的角色是如何轉(zhuǎn)變的。筆者發(fā)現(xiàn)，《勞動合同法》生效以后，街道辦事處在勞資糾紛中的角色由過去的放任轉(zhuǎn)向干預(yù)，人為地降低了法律的執(zhí)行標準，以預(yù)防可能出現(xiàn)的社會不穩(wěn)定因素。筆者認為，勞動合同制度未能得到有效實施來源于多個相互聯(lián)系的社會過程——如基層政府的組織環(huán)境、城市化以后街道辦事處與社區(qū)關(guān)系的變化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等——的互動。本研究表明了地方背景、歷史過程和具體的制度條件在理解當(dāng)前中國社會轉(zhuǎn)型中的重要性。
筆者首先描述了PS街道辦事處在不同時間段化解勞資糾紛的具體做法及其呈現(xiàn)的問題和復(fù)雜性；
其次，通過對街道辦事處的組織環(huán)境進行研究來理解勞動合同實施的過程和機制；
最后，討論化解勞資糾紛對于理解更廣泛的社會轉(zhuǎn)型過程的意義。
二、從時間變化看化解勞資糾紛
1995年1月1日實施的《中華人民共和國勞動法》正式確立了勞動合同制度，2008年1月1日《勞動合同法》正式實施，其目的是為了“扶弱限強”，建立平衡的勞資關(guān)系（常凱，2008）。新法加重了用人單位不訂立勞動合同的法律責(zé)任，對用人單位在解除和終止勞動合同時支付經(jīng)濟補償方面做出了一些新規(guī)定。這部法律在起草和征求意見的過程中受到各類群體的廣泛關(guān)注，政府部門和新聞媒體的宣傳力度也很大，工人的維權(quán)意識顯著提高。
在筆者的訪問中，許多工人向筆者訴說了他們的打工經(jīng)歷、工作和生活中的不公正待遇和一直被壓抑著的不滿情緒。在大多數(shù)時候，工人和管理者生活在兩個不同的世界，沒有交流，管理者不理睬工人的訴求，工人的不滿情緒和緊張被積累著，或是被管理者壓制著�！秳趧雍贤ā窞閯谫Y糾紛準備了“戰(zhàn)場”，正如一家臺資企業(yè)員工所說的，“一旦有什么事情發(fā)生，沒人會保持沉默”。勞資糾紛中工人訴求的焦點主要是針對加班工資、年限經(jīng)濟補償金和欠薪這三大問題。
其實，在《勞動合同法》實施之前，多年加班費獲得法庭支持的消息就已四處流傳�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（二）》于2006年10月1日生效，支持勞動者追討加班工資的期限由原來的2個月延長為2年，有證據(jù)者可追討從參加工作至現(xiàn)在的加班工資。在一些律師的努力下，2007年5月，一起勞動爭議案在仲裁及訴訟中要求獲得1997年至2007年的加班費，竟令人意想不到地得到了支持。此案所涉及的出口加工企業(yè)外貿(mào)依存度極高，一旦接到國際訂單，企業(yè)就要加班。工人基本工資很低，主要是靠加班費掙錢。由于許多企業(yè)的工資構(gòu)成設(shè)計都存在問題，只有工資總額，沒有根據(jù)工資結(jié)構(gòu)列出工資構(gòu)成的明細項目，工資表上也就沒有加班工資數(shù)字，導(dǎo)致加班費的訴求極有可能獲得法律支持，這就增加了工人試一試的心理，即使只支持兩年的加班工資，也是一筆不小的數(shù)目�！秳趧雍贤ā愤M一步規(guī)定了企業(yè)支付工人加班費的法律責(zé)任，追討過去兩年的加班費成了大多數(shù)勞動爭議仲裁訴訟的首要訴求。
《勞動合同法》規(guī)定的年限經(jīng)濟補償金也成為工人訴求的焦點。當(dāng)勞資雙方解除勞動關(guān)系時，《勞動合同法》規(guī)定在23種情形下，用人單位需向勞動者支付經(jīng)濟補償金，即勞動者做滿一年得到一個月工資的補償。在《勞動合同法》實施前后，部分企業(yè)紛紛通過突擊解除用工合同、小批量裁員等方式來規(guī)避風(fēng)險，也增加了工人對年限經(jīng)濟補償金的訴求。
在《勞動合同法》實施前，當(dāng)?shù)卣谕苿觿趧用芗�、低附加值制造業(yè)向高附加值、高科技的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型，清理高污染、高能耗企業(yè)；
與此同時，人民幣升值、原材料漲價、提高最低工資標準等因素也導(dǎo)致企業(yè)成本上升，部分企業(yè)因陷于轉(zhuǎn)型升級的困境而倒閉或搬遷，企業(yè)經(jīng)營者因拖欠工人工資而逃匿的事件經(jīng)常發(fā)生。因此，追討老板逃匿以后的欠薪也就成為勞資糾紛的主要內(nèi)容。
像所有的法律一樣，《勞動合同法》存在許多模糊和不完備之處，例如，在司法實踐中如何理解加班工資計算基數(shù)的問題。勞資糾紛簡單來看是企業(yè)所有者（或管理者）與工人的關(guān)系問題，但是，《勞動合同法》的正式實施，將多個第三方——包括地方政府、律師、社區(qū)集體股份公司和廠房出租方等——引入到勞資關(guān)系的沖突中。下面，筆者從不同時間點的勞資糾紛案件處理中截取一些具體事例進行描述，來揭示在這個過程中涌現(xiàn)出的問題及其復(fù)雜性。
第一階段：2007年9月22008年5月
進入2007年9月，PS 街道呈現(xiàn)出一片繁忙和喧囂的景象。街上塵土飛揚，街道辦事處執(zhí)法人員正在拆除違章建筑。3年一次的社區(qū)居委會和居民小組兩級自治組織的選舉正在緊鑼密鼓地按程序和時間表進行著，街道辦事處選舉工作隊絡(luò)繹不絕地前往每個居委會指導(dǎo)選舉。這個街道屬于相對較晚開發(fā)的地區(qū)，目前轄區(qū)內(nèi)的可建設(shè)用地約占全區(qū)全部可建設(shè)用地的一半，在各地緊缺產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的情況下，很多大型跨國公司和國內(nèi)大企業(yè)都把投資目光放在這塊炙手可熱的地方。為了配合大型高科技企業(yè)的進入，街道辦事處需要著重做好規(guī)劃用地上的違章建筑拆遷的工作，以及提供相關(guān)的產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)。違章建筑的拆除、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和基層選舉這三項工作關(guān)系到轄區(qū)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，成為街道辦事處的中心工作。
但是，另一幕大戲正在拉開帷幕�！秳趧雍贤ā放嘤�(xùn)火爆，一些律師在各家企業(yè)間匆匆穿梭著，人力資源專家正在幫企業(yè)制定新的規(guī)章制度，一些企業(yè)正忙著組建工會，還有一些見勢不妙的企業(yè)“關(guān)門”了。
同年12月初，一家港資電子廠工人的群體性上訪事件標志著這場大戲正式開演了，大約500名工人堵住了工廠大門，幾個領(lǐng)頭的工人拿著報紙，(點擊此處閱讀下一頁)
憤怒地指責(zé)街道辦事處勞動管理站的工作人員：“報紙上都說了，廠里要補發(fā)我們兩年的加班工資差額，你們?yōu)槭裁床粓?zhí)行？”1個月前，工人找到企業(yè)老板——來自香港的姐妹倆，要求補發(fā)企業(yè)所欠的加班費，這家企業(yè)的加班費一直按正常工資的1.5倍計算，還差0.5倍，老板不肯付，結(jié)果在律師指導(dǎo)下，工人除了討要加班費，還要年終補貼、年休假補貼，共計1000萬元，并趁外國客戶來驗廠的時候發(fā)動罷工并堵住了工廠大門。
勞動站邱站長不停地向工人說明，政府支持工人的訴求，希望工廠和工人雙方冷靜下來，“現(xiàn)在請你們進辦公室協(xié)商，我們在外面等你們協(xié)商的結(jié)果”。兩個老板和工人代表在辦公室爭吵了整個下午，才達成300萬的補償數(shù)字，但工人擔(dān)心情況有變，執(zhí)意要求企業(yè)當(dāng)天發(fā)放。至當(dāng)天晚上7點，姐妹倆緊急取出300萬元現(xiàn)金在工廠門口發(fā)給了工人，終于平息了這場糾紛。
當(dāng)筆者向街道辦事處朱副主任詢問街道辦事處處理此類勞資糾紛的原則時，他說：
勞資糾紛是企業(yè)和工人的事情，我們政府基本不參與，只確定一些基本底線。對于工齡經(jīng)濟補償金，我們政府一律不予支持；
對于過去兩年的加班工資，我們要求雙方按照750元（注：當(dāng)?shù)刈畹凸べY標準）作為計算基數(shù)，并要求企業(yè)之后做出明細賬。如果企業(yè)過去給員工支付的工資過低，那當(dāng)然就要給員工補償加班費了。
但是，即便僅僅是按照當(dāng)?shù)刈畹凸べY標準作為補償基數(shù)，也已經(jīng)足以導(dǎo)致“地震”了，企業(yè)普遍認為政府是在偏袒工人。在街道辦事處舉辦的企業(yè)家迎新茶話會上，商會張會長對街道辦事處黨工委的羅書記說：
“三來一補”企業(yè)最初進來投資時，政府非常重視。哪怕是對最小的企業(yè)，都會給很多優(yōu)惠，包括“兩稅三減”（土地、房租、水電）。今天的企業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)規(guī)模，都是“三來一補”企業(yè)幫助的結(jié)果�，F(xiàn)在政府卻抱怨“三來一補”企業(yè)，指責(zé)這些企業(yè)制造很多人口問題，如勞動力低端化、社會治安問題和環(huán)境污染等，想不要這些企業(yè)了，但是，這些企業(yè)是作了巨大貢獻的，包括帶來了技術(shù)、管理、市場和客戶，國內(nèi)民營企業(yè)是跟他們學(xué)的。如果沒有他們，哪有今天的發(fā)展呢。對于《勞動合同法》，政府應(yīng)該循序漸進，不要逼企業(yè)那么急，要給一個緩沖期。
盡管張會長表達了對政府的不滿，羅書記依然明確地向在座的企業(yè)家宣布，街道當(dāng)前的中心工作之一就是要實現(xiàn)“騰籠換鳥”，政府就是要淘汰那些低附加值的企業(yè)，以便騰出空間來引進高附加值的企業(yè)。過去政府想抬高地價，趕走污染企業(yè)，但社區(qū)靠建廠房出租發(fā)展集體經(jīng)濟，政府動不了。地在農(nóng)民手中，定價權(quán)在村長手里，政府想利用勞資糾紛的契機來推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。所以，政府在一定程度上是支持工人的、是歡迎《勞動合同法》的，這樣可以擠走那些高污染、高能耗的企業(yè)。
這一時期，企業(yè)開始感到政府真的可能要嚴格執(zhí)行《勞動合同法》了。1月10日，筆者參加了當(dāng)?shù)丶揖邊f(xié)會舉辦的行業(yè)發(fā)展分析會議，家具協(xié)會秘書長動員企業(yè)順應(yīng)時局，認真對待《勞動合同法》。他說：
在兩年內(nèi)全省將會有2萬家企業(yè)被政府強制遷離出去，所以我們必須保持一個清醒的頭腦，“天變了！”政府現(xiàn)在要構(gòu)筑現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，你看去年一個HW，光給政府納稅就80億，我們家具這么多的企業(yè)，地稅局和國稅局的統(tǒng)計不到5.5個億，這就是我們目前這個產(chǎn)業(yè)的水平。實際上政府跟我們企業(yè)一樣，誰給錢多，就支持誰，要不我們這么龐大規(guī)模的建設(shè)哪來錢？
我不知道你們工廠勞動合同今年有沒有簽，我告訴你不簽月底一倍罰金，到年底再不簽又加兩倍，而且就成為永久性的勞動合同，你簽不簽無所謂，就給你打一輩子的工了，這一輩子就跟你了，你炒也炒不了了。唯一那個38條可以讓你炒人，而且還有規(guī)定，就是嚴重違反工廠勞動紀律，什么是嚴重？不是你規(guī)定嚴重就嚴重，不是你說開除就開除的，要經(jīng)過工會的同意。我不知道你們工會有沒有成立，你的規(guī)范制度不是貼一個紙就公布了，抽煙罰款多少，遲到多少，這個沒有用，得經(jīng)過工會同意，得經(jīng)過員工代表大會同意，你給工人減工資得經(jīng)過員工集體商量。
第二階段：2008年5月29月
從2008年5月開始，勞資糾紛有了新的變化。首先，勞動爭議仲裁案件猛增。新的《勞動仲裁法》5月1日生效，為了縮短勞動爭議處理周期，降低勞動者維權(quán)成本，該法明確了勞動爭議仲裁不收費，并規(guī)定了“一裁終局制”，強化基層調(diào)解組織的作用。截至7月底，PS 勞動站仲裁立案數(shù)已經(jīng)超過500件，而2007年全年只有375件。其次，倒閉企業(yè)開始增多。同時分管外貿(mào)工作的街道辦事處的朱副主任介紹說，接二連三的經(jīng)濟調(diào)整將打擊的重點轉(zhuǎn)向中小企業(yè)，許多承接國外訂單的出口加工企業(yè)成本增加，一些企業(yè)不敢再接訂單，一些企業(yè)仍然接少量的訂單，以維持正常的生產(chǎn)，一些企業(yè)即使多接訂單，也要把訂單分給相關(guān)的合作企業(yè)，以分散風(fēng)險。一臺商向朱副主任反映，“做了40年的生意，從來沒有碰到過今年這么大的困難”。朱副主任認為，企業(yè)都在觀望，等待經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)，一旦頂不住了就會跑掉。
5月份以后，一些頂不住的企業(yè)老板開始逃匿，老板逃匿以后拖欠的工人工資就成了政府不得不重視的問題。PS街道80%的企業(yè)分布在社區(qū)（原行政村和村民小組），按照市政府的規(guī)定，企業(yè)老板逃匿以后，根據(jù)“誰獲利誰負責(zé)”的原則，出租廠房的業(yè)主（通常是兩級集體經(jīng)濟組織和居民）首先要墊付工人的工資，然后再申請法院對工廠財產(chǎn)進行拍賣。這樣，企業(yè)老板逃匿加重了兩級集體股份公司的負擔(dān)，一旦老板欠薪逃匿，工人就集中到社區(qū)居委會或街道辦事處討要工資。截至8月初，這個街道兩級集體股份公司已經(jīng)墊付了150多萬元工人欠薪。當(dāng)詢問朱副主任街道辦事處有什么具體的應(yīng)急措施時，他無可奈何地回答“無能為力”，進而又說：
政府只能讓村里的那些頭頭及時通報企業(yè)的逃匿信息，把企業(yè)服務(wù)好，不要認為老板不請吃飯、不給紅包就不好好服務(wù)。勞動法走得太快，追溯兩年的加班費不合理，用現(xiàn)在的法規(guī)去套過去的實際，企業(yè)能做下去嗎？以一個一千人的廠為例，每個人的最低工資標準要增加100元，一個月加班費要增加400元，每個月的勞動力成本就要增加600萬元，如果我們執(zhí)行勞動法，企業(yè)肯定會支撐不下去，就會走掉。所以，我們不可能判全額支付，要考慮到整個街道的大局。
街道辦事處面臨的更大挑戰(zhàn)還來自于出口加工區(qū)更大規(guī)模的勞資糾紛浪潮。從3月份開始，工人春節(jié)返工后又接連發(fā)生了幾起大規(guī)模的勞資糾紛群體性事件。一些外資企業(yè)由于不熟悉中國法律，堅決不同意改變工資結(jié)構(gòu)。這就讓企業(yè)的中層經(jīng)理人員和律師找到了為工人維權(quán)的機會，他們聯(lián)合說服工人，發(fā)起了更大規(guī)模的罷工和上訪行動。最先是一家意大利投資的家具企業(yè)，中層經(jīng)理發(fā)動工人要求企業(yè)補發(fā)加班工資獲得了支持。這一事件平息還不到兩周，與之相鄰的一家美資化妝品企業(yè)就爆發(fā)了更大規(guī)模的勞資糾紛事件，涉及工人人數(shù)達5400多人。糾紛的起因是6個中層經(jīng)理不滿企業(yè)調(diào)整崗位的決定，于是就組織工人聯(lián)合提出補償加班費和年限經(jīng)濟補償金等的請求。在律師的專業(yè)指導(dǎo)下，工人從企業(yè)的工資結(jié)構(gòu)中找到了一個漏洞。原來這家企業(yè)按照市工資支付條例為員工支付了工齡津貼和職務(wù)津貼，但是這兩項津貼都沒有計入加班費的計算基數(shù)中，這家企業(yè)的工人過去2年的加班時間非常長，如果追溯過去2年的加班費，那將是一筆巨大的數(shù)字，據(jù)后來勞動站的邱站長估算，這個數(shù)字將達到1個億。該企業(yè)負責(zé)人不接受工人提出的要求，工人開始在公司里聚集罷工，并先后三次到街道、區(qū)、市三級政府機關(guān)上訪，多次沖擊公司總部的辦公樓。
經(jīng)過街道辦事處和區(qū)勞動局的協(xié)調(diào)，這家企業(yè)和5048名工人簽訂了調(diào)解協(xié)議：公司按每人每月50元的標準支付過去2年的加班工資差額。企業(yè)為此支付了600多萬元，才使這些工人返回了工作崗位，但是仍然有452名工人不同意調(diào)解。在律師的支持下，這些工人申請仲裁，經(jīng)過仲裁調(diào)解，其中264人撤訴，勞動站對余下的188人的勞動仲裁申請作出和原來一樣的判決。工人憤怒了，其中120人不服仲裁裁決，向法院提起訴訟，此后，工人就進入了漫長的等待中。
街道辦事處陷入了被動。街道辦事處主要領(lǐng)導(dǎo)認為，如果這個案子按照工人的訴求判下來的話，很有可能在全街道的企業(yè)中引起“共振”，會引發(fā)更大規(guī)模的勞資糾紛的浪潮，如果法院不判，這些工人就不會善罷甘休。出口加工區(qū)企業(yè)也聯(lián)合向街道辦事處施加壓力，如果這120名工人勝訴，這家企業(yè)其他5000多名工人就會提出同樣的訴求，整個出口加工區(qū)的工人也會聞風(fēng)而動。況且，有律師已經(jīng)抓住政府和企業(yè)的這種心理，向企業(yè)要挾，向政府要挾。街道辦事處辦公室的肖主任告訴筆者，他收到一位律師發(fā)給街道辦事處黨工委羅書記的傳真，這位律師在傳真中寫道，如果街道不付給他100萬元，他就會整垮全街道轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)。
就在街道辦事處為這個案子一籌莫展的時候，7月，省高級人民法院下發(fā)了《關(guān)于適用〈勞動爭議調(diào)解仲裁法〉、〈勞動合同法〉若干問題的指導(dǎo)意見》，根據(jù)這個指導(dǎo)意見，勞動者加班工資計算基數(shù)為正常工作時間工資，用人單位與勞動者約定的獎金、津貼、補貼等項目不屬于正常工作時間工資的，從其約定。另外，市中級人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件相關(guān)法律適用問題的座談會作出了更為明確的指導(dǎo)意見，即月薪制的加班費計算按工資總額除以總工作時數(shù)達到當(dāng)?shù)刈畹凸べY標準，企業(yè)就無需支付加班工資補償了。雖然這兩個指導(dǎo)意見只是希望各地參照執(zhí)行，但是它卻為PS街道辦事處化解緊張的勞資沖突提供了一個解決方案。勞動管理站迅速執(zhí)行了這兩個指導(dǎo)意見，對工人追索的加班工資就不再支持了。
第三階段：2008年10月以后
以追討加班工資為主的勞資糾紛暫時告一段落，但是，因《勞動合同法》誘發(fā)的勞資糾紛并沒有停下來，而是改頭換面了。
通過調(diào)解和法律途徑獲得加班工資和經(jīng)濟補償?shù)南Ｍ计茰缌�，工人便開始直接面對老板索要補償。例如，一家電子廠中層管理人員掌握到企業(yè)有了新的訂單，等企業(yè)下了訂單、原材料采購進廠后，中層管理人員便抓住這個時機帶著全廠100多名工人找老板談判，開出報價“要我們干，就把工齡買斷，付我們經(jīng)濟補償金”。經(jīng)粗算，所有工人的經(jīng)濟補償金總共約60萬元。老板騎虎難下了，300多萬元貨已經(jīng)采購了，如果工人不干活，這些貨就要賠進去，訂單不能按時交貨，企業(yè)還要付客戶違約金100多萬，這種情況下如果不答應(yīng)工人的要求，企業(yè)就要賠進去400多萬元。工人的心態(tài)就是“我拿60萬博你400多萬，看你怎么辦！”老板愁眉苦臉來向勞動管理站求助。邱站長的答復(fù)是：“這種情況我們也沒有辦法�！�
政府發(fā)動的“清無”行動又加速了一批無牌無照企業(yè)的關(guān)閉逃匿，并把勞資糾紛的訴求對象轉(zhuǎn)向街道辦事處。2008年9月，區(qū)政府所在地的一家無牌無照的娛樂場發(fā)生特大火災(zāi)，40多人被燒死。全市迅速展開了一場查處無牌無照企業(yè)的“清無”行動，盡管這次行動由于社區(qū)的抵制和掩蓋，未能深查下去，但還是有28家無牌照企業(yè)的老板關(guān)閉工廠逃匿了。有些企業(yè)不但拖欠工人工資不給，還聯(lián)合工人向社區(qū)和政府施壓，索要工人欠薪。在筆者訪問期間，就經(jīng)歷了這樣一件事。一家手袋制品廠因?qū)儆跓o牌照經(jīng)營被查處，街道辦事處執(zhí)法隊要求這家企業(yè)限期注冊。10月12日，這家企業(yè)的老板做好工人工資表就逃匿了，第二天下午勞動站剛上班，20多名工人聚集到勞動管理站討要一個半月未發(fā)的工資。這家廠的物業(yè)所有者是一位社區(qū)老太太，老太太堅決不答應(yīng)墊付3萬多元的工人欠薪。勞動站的邱站長只好通過街道辦事處辦公室通知老太太的女兒和女婿，請他們做做老太太的工作，因為她的女兒和女婿都在街道辦事處工作。當(dāng)工作人員告訴邱站長，老太太不接女兒和女婿的電話時，邱站長茫然了。直到快下班的時候，工作人員才向邱站長報告，老太太終于接受女兒和女婿的勸導(dǎo)，愿意墊付工人的欠薪了，一場糾紛就這樣解決了。事后邱站長對筆者說：“類似這樣的欠薪糾紛調(diào)解就是要把握心理，老太太不賠，街道辦事處和社區(qū)就會給她施加壓力�！�
10月份以后，美國金融海嘯引發(fā)全球經(jīng)濟動蕩，高度依賴歐美市場的出口加工型企業(yè)也因海外訂單減少而大量倒閉。一家大型港資玩具企業(yè)宣布倒閉后老板逃匿了，該企業(yè)拖欠近千名工人7月至10月的工資。街道辦事處派相關(guān)工作人員將工人欠薪一一核算出來，一個星期以后，街道辦事處從欠薪基金中拿出370萬元先墊付了工人的欠薪。通常，街道辦事處不會全額支付工人的欠薪，都是以工人做出利益讓步為結(jié)果的。根據(jù)勞動管理站的工作人員介紹，(點擊此處閱讀下一頁)
街道辦事處一般只認可工人的基本工資，不愿承擔(dān)加班費和經(jīng)濟補償金。按照朱副主任的說法，這是“著眼于未來”的考慮。這一類大企業(yè)倒閉，社區(qū)兩級集體經(jīng)濟組織根本無力承擔(dān)欠薪墊付，街道辦事處只有獨立承擔(dān)了，地方政府的援助顯然是有限的，為了減少政府財政負擔(dān)，幾乎所有的欠薪墊付都要“打折”。
雖然大的罷工、堵路等群體性上訪事件漸漸平息了，朱副主任擔(dān)心許多出口加工企業(yè)正在趕做圣誕禮物的訂單，或許等圣誕禮物一發(fā)貨，大批企業(yè)可能就要關(guān)閉了，而且依照慣例，元旦、春節(jié)前歷來是勞資糾紛的高潮。他肯定地對筆者說：“又一波勞資糾紛大潮正在醞釀中�！本驮谥旄敝魅握f完這句話的當(dāng)天下午，當(dāng)?shù)刈畲蟮囊患彝婢邚S就宣布關(guān)閉了。
作為一個外部觀察者，筆者時時可以感受到下一波勞資糾紛所潛伏的更大的隱患。從許多方面的跡象來看，《勞動合同法》及相關(guān)勞動合同法律的實施并沒有如法律制定者所期望的那樣“建立勞資關(guān)系的新秩序”，法律所要保護的工人權(quán)益并沒有真正落實。首先，《勞動合同法》的出臺正趕上經(jīng)濟轉(zhuǎn)型這一特殊時期，加劇了企業(yè)的陣痛。許多企業(yè)經(jīng)營者和基層政府官員都把經(jīng)濟衰退的責(zé)任推到《勞動合同法》的出臺上。企業(yè)開始紛紛尋求對策，商會的張會長從1月份開始就動員企業(yè)，為了規(guī)避《勞動合同法》，企業(yè)的當(dāng)務(wù)之急就是調(diào)整工資結(jié)構(gòu)。在律師和人力資源專業(yè)人士的幫助下，企業(yè)老板、財務(wù)部門和人事部門就忙著修改工資表。原來的工資結(jié)構(gòu)是“基本工資+獎金+崗位津貼+全勤獎”或只有一個工資總額，現(xiàn)在一律改為“基本工資+加班工資”，取消了所有的獎金、津貼等福利待遇，當(dāng)然，工資總額還是和以前一樣，屬于換湯不換藥。用當(dāng)?shù)貏趧臃蓭煹脑拋碚f，這就是與法律更加一致的工資結(jié)構(gòu)。
這一階段一直延續(xù)到2008年5月，主要表現(xiàn)為老板與工人之間的問題。企業(yè)通過“造假”規(guī)避了法律的懲罰，造成勞資關(guān)系惡化。執(zhí)行法律的過程誘發(fā)了大量規(guī)避法律的行為，這些行為從積極的角度來說，有的是企業(yè)嘗試經(jīng)得起法律檢驗的實踐的一種探索行為，是有助于促進完善法律的。但是，《勞動合同法》出臺后，那些從不給工人工資條、也不注冊的違法企業(yè)因為工人缺乏證據(jù)并沒有受到懲治，而一些合法經(jīng)營的企業(yè)卻因為過去工資表不符合新法律所規(guī)定的結(jié)構(gòu)被工人抓住證據(jù)而引發(fā)工人訴訟。（注2）一些律師因此得出這樣的結(jié)論，即原本守法的企業(yè)不守法了，《勞動合同法》是專門對付守法企業(yè)的。
從5月開始，隨著遭受地方政府推動的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型打擊的不正規(guī)企業(yè)倒閉的增多，勞資糾紛逐漸轉(zhuǎn)化為工人和政府以及與集體股份公司之間的關(guān)系沖突，街道辦事處和兩級集體經(jīng)濟組織需要承擔(dān)老板逃匿之后的工人欠薪負擔(dān)，而且大型企業(yè)員工的大規(guī)模上訪也讓街道辦事處感到社會穩(wěn)定的壓力增加了。街道辦事處的角色開始從放任轉(zhuǎn)向干預(yù)，通過行政手段壓低工人的經(jīng)濟補償，阻止勞動仲裁進入法庭裁決，試圖將激化了的勞資沖突壓制住。
但是，工人既然已經(jīng)知道了自己的權(quán)益，如果法律執(zhí)行不能讓工人獲得應(yīng)得的利益，工人就會尋求一些過激的手段來爭取自身權(quán)益。在這個案例中，我們看到，工人更多地轉(zhuǎn)向內(nèi)部抗爭，擾亂企業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營過程，或者和逃匿老板聯(lián)合起來將欠薪轉(zhuǎn)嫁給街道辦事處，這就產(chǎn)生了新的社會不穩(wěn)定因素。
三、平和度過矛盾高峰期：勞動合同實施的微觀過程分析
就PS街道而言，在導(dǎo)致《勞動合同法》未能得到有效實施的過程中，政府從勞資糾紛中放任的角色轉(zhuǎn)向干預(yù)是最為關(guān)鍵的。我們看到，《勞動合同法》在實施將多個群體帶進契約第三方力量的同時，也將政府置于巨大挑戰(zhàn)的中心位置。政府試圖搜尋各種解決方案來化解勞資糾紛所帶來的社會不穩(wěn)定，勞動合同制度執(zhí)行的過程強化了政府人為地降低執(zhí)行標準的做法。在本節(jié)中，筆者聚焦于街道辦事處（注3）在勞資糾紛中的角色變化來解釋勞動合同實施的過程和機制。
在接下來的討論中，筆者將對街道辦事處角色的轉(zhuǎn)變進行組織分析。筆者的基本論點是：勞動合同的實施可以通過考察街道辦事處及其環(huán)境關(guān)系的變化以及科層組織內(nèi)部激勵結(jié)構(gòu)的變化來理解。組織研究的一個重要主題是強調(diào)環(huán)境對組織行為的影響，每一個組織都必須面對重要的環(huán)境問題并決定怎樣去執(zhí)行其關(guān)鍵任務(wù)（斯科特，2002；
威爾遜，2006）。新近的組織經(jīng)濟學(xué)還強調(diào)了激勵在誘導(dǎo)相應(yīng)的組織行為中的作用（米爾格羅姆、羅伯茨，2004；
Gibbons，1998）。這些理論思路將我們的注意力引向組織環(huán)境中可能與勞資糾紛直接聯(lián)系的社會過程。
已有的學(xué)術(shù)研究詳細考察了鎮(zhèn)和街道層次基層政府所面對的組織環(huán)境的重大變化以及科層組織內(nèi)部的變化（吳毅，2007；
趙樹凱，2006；
周飛舟，2006；
周雪光，2005；
2008；
Zhou ，forthcoming）。這些研究敏銳地發(fā)現(xiàn)，中央政府的再度集權(quán)化、沖突性的任務(wù)環(huán)境、政府從個體經(jīng)濟決策中退出、國家廢除農(nóng)業(yè)稅等環(huán)境變化以及鎮(zhèn)/街道干部晉升、輪換政策導(dǎo)致鎮(zhèn)/街道層次政府組織能力削弱、資源減少等，弱化了鎮(zhèn)/街道政府與村居民/居民社區(qū)的聯(lián)系。這些發(fā)現(xiàn)主要來自中國中部和北部一些不發(fā)達地區(qū)，即使在筆者所觀察的PS街道這一經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，環(huán)境變化和科層組織內(nèi)部變化對政府組織行為的影響與上述許多觀察結(jié)果也是一致的。本文的研究考察了一個不同的地方背景，首先是政府面對的組織環(huán)境的變化不同，大量外來人口的管理、城市化以后原村民增加了對集體經(jīng)濟和政府的依賴、企業(yè)經(jīng)營環(huán)境的惡化等都增加了政府的責(zé)任，強化了企業(yè)和百姓對政府的期待；
其次是地方經(jīng)濟的發(fā)展為街道辦事處掌握資源、增加組織能力提供了機會，這些具體的環(huán)境和制度條件有可能強化地方政府對地方經(jīng)濟和社會生活的干預(yù)。
筆者首先聚焦于街道辦事處組織行為的變化來進行討論。在過去的若干年里，這一外來勞工數(shù)量龐大的地區(qū)街道辦事處（以及以前的鎮(zhèn)政府）對勞資糾紛都采取放任的態(tài)度和做法，即使是在本文開頭所提及的《勞動合同法》宣傳會上，朱副主任也是這樣回答企業(yè)負責(zé)人的提問的，他指出，只有當(dāng)工人在群體性上訪中發(fā)生過激行為時，政府才會介入。在談及老板逃匿后如何解決工人欠薪時，朱副主任也認為，“村里得了好處，當(dāng)然要村里承擔(dān)責(zé)任”。筆者查閱了2008年1月街道當(dāng)月所有的勞動投訴記錄，發(fā)現(xiàn)勞動管理站對80%的投訴處理結(jié)果都是“回廠協(xié)商”。
僅僅在幾個月之后，街道辦事處的角色就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，直接引發(fā)街道辦事處干預(yù)勞資糾紛。但是，這種轉(zhuǎn)變并不意味著街道辦事處開始真正關(guān)注工人的權(quán)益，而是街道辦事處必須面對的組織環(huán)境發(fā)生了重大變化。在這一地區(qū)，處理勞資糾紛始終是從屬于社會穩(wěn)定這一目標的，街道辦事處必須面對這一重要的環(huán)境問題并決定怎樣去執(zhí)行其關(guān)鍵任務(wù)。地方政府認定勞資糾紛目前主要是一個經(jīng)濟問題，需要靠經(jīng)濟手段來處理。按照市總工會一位政策研究員的說法，就是“花錢買平安”。為此，市、區(qū)、街道三級都設(shè)立了欠薪保障基金，并根據(jù)“誰獲益，誰負責(zé)”的原則，確定由廠房出租方墊付工人的欠薪。在過去勞資糾紛相對較少的情況下，這一做法還不會給政府和出租方（主要是兩級集體股份公司）帶來太大壓力。《勞動合同法》生效以后，恰好碰到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和國際金融海嘯引發(fā)的企業(yè)倒閉高峰期的到來，街道辦事處和兩級集體股份公司雖然可以應(yīng)對已有的幾家企業(yè)倒閉所帶來的欠薪墊付，但是，一旦經(jīng)濟形勢更加惡化，引發(fā)更多企業(yè)倒閉，政府就不一定應(yīng)付得過來，而且，兩級集體經(jīng)濟組織將更加難以承受欠薪墊付的壓力。正像朱副主任所說的，企業(yè)老板逃匿將勞資糾紛轉(zhuǎn)變?yōu)楣と撕图w經(jīng)濟組織之間的關(guān)系，動搖了集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)，影響了社區(qū)的穩(wěn)定，政府的壓力很大。他說：
今明兩年對兩級集體經(jīng)濟沖擊最大，企業(yè)跑了就會影響集體經(jīng)濟，激烈的矛盾就會暴露出來。農(nóng)民蓋的房子出租不了，集體經(jīng)濟沒有了，個人交不出養(yǎng)老保險，另外，有的集體廠房和農(nóng)民出租屋都是找銀行貸款建的。沒有了經(jīng)濟來源，怎么還銀行貸款，8月底集體不分紅，村民的孩子就上不了學(xué)，這些都會影響社會穩(wěn)定。政府一開始為了經(jīng)濟發(fā)展把這些農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，這幾萬人以后的工作和生活怎么辦？社會不穩(wěn)定怎么辦？都是欠考慮的。現(xiàn)在是工人鬧事，接下來是老板鬧事，再接下來就是村民鬧事了。
鄉(xiāng)村城市化給原來的農(nóng)民生活帶來了重大變化，城市化轉(zhuǎn)地以后的居民由于失去了土地和就業(yè)機會，越來越依賴兩級集體經(jīng)濟和政府，制度環(huán)境方面的這一顯著變化改變了街道辦事處的行為。農(nóng)村城市化以后，社區(qū)居委會和居民小組兩級集體經(jīng)濟主要依賴廠房出租，農(nóng)民（現(xiàn)在的居民）轉(zhuǎn)地以后主要靠廠租分紅和外來人口的租房收入，而且每個居民1年需要交4000多元養(yǎng)老保險金也靠集體經(jīng)濟收入。企業(yè)倒閉了，兩級集體經(jīng)濟就減少了收入來源，居民自建的工人宿舍也少了租金收入，而且還要墊付工人欠薪。因此，企業(yè)逃匿對集體經(jīng)濟和居民的沖擊太大，對街道辦事處的壓力也最直接、最明顯。
以PH社區(qū)居委會為例，剛撤村改居委會時，集體經(jīng)濟賬戶上只有5000元現(xiàn)金，街道辦事處根據(jù)政策給這個居委會劃撥了兩塊工業(yè)廠房用地，并協(xié)助從銀行貸出2500萬元建廠房資金。工業(yè)區(qū)建成后，PH 社區(qū)引進了83家企業(yè)來租廠房，2007年，全社區(qū)2500多個居民根據(jù)持有股份的不同，分別可以享受3500元到12000元的分紅，社區(qū)內(nèi)4萬多外來人口給每戶居民帶來不小的出租屋的收入。但是，這種生存方式越來越不可持續(xù)了。這個社區(qū)工作站的鄒書記告訴筆者：
我們的經(jīng)濟命脈就在出租廠房。去年開始形勢就不好了，有廠走沒廠來。市里抓環(huán)保，引進項目一刀切，不讓污染企業(yè)進來。面對這些困難，我們就要跟政府部門協(xié)調(diào)，搞好對企業(yè)的服務(wù)。一家五金廠，一個月兩萬廠租，我也不讓他跑；
沒辦執(zhí)照的廠，如果來查，我們肯定要保，要解釋；
工人投訴，馬上就查，工人情緒也要控制好。政府要我們轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，說一百句話，也是靠出租。想搞自己的項目，但歷史上集體企業(yè)都垮了，都不敢再搞了。
為了阻止企業(yè)倒閉帶來的連鎖反應(yīng)，街道辦事處從5月份開始在勞動爭議仲裁中一律不支持工人關(guān)于過去2年加班工資補償?shù)脑V求。由于律師和中層經(jīng)理的推動，街道辦事處擔(dān)心工人維權(quán)有可能在全街道企業(yè)中產(chǎn)生“共振”，引發(fā)其他企業(yè)工人的同步行為，于是通知法院，希望將法庭裁決拖下來。街道辦事處不得不降低《勞動合同法》的執(zhí)行標準，因為只有這樣才有可能排除更大范圍的勞動糾紛、經(jīng)濟動蕩或者其他并發(fā)癥的發(fā)生。
讓我們感到吃驚的是，降低《勞動合同法》的執(zhí)行標準只是街道辦事處追求“社會穩(wěn)定”并對潛在的地方問題爆發(fā)進行控制的策略選擇。很顯然，街道辦事處并不是在孤軍作戰(zhàn)，其做法得到了上級政府的公開支持或默許，特別是高層政府后來以指導(dǎo)意見的方式正式確立了這些做法�，F(xiàn)在要求把一切矛盾都消化在基層，強化基層組織在勞資糾紛調(diào)解中的作用，但是作為最低級別的政府，街道辦事處的組織能力和資源都明顯不足，面對巨大的經(jīng)濟動蕩和社會穩(wěn)定的壓力，街道辦事處只能選擇將矛盾掩蓋住或者轉(zhuǎn)化掉。
街道辦事處角色的轉(zhuǎn)變也為企業(yè)和工人所期待。在幾次政府和企業(yè)負責(zé)人共同出席的會議上，筆者一再聽到企業(yè)負責(zé)人呼吁政府要采取強硬手段壓制工人的維權(quán)，不少企業(yè)家在私下場合都譏笑政府太軟弱。工人也希望政府制止企業(yè)的違法行為，筆者曾多次見證工人到街道辦事處討要欠薪，也看到越來越多的工人理直氣壯地走進勞動管理站投訴企業(yè)的違法行為。這給了街道辦事處合法干預(yù)勞資糾紛并在其中進行策略性選擇的機會。
街道辦事處的干預(yù)是全方位的，常常伴隨著令人畏懼的困難，需要采取許多隱蔽的策略，需要調(diào)動警力來威脅，以避免可能誘發(fā)的社會不穩(wěn)定因素。以前面提到的美資化妝品企業(yè)的勞資糾紛為例，從5月底開始，街道辦事處不得不投入大量人力來處理這一糾紛，一位黨工委委員被派去做工人的思想工作，他勸工人放棄法庭訴訟，而正在氣頭上的工人卻憤怒地指責(zé)他，并向他揮舞拳頭。規(guī)勸不成，街道辦事處決定先把這個案子拖下去，并派政府工作人員找關(guān)系疏通兩名代理律師。在區(qū)司法局的協(xié)助下，其中一個當(dāng)?shù)芈蓭熗夥艞壌磉@個案子，但是另外一個外地律師堅決不同意合作。這個案子一直僵持到9月底，街道辦事處通過那個外地律師在政府部門工作的老鄉(xiāng)做通了他的工作，并且暗地里給律師和工人一部分補償，才最終將這個棘手的案子悄悄平息了。羅書記在向筆者講述完這一過程后很無奈地說：“對這些比較難纏的勞資糾紛，我們就先拖下來，穩(wěn)定下來，再設(shè)法找人疏通�！�
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其他社會過程也導(dǎo)致了《勞動合同法》的低標準執(zhí)行，而且這些過程也是非常重要的。不過，這些過程往往都與街道辦事處的角色緊密交織著。例如，政府未能創(chuàng)造一個穩(wěn)定的、法制化的環(huán)境，政策的多變使企業(yè)疑心重重，更加深了這種不穩(wěn)定性。《勞動合同法》的實施被企業(yè)認為是一個“清算舊賬”的運動，而街道辦事處未能有效地消除企業(yè)的抗拒心理。例如，在商會的張會長看來，老板逃匿欠薪正是因為政府的法治化程度不夠所導(dǎo)致的：
老板逃匿是因為他根本不知道如何處理負債，這件事只有靠政府出面，按照法律要求先支付工人工資，然后是供應(yīng)商，然后才是業(yè)主房租，如果不夠的話，業(yè)主只有承擔(dān)了。老板無力處理，老板處理肯定是要承擔(dān)無限責(zé)任，政府出面處理才是有限責(zé)任。
總的來看，在勞動合同制度的實施過程中，地方政府通過人為地操縱降低了執(zhí)行標準。PS街道辦事處在勞資糾紛中的組織行為的改變，在很大程度上是對街道辦事處所面臨的組織環(huán)境和科層組織內(nèi)部激勵變化的反應(yīng)，這些變化體現(xiàn)了中國社會轉(zhuǎn)型的特點。社會轉(zhuǎn)型重構(gòu)了街道辦事處的權(quán)力基礎(chǔ)和組織能力，強化了街道辦事處對經(jīng)濟和社會生活的干預(yù)。
四、化解勞資糾紛對于理解社會轉(zhuǎn)型的含義
周雪光（Zhou，2000：1194）指出，“大規(guī)模的制度變遷包含多重因果機制，需要密切觀察并認真進行探測性的研究工作來識別、理解和解釋實際的變遷過程”。PS街道化解勞資糾紛的事例是中國社會轉(zhuǎn)型的一個縮影，從這個街道觀察到的經(jīng)驗對于我們理解中國社會轉(zhuǎn)型期正在發(fā)生的變化是有意義的。
對于地方治理來說，勞動合同制度未能得到有效實施的含義是什么？《勞動合同法》等相關(guān)勞動法律的生效為工人依法爭取權(quán)利提供了一個機會，而且為勞資雙方的關(guān)系糾紛提供了較量的舞臺。任何一項政策的啟動，都會與更大范圍內(nèi)的社會爭議和社會效用相聯(lián)系，文化觀念、社會的深層結(jié)構(gòu)、執(zhí)行部門的不同理解都會影響政策執(zhí)行的結(jié)果。勞工問題尤其如此，勞工權(quán)利常常是政府、雇主、律師、人力資源專家、法庭之間爭奪不斷的議題，為此，瑞典政治學(xué)家羅斯坦（Rothstein ，1996）指出，采取利益集團這樣的組織制度來處理勞工問題才是比較有效的選擇。PS街道的個案讓我們看到，地方政府在勞資糾紛中掌握著主動權(quán)，工人只不過是反應(yīng)性的，其作為政治行動者的角色還沒有顯示出來。因此，勞資糾紛的舞臺不是勞方與資方的爭奪地帶，而是被占據(jù)的領(lǐng)地，地方政府代替企業(yè)行使了對勞工的控制。地方政府最后選擇了沿襲已久的流動人口管理思路，這一思路將外來工視為破壞性的力量，所以必須對之實施控制。
在關(guān)于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中的制度變遷機制的爭論中，有的學(xué)者強調(diào)地方政府在制度變遷中的重要作用（Walder，1995），本文在新的歷史背景下采取過程視角來進一步探測地方政府的作用。面對巨大的經(jīng)濟調(diào)整和社會緊張、沖突，地方政府事先并沒有一個理性的解決辦法，在執(zhí)行勞動合同法律的早期階段，街道辦事處從產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移的角度出發(fā)，曾經(jīng)試圖利用《勞動合同法》實施的契機來迫使企業(yè)轉(zhuǎn)移；
當(dāng)企業(yè)關(guān)閉逃匿增加了社區(qū)集體股份公司的集體壓力時，街道辦事處才意識到企業(yè)倒閉有可能造成社區(qū)的經(jīng)濟和社會的不穩(wěn)定，轉(zhuǎn)而不支持工人的訴求；
隨著大規(guī)模勞資沖突的加劇對社會穩(wěn)定的潛在影響，街道辦事處事實上“廢除”了《勞動合同法》的執(zhí)行。盡管政府試圖降低執(zhí)行標準來壓制可能的社會矛盾，卻制造了新的社會矛盾，工人開始轉(zhuǎn)向無序的維權(quán)。從PS街道的經(jīng)驗中，我們看到，實際的制度變遷過程受制于多個社會過程的互動，所以我們在評估地方政府的作用時需要特別關(guān)注具體的過程和機制。
注釋：
*本文得到蔡禾教授主持的2005年國家社會科學(xué)基金重大招標課題“城市化進程中的農(nóng)民工問題研究”（批準號：05&ZD034）項目基金以及上海市教育委員會E-研究院建設(shè)計劃項目資金的資助。感謝周雪光教授、劉世定教授和劉玉照副教授的批評指正。文責(zé)自負。
注1：為了保護被訪者，筆者對所有被訪者作了匿名處理。
注2：筆者查閱過街道勞動管理站的“企業(yè)勞動用工‘綠、黃、紅’管理登記卡匯總表”，在這個表里，本文提到的幾家出現(xiàn)大規(guī)模勞資糾紛的企業(yè)一直都是登記為“綠”標志的。按照勞動部門的管理規(guī)定，只有那些在過去的勞動執(zhí)法檢查中從未出現(xiàn)違法用工現(xiàn)象的企業(yè)才登記為“綠”。截至2008年1月，全街道只有11家企業(yè)登記為“綠”。
注3：在這里需要說明的是，按照1954年全國人大通過的《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu)，但是由于街道辦事處事實上承擔(dān)了一級政府的功能（周平，2001），而且，現(xiàn)在一些如PS這樣的街道辦事處都是近幾年通過城市化從原來的鎮(zhèn)改制過來的，其管理體制、人員配置與原來的鎮(zhèn)基本沒有區(qū)別（桑東升，2003；
劉潤華，2005），所以，本文出于分析上的考慮，將街道辦事處作為基層政府來對待。
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