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        反壟斷機(jī)構(gòu)三合一,應(yīng)避免隧道視野

        發(fā)布時(shí)間:2018-07-12 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊:


          根據(jù)今年3月公布的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,分散于三個(gè)部門的反壟斷機(jī)構(gòu)將合并為一,目前正有序推進(jìn)。
          具體而言,是將國家工商行政管理總局的反壟斷執(zhí)法職責(zé)(反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法局)、國家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)(價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局)、商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法(反壟斷局)與國務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)整合,統(tǒng)一歸屬市場監(jiān)督管理總局。其中,國務(wù)院反壟斷委員會(huì)將繼續(xù)保留,具體工作由國家市場監(jiān)督管理總局承擔(dān)。
          2007年反壟斷法頒布后,采用三分法進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置,但這種“三駕馬車”的反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置,一直被學(xué)界所批評(píng)。
          時(shí)至今日,“三合一”的理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí),盡管此輪機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容龐雜,不過在全球化背景下,反壟斷法隨著中國市場的擴(kuò)展日趨重要,甚至和中美貿(mào)易戰(zhàn)也直接相關(guān),這場三合一改革在整個(gè)機(jī)構(gòu)改革中顯得極其亮眼。
          此次合并,需要“審查”其理性,并借此展望中國反壟斷法的未來。

        統(tǒng)一還是分立,各有利弊


          本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和我國政府機(jī)構(gòu)變動(dòng)的傳統(tǒng)一致,某種意義上是歷史的再次輪回。在新中國的70年歷史中,差不多每十年就進(jìn)行一次精兵簡政,此次改革的例外僅僅是間隔時(shí)間較長而已。
          傳統(tǒng)大陸法模式的“大行政”思維下,政府職能隨著經(jīng)濟(jì)和市場導(dǎo)向而不斷擴(kuò)展,長期積聚的職責(zé)切割、推諉扯皮,只能通過不斷增加協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、小組來完成有效決策。
          從本次改革方案來看,改動(dòng)幅度相當(dāng)之大,不過很難說這是一個(gè)系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)改革,比如并沒有堅(jiān)持上世紀(jì)90年代改革的“經(jīng)企分開”(監(jiān)管和經(jīng)營分開)等,而更多是基于事權(quán)進(jìn)行整合,這可能更多是出于精簡目的,合并同類項(xiàng)的作業(yè)結(jié)果。
          反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“分割為三”長期遭受詬病,理論界言必稱“不合理設(shè)置”,分權(quán)也缺乏“正當(dāng)性”,這樣的背景下,機(jī)構(gòu)調(diào)整就成為必然。
          因此,“三合一”改革來自于兩個(gè)動(dòng)力:合并同類項(xiàng)的就事論事調(diào)整背景,以及反壟斷法原有的不合理職權(quán)配置,缺乏正當(dāng)性。如果從原理來說,執(zhí)法權(quán)應(yīng)統(tǒng)一還是分工?世界各國是統(tǒng)一的多還是分工的多?各有不同說法。這涉及一個(gè)經(jīng)濟(jì)法內(nèi)的概念問題:規(guī)制、競爭、反壟斷以及之間關(guān)系如何看待。如果從監(jiān)管、規(guī)制和執(zhí)法機(jī)關(guān)是否需要考慮競爭問題的角度,沒有國家是由一個(gè)機(jī)構(gòu)來完成這種工作的。即便在反壟斷機(jī)構(gòu)三合一之后,這種事權(quán)的重疊也必然存在。所有的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管,如交通部、證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)、教育部等,在利用市場機(jī)制的時(shí)候,難道不需要考慮競爭,并根據(jù)競爭法的原理來執(zhí)法嗎?
          如果僅僅從反壟斷法執(zhí)法的狹義視角來看,世界各國既有統(tǒng)一的模式,也有分工的模式,這是因?yàn)閮煞N模式各有利弊。
          統(tǒng)一的好處是集中,不同制度、政策、執(zhí)法尺度之間可以保持一致性。根據(jù)反壟斷法自身邏輯,在規(guī)則的表述上采用了三分法:價(jià)格串謀(卡特爾)、濫用市場支配地位和合并審查。但在執(zhí)行-救濟(jì)層面,按照結(jié)構(gòu)和行為來劃分更為合理。其中,無論是卡特爾還是濫用市場支配地位,都已經(jīng)趨向于符合經(jīng)濟(jì)分析,依據(jù)合理原則進(jìn)行審查。許多結(jié)構(gòu)審查(合并審查),如企業(yè)合并時(shí)必須采用合理原則和經(jīng)濟(jì)分析。統(tǒng)一有助于方法、裁判上的一致。
          分工的好處是機(jī)構(gòu)間的競爭。在不同機(jī)構(gòu)的權(quán)力相近時(shí),可以通過不同機(jī)構(gòu)的競爭動(dòng)力,使規(guī)則得到優(yōu)化;更重要的是在起步階段,競爭動(dòng)力可以促進(jìn)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力,從而尋找專業(yè)化的解決方案。盡管存在分工,但是反壟斷法的內(nèi)在邏輯決定著不同的部分共享相同的原則、方法和理念,不同執(zhí)法部門去貫徹執(zhí)行,相互間的競爭也會(huì)帶來模仿、借鑒和學(xué)習(xí)。
          這種法律執(zhí)行上的競爭促進(jìn)優(yōu)化,在許多國家都出現(xiàn)過。比如美國的公司法就被認(rèn)為,使50個(gè)州之間的競爭讓公司治理規(guī)則、執(zhí)行和裁判都保持在世界最佳狀態(tài)。中國也不例外,兩個(gè)證券交易所的設(shè)計(jì)就形成彼此競爭。紐交所、港交所對(duì)上交所、深交所,也是一個(gè)競爭。
          具體到現(xiàn)有的“三法司”(反壟斷的三個(gè)執(zhí)法部門),經(jīng)過十多年的實(shí)踐,從三家機(jī)構(gòu)的“判案”執(zhí)法來看,能力分化已經(jīng)非常明顯。
          商務(wù)部反壟斷局的專業(yè)化水平提升非?,尤其是對(duì)反壟斷案件作出判斷的經(jīng)濟(jì)分析,在相關(guān)市場、支配力、競爭損害的測(cè)量上,已經(jīng)積累相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)。在規(guī)則、裁判的透明度上也表現(xiàn)最好。在國際交流中,有外國同行評(píng)價(jià)反壟斷局已經(jīng)非常具有“專業(yè)水平”。這在某種程度上也是因?yàn),一來在企業(yè)合并的申報(bào)中,跨國巨頭的合并常常存在多個(gè)司法轄區(qū)“jurisdiction”的競爭;二來,商務(wù)部很高的國際化水平也助力不少;三來,商務(wù)部在2003年就已經(jīng)展開外資并購的反壟斷審查工作,時(shí)間較早。
          原工商總局下屬的反壟斷和反不正當(dāng)競爭局,在經(jīng)濟(jì)分析、市場測(cè)量上的跟進(jìn)就要晚一些。除扭轉(zhuǎn)人們印象的利樂案外,其在過往十年作為較少。作為一個(gè)反壟斷法的執(zhí)行者,工商部門更樂于使用反不正當(dāng)競爭法,以保護(hù)私益的方式去解決問題,這和保護(hù)公益的反壟斷法相去甚遠(yuǎn)。這幾年,工商部門孜孜不倦地主導(dǎo)修改反不正當(dāng)競爭法,但反不正當(dāng)競爭法,除了我國對(duì)它嚴(yán)重依賴,幾乎在世界范圍內(nèi),總體上都是趨于衰落的。
          價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局,作為發(fā)改委的下屬部門,其名字就表現(xiàn)出同時(shí)實(shí)施價(jià)格法和反壟斷局的雙重特點(diǎn)(中國的價(jià)格法在反壟斷法頒布之后并沒有廢除,從而形成雙軌制)。但該局更熟悉價(jià)格法,其執(zhí)法案例中幾乎見不到市場界定和競爭的經(jīng)濟(jì)分析。因?yàn)榘l(fā)改委在國家部委中排行靠前,可以約束另兩家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的國務(wù)院法制辦(此次被合并到司法部)對(duì)其制約能力似乎不強(qiáng),因此許多“創(chuàng)新”備受矚目。比如最早在價(jià)格執(zhí)法中采用“約談”制度(盡管在法理上存疑但已成為政府普遍使用的行政手段),再比如要對(duì)“銀行業(yè)”反壟斷(受規(guī)制市場是否需要再次反壟斷調(diào)整,傳統(tǒng)上認(rèn)為不可以,歐盟也是近幾年才開始探討)。不過值得稱贊的是,發(fā)改委敢對(duì)國企乃至央企作出處罰。
          如果從理想的狀態(tài)來說,應(yīng)當(dāng)在反壟斷法出臺(tái)后,廢除價(jià)格法或者只保留其公共產(chǎn)品價(jià)格規(guī)制的部分內(nèi)容,這樣才能真正以反壟斷法的規(guī)范框架進(jìn)行調(diào)整。結(jié)構(gòu)審查會(huì)涉及到合并后的壟斷行為可能,需要和行為審查之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此,當(dāng)初的機(jī)構(gòu)分立應(yīng)當(dāng)采用二分法:商務(wù)部和工商總局,而不是三分法(額外分立發(fā)改委的價(jià)格監(jiān)管)。而在結(jié)構(gòu)審查和行為審查上,可以合并或分立,各有道理。

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