仿佛一聲令下,從去年年底開始,幾乎所有的中國城市都陸續(xù)加入了自來水漲價的大合唱。尤其最近兩個月以來,包括上海、天津、沈陽、廣州、南京等多個大中城市都已經舉行了水價上調的聽證會。其他城市則正處于準備階段。
　　10年來,全國除拉薩以外的35個重點城市水價,年漲幅達7.14%,而單位制水成本上漲接近10%。
　　水價的漲幅為何追不上成本的躥升?難道漲得還不夠?
　　住建部城市水資源中心主任邵益生認為,水價的高低主要取決于成本,在合理規(guī)劃、適度超前建設的前提下,如果把固定資產投資折舊從供水成本里剔除,那么水價不僅不會上漲,甚至還有下降的可能。
　　問題在于,消費者是否應該負擔這部分成本?或者該負擔多少?
　　
　　中國水務的病痛
　　
　　一、水務行業(yè)長期虧損
　　水務行業(yè)里的人都心知肚明,全國城市水務行業(yè)大多是虧損的。虧損總額難以考證,可資參考的是中國水務行業(yè)的龍頭深圳水務集團也在前年不得不忍受8800萬元的虧損。
　　長期以來,政府對自來水行業(yè)采取的是低價格、高補貼的機制。老一輩人至今還記得一毛四分錢一噸水的年代。而污水處理收費更是1990年代中期才有的事,征收價格僅為三四毛錢。按照通常計算一噸自來水供應成本七八毛,污水處理成本1塊錢左右來看,投資與收益的差額可想而知。盡管政府曾多次調升水價,但被計入水價中的排污收費仍遠遠低于其成本。
　　按照《城市供水統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據,2002年,供水行業(yè)利潤總額為負1億元,凈利潤負1.9億元;2007年,這兩個數(shù)字分別達到負3.21億元和負5.96億元。
　　利潤總額是在營業(yè)收入中扣除成本消耗及營業(yè)稅后的剩余,凈利潤則需要再減去其他各種開支和稅費。
　　可見,2007年較2002年,供水行業(yè)的非成本消耗和稅費增加,接近2億元。
　　而在2004年,兩項利潤數(shù)字的虧損曾達到歷史峰值:利潤總額負9.67億元,凈利潤負12.53億元。
　　
　　二、水務企業(yè)機構臃腫 員工福利奇高
　　政府壟斷經營的弊端則加劇了水務行業(yè)的虧損。由于行政壟斷,各地水務企業(yè)機構臃腫,人員“只進不出”,加重了企業(yè)負擔。一名就職于水務企業(yè)的干部就曾對記者稱,按照國際上通常供應1萬噸水配置8名員工的標準,中國水務行業(yè)的員工可以減少一半。
　　清華大學水業(yè)政策研究中心的數(shù)據顯示,自來水公司人均收入較當?shù)厝藛T普遍高出20%,部分城市,尤其是中小城市,甚至高出2至3倍。
　　早在90年代末制訂水價改革策略時,亞洲開發(fā)銀行“城市供水價格”項目報告就表明,在沒有外部審批的情況下制定預算,結果是成本幾乎不能控制,特別是對工資和其他福利的控制,更顯軟弱無力。
　　不過,在企業(yè)權利上,供水公司處于矛盾地位,“許多機構在供水企業(yè)中存在既得利益,沒有一個機構有權或極力去實行嚴格的成本控制措施”。
　　這一情況到今天也沒有明顯改觀。
　　原因是多樣的。比如由于傳統(tǒng)的國管屬性和好福利,供水企業(yè)的大量富余人員源于各級政府的政策性安排和人情安排。
　　由于存在大量“背景人員”,供水企業(yè)的福利“必須”保持在一個相對好的水平上。同時為了保證便利暢通的安置渠道,地方政府往往也不愿意與供水企業(yè)在福利造成的成本問題上“較真”。
　　此外,還有每年估計達數(shù)億元的政策性減免水費,這雖然為地方招商引資提供了便利,但成本卻被轉嫁到了消費者身上。
　　
　　三、壟斷經營、管理不善,令虧損加劇
　　企業(yè)管理效率普遍低下,對成本監(jiān)控不嚴。最為突出的是,不少企業(yè)通過反復計提設備折舊費將部分利潤轉移至企業(yè)內部小金庫,造成大量虧損的“假象”,以達到逃避稅收和向財政要錢的目的。
　　更叫人頭痛的是管理不善造成的供水管網老化和破損問題。許多城市的自來水管網普遍使用了二三十年,沈陽長達300多公里日偽時期留下的管網仍在使用,通常情況下,自來水管網的折舊期限為15-25年。由此帶來的問題是,全國自來水供應普遍出現(xiàn)跑、冒、滴、漏現(xiàn)象。根據對408個城市的統(tǒng)計,2002年,全國城市自來水管網的漏損率平均達21.5%,在北方一些城市甚至高達40%。相當于全國一年有近100億立方米的自來水白白流失。
　　
　　四、中國城市缺水嚴重
　　而另一方面,中國卻面臨著缺水的威脅。根據統(tǒng)計,目前全國669座城市中有近400座城市常年供水不足。其中,有110個城市嚴重缺水。
　　據業(yè)內估計,到2010年,擴建和新建自來水廠以及管網維護和改造的費用將高達2500億元人民幣。
　　另一個巨大的財政負擔還來自于污水處理設施的擴建。由于目前國內的城市污水大約有60%沒有經過處理便排放,即便是處理了的也只有20%左右能達到國家規(guī)定的二級排放標準。嚴重的環(huán)境污染,正威脅著飲用水水質。為此,中國政府在“十五規(guī)劃”中明確提出,到2010年,大城市污水處理率必須達到80%,中小城市達到60%。為達到此標準,預計在未來10年間,需要新增大量污水處理設施,其資金需求量近3000億元人民幣。
　　
　　五、自來水的成本是一團迷霧
　　在馬勒思看來,迷霧主要來自兩大塊建設支出是否計入水務成本,要明確說法:一是供水管網;二是上游水源地。
　　“自來水投資加上管網,政府投了八九十億,這部分資產要不要增值?如果要增值,每年即使增值2%左右,老百姓也受不了。還有新建管網,投資非常大,一個新區(qū),自來水投資至少二三十億,靠收水費還不現(xiàn)實。但資本是有成本的,這部分誰來承擔?上游水源地建設投資巨大,一個水庫少則十幾億,多則幾十億,政府是不是將其作為公益性事業(yè),這部分投入算不算到自來水成本里去?”
　　馬勒思主張,管網和水源地保護,都應由政府承擔,在此基礎上計算企業(yè)的運營成本,才有意義。
　　在以前政府負責投入的時候,業(yè)內公認的水務企業(yè)平均運行成本,大約在每立方米0.5~0.6元,但這還不是一個全成本的概念。除運行成本外,水務成本還應包括折舊、財務費用、管理費用等內容。
　　
　　不能讓百姓為水企虧損買單
　　
　　根據《城市供水統(tǒng)計年鑒》,2002年至2007年,漏損量從42.37億立方米增加到59.55億立方米。這個數(shù)字,幾乎恰好等于2005年原建設部公布的全國城市缺水總量―― 60億立方米。
　　但傅濤認為,實際漏損數(shù)字應該再增加50%,“這在行業(yè)內并不是秘密”。
　　國內供水的產銷差在不斷擴大,而產銷差的主體就是漏損。2002年時這個數(shù)字是每年約49億立方米,2007年達到87億立方米。
　　這些,幾乎都要計入成本。
　　世界銀行認為,中國城市供水管網的績效能力低下有很多原因:管網陳舊,需要修復;很多1990年以前建成的管網,材質差且建設方法不合理,等等。
　　事實上,由于90年代以來政府投入減少,加之資本涌向自來水廠,積累數(shù)十年的管網維修欠賬,一直是整個供水行業(yè)的軟肋。
　　所以,如果沒有強制力量,消費者將面臨這樣的悖論:為跑冒滴漏付費。
　　當然,在許多地方,主管部門對產銷差也作出嚴格要求。不過在傅濤看來,聽證并不能真正解決水價問題:報表都經過物價部門的審核,都是合法的�！暗�一方面,即使物價部門也不一定了解內情,此外,合法未必代表合理�！�
　　以產銷差(主體為漏損)為例,數(shù)據失真已成行業(yè)公認的事實。一個例子是,一座北方大城市在申報節(jié)水城市時的數(shù)字低于20%,但在國家分配維修資金時,上報數(shù)字超過40%。
　　為了使?jié)q價合理,企業(yè)普遍存在虛報假報數(shù)據的情況。虛報的方法有三類:一是低估供水總量,目前供水公司水表計量缺失較為嚴重,部分關鍵點水量主要依靠企業(yè)自己估算;二是高估未計量的收費用水量,企業(yè)對定額付費的市政用水和不付費的消防用水,由于未裝水表,而高估用水總量,降低產銷差;三是部分城市調低用水單價,加大用水總量,間接降低產銷差。
　　事實上,通過清華大學水業(yè)政策研究中心的調研發(fā)現(xiàn),少量城市供水公司迫于政府城市建設的壓力,為其他城市建設項目提供了貸款或擔保,部分亦間接進入了水價成本。
　　無論何種原因,水價都是最后的出口,水龍頭和水表,在承擔著一切。
　　這次水價上漲,政府是以水的成本上漲作為最大理由。遭到百姓的反對和不可理解。水的成本是多少?有的城市引進外資水企業(yè)進入本土水市場的競爭,本身就是一種決策的失誤,維護一個城市的基本公共設施當屬水利部門,政府就應該像公交部門一樣,運用財政補貼的形式,保證普通市民出行的方便那樣,保障市民用水價格的合理。如果水利部門也完全靠市場化運作,勢必影響普通市民的日常生活,水利企業(yè)的虧損不應該用漲價這一種形式,讓普通百姓為他們買單,實現(xiàn)扭虧為盈,水價的漲幅直接關系到千家萬戶,每個城市水資源不同,水價當屬不同。
　　怎樣制定讓老百姓可以接受的水價?除了政府的公正和事實求是的調研,根據不同地段、區(qū)域,運用不同的計價方式,不搞一刀切,同樣可以緩解水企業(yè)成本上漲帶來的虧損矛盾。
　　
　　保護公共利益的只能是政府
　　
　　城市的供水,特別是居民的生活用水,不應當是純商業(yè)化的。因為,供水、供電、供氣這是城市的市政,這實際上是當?shù)卣�府提供的一種公共服務,它有一定的社會化特征,但是絕對不能是完全市場化的和以營利為主導的。
　　
　　基本用水需求應按成本價或保持微利
　　作為公共產品,居民用水的定價首先應該是以滿足公共需要為目的,它主要應該考慮的是老百姓的承受力,水價不能夠對人們的正常用水需求產生一種不必要的約束和壓力。
　　基本的需求是可以測算的。對這種基本用水需求的定價,應該是完全按成本價或者說保持微利,這才能體現(xiàn)出它的公共性。在此基礎上,才能說讓價格杠桿發(fā)揮作用。
　　如果你超過這個基本需求量了,就應該實行高額累進的價格,因為這時候價格就對消費產生了約束機制,約束你不浪費。也就是說,定價機制需要區(qū)分開基本需求和過度需求。
　　定價機制還應該區(qū)分居民生活用水和營業(yè)性的用水。換句話說,我們需要用營業(yè)性用水收入來補貼居民的生活用水。比如說洗浴、洗車,現(xiàn)在像北京這么缺水的城市,這些服務的價格遠遠沒有反映出資源的稀缺程度。
　　
　　公共產品定價需透明
　　這不單是水所面臨的問題,所有壟斷性的公用企業(yè),都面臨這個問題。
　　解決這個問題的辦法,我們在關于幾次成品油價格上調的時候都已經提出來了,這就是所有的定價依據都要說清楚。成本是如何構成的,要給社會一本明白賬。
　　其實,水務企業(yè)也好,政府定價部門也好,經常都是在自說自話。我們現(xiàn)在需要知道,成本這筆賬到底是什么樣的?這個清楚以后,咱們才能去評價漲價是否合理、必要。因為,如果成本不透明,其構成中很可能計入很多不該計入的開支。比如,供水過程中大量的跑冒滴漏,是可以通過管理改進而補上漏洞的,就不應該打到供水成本里面去。
　　還有就是人員的福利,你是不是人浮于事、福利太高了,這一切都要交出一筆明白賬。
　　
　　水的市場化要在公益化前提下進行
　　有些地方把原來供水企業(yè)的股份賣掉一部分以后,將所獲得的溢價收入轉做別的事情去了。原則上,這樣做是不應該的。因為,這本身就是政府需要投入的行業(yè)�，F(xiàn)在很多地方政府把這樣一些企業(yè)賣出去,一是想把包袱扔出去,二是還想在這里面撈一筆。但是你要知道,羊毛出在羊身上。
　　市政公用行業(yè)市場化,在一定程度上是必要的,因為市場化是相對于計劃經濟時代的那種低效率、官僚化而言的,在這個意義上并不能簡單地說市場化錯誤。但是在市場化的同時,政府必須意識到,市場化不是政府完全撂下提供公共服務這個挑子的借口,市場化也不是政府出賣這些公共資源獲取利益的一個理由。因為,在這里面還必須要有一個市場化和公益化平衡的問題。這個問題其實是中國許多公用事業(yè)改革存在的一個普遍性的問題,比如醫(yī)改。
　　所以,在這些方面的市場化永遠必須是在公益化這個大前提下進行,否則就可能走上一條不歸路。
　　既然有公益性,政府就必須履行必要的監(jiān)管職責,不能以市場化的借口,規(guī)避自己的責任。在這個過程中,保護公共利益的只能是政府。
　　
　　(材料據自《?望東方周刊》《中國青年報》《新京報》)

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