居住證持有者將享受諸多市民待遇，而暫住證沒有優(yōu)惠待遇，這是居住證的一大進(jìn)步。讓人才逐步享有戶籍的福利，和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度改革并不是一回事。 　　醞釀近兩年的深圳居住證終于出臺(tái)了。2007年7月31日，深圳市市長許宗衡簽署深圳市政府第169號(hào)令，發(fā)布《深圳市居住證試行辦法》(以下簡稱《辦法》)，自2007年9月1日起在深圳市鹽田區(qū)試行。9月13日，鹽田區(qū)公安分局發(fā)出了第一張居住證，這意味著在深圳實(shí)行了22年的暫住證制度終于壽終正寢。
　　按照深圳市公安局局長李鋒的說法，推行居住證制度不僅僅是形式上簡單地以舊換新，而是對(duì)戶籍管理的傳統(tǒng)理念、體制和手段、方法實(shí)行全面突破。它弱化了戶籍概念，強(qiáng)調(diào)了居民概念，凸顯了身份的公平性，能夠增加廣大勞動(dòng)者對(duì)城市的認(rèn)同感和歸宿感。
　　這項(xiàng)未來可能影響到所有深圳外來人口的制度，到底會(huì)有怎樣的未來呢?
　　
　　嚴(yán)格的人口控制
　　
　　作為一個(gè)移民城市，深圳人口增長經(jīng)歷了幾個(gè)時(shí)段：上世紀(jì)80年代，外來人口以每年30～40萬的速度增長，90年代后以每年70～80萬的速度飆升，進(jìn)入2000年之后增長的速度與80年代持平，即呈現(xiàn)放緩的趨勢�！吧钲谀壳暗娜丝谝殉�1400萬，這其中外來人口超過1200萬，在籍人口200萬。在1200萬外來人口中，有近200萬沒有正當(dāng)職業(yè)和列入產(chǎn)業(yè)管理的灰色人口。”這是深圳市副市長李銘今年9月19日在全市流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)暨“兩無”活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上透露的數(shù)字。這也就是說，深圳的外來人口與在籍人口的比例為6:1，這在全國是最高的。
　　深圳社科院的一份資料顯示，為加強(qiáng)人口管理，深圳在1980年代初就確立了嚴(yán)格控制人口的管理思路，要求各地民工來深工作必須要有當(dāng)?shù)卣�府干部帶�?duì)，集中管理，而用工單位必須到市“清理外來人員管理辦公室”領(lǐng)取許可證，憑許可證到公安機(jī)關(guān)辦理居留證件。
　　1984年，深圳開始啟用暫住證，將“集中管理”演化為用工單位事先向勞動(dòng)部門提出申請(qǐng)的“指標(biāo)控制”。1990年成立了市人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組，在承認(rèn)并開辦“非勞務(wù)暫住證”同時(shí)，又明確了用“經(jīng)濟(jì)手段”(勞務(wù)證每年300元、非勞務(wù)證每年150元增容費(fèi)。2002年1月1日起，暫住證的收費(fèi)方式改為每證收取工本費(fèi)20元，人口管理費(fèi)每月25元，每年共需320元。)的輔助調(diào)節(jié)思路，每年從廣大流動(dòng)人口身上收取巨額資金。1995年深圳市人大通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)暫住人員戶口管理?xiàng)l例》，以地方立法形式確立了“以證管人”的管理思路，并沿用至今。其間，雖然政府每年也有一定的外來人口入戶指標(biāo)，但因?yàn)殚T檻太高(獲得高級(jí)技術(shù)職稱，3年個(gè)人納稅總額24萬)，這些指標(biāo)每年都沒有完成。
　　2002年，深圳市還曾推出了“1人才居住證”，凡具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)資格、高級(jí)技師技術(shù)等級(jí)、碩士研究生畢業(yè)以上學(xué)歷的人可申請(qǐng)，持有深圳市人才居住證的人員享有和深圳戶籍人口機(jī)會(huì)同等的福利和待遇。但這對(duì)深圳大多數(shù)外來人口并沒有什么意義。
　　
　　從上述發(fā)展軌跡可以看出，深圳歷屆政府一直沿用改革開放之初帶有防備意識(shí)的流動(dòng)人口控制思路，一方面在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上對(duì)外來人口多加利用，同時(shí)又嚴(yán)格控制戶籍人口增長，強(qiáng)化常住、暫住之間的壁壘，使大量在深圳長期居住、買房子、交稅的人處于暫住狀態(tài)。1998年《廣東省流動(dòng)人員管理?xiàng)l例》規(guī)定：“連續(xù)暫住7年以上，有固定住所、合法就業(yè)或經(jīng)營、計(jì)劃生育證明、無違法犯罪記錄的，可以按國家有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)常住戶口”，而深圳市并沒有執(zhí)行。
　　這就使深圳的人口問題呈現(xiàn)出這樣的特點(diǎn)：人口嚴(yán)重倒掛，總?cè)丝陔m然很多，但常住人口大概只有500萬左右；人口素質(zhì)兩極分化嚴(yán)重，深圳目前的人口結(jié)構(gòu)是：具有大專以上學(xué)歷的不足8.4％，而具有初中以下學(xué)歷的勞動(dòng)力人口卻占66.52％，中產(chǎn)階層難以形成。另外，按照深圳警方的說法，巨大的流動(dòng)人口流量，還給深圳治安帶來巨大壓力。
　　而2003年的孫志剛事件和2004年1月1日《行政許可法》的施行，使暫住證無論在道義上還是在法律上都已經(jīng)成為過街老鼠。找到一條新的人口管理路徑成為迫在眉睫的事情。
　　
　　居住證的含金量
　　
　　從2005年開始，深圳開始醞釀居住證制度。深圳社科院院長樂正這樣分析居住證的制度設(shè)計(jì)背景：“深圳正處在城市化的高峰期，人口管理壓力大，大量暫住人員的信息不在有關(guān)部門的掌握中，存在巨大的管理真空；對(duì)那些低層次的外來人口，以前政府采取各種辦法想把他們趕走，但事實(shí)上趕不走，所以不得不面對(duì)現(xiàn)實(shí)�！�
　　深圳知名民間研究機(jī)構(gòu)“英特虎”的負(fù)責(zé)人金城則認(rèn)為：在建設(shè)和諧社會(huì)的背景下，深圳再像以前那樣對(duì)待外來人口已經(jīng)說不過去了，政府必須漸進(jìn)地把公共服務(wù)從戶籍人口延伸到外來人口；同時(shí)擴(kuò)大常住人口的數(shù)量，把那些社會(huì)發(fā)展需要而沒有戶籍的人留在深圳。
　　但居住證出臺(tái)的時(shí)間一再被推遲。從今年1月推到4月再到9月1日，最后在9月13日才發(fā)出第一張居住證，而且還只是在深圳的一個(gè)區(qū)試點(diǎn)；《辦法》也九易其稿。深圳大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授徐道穩(wěn)認(rèn)為，這顯示出許多人對(duì)于居住證的復(fù)雜心態(tài)：“沒深圳戶口的反對(duì)這加強(qiáng)人口管理的制度，是因?yàn)橄Ｍ�人口制度放松后，能轉(zhuǎn)入深圳戶口；有深圳戶口贊成這加強(qiáng)人口管理的制度，是怕太多的人都入深圳戶口后，沒什么優(yōu)越感，怕會(huì)帶來一系列的社會(huì)問題，這都是可以理解的。”
　　深圳鹽田區(qū)“推居辦”的工作人員告訴記者，在試行區(qū)域內(nèi)居住30日以上，已滿16周歲未滿60周歲的非深戶人員應(yīng)當(dāng)申辦居住證。在深圳務(wù)工、投資、自主創(chuàng)業(yè)、有合法住所、有海外人才居住證者等6類人，可以辦理居住證，有效期是10年。而沒有固定工作的人只能申請(qǐng)臨時(shí)居住證，有效期6個(gè)月，這類證是強(qiáng)制辦理的。
　　居住證的全名是“深圳市人才居住證”，與社會(huì)保障卡兩證合一。未辦理居住證在深生活，將面臨重重障礙，比如，不能在深圳長期租房。違反規(guī)定的出租業(yè)主，可能面臨200元或租金收入總額兩倍以下罰款。根據(jù)有關(guān)部門的設(shè)想，將來在深圳就業(yè)、入學(xué)、就醫(yī)，逐步都要憑居住證辦理。用深圳市公安局副局長、新聞發(fā)言人申少保的話說就是：推行居住證主要目的是讓有證的人更加方便，讓沒證的人寸步難行。
　　關(guān)于居住證所能享有的權(quán)利，《辦法》列舉了在深圳辦理出國出境手續(xù)、申請(qǐng)辦理車輛入戶和機(jī)動(dòng)車駕駛執(zhí)照、計(jì)生及其子女在深圳接受義務(wù)教育等7項(xiàng)權(quán)益。居住證持有者將享受諸多市民待遇，而暫住證沒有優(yōu)惠待遇，這是居住證的一大進(jìn)步。但可以肯定的是，深圳當(dāng)?shù)貞艨诘怯浿贫冗�存在，而深圳戶口人員是不需要辦理“深圳居住證”的。這其中的差異就決定了“持居住證不可能完全享有深圳戶籍人員的待遇，至于這其中的差別到底有多大，則有待觀察�！毙斓� 穩(wěn)認(rèn)為。
　　值得關(guān)注的是，深圳政府把居住證的管理和出租屋管理結(jié)合起來了。《辦法》規(guī)定，出租屋業(yè)主或者出租屋管理人、轉(zhuǎn)租人不得將房屋出租、轉(zhuǎn)租給未取得《深圳市居住證》的非戶籍人員長期承租，違者也被處以按人數(shù)每人200元的罰款。事實(shí)上，這也是2004年深圳成立市及六區(qū)出租屋綜合管理部門以來的一個(gè)管理思路。而從2006年起，根據(jù)不同的出租屋類型，深圳開始全面推行“旅業(yè)式”、“物業(yè)式”、“單位自管式”等五種出租屋管理模式，著力建立協(xié)管隊(duì)伍。而在實(shí)施居住證制度之前，深圳在全市開展了流動(dòng)人口及房屋信息的普查工作。此次普查分為兩部分。首先，是對(duì)轄區(qū)內(nèi)的流動(dòng)人口進(jìn)行登記造冊(cè)。普查的具體內(nèi)容包括：流動(dòng)人口的姓名、性別、身份證號(hào)碼、戶籍地址、現(xiàn)居住地址、工作單位、政治面貌等七個(gè)方面的信息。對(duì)無營業(yè)執(zhí)照的個(gè)體經(jīng)營者、建筑散工、廢品收購等無勞動(dòng)關(guān)系的人員，按照有關(guān)要求，其工作單位填寫為“無”。
　　另外，就是開展房屋信息普查編碼工作。普查的內(nèi)容具體包括房屋的詳細(xì)地址、總套數(shù)、總層數(shù)，以及按照有關(guān)的編碼規(guī)則進(jìn)行編碼等等，“逐個(gè)編碼核查、逐個(gè)項(xiàng)目比對(duì)”，以期實(shí)現(xiàn)“不漏一間，不錯(cuò)一項(xiàng)”的目標(biāo)。顯然，這仍舊是一套以管理和控制為主要目的的做法。
　　
　　怎樣理解“無固定工作”?
　　
　　深圳推出居住證后，遭到了很多撻伐和反對(duì)，最極端的批評(píng)是：因?yàn)闀鹤∽C不值錢了，才5元，沒意思；換成居住證，價(jià)格是20元，又可以賺一筆。而大多數(shù)人是反對(duì)政府在推行中的蠻橫態(tài)度，并擔(dān)心居住證會(huì)威脅公民的人身自由。也有人表示支持居住證，但是希望不要管得太死。不要沒有工作就打上流民的記號(hào)。讓辦了證的人更加方便，但也不應(yīng)去為難那些沒有辦證的人。
　　有文章就指出：“讓沒證的人寸步難行”，不知深圳會(huì)有什么狠招。據(jù)說，“如果一個(gè)人一直找不到工作，就應(yīng)該離開深圳”，可找工作總得有一個(gè)過程，跳槽還得有一個(gè)間歇。不找工作，就來深圳閑逛，憑什么就不讓人家逛了?我就想住在深圳，而且暫時(shí)不想工作，我的生活費(fèi)是我以前的積蓄，你有什么權(quán)利叫我離開?沒有失業(yè)者，沒有流浪者，當(dāng)然更不可能有乞討者，留下的都是對(duì)深圳有用的人。以工作與否來區(qū)分接納外來者，多么功利實(shí)用的城市管理!更可怕的是：“將來沒有居住證，在深圳就屬于一種非法滯留狀態(tài)，要嚴(yán)格管理�！睆膶�(duì)流動(dòng)人口的管理角度說，這儼然是要恢復(fù)當(dāng)年廢止了的暫住證。
　　任職于某電腦公司的江先生就屬于擔(dān)心暫住證借居住證“復(fù)辟”的人之一：當(dāng)年江先生剛從老家過來，沒來得及辦暫住證，出門不遠(yuǎn)，就給治安辦抓到樟木頭，關(guān)了5天，吃的是飯和蘿卜干，一間房住40多人，只能蹲著，沒地方躺，至今想起來心有余悸。當(dāng)初暫住證查得比較嚴(yán)的時(shí)候，小到出關(guān)、租房，大到汽車過戶，考駕駛執(zhí)照都離不開暫住證，每天人活得提心吊膽的，生怕哪天忘帶了被抓進(jìn)拘留所。有了居住證，是不是又要回到當(dāng)初人人自危的狀態(tài)中去呢?
　　深圳社科院院長樂正認(rèn)為不能完全排除這種可能。因?yàn)榫幼∽C雖然附加了很多功能，但仍是由公安機(jī)關(guān)發(fā)放和管理，而從公安局的立場上看，肯定會(huì)偏重于管理而不是服務(wù)。樂還透露，在推行居住證之前，他本人和許多學(xué)者曾建議由政府對(duì)居住證統(tǒng)一管理，在管理和服務(wù)直接取得平衡，也便于以后增加附加功能，但沒有被采用。而一個(gè)事關(guān)上千萬人利益的制度的出臺(tái)，并沒有聽取市民和專業(yè)人士的意見，也沒有在人大、政協(xié)進(jìn)行充分討論。
　　
　　可能出現(xiàn)新一輪外來人口涌入潮
　　
　　上海于2004年率先推出“居住證”，其后，青島、沈陽、昆明等城市也都試行，但均不大成功，根本問題還在于居住證的含金量不夠，辦不辦區(qū)別不大。對(duì)深圳居住證制度的前途，樂正表示不太樂觀。他認(rèn)為這是地方搞的，剛性不強(qiáng)。政府雖然給居住證附加了很多權(quán)益，但能否落實(shí)還不清楚，這取決于政府的公共財(cái)政能為多少人買單的問題。
　　另有一些人擔(dān)心，目前深圳市政府推出的居住證政策，如果使外地人享受與本地人同等福利待遇，必將引發(fā)新一輪的外來人口涌入潮，深圳人口會(huì)在短時(shí)間內(nèi)急速增加，將進(jìn)一步加速房價(jià)和房租的上漲和加劇交通的壓力及各項(xiàng)社會(huì)設(shè)施的負(fù)擔(dān)，最終引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。
　　顯然，戶籍制度改革的基本目標(biāo)與方向，是消除城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)戶口管理制度，建立全國統(tǒng)一的戶口登記管理制度，將戶籍和福利分開，實(shí)現(xiàn)人口的自由流動(dòng)。從這一點(diǎn)看，給居住證附加很多福利的做法是與戶籍改革的大方向背道而馳的，但在地區(qū)差異、發(fā)展差異客觀存在的情況下，不給予常住人口福利就難以留住人才；而如果把外來人口接收下來，按目前的社會(huì)福利機(jī)制，深圳則會(huì)背上沉重的社會(huì)包袱，繼而引發(fā)一系列后遺癥。而這不僅僅是深圳所面臨的難題，它更是一個(gè)普遍性的難題。歸根到底，人口管理是國家體制問題，深圳對(duì)于外來人口更平等、更有效的管理，最終有賴于國家層面戶籍制度的改革。

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