現(xiàn)在中國財政分配體制沒有一個公開、公正、透明的分配模式，人為的因素較多，隨意性較大，在這個只講人情、不講規(guī)則的國度里，情形可想而知。 　　 　　房地產的回升與地方政府關系密切，長期以來形成“土地財政”模式，在許多地區(qū)，短期內都難以改變。在今年的博鰲論壇上，有房地產界“大炮”之稱的任志強被問及為何房價如此之高時，他說：“現(xiàn)在人們老是覺得房價貴，是因為現(xiàn)在房價有50％是政府的土地出讓金�！钡胤秸�府是房地產市場的主要收益人，這早已是共識了。住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心副主任王玨林也表示，“國家的4萬億元投資計劃中，與房地產業(yè)有直接關系的占32％，可以看出中央對房地產業(yè)的重視程度遠遠高于其他行業(yè)�！钡胤秸�府土地財政演化進程只是30多年來中國稅制的一個縮影。
　　
　　中央、地方的財權博弈
　　
　　中央和地方之間關于財權的爭奪戰(zhàn)是伴隨著改革開放一直綿延至今的。
　　建國以來，中國財稅體制經歷了三個階段的變革。1950年到1979年是統(tǒng)收統(tǒng)支階段，1980年到1993年是分灶吃飯階段，第三階段就是1994年至今實行的分稅制。
　　第一階段是計劃經濟體制下高度集中的財稅體系，由國家集中財稅并統(tǒng)一規(guī)劃全國的投資建設。由于這種財稅體制嚴重抑制了經濟活力，改革開放伊始，政府將當時在農村獲得巨大成功的包干制引入財稅體系，在國家和企業(yè)之間、中央與地方之間都實行承包方式上稅，國家不再統(tǒng)一規(guī)劃具體投資和生產建設。
　　結果，1987年在全國推進承包制后，各項宏觀政策通過一個個企業(yè)承包合同不斷放寬，企業(yè)的創(chuàng)收動力被迅速激活。然而也很快引發(fā)了地方上的投資熱和重復建設，1988年、1989年即爆發(fā)通貨膨脹。由于在承包制下，地方上繳中央的稅收被定死，中央財政收入在全國財政收入和GDP中的占比不斷下降，至1992年中央財政赤字達1000億元，甚至幾次向地方政府借款。與此同時，中央政府發(fā)現(xiàn)下放權力令自己失去了調控經濟的工具，在全國通貨膨脹加速上升時，中央通過財政和貨幣“雙緊”政策踩剎車卻難以約束地方投資沖動；中央三令五申嚴禁地方政府建樓堂館所，地方政府置若罔聞。
　　由此，中央政府甚至不得不在軍權的支持下，和地方政府挨個談判，展開改革開放以來的最大一輪宏觀調控，并最終形成保障中央政府財權的分稅制體系。
　　1994年，分稅制改革緊急出臺，較之前中央于1996年全面推行分稅制的預先設計提前兩年。分稅制廢除了政府與企業(yè)的財稅承包，將稅種統(tǒng)一劃為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，通過向中央傾斜的財稅分配加強了中央的財權的同時，也加強了中央的經濟調控力量。也是在那之后，宏觀調控一詞走上了中國的歷史舞臺。
　　相比之前的承包制，分稅制無疑理順了政府間財政關系。尤其是之后陸續(xù)進行的一系列財稅改革，包括《預算法》的施行、部門預算改革、公共支出管理改革以及取消農業(yè)稅、企業(yè)所得稅內外合一、增值稅轉型等等，都極大推進了政府財政管理的規(guī)范化和宏觀稅賦結構的優(yōu)化，有助于市場經濟發(fā)展。但中央與地方的財稅關系矛盾很快凸顯出來，在當時的制度設計中，最主要的增值稅由中央和地方分享75％和25％，所得稅由中央和地方五五分成，自2003年起再改為六四分成，總體上財政增量由中央多拿一些，加上累進效應，中央財政收入占比自1994年分稅制改革后迅速由谷底回升至歷史頂峰。1993年中央本級收入占全國財政收入比率僅為22.02％，2007年這一占比為54.1％――由于財政收入由正規(guī)稅收和預算內收費構成，而后者主要歸地方，2007年中央的稅收分成應在70％以
　　 上。
　　自此，中央與各省區(qū)的財政依賴地位互易。1993年，有17個省區(qū)需要中央財政補助，而分稅制后則有24個省醫(yī)需要中央財政補助或財政轉移，即使是沿海發(fā)達省區(qū)，也都由中央依賴地方型變?yōu)榈胤揭蕾囍醒胄�，廣東對中央的財政依賴度曾達到28.3％。最為明顯的是上海，分稅制前中央對上海的財政依賴度為87.5％，分稅制后上海反過來對中央財政的依賴度為10.9％。
　　由于地方形成對中央的財政依賴，自1994年后，地方開支占全國財政開支的比重一直在70％以上，比例之高世界少見，其中逾三成開支通過中央轉移支付實現(xiàn)。中央財經大學財經研究院院長王雍君認為這種現(xiàn)象在新的財稅改革中進一步得到強化，最近15年來的改革中，不只在收入層面地方稅收變得越來越弱，且至今沒有地方稅的立法權；而且花錢的權力也越來越牢固地掌握在中央政府各部門手中。地方政府的轉移支付、項目立項與審批、財政撥款、支出使用限制(《教育法》、《科技法》等種種法定支出)等方面的支出決策權，都主要控制在中央政府手中�！皩嶋H上，從1994年以來幾乎所有的財稅改革都在持續(xù)地、系統(tǒng)地朝著加強中央集權的方向前進�！�
　　在財權不斷向中央集中的過程中，事權卻不斷下放。地方財政收入占全國財政收入比例從最高時的85％下降為45％左右，而承擔的事務卻從40％上升到75％左右。
　　很快有學者警告，中央與地方財政關系格局已經到了非調整和改革不可的地步了。
　　
　　潛規(guī)則下的不公平稅源
　　
　　中央和地方財稅爭斗的同時，由于中國財稅大一統(tǒng)的現(xiàn)實，各地方政府之間的稅源、稅基大戰(zhàn)從來就沒有停止。
　　最突出的現(xiàn)象就是，國內稅收與稅源背離的問題近年日趨嚴重。2008年9月甘肅省國稅局就總機構、分支機構稅收問題選取了能源、鐵路、郵政、金融等14個行業(yè)進行調研和測算，發(fā)現(xiàn)從2001年至2007年期間，僅內資企業(yè)所得稅一項就分別從甘肅省轉移出6.26億元、8.91億元、11.47億元、13.27億元、16.73億元、和19.58億元，移出數(shù)額逐年增加，6年合計移出76.22億元。其中，最突出的是能源和金融兩個行業(yè)的稅收轉移，能源行業(yè)移出31.43億元，金融行業(yè)移出35.26億元。稅收與稅源背離問題，正在加劇中國本已不斷拉大的區(qū)域社會與經濟發(fā)展差異。在國家稅務總局原副局長許善達看來，現(xiàn)有的財政轉移制度不能替代稅收與稅源一致性原則。這意味著，稅收制度改革必須突破現(xiàn)有的財政轉移制度的框架。
　　許善達認為稅收與稅源一致性是關系到地方社會穩(wěn)定的大問題，未來在財稅體制改革中應該確定公司經營活動所在地對公司在該地區(qū)取得的收入擁有征稅權，而并不是只有公司法人注冊地才能對其征稅，從而保證稅收收入歸屬與稅源的一致性，維護所得來源地的稅收利益。他以西氣東輸工程為例，新疆的天然氣輸送到上海，幾千公里的運輸量所形成的營業(yè)稅源是分布在沿途十幾個省區(qū)的，但按照現(xiàn)行規(guī)定，所有營業(yè)稅都在企業(yè)注冊地上海繳納。除新疆從上海獲得一部分非 制度性補償外，其他沿途各省區(qū)和居民雖然已經并將繼續(xù)為西氣東輸工程提供資源，比如相關的移民、占地、治安等，但在當?shù)匦纬傻亩愒床�沒有實現(xiàn)為當?shù)氐亩愂�。如果現(xiàn)行制度不改，這些省區(qū)將永遠拿不到他們應得的這部分稅收收入。
　　2008年1月15日，財政部、國家稅務總局、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《跨省市總分機構企業(yè)所得稅分配及預算管理暫行辦法》，這一旨在解決稅收和稅源背離問題的暫行辦法，其中就在相當程度上體現(xiàn)了地方擴權的改革方向。
　　稅收與稅源的背離，在國內普遍存在，但近年來日趨嚴重。社科院工業(yè)經濟研究所研究員魏后凱和白玫通過對截至2007年9月份在國內上市的1481上市公司的總部遷移情況的研究發(fā)現(xiàn)，更多的企業(yè)開始選擇將總部轉移到東部大城市和北京這樣的國際化程度比較高的城市。按照現(xiàn)行政策，企業(yè)利潤總額以總部所在地進行計算，從西部到東部通過企業(yè)總部遷移上市公司利潤總額凈流出高達242.01億元，其中流向北京的竟達到238.54億，所占比重高達98.6％，而總部遷入中西部地區(qū)的上市公司多為虧損企業(yè)。上市公司總部遷移中的財富轉移規(guī)模則更是令人咋舌。從總資產、營業(yè)收入和利潤三個方面考察，總部從東北、西部和中部地區(qū)遷移到東部地區(qū)的上市公司總資產為1249.8億元，而從東部地區(qū)遷出的上市公司總資產為44.7億，前者是后者的28倍，從營業(yè)收入來講，前者是后者的29倍，而遷出東部地區(qū)的上市公司利潤則直接為負值。
　　中央政府目前以轉移支付形式來安撫資源輸出省，但是稅收本身就存在成本問題，根據(jù)中國人民大學毛壽龍教授的測算，從征稅到轉移支付這條完整循環(huán)鏈條中，不計算轉移支付過程中的層層截留，每100元的轉移支付實際成本也在20元以上，何況財權集中到中央部委手中，將固化部門利益化趨勢，增大尋租空間�，F(xiàn)有的轉移支付體系應出現(xiàn)結構性調整，在過去“先收-集中統(tǒng)籌-再分配”的模式外，將增加“地方收取-地方分配”的模式，在財政上給資源輸出地擴權。否則，即使中央加大財政轉移的力度，在目前部門和地方利益化如此突出的情形下，區(qū)域差異和貧富差異只會加大。如果照此發(fā)展下去，區(qū)域差異將導致十分嚴重的社會穩(wěn)定問題。
　　中央黨校研究室副主任周天勇表示，中央高度集中財權，逼得地方亂借債或亂收費，最終把企業(yè)全打垮，這是一個經濟發(fā)展的困局。“而目前中央設計的政策就是逼得地方沒辦法，出了亂子才會進行調整�！彼�同時認為，未來5年的改革方向不會存在于任何一個“方案”里，而會是一個各方面利益博弈的結果。
　　事實上，自分稅制實行以來，各省區(qū)尤其沿海發(fā)達地區(qū)都曾采取各種抗拒對策。在種種策略性互動和博弈中，中央與地方互有妥協(xié)。鑒于過往的利益博弈，王雍君判斷，至少短期內，驅動集權化導向改革的力量會略強于驅動分權化改革的力量，雖然這一強勢也未必高出很多。
　　
　　稅制新平衡成必然
　　
　　既然現(xiàn)有的中央與地方間的財政關系正在遭遇土地財政模式式微的挑戰(zhàn)，那么，中央和地方的財權事權對等，或者說，地方擴權，就應該成為重構中央和地方新平衡的主要突破方向，這也應是新一輪財政體制改革的主旨所在。
　　中國調整稅源地稅收比例，將會使發(fā)達地區(qū)和中心城市的稅收收入大受影響。然而，更大的影響則是在制度方面�，F(xiàn)有的轉移支付體系將出現(xiàn)結構性調整，在過去“先收－集中統(tǒng)籌－再分配”的模式外，將增加“地方收取－地方分配”的模式，這是在當前形勢下擴大地方財權比較切實可行的一步，此其一。
　　其二，可以適當平衡中央與地方的稅收。從現(xiàn)行的分稅制來看，收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，幾乎都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入。而留給地方的幾乎都是收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種。營業(yè)稅本來是一個稅源相當大的稅種，但是在分稅制改革后，商業(yè)改征增值稅，不再征營業(yè)稅，這就削去了地方的一大塊收入。此外，鐵道、銀行、保險公司的營業(yè)稅又歸中央財政，這樣，地方從營業(yè)稅中就拿不到多少收入了。
　　平衡中央與地方的稅收，一是可以將原來由中央和地方共享的稅種朝地方傾斜；二是重新劃分兩者之間的稅源分配。目前增值稅是中國第一大稅種，2008年，國內增值稅增長16.3％，增收2526.67億元，占稅收收入總增收額8597.65億元的29.4％。增值稅也是地方稅收收人最主要的來源，通常占地方稅收收入一半以上。再例如所得稅，現(xiàn)在所得稅實行中央地方按6:4比例分成。2008年，我國企業(yè)所得稅增長27.3％，增收2393.8億元，占增收總額的27.8％。今后在這些主力型的稅種上可以適當提高地方所占比例。
　　其三，可以建立專屬地方的并有可能成為地方支柱性稅收的財產稅。中國的財產稅可先從物業(yè)稅開始，建立以不動產稅收支撐的地方財政。財產稅是國際上常用的地方政府收入來源之一。例如，在美國，在聯(lián)邦、州、地方三級政府構架下，地方政府擁有財產稅的部分立法權、全部執(zhí)法權；在韓國，財產稅和綜合土地稅達到驚人的30％。在接下來的兩年內，韓國還有可能進一步調整房地產稅率。財產稅和土地稅將會被整合為資本收益稅，稅率將增加為：第二套房產為50％，而第三套房產為60％。
　　當然，地方擴權還遠不止這些。例如在不斷提高的資源稅率上，就強化了地方的財力；作為改革方向，調門很高的環(huán)境稅，也很可能成為補充地方財力的重要組成部分。
　　未來，隨著地方財力的增加，地方政府在各個方面的自主性將大為加強。要知道，此時的中國經濟與1980年代只為釋放經濟發(fā)展沖動之時，已經完全不在一個數(shù)量級上。如果說1980年代獲得自主性的地方政府只有一個單純的“吃飽”的目的，那么此時如果再次進行地方分權，根據(jù)需求層次理論，地方政府恐怕要求的必然是更多的區(qū)域自主權。可以預見，中央與地方關系的重構將為中國實行財政意義“聯(lián)邦制”和經濟民主化，打下一個基礎。
　　王雍君認為，如果以現(xiàn)狀為起點進行財稅改革，較好的辦法既不是繼續(xù)向中央集權，也不是貿然扭轉方向轉向地方分權，而是致力于為分權導向的財稅改革創(chuàng)造條件。在他看來，這些條件包括地方政府的責任建設和能力建設。
　　然而，財政方面的責任建設和能力建設已屬行政體制改革中的難中之難。周天勇指出，發(fā)文件、大檢查、上級審計、黨紀處理等等都基本上沒有用，根本不可能形成管住政府胡花亂支的長效機制。最好的辦法就是在黨的領導下，人民認真推舉人民代表，各級人大不辜負人民的委托，真正負起監(jiān)督政府的作用，對政府預算進行經常性、長時間的質詢、辯論、審查、修改和監(jiān)督；并且，地方政府的預算在網(wǎng)上公開，定為法定的向本地區(qū)全體人民公開及公民可以隨時查閱的文件。只有人民和真正為人民負責的人大看緊，才能管住中央和地方政府機構人員膨脹、“三公”(公車、公招、公出)無節(jié)制地支出、建設和享用豪華辦公及培訓中心等浪費行為，才有可能形成一個不亂花錢、清廉和低成本的政府，也才有可能走出中央與地方財政關系緊張的困局。
　　事實上，在中國，無論是稅種的確定、財稅的分配以及歷次財稅改革，主導者始終是征稅人――政府，而不是納稅人及其代議機關――人大。當然，即就人大本身，在其法定負責的預算審核和批準這一環(huán)節(jié)上，一直以來，也不能算是在實踐中充分落實了納稅人的代表權。什么稅歸本級政府、什么稅可由下級政府收、稅收返還比例等等，由上級政府單方決定，在這樣的權力主導型財稅體制下，財權或許偶爾會在上下級的利益博弈中發(fā)生些微轉移，但始終沒有到過納稅人手中。這或許才是中國財稅改革最后的攻堅難關。

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