一年過去了，深圳綜改不僅僅是在行政體制改革、社會體制改革、金融、教育等諸多領(lǐng)域舉措頻頻、成果顯著，更重要的是，在深圳特區(qū)建立30周年之際，帶有先行先試意味的綜改為老特區(qū)賦予了新內(nèi)涵。
　　去年5月6日，《深圳市綜合配套改革總體方案》獲國務(wù)院正式批準(zhǔn)，和之前的天津濱海新區(qū)和上海浦東新區(qū)兩個綜改試驗區(qū)在經(jīng)濟體制改革領(lǐng)域進行改革試驗不同的是，深圳把行政體制改革放在了六項突破之首，行政體制改革被看作是政治體制改革的突破口，這似乎意味著深圳將在敏感的政治體制改革領(lǐng)域再次先行先試。
　　就在國人目光聚焦在深圳綜改如何破題的時候，2009年6月5日凌晨，時任深圳市長的許宗衡因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)被雙規(guī)。于是外界開始擔(dān)心，深圳綜改會不會因此擱淺。但短短一個星期后，6月12日，王榮履新，深圳綜改的大幕很快拉開。6月29日，《深圳市綜合配套改革實施方案(2009-2011)》便在深圳市委常委會審議通過。7月31日，深圳市召開政府機構(gòu)改革動員會議，公布《深圳市政府機構(gòu)改革方案》，“大部門制”是此次機構(gòu)改革的重點內(nèi)容。至此，深圳的綜合改革特別是廣為關(guān)注的行政體制改革正式破題。
　　一年過去了，深圳綜改不僅僅是在行政體制改革、社會體制改革、金融、教育等諸多領(lǐng)域舉措頻頻、成果顯著，更重要的是，在深圳特區(qū)建立30周年之際，帶有先行先試意味的綜改為老特區(qū)賦予了新內(nèi)涵。
　　
　　老特區(qū)的新任務(wù)
　　
　　眾所周知，深圳特區(qū)設(shè)立的初衷是為全國的經(jīng)濟體制改革探索出一條路徑，但是市場經(jīng)濟體制總是需要相應(yīng)的政治體制配套。所以在深圳的歷史上，也一直在不斷地進行政治體制改革的嘗試，其中曾引起轟動的包括1983年的蛇口工業(yè)區(qū)管委會民主直選改革，1988年提出的“行政主導(dǎo)＋立法委員會”的政改構(gòu)思等等。而綜改，不僅僅是深圳改革的再次嘗試，更有其深刻的時代背景。
　　在2007年12月25日的廣東省委十屆二次全會上，當(dāng)時到任僅一個月的省委書記汪洋高調(diào)提出“以新一輪思想大解放推動新一輪大發(fā)展”。此后，廣東掀起了解放思想的熱潮。當(dāng)時曾提出，特區(qū)是個經(jīng)濟特區(qū)，但是也要在政治體制改革、民主建設(shè)方面先行先試。不過也明確，并不是要搞“政治特區(qū)”，而是要在社會主義民主法治的具體實現(xiàn)形式和運行機制上率先探索，取得突破，積累經(jīng)驗。2008年6月20日，《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于爭當(dāng)實踐科學(xué)發(fā)展觀排頭兵的決定》經(jīng)多方征求意見后正式出臺。據(jù)悉，履任半年，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋親自指導(dǎo)起草了這份指導(dǎo)廣東當(dāng)前和今后科學(xué)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。
　　中國的思想解放，自鄧小平1992年南巡講話之后，在經(jīng)濟領(lǐng)域已經(jīng)基本沒有障礙。但是，當(dāng)中國經(jīng)濟經(jīng)過一輪輪的高速發(fā)展之后，有識之士開始擔(dān)憂，沒有政治體制、社會體制等其它方面改革的同時跟進，只有經(jīng)濟體制改革的單兵突進，經(jīng)濟增長終會面臨瓶頸。2004年和2005年，中國思想界已經(jīng)在討論中國下一輪改革動力的問題，當(dāng)時南巡講話后啟動的中國第二輪改革熱潮已經(jīng)接近尾聲，中國經(jīng)濟增長的動力已經(jīng)在減弱，整個中國的社會問題正接踵而來。于是，作為中國市場經(jīng)濟的濫觴之地，廣東省再次站在了思想解放的前沿，特區(qū)深圳自然義不容辭。
　　2008年5月15日，深圳市政府在線公布《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于堅持改革開放推動科學(xué)發(fā)展努力建設(shè)中國特色社會主義示范市的若干意見》，并向廣大市民網(wǎng)民征求意見。5月22日，深圳市政府在線網(wǎng)站登出《深圳市近期改革綱要(征求意見稿)》，在5月26日之前向全社會征集意見。這兩個文件涵蓋了政治經(jīng)濟社會文化等各個方面。當(dāng)時曾掀起媒體關(guān)注深圳改革的熱潮，深圳的改革被認(rèn)為是中國改革“投石問路”。
　　2009年深圳綜改總體方案獲批的時候，外界曾有疑惑，深圳本來就是特區(qū)，還要申請綜改實驗區(qū)，似乎多此一舉，早在2006年，天津濱海新區(qū)和上海浦東新區(qū)獲批之后，天津、上海和深圳三地的學(xué)者便建立了三城論壇，共商改革大計，老特區(qū)深圳被理所當(dāng)然地視為同類。“深圳綜改獲批更大的意義在于形成上下聯(lián)動�！庇袠I(yè)內(nèi)人士這樣告訴記者。深圳綜改，不僅僅是深圳自己的改革，更有廣東省和中央在背后推動。當(dāng)年深圳作為經(jīng)濟特區(qū)進行的種種改革之所以能成功，很大程度上得益于這場改革得到了上層的大力支持和推動。
　　“深圳特區(qū)，當(dāng)年就是在經(jīng)濟領(lǐng)域先行先試，現(xiàn)在就是要在行政體制改革方面先行先試。深圳的改革不僅僅是為了深圳的發(fā)展，更是為全國探索出一條適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要的新的行政管理體制，為十八大探索一條新的路。深圳有最好的條件，不僅市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)，非政府組織也非常發(fā)達(dá)，基層的管理治理領(lǐng)先。所謂五位一體的發(fā)展，深圳至少在三四個方面是領(lǐng)先全國的，具備系統(tǒng)化改革的條件，深圳有責(zé)任有義務(wù)為全國全黨在政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)幾個方面探索適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要的新的模式新的路子�！鄙钲诖髮W(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁如是說。
　　馬敬仁告訴記者。深圳因為是中國市場經(jīng)濟的早發(fā)地，所以也先于內(nèi)地面臨經(jīng)濟發(fā)展的問題。市場經(jīng)濟越成熟，越需要建立一個市場經(jīng)濟需要的政府，一個真正意義上的現(xiàn)代化政府。目前中國面臨幾個轉(zhuǎn)型，一個是經(jīng)濟領(lǐng)域，面臨增長方式的轉(zhuǎn)變。一個是社會角度，面臨從傳統(tǒng)社會到公民社會的轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在深圳已經(jīng)非常明顯了，社會體制的轉(zhuǎn)型非常迅速。
　　還有一個是政府轉(zhuǎn)型，政府的功能需要由管制過渡到服務(wù)，這是經(jīng)濟發(fā)展到―定程度必然有的客觀需求。這也給政府帶來壓力，政府就得不停地向前小跑，因為你不走，社會會推著你走。“在深圳這種感受特別明顯。所以深圳的改革雖然有相當(dāng)?shù)淖枇Γ�但也有相�?dāng)自信，期待著深圳為全國做出積極貢獻，不管是新的領(lǐng)導(dǎo)班子還是老班子這個意識都很強�！�
　　
　　政府如何分權(quán)
　　
　　中國實行的是集權(quán)體制，而某種程度上，市場體制是分權(quán)化的，“行政體制改革的核心問題就是在集權(quán)和分權(quán)之間找到制度需要的結(jié)合點�！瘪R敬仁說。位列深圳綜改六項突破之首的行政體制改革，解決政府分權(quán)的問題是關(guān)鍵。到底如何分權(quán)，各界卻意見不一。
　　馬敬仁一直堅持“行政三分”，這樣的表述曾一度被解讀為西方國家的三權(quán)分立，對此馬敬仁極其不滿，認(rèn)為是一些人為了自身利益不被觸動進行的別有用心的有意誤讀。他告訴記者，行政三分是政府內(nèi)部的權(quán)力制約，旨在通過制度設(shè)計，在政府內(nèi)部實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能的相互分離，以達(dá)到制約權(quán)力和規(guī)范權(quán)力運作的目的，和三權(quán)分立完全不是一回事。行政三分的實質(zhì)就是一個分權(quán)的改革。早在2001年中編辦在深圳進行公共行政改革試點的時候，就提出了“行政三分制”的改革思路，在黨在十六大和十七大報告中也曾有過建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約和協(xié)調(diào)的體制這樣的表述。大部門制正是行政三分的 組織形式之一。
　　深圳社科院院長樂正則認(rèn)為，行政三分在具體施行過程中，容易造成扯皮現(xiàn)象，降低行政效率，出現(xiàn)公文旅行現(xiàn)象。
　　深圳市委政策研究室改革研究處處長陳廣表示，現(xiàn)在深圳的行政體制改革借鑒了香港和新加坡模式，即使在香港和新加坡，政府內(nèi)部也不是絕對的行政三分，盡管決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能相對分離，但也不是決然分開的，往往在一個部門內(nèi)部，同時存在決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個職能。
　　雖然各方意見不完全一致，但確定的一點是，政府權(quán)力需要制約和限制，行政體制改革的目標(biāo)是建立“小政府，大社會”。也正因此，深圳大部門制改革的啟動非常迅速。從去年7月31日公布機構(gòu)改革方案起，短短一個月零8天，深圳的政府部門幾乎經(jīng)歷了一次脫胎換骨的“洗禮”――
　　80％的工作部門納入了整合范圍，市政府工作部門由原來的46個減為31個，涉及的600多項行政審批事務(wù)減少近200項。政府不再直接辦理的事務(wù)性職責(zé)共90項。在此基礎(chǔ)上，“三定”方案中又減少內(nèi)設(shè)、下設(shè)及派出機構(gòu)151個，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)394名，減少人員編制492名。按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，改革后的市政府共設(shè)置7個委員會，“委”規(guī)定為承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能并監(jiān)督執(zhí)行的大部門。設(shè)置18個局，“局”規(guī)定為主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能的機構(gòu)。設(shè)置6個辦公室，“辦”規(guī)定為主要協(xié)助市長辦理專門事項。
　　樂正告訴記者：大部門制的推動很果斷，之前所有的操作過程，局長們都不知道，直到方案公布那一天，才知道哪個局會合并。
　　政府分權(quán)，一層含義是內(nèi)部權(quán)力制約，還有一層含義是把過于集中的政府權(quán)力分出去。
　　大部門制改革之后，政府分出去了部分事務(wù)，這些事務(wù)則由社會組織承接。相應(yīng)地，這部分事務(wù)的管理權(quán)力也就分給了社會組織。很多年來，深圳一直致力于社會組織的培育，特別是綜改實施方案出臺后的這一年，深圳社會組織的力量迅速壯大起來。陳廣告訴記者，深圳正在通過創(chuàng)新登記管理制度、改進監(jiān)督管理辦法，進一步劃清市場、政府和社會組織的界限，探索構(gòu)建政府與社會組織之間的新型合作伙伴關(guān)系，努力形成提高社會自治能力的合力。把一些可以不用政府控制的事權(quán)下放到社會組織，這也是馬敬仁一直提倡的。社會領(lǐng)域的改革推進在一定程度上保證了政府改革的推進。
　　綜合開發(fā)研究院副院長郭萬達(dá)告訴記者，很多社會領(lǐng)域的改革，深圳都可以做，也有這個經(jīng)濟實力，深圳不缺錢，財政收入能支配的數(shù)額每年有800多億。在深圳。政府和市場的關(guān)系，比其它地方界定的可能更為準(zhǔn)確，和一些地方更多地依靠行政力量相比，深圳更多地依靠的是市場的力量。對政府改革他這樣表述：“用一句話總結(jié)，就是不斷削弱政府權(quán)力，把政府的一部分權(quán)力給法律，一部分權(quán)力給NGO，給協(xié)會，還有一部分權(quán)力給人民。”
　　樂正說：“現(xiàn)在一個基本思路是，只要是新的職權(quán)，盡量外包出去，像評獎活動，社區(qū)社工的一些事情，公共服務(wù)有些也可以購買。一個原則就是能不由政府來做的都不由政府來做。像大型的會展，現(xiàn)在我們很多都是由政府來辦，國外都是NGO在做。市長這個層面是愿意把權(quán)力外放的，下面的一些職能部門可能不愿意，但只要市長力推，權(quán)力外放總是可以實現(xiàn)的。”
　　
　　社會的力量
　　
　　雖然大部門制改革順利啟動，但后續(xù)還有很多工作要做，比如精簡下來的干部安置問題。而這只是行政體制改革的開始。行政體制改革的推進肯定會阻力重重，即使在和市場的關(guān)系界定最為準(zhǔn)確的深圳，政府自身的改革也是個巨大的難題�！案母锔母镎�，難度是相當(dāng)大的。一些當(dāng)年的改革者，目前已經(jīng)是既得利益者，他們希望享受改革成果。但從黨和國家的長遠(yuǎn)利益看，改革勢在必行，因為不做內(nèi)部制約，腐敗和濫用權(quán)力會毀掉這個國家。近年查出了很多窩案，這不僅僅是這些人的問題，更是體制問題。深圳改革也是想探索一套新體系。”馬敬仁說。
　　“改革肯定會觸動利益，關(guān)鍵是看我們?nèi)绾卧趫猿指母锓较虻耐瑫r，平衡好各方利益，盡量減少改革對象的損失，將阻力降到最低，這樣才有利于改革的順利推進�！标悘V說。
　　改革需要推進是共識，但如何推進，卻還看不清路徑。改革不僅需要上層的支持和推動，也需要當(dāng)?shù)氐挠職�。�?dāng)1987年12月1日，“中國第一拍”在深圳落槌的時候，這在當(dāng)時是冒了很大的政治風(fēng)險，因為當(dāng)時《憲法》對土地買賣是明文禁止的。但結(jié)果不僅盤活了特區(qū)土地，更打破了“禁區(qū)”，破天荒地將土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，促成了《憲法》的重大修改。當(dāng)年的股份制改革壓力同樣巨大，特區(qū)發(fā)招股說明書，黨報不敢登，因為當(dāng)時看來這似乎是犯法的。巨大的改革勇氣和膽識，還有改革智慧和上層的政治資源，共同促成了深圳作為經(jīng)濟特區(qū)的巨大成功。
　　只是當(dāng)改革步人深水區(qū)，當(dāng)曾經(jīng)的改革者成為被改革者，我們還有改革的熱情和勇氣嗎?
　　當(dāng)政府的力量不足以推動改革迅速前行的時候，有―支力量不容忽視，那就是社會的力量。隨著市場經(jīng)濟在中國的發(fā)展。民眾的權(quán)利意識和參與意識迅速養(yǎng)成，公民社會的基礎(chǔ)已經(jīng)具備。社會力量對比，一個是公民的力量，一個是社會組織的力量。
　　“改革需要公眾參與，特別是事關(guān)公眾利益的改革，這也是減少阻力的一個方式，博弈出來的結(jié)果可能就是利益最大化，阻力最小化。我們有這個意識，很多改革措施在出臺前都廣泛征求意見，盡可能多地讓公眾參與其中。從現(xiàn)代行政管理學(xué)的角度考慮，公眾參與就是各方利益博弈、醞釀的過程，在這個過程中可以調(diào)整各自的利益及利益預(yù)期，這種參與過程出來的改革，各方利益得到很好地平衡，也會弱化沖突�！标悘V說。當(dāng)行政透明的時候，社會的力量會推動政府往前走。

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