【國(guó)土部“囤地不是法律概念”疑云】藍(lán)色國(guó)土的概念
發(fā)布時(shí)間:2020-03-22 來(lái)源: 感悟愛(ài)情 點(diǎn)擊:
“在囤地問(wèn)題上,地方政府扮演著‘偷著樂(lè)’的角色。地方政府很樂(lè)意‘地王’出現(xiàn)。土地出讓金是地方財(cái)政收入的組成部分,土地價(jià)格賣得越高,地方政府從中收益越大!
11月20日,國(guó)土資源部土地利用司司長(zhǎng)廖永林對(duì)本刊記者強(qiáng)調(diào),法律上沒(méi)有囤地概念,這些年來(lái),國(guó)土部收回的閑置土地也遠(yuǎn)不止媒體所報(bào)道的5例,但拒絕透露更為具體的相關(guān)信息。此前11月10日,國(guó)土部派出土地調(diào)研小組赴各地調(diào)查,一周后陸續(xù)返京,此間媒體有諸多關(guān)于“國(guó)土部兵分十路調(diào)查囤地”的報(bào)道,對(duì)此,廖永林回應(yīng)說(shuō),他們調(diào)查的并非囤地,只是正在開(kāi)發(fā)和建設(shè)中的土地,稍后會(huì)有具體內(nèi)容向公眾發(fā)布。
對(duì)房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)與媒體間早已吵翻天的“囤地”一詞,國(guó)土部的忌諱并非現(xiàn)在才有。早在2008年3月的“國(guó)土資源保護(hù)與合理利用”新聞發(fā)布會(huì)上,廖永林即向媒體公開(kāi)表達(dá)過(guò)這一觀點(diǎn),“打擊囤地囤房,從國(guó)土部來(lái)說(shuō),要依法行政!诘亍皇且粋(gè)嚴(yán)格的法律概念,但是關(guān)于閑置土地,法律有明確界定!贝嗽捓,要“依法行政”,但法律上沒(méi)有“囤地”一說(shuō),所以他們要解決的不是囤地問(wèn)題,而是“閑置土地”。
細(xì)究“囤地”和“閑置土地”的區(qū)別,似乎只在于對(duì)民眾情緒的激起或舒緩,相較于前者,“閑置土地”要顯得更平靜和理性些。但實(shí)際上,社會(huì)公眾或者媒體有無(wú)清晰地掌握這一概念,并不是多么核心的環(huán)節(jié),更為實(shí)質(zhì)的是誰(shuí)在囤地,囤地多少,地方政府與開(kāi)發(fā)商的關(guān)系,以及國(guó)土部在其中的角色。
“要在房地產(chǎn)業(yè)賺錢,囤地是金科玉律”
中國(guó)社科院金融研究所劉煜輝主任告訴本刊記者,每個(gè)企業(yè)在進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)前都會(huì)知道,要在這個(gè)行業(yè)賺錢,囤地是金科玉律。
2007年,中國(guó)建設(shè)銀行研究部發(fā)布《下半年經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》的報(bào)告中指出,2001年至2007年5月,約有8.66億平方米土地被閑置。當(dāng)年12月4日,北京師范大學(xué)金融研究中心的《中國(guó)房地產(chǎn)土地囤積及資金沉淀評(píng)估報(bào)告》顯示,到2007年底,全國(guó)開(kāi)發(fā)商手中的閑置土地規(guī)模已經(jīng)達(dá)到10億平方米。這些數(shù)字驗(yàn)證了中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧云昌關(guān)于企業(yè)囤地由來(lái)已久的說(shuō)法。
今年10月9日,克而瑞(中國(guó))信息技術(shù)有限公司、中國(guó)房地產(chǎn)測(cè)評(píng)中心、上海易居房地產(chǎn)研究院聯(lián)合發(fā)布了今年的房地產(chǎn)企業(yè)銷售前十強(qiáng),同時(shí)發(fā)布土地儲(chǔ)備榜單,其中,土地儲(chǔ)備前10名的房地產(chǎn)企業(yè)儲(chǔ)備之和為3.05億平方米,恒大地產(chǎn)和碧桂園名列前兩名,以兩家公司今年前三季度的銷售速度進(jìn)行推算,兩家目前的土地儲(chǔ)備分別夠其銷售8.5年和13年。
不久前,潘石屹的驚人一語(yǔ)攪翻了輿論,他直指當(dāng)前房地產(chǎn)企業(yè)手中的土地只有1/3用來(lái)建設(shè),另2/3均用來(lái)囤地。而在囤地大軍中,潘石屹的土地儲(chǔ)備僅有300多畝,有專家指出,沒(méi)有地是他近幾年擴(kuò)張較慢的原因。
囤地主力中,相較于民企,由于天然的原因,國(guó)企受指責(zé)更多?硕鸸镜热桨l(fā)布的報(bào)告中,土地儲(chǔ)備前10名中有中國(guó)海外發(fā)展、華潤(rùn)置地和保利地產(chǎn)3家國(guó)企,但銷售前10名中,國(guó)企占6家,其中包括銷售前三名。戴德梁行華東區(qū)綜合住宅服務(wù)董事伍惠敏說(shuō),2007年A股市場(chǎng)排名前十的房企中有6家是民企,而今年則是國(guó)企“一統(tǒng)天下”。另有數(shù)字顯示,134家中央企業(yè)中,多于70%的企業(yè)涉足房地產(chǎn),其中以地產(chǎn)為主業(yè)的有16家,輔業(yè)包含房地產(chǎn)的則達(dá)80多家。
劉煜輝告訴記者,在拿地上,體制外的干不過(guò)體制內(nèi)的,通常來(lái)說(shuō),民企的融資成本是國(guó)企的三到四倍。我國(guó)最大的國(guó)企之一,招商集團(tuán)董事長(zhǎng)秦曉就曾公開(kāi)表示過(guò),民企根本干不過(guò)他們。
對(duì)此,全國(guó)政協(xié)委員、民建天津市委主委、在天津和平區(qū)人大分管財(cái)經(jīng)工作的歐成中分析說(shuō),“國(guó)有企業(yè)在囤地,這是沒(méi)有懸念的。但他們的錢從哪里來(lái),這是問(wèn)題的關(guān)鍵。今年銀行放貸寬松了,打著拉動(dòng)內(nèi)需的旗號(hào)為自己謀利益的情況不少。但如果把錢用在買地上,國(guó)家就應(yīng)該管起來(lái)!
根據(jù)中國(guó)房地產(chǎn)測(cè)評(píng)中心主任龍勝平提供的數(shù)字,上半年大部分城市僅完成了全年約三成的土地供應(yīng)計(jì)劃,預(yù)計(jì)第四季度政府會(huì)加大推地力度,地方頻出的場(chǎng)景仍將繼續(xù)上演。
“每塊土地背后都有一個(gè)故事,故事的主人公多和政府有關(guān)”
“閑置兩年要收回,5萬(wàn)平方米我開(kāi)發(fā)1000平方米,就不算閑置了吧?說(shuō)我閑置三年,我挖個(gè)大坑不就可以了嗎?”……
中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧云昌告訴本刊記者,囤地問(wèn)題很復(fù)雜,有政府的原因、企業(yè)的原因,也有拆遷的原因,其中的關(guān)系扯不清。但要囤地,首先要能拿到地。企業(yè)能否拿到地,關(guān)鍵看企業(yè)和政府的關(guān)系,和政府土地部門或權(quán)力部門關(guān)系好的,就能多拿一點(diǎn)地!懊繅K土地后面都有一個(gè)故事,故事的主人公都和政府有關(guān)部門有關(guān)系!
在囤地現(xiàn)象中,開(kāi)發(fā)商與地方政府是公眾矛頭所指。其一指向地方政府賣地?fù)Q錢,其二指向賣地過(guò)程中與房地產(chǎn)企業(yè)的諸種糾葛。
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度,只有縣市一級(jí)地方政府可以賣地,中央、省廳和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可以。中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、國(guó)土資源報(bào)原社長(zhǎng)劉允洲對(duì)本刊記者說(shuō),“賣地不是罪,用地是客觀需要,指責(zé)政府賣地毫無(wú)道理。土地當(dāng)然只能由政府來(lái)賣,F(xiàn)在的土地收入和支出是兩條線,地方財(cái)政要花錢需要通過(guò)人大預(yù)算,不能亂花!钡瑫r(shí)他也指出,在國(guó)土資源管理方面,理論和實(shí)際相差甚遠(yuǎn),下面的做法很復(fù)雜。還是在幾年前,國(guó)土部每年收到10萬(wàn)多起土地事件,違法主體都是政府,違法批地用地、用地性質(zhì)改變等。
對(duì)于地方政府和房地產(chǎn)商,劉煜輝更指出,兩者是同向利益關(guān)系,一榮俱榮、一損俱損,F(xiàn)行稅收體制下,基層政府財(cái)權(quán)小事權(quán)大,但政府要做全能型政府,業(yè)績(jī)來(lái)源于大基建、大投資,同時(shí)要兼顧民生,如果不賣地,它的收入就不能支撐。賣地之余,再有意識(shí)地對(duì)土地進(jìn)行調(diào)控,就能賣得更高些。于是,開(kāi)發(fā)商拿地就不存在風(fēng)險(xiǎn),政府會(huì)有意識(shí)地維護(hù)他們的利益,即使將來(lái)出現(xiàn)些問(wèn)題,政府也會(huì)主動(dòng)與開(kāi)發(fā)商協(xié)商解決!2007年、2008年地價(jià)大幅下降時(shí),政府或者調(diào)高容積率,或者把土地暫時(shí)收回再拍賣一次,這種情況那時(shí)候很多! “要想根治囤地問(wèn)題,需要從中央和地方行政權(quán)力分配架構(gòu)、稅收架構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整,否則只是治標(biāo)而不能治本。”
“在囤地問(wèn)題上,地方政府扮演著‘偷著樂(lè)’的角色。中央政府應(yīng)該對(duì)此出手調(diào)控了。地方政府很樂(lè)意‘地王’出現(xiàn),土地出讓金是地方財(cái)政收入的組成部分,土地價(jià)格賣的越高,地方政府從中收益越大。”歐成中如此總結(jié)兩者關(guān)系。
“兩年不開(kāi)工,無(wú)償收回”何時(shí)走出尷尬
11月12日,國(guó)土部發(fā)布了限制、禁止用地項(xiàng)目的增補(bǔ)目錄,首次給出商品住宅用地的宗地出讓面積的上限,即:小城市(鎮(zhèn))7公頃,中等城市14公頃,大城市20公頃。業(yè)內(nèi)人士稱其為“限大令”,此舉意在扼制囤地狀況,但和其它政策一樣,有很多可以通融和處理的技巧。加上此前國(guó)土部就此發(fā)布的政策為數(shù)不少,力度也不小,參考此前的執(zhí)行力度,“限大令”的執(zhí)行前景也并不樂(lè)觀。
關(guān)于國(guó)土部的閑置土地政策,最飽為詬病的即是“一年不開(kāi)工,征收土地閑置費(fèi),兩年不開(kāi)工,無(wú)償收回”,因?yàn)檫@一看似鏗鏘有力的手段,執(zhí)行效果卻是出奇和公認(rèn)的不好,前不久有媒體記者調(diào)查出近十幾年國(guó)土部遵此政策收回的土地總共不足5例,雖然國(guó)土部土地利用司對(duì)此并不認(rèn)可,但潘石屹多次公開(kāi)表示國(guó)土部的收回是“只說(shuō)不做”,再加上盈科工體4號(hào)地三年僅挖了一個(gè)大坑的囤地事件被惡炒,都說(shuō)明了這一問(wèn)題的嚴(yán)重性。有業(yè)內(nèi)資深人士告訴記者,因?yàn)榇蠖嚅_(kāi)發(fā)商和地方政府關(guān)系比較好,真正收回的很少,少數(shù)被收回的,也是因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商拿到地卻沒(méi)有錢蓋,或者選的位置很不好,蓋好也難賣,因?yàn)榇蠖鄶?shù)城市都沒(méi)有規(guī)定要多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)建完,有很多空子可以鉆。
早在1995年1月1日施行的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定中即有,超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的,可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi);滿二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的,可以無(wú)償收回土地使用權(quán)。1999年4月28日,國(guó)土部公布施行《國(guó)土資源部閑置土地處置辦法》,再次重申了這一規(guī)定。2009年39號(hào)令更要求,房地產(chǎn)商需付清全部土地出讓價(jià)款后,方可申請(qǐng)辦理土地登記,領(lǐng)取國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)。但由于地方政府的緣故,所謂的全款地價(jià)在實(shí)際中是可以協(xié)商的!巴恋毓芾碚叩睦碚摵蛨(zhí)行相差甚遠(yuǎn),地方政府在下面的做法很復(fù)雜,幾年前,國(guó)土部每年都有10多萬(wàn)起土地違法案件,違法的主體都是地方政府!
如此多的政策,如此詳細(xì)地安排,卻管不住囤地問(wèn)題。如果地方政府和開(kāi)發(fā)商達(dá)成了利益同向,國(guó)土部又在其中扮演著什么角色?
在這個(gè)問(wèn)題上,劉煜輝告訴記者,國(guó)土部只是國(guó)務(wù)院一個(gè)職能管理部門,地方國(guó)土部門接受國(guó)土部的業(yè)務(wù)指導(dǎo),但同時(shí)受地方政府的行政管理,他們的升遷更多由地方政府決定而不是國(guó)土部,在這種狀況下,國(guó)土部就處于很尷尬的境地。對(duì)此,劉允洲介紹說(shuō),國(guó)土系統(tǒng)里,省廳級(jí)的任命,地方政府要征求國(guó)土部的意見(jiàn)并備案,罷免也是如此,國(guó)土部對(duì)地方政府有制約,但是制約作用不大,省級(jí)以下就是垂直管理的,相對(duì)來(lái)說(shuō)制約就比較多。
為什么制定了那么多政策,卻總也解決不了問(wèn)題,是國(guó)土部被質(zhì)問(wèn)了若干年還將繼續(xù)被問(wèn)下去的問(wèn)題,僅一句“囤地不是法律概念”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能讓公眾信服。如何讓此次全國(guó)性的調(diào)研真正推動(dòng)問(wèn)題的解決,如何讓“限大令”真能對(duì)土地管理起到限制作用,是國(guó)土部的當(dāng)務(wù)之急。
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